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李巍:食品安全治理对策探究

| 时间: 2019-07-20 16:54:08 | 文章来源: 《行政与法》2019年第2期


【摘要】:近年来,食品安全治理成为困扰各级政府的难题。对此,应从食品安全治理主体、客体、机制三个层面着手破解这一难题:主体层面,转变政府在食品安全领域被动监管的局面,提高食品生产经营企业诚信度,推动社会组织参与食品安全治理,加快实现协同共治。客体层面,采取全方位检测的供应链整体治理方式,强化“四小”领域食品安全治理的规范化、法治化,制定“以网管网”的网络食品安全治理方案。机制层面,打造食品安全信息共享机制,建立食品安全风险管控长效机制,理顺食品安全行刑衔接机制。

【关键词】:食品安全治理  多元协同  “四小”领域  信息共享


  国以民为主,民以食为天,食以安为先。然而近年来,我国食品安全事故时有发生,食品安全治理已成为摆在各级政府面前的重大课题。为此,在全面依法治国大背景下,笔者拟从食品安全治理的主体、客体、机制三个层面入手寻求破解之策,以期能对推动食品安全治理科学化有所裨益。

  一、食品安全治理主体——多元协同

  当前,食品安全治理主要涉及政府相关部门、食品生产企业及社会组织三方主体。笔者认为,三方主体应多元协同,共同治理,以此助推食品安全治理体系现代化。

  就政府相关部门而言,其作用涵盖于食品安全治理的各个层次和各个领域,承担着政策制定者、平台搭建者、模式推动者的角色。2018年3月13日,根据国务院总理李克强提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革方案的议案,将国家工商行政管理总局的职责、国家质量监督检验检疫总局的职责、国家食品药品监督管理总局的职责、国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责、商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局。3月21日,国家市场监督管理总局正式成立,其主要职责负责市场综合监督管理,统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制,组织市场监管综合执法工作,承担反垄断统一执法,规范和维护市场秩序,组织实施质量强国战略,负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管,统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。{1}然而在食品安全治理过程中,国家市场监督管理总局及各地市场监督管理局依旧避免不了与公安、农业、卫生、海关等部门的职能交叉,多部门分段监管的架构仍未改变。{2}对此,笔者认为,对于食用农产品界定及监管衔接、牛羊禽集中屠宰管理、夸大宣传与非法广告界定、监督抽检和风险监测结果的互通与应用、“油烟扰民”等问题,应由国家市场监督管理总局及各地市场监督管理局协调政府相关部门共同治理。同时,在食品安全治理过程中,政府相关部门应逐步让渡行政审批、行业监管权限,由政府主导型的被动监管模式向市场、社会多方合作的协同治理模式转变,尽可能地将自上而下运作的宏观政策、法律法规转化为具有可操作性的规范,以自下而上的行业规范代替自上而下的宏观政策,变监管为培育,变监督管理为自主约束,变被动惩罚为主动维护,切实减少多元主体协同治理的实践阻力,让食品生产企业和社会组织共同参与进来,培育其在食品安全领域的专业维护能力,使其在食品安全科学治理中起到良性支撑的作用。

  就食品生产企业而言,其拥有比消费者更多的行业内部专业信息,对食品在加工生产和销售运输各个环节安全与否的把控最为准确和直观,因此其能否自我约束、诚信经营对于食品安全治理至关重要。为保障食品质量安全、促进食品行业健康发展,2009年12月18日,工业和信息化部会同发展改革委、监察部、农业部、商务部、卫生部、人民银行、工商总局、质检总局、食品药品监管局等部门共同制定的《食品工业企业诚信体系建设工作指导意见》指出:“食品工业关系国计民生,维护食品安全是食品生产企业的社会责任,遵守法律、履行承诺、承担社会责任是食品工业企业诚信的标志,建立食品工业企业诚信管理体系是保障食品质量安全、促进行业健康发展的治本之策。”{3}2014年6月4日,工业和信息化部制定的《2014年食品工业企业诚信体系建设工作实施方案》也要求“组织开展诚信管理体系对标达标工作,加强工作督促指导,推动企业建立并运行诚信管理体系”。{4}但应看到,目前食品生产企业诚信体系建设还存在着企业积极性不高、诚信管理资源分散、诚信基础薄弱、诚信制度不完善等问题。特别是一些食品生产企业面对市场诱惑和利益驱动,违背食品安全和社会诚信原则,违法制售假冒伪劣产品,导致重大食品安全事故时有发生,给人民群众身体健康造成了严重伤害。安全的食品是生产出来的而不是监管出来的,检测标准、检测的科技和手段无论如何先进也无法完全解决食品安全问题。对此,笔者认为,食品生产企业应提高诚信意识,打造诚信经营的企业文化,以《食品安全法》及相关法律为自身行为准则,加快推进食品生产企业诚信体系建设,建立企业内部食品安全生产把控制度,生产和销售质量达标的食品并发布真实可靠的食品安全信息,以此营造行业诚信环境,提高食品质量安全整体水平,保障人民群众身体健康和生命安全。

  就社会组织而言,目前,我国食品安全领域的社会组织尚缺乏专业性和独立性,导致权威性和公信力不足。对此,笔者认为,社会组织若要真正参与到食品安全治理中来需提升“两项能力”:一是强化社会组织自身的能力,即加强内部管理,提高公信力。具体而言,消费类社会组织应吸纳食品行业的专业人士,组建一支具有卫生、防疫、农业领域专长的高校或研究机构的食品安全专家队伍引导大众科学理性的食品消费,并针对食品安全风险与政府相关部门和厂家、店商进行沟通。食品行业协会应在引领行业发展、规范行业秩序中起核心作用,特别是在政府简政放权、职能转变的过程中,应努力承担食品生产经营等相关行政许可申请的咨询与指导、对于行业内部诚信等级的动态评定、食品安全从业人员的培训、企业标准实施情况监督检查、行业内部安全情况统计调查等工作,以此提升社会地位。二是增强社会组织服务社会的能力。应强化对消费团体、行业协会、食品行业从业人员的考核,拓宽社会公众和媒体代表的参与途径,打造立体化、常态化的共治结构,增强共治凝聚力;培养“食品安全师”队伍,为食品安全治理提供专业性建议;建立有效的食品安全基层“防火墙”,将被动监管转化为主动维护。如浙江省金华市由食品安全监管部门牵头,社会组织参与,在网络平台上开展了“你举报、我查处”“你点题、我检测”“我执法、你参与”等系列活动,实时营造全社会关心食品安全、参与食品安全风险防范的良好氛围,使食品生产经营企业时刻受到社会的监督,调动了消费者参与监督的积极性,推行企业与消费者共同参与模式的治理成效显著。{5}

  二、食品安全治理客体——供应链整体治理

  食品安全治理客体是指食品的整个供应链。我国的食品安全治理客体具有复杂化、多样化的特点,致使食品安全问题发生点多、环节线长、分布面广。笔者认为,随着食品行业分工的细化和食品行业供应链长度的不断延伸,只有采取全方位检测的治理形式对整个食品供应链实行全程控制,才能有效降低食品安全风险。具体而言:一方面,实现从农田到餐座一体化、无缝式管理体系的认证监管。国际上对于农田到餐桌的一体化控制多采用危害分析和关键控制点(HACCP)管理体系,即通过风险识别来判断、监测食品生产、加工、流通、存储过程中可能发生问题的关键节点,积极采取措施降低整个食品供应链的风险概率,以确保食品安全。目前,我国虽不具备强推HACCP管理体系的客观条件,但并不排斥一些企业主动进行认证,待时机成熟后再全面铺开,从而使整个食品供应链形成全风险点预警体系,最终实现对食品安全的无缝监管;另一方面,实现食品种植、生产、加工、销售信息全过程可追溯及追溯信息可视化。目前,发达国家已经在多类食品中采取信息可追溯及追溯信息的可视化,以去除食品供应系统全链条上的潜在风险。欧盟在于2000年颁布的《食品安全白皮书》中首先就要求对饲料和部分食品的成分实行可追溯,并具体开发了一些操作和控制手段。2002年,欧盟全面推行食品信息强制可追溯制度,要求食品生产必须具有可追溯标识,以便实现生产过程追溯,不能追溯的食品不可以在欧盟国家销售。日本也是较早建立食品信息可追溯制度的国家,其在2001年就开始建立相关制度。目前,日本的食品信息可追溯制度已经扩展到米、面、肉制品、乳制品等方面。从实践效果来看,食品信息可追溯制度既能实现食品信息在食品供应链上的公开,也能实现食品种植、生产、加工、流通、销售环节中上下游企业之间的信息互通,在技术上能保证食品治理主体的全过程控制与应急处理,从而提升食品消费者的信心。近年来,我国也在上海、宁波、南京、成都等地开展了食品安全可追溯体系试点工作,试点中的突出问题在于食品安全可追溯系统的前期投入、后期维护费用较高,使得食品生产企业无力承受,最终无形转嫁给了消费者。对此,可以尝试运用税收优惠、专项补贴等方式适当对可追溯食品进行价格补贴,以解决食品生产企业的后顾之忧,进而使食品安全可追溯制度落到实处。

  值得注意的是,在我国,“四小”(小作坊、小餐饮、小食杂店、小摊贩)领域是食品安全治理的重点和难点所在,也是基层政府食品监管成本消耗最大的地方。“四小”领域的典型特点是“多、小、散、乱、差”。所谓多,即销售种类多,包括粮食加工品、水果、蔬菜加工品、肉制品、调味料膨化食品以及炒货坚果等。所谓小,即生产规模小。规模小使其点多面广且流动性较强,常散见于街巷、商铺门口、广场、码头、市场、车站、景区等。所谓杂,即从业门槛低,从业人员构成情况较为复杂,以城乡剩余劳动力居多。所谓乱,即供应链上成员间的关系极不稳定,售货方式以流动为主,大多是“一锤子买卖”。所谓差,即生产设备简陋,食品加工环境差,食品运输不规范,销售不合格甚至过期变质食品的乱象时有发生。对于“四小”领域的食品安全治理,一方面,要实现规范化。一是在生产加工环节要严把市场准入关,弥补对于城乡结合部的农产品批发市场、大小超市、食杂店的在售食品监管漏洞,依法对食品进行安全检测,杜绝超标、高毒高残留、假冒伪劣农产品进入市场;督促食品加工小作坊改善生产条件,不具备生产条件的小作坊立即关停,严惩使用非食用物质、过期原料加工,严惩回收过期食品反复加工,严惩滥用食品添加剂,严惩标签标识不规范等违法行为。二是在流通环节以查处“五无”(无产品标签、无生产厂家、无生产日期、无保质期、无食品生产许可)食品为重点进行彻底清理。三是在消费环节加强对小餐馆、小摊贩的监管。如在小餐馆的厨房和洗碗间里安装摄像头,采取联网监控的方式随时对其进行管控;兴建室内外开放式的饮食集中地并提供相应优惠政策吸引流动食品摊贩加入,政府相关部门可以委托第三方机构对流动食品摊贩按“优、良、中、差”四级进行评估并颁发认证标识,以此对其进行有序、规范的管理。四是在售后服务环节开通政务微博、微信公众平台、食品安全监督举报热线,及时搜集公众意见并回应公众举报维权事宜,以此鼓励其积极参与到食品安全治理中来。另一方面,要实现法治化。各地区应结合本地实际制定地方性法规,有的放矢地对“四小”领域食品安全进行治理。例如:甘肃省于2016年12月1日起开始实施《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》,条例分八章共五十条,系统规范了“四小”的生产经营、监督管理、法律责任等内容,特色鲜明,针对性强。其作为地方性法规填补了“四小”领域食品安全治理的法律空白,标志着省级政府在治理“四小”问题的法治化轨道上迈出了新的步伐;江西省于2017年5月1日起开始实施《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》,对“四小”盲点问题从源头上加以管控,明确了“四小”生产经营“负面清单”,规定“四小”禁止生产加工乳制品、饮料(含饮用水)、配制的酱油、配制的食用醋、调和食用油、白酒、预包装果冻、肉、罐头制品等高风险食品。同时,加强对“四小”的标签管理,明确规定食品小作坊应当按照规定在显著位置标明“作坊食品”字样,在食品包装上如实标明食品名称、主要成分或者配料、食品小作坊名称、地址、登记证名称和编号、生产日期、保质期和联系方式等内容。{6}

  不容忽视的是,随着我国电子商务经济的迅猛发展,网络食品安全与人民群众日常生活日益密切,越来越成为食品安全治理关注的焦点。对此,应针对网络食品安全的新动向、新情况,采用新思路,充分借鉴“开放、共享、协作”的互联网思维,广泛运用互联网技术,制定“以网管网”的网络食品安全治理方案。一方面,目前对于食品行业电商信誉的监管尚存漏洞,平台信誉刷单造假成为网络销售领域内部的行业潜规则,其潜在风险巨大。对此,政府相关部门应以资质信息公开为前提,着力打造安全诚信的网络食品交易平台,彻查网络平台表面基于实际购买所积累的平台信誉的真实性,杜绝刷单造假,彻底摧毁电商平台信誉造假的产业链。同时,网络食品交易平台应在网页固定位置嵌入显示网络食品的抽检情况、经营者的信用记录等官方检测验证信息,地方政府相关部门负责监管本地区网络食品生产经营者在网络食品交易平台上公开的加工食品的含量、成分、保质期等与食品安全相关的信息;另一方面,广泛运用电子追溯、数据挖掘等互联网技术,使“智能监管”成为网络食品安全监管新常态,在技术手段上实现网络食品安全治理的全流程精细化。一是做到网络食品从产地到餐桌的“履历”随时可查,即构建网络食品安全监管检测系统,建立网络食品产业全环节、全覆盖的信息可追溯体系,对监测数据进行实时传递。二是运用数据挖掘技术搜寻网络食品交易平台上消费者质量投诉信息,形成“问题食品”大数据,由此掌握“问题食品”分布规律,对重点不安全食品源加大追踪及监控力度,以提升监管的针对性和靶向性。三是开放政府大数据,实现注册信息和食品经营许可信息的在线对比。同时,积极与电商平台合作,共建关键词词库,借助OCR技术剔除对食品的夸张介绍或夸大描述,以确保电商平台中在售食品营销图片及文案的真实度,规避信息失真的风险。

  三、食品安全治理机制——规范化、制度化

  建立科学化的监管机制是食品安全治理的基石。为此,政府相关部门应在食品安全信息共享、风险防控、行刑衔接等方面下大力气,在政策和资金上予以支持。具体而言:

  第一,打造食品安全信息共享机制。现行《食品安全信息公布管理办法》于2010年11月3日开始实施,其中对食品安全信息共享机制的规定不够全面。对此,笔者建议对其进行重新修订,以加强对食品安全信息共享的规制。一是明确公布食品安全信息的相关领域及具体范围。应结合2015年新修订的《食品安全法》(以下简称“新《食品安全法》”)118条的内容从细节上对食品安全信息共享作出更加全面合理的规定;开放政府大数据,将政府部门掌握的食品生产经营者、食品销售的供应链信息予以公布;扩大食品安全信息供给主体的范围,将食品行业协会、食品研究机构纳入其中。二是完善食品安全信息通报、报告制度。应增设具备可操作性的条例细则,对通报、报告的主体、对象、信息内容及范围、时间期限、形式、反馈处理等予以明确规定。目前,由国家发展和改革委员会确定的重点食品安全物联网应用示范工程“国家食品安全追溯平台”已经正式上线,负责接收31个省级平台及第三方平台上传的食品质量监管与追溯数据。截止2018年12月,该平台可追溯食品数量已达到近亿件。三是明确食品安全信息共享主体的法律责任。按照新《食品安全法》145条规定,在获知有关食品安全信息后未按规定向上级主管部门和本级人民政府报告或者未按规定相互通报、未按规定公布食品安全信息的,对县级以上人民政府食品药品监督管理、卫生行政、质量监督、农业行政等部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分。但对于未履行报告义务的其他食品安全治理主体(如食品生产经营者、食品行业协会、食品消费类社会组织等)、网络食品交易第三方平台、柜台出租者、展销会举办者等,该条却未作规定,这是法律缺失的地方,建议在专项或地方性法规中明确相关义务责任。{7}

  第二,建立食品安全风险管控机制。一是建立食品安全风险评估机制。一方面,整合各类评估机构,强化其职能职责。加强风险评估体系的顶层设计,理顺各类风险评估部门和机构间的关系,特别是要将分散在卫生行政部门、农业管理部门、海关总署的风险评估力量整合进市场监管部门,在强化市场监管部门风险评估机构专业性和独立性的同时积极培育食品安全第三方评估机构,以确保食品安全风险评估科学有序;另一方面,加快食品安全风险评估基础数据库建设,提升大数据共享水平,真正将食品安全风险评估结果转化为具有可操作性的监管措施。二是建立风险交流机制。一方面,设立食品安全风险交流专业机构,将风险交流机制建设覆盖到社区,同时结合舆情监测建立风险交流回馈机制。政府相关部门应树立协同治理理念,引导食品生产经营企业、媒体、社会组织等投身到食品安全治理中来,成为风险交流的发起者和重要参与者。尤其要重视社会组织在风险交流中的作用,鼓励并引导行业协会、消费者协会成为风险知识的普及者、风险问题的重要观察者;另一方面,细化新《食品安全法》中风险交流的实施细则。以地方行政法规或条例的形式对风险交流的参与主体、覆盖范围、参与方式、交流频率等内容进行细化规定,以此作为对新《食品安全法》中关于食品安全风险交流条文的细分或补充,使其能够进一步满足实践需要。三是建立风险预警与处置机制。一方面,依据新《食品安全法》中关于食品安全预警制度的内容对风险预警的全过程作出明确规定,对预警主体、预警程序、预警内容、不同风险等级的预警措施等进行法律规范,从制度上、程序上保证相关主体能够做到对食品安全风险及时预警。同时,整合从中央到地方的各级各类资源,切实打造食品安全一体化风险预警体系;另一方面,将新《食品安全法》与《突发事件应对法》有机衔接起来,打造食品安全风险处置机制。风险处置过程中,要将食品溯源制度、食品召回制度落到实处。

  第三,理顺食品安全行刑衔接机制。一是完善相关法律法规,明确食品安全相关犯罪的罪名及罪状。建议在刑法典中将食品药品安全相关犯罪从现行破坏社会主义市场经济秩序罪中剔除,转而列入危害公共安全罪。同时,对于食品安全相关犯罪罪名的设置,要依照食品安全供应链的全链条,做到全程、全领域覆盖。二是规范案件的移送程序。一般而言,行政机关调查的案件,触犯刑法类的必须移交刑事司法机关进行侦查,经司法机关判定情节不构成犯罪的,再由行政机关依据相关政策法规及危害程度追究行政法律责任。而食品安全犯罪所涉及的食品安全专业判断与一般刑事侦查手段不同,需要专业机构运用专业手段完成,如美国食品药品管理局委员会管理局下属的犯罪调查署、德国佩戴各种技术装备的“食品警察”等。建议我国也设立专门的食品安全犯罪侦查机构,以解决食品安全行刑衔接机制不畅的问题,如因食品安全行政执法与刑事司法的系统不同导致取证执行标准不统一等。目前,北京、江苏、辽宁、湖南等地已经开始探索建立食品安全犯罪警察制度。

  (责任编辑:刘丹)


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