【摘要】 海洋生态损害国家索赔的法理依据是国家的环境保护义务。海洋行政机关代表国家提起海洋生态损害索赔的正当性，源于宪法确定的“环境保护目标”。基于海洋生态损害的特殊性，构建海洋生态损害赔偿制度，以海洋行政主管机关为主要的赔偿权利人，检察机关为外部监督力量，发挥社会组织的补位、监督作用，以期形成维护海洋生态利益的合力救济机制。
【中文关键词】 海洋生态损害赔偿制度；国家索赔；海洋生态利益
海洋生态损害事件发生后，由于损害的同源性，实践中出现了国家机关、环保公益组织、自然人等主体提起的令人眼花缭乱甚至“杂乱无章”的索赔和求偿案件。[1]要认识这些案件之间的关系进而区分不同诉求的性质，就要探究提出这些诉求的法理依据，并明确海洋生态损害国家损失索赔所属的逻辑层次。
一、海洋生态损害国家索赔的法理依据是国家的环境保护义务
海洋生态损害国家损失索赔所保护的法益与传统的国家利益或一般的公共利益有何区别？这是我们探讨这类索赔中的权利、义务关系之前必须回答的问题。
(一)国家的环境保护义务是借鉴国内外理论及实践的合理推论
若将海洋生态作为行政机关可支配的财产，对于如何协调海洋生态利益与其他公共利益的法律保护，行政机关将难以确定标准。而将海洋生态环境作为国家所有权客体的一部分，有关索赔重在维护海洋资源及其生境，却难以顾及生态损害的全部。公共信托理论旨在海洋生态环境物权化，但我国尚无行之有效的“公民执法”制度做到实质性地监督政府。以维护国家海洋安全为视角，公民的海洋环境安全权理论的提出能够最大程度地解释行政机关对维护海洋生态损害的职责，但其以“安全”为价值追求与“维持”、“改善”海洋生态的目标相去甚远。因此，以最大限度、最高要求地保护海洋生态为目标，阐释海洋生态损害国家损失索赔理论时应当突出行政机关的职责，凸显环境保护的独立价值，且注意联系我国立法与制度运行的实际。综上，我们认为，出于约束行政权力的需要，当前有必要强调国家的环境保护义务。
申言之，行政机关的权利必须是明确而具体的，对其做扩大化解释会带来行政权扩张的不利后果。而对行政机关承担的环保义务，环境立法及其解释也应当进行扩张解释，以期行政机关在环保事务上承担更多的责任。以“环境保护”为抽象的义务内容不仅强调行政机关的职责，也为行政权力运行提供较大的空间。行政机关为履行环境保护义务虽然扩大了行政权运行的场合，但这种扩大是义务赋予的结果，因此行政机关在履行环保义务时要受到更多的约束。当海洋生态利益保护被视为一个重要的目标或被置于优先级地位，行政权力在应对海洋生态损害时可以尽可能采取严厉、有效的手段而不受到“权利”内容的制约。这对于“环境危机时代”的海洋生态保护具有十分重要的意义。
(二)以权利为依据难以顾全海洋生态损害
前述理论中的行政公产、国家所有权客体或是公共信托的财产，在论及海洋生态损害救济时都是将海洋生态视为财产，进而套用财产损害填补的思路。这一损害填补的逻辑链条中不可缺少的一环是：公众、国家或具体某个层级的政府机构对海洋生态享有财产性质的权利。正是基于这一权利，有关行政机关才能作为海洋生态损害国家损失的索赔主体。但是，财产权利的客体无法覆盖海洋生态要素及其系统，无法容纳海洋生态损害的范围。在社会主义基本经济制度下，公众无法对海洋主张实质性财产权利，就不能期待公众或代表公众的社会组织有足够的动力对海洋生态损害奔走呼号，由此决定了海洋行政主管机关在应对海洋生态损害时应处于主导地位。同样，在财产立法没有公私分野的前提下，海洋生态也并非有关部门的私产，对其救济只能基于国家环保义务的解释。
(三)国家的环境保护义务指向宪法的“环境保护目标”
一般而言，法律义务是指法律所规定的义务主体为或不为某种行为的正当性，是一旦不履行义务将受到制裁的关于为或不为某种行为的要求。虽然法学领域对于权利的研究见仁见智，但从权利的起源与发展来看，它始终是为个体的利益服务的。那么行政机关提起诉讼是否出于自身的利益？整体来看，经济发展、社会稳定、环境友好等所囊括的利益是全体人民的利益而非政府利益；从部分看，领导职务升迁、单位业绩考核等政府部门利益中也明显不包含生态利益。依此推论，行政机关提起的海洋生态损害赔偿诉讼不是维权诉讼，因为它本身无所谓权利。这种诉讼不是为起诉者争取某种利益，而是一种“高尚的诉讼”。从法律文本看，国家环境保护义务在宪法上的直接表现，是各国宪法中普遍存在的环境基本国策条款。目前，已有105个国家在宪法中纳入环境基本国策条款，明确国家对环境保护的责任，包括我国《宪法》26条之规定。1990年公布的《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》直接载明：“保护和改善生产环境与生态环境、防治污染和其他公害，是我国的一项基本国策。”从立法实际看，由于对环境权的客体、内容难以在规范层面予以明确，对是否存在特定化、统一的环境利益亦存争论，传统构造下的“环境基本权利——国家环境保护义务”宪法关系难以证成；将国家环境保护义务定位为“国家目标条款”，则是对现行《宪法》规定和国家基本国策较为合理的解释。[2]将宪法中保护环境的条款视为国家目标，意味着国家权力及其行使也将受到这一目标的约束。这种约束不仅作用于立法权、行政权，也作用于司法权和法律监督权。法律规定的有关组织、行政机关、检察机关提出海洋生态损害赔偿都可视作为实现这一宪法目标而进行的实践，这也是行政机关代表国家提起海洋生态损害索赔的正当性来源。
二、海洋生态损害赔偿制度框架及其运行机制
(一)海洋生态损害的赔偿权利人
1.以海洋行政主管机关为主要的赔偿权利人。我国《民事诉讼法》55条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《环境保护法》58条、《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第2条均对社会组织进行了详细规定。法律规定的机关包括人民检察院、各级政府以及海洋环境监督管理部门。[3]由海洋行政主管部门代表国家提出海洋生态损害赔偿要求，避免了多头管理以及诉讼请求间的交叉重复，有利于履行国家环保义务。
海洋生态损害影响范围广泛、涉及内容繁多，海洋行政主管部门在提出生态损害赔偿要求时应加强与环保、海事、渔业等海洋环境监督管理部门的交流与配合，保障索赔工作全面、科学、有效的进行。对海洋生态损害国家索赔的主体进行层级划分，一方面，各个层级的海洋行政主管部门能够按照规定行使自己的职权，避免出现多个层级行政机关交叉管理或者无人问津的情况；另一方面，根据各级行政机关的能力，有效分配行政资源，便于国家海洋局统筹安排，在一定程度上提高索赔工作的效率，为海洋生态修复及时进行创造条件。
2.检察机关作为外部监督力量。生态利益是一种有别于国家利益而独立存在的实体公共利益。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等文件为人民检察院保护包括生态利益在内的公共利益提供了依据。检察机关可以对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼，督促具有环境监督管理职责的机关能够及时履行职责。检察机关在提起民事公益诉讼之前，应依法督促法律规定的机关提起民事公益诉讼。针对海洋生态损害案件而言，检察机关应当督促海洋行政主管部门进行索赔。检察机关发现海洋行政主管部门不履行职责，即没有代表国家向责任者提出海洋生态损害赔偿时，可以向其提起行政公益诉讼。[4]检察机关提起行政公益诉讼的前置程序是向海洋行政主管部门发出检察建议书。若经过诉前程序，海洋行政主管部门仍未提起诉讼，检察机关可以向责任者提出民事公益诉讼。
近年来，在检察机关提起公益诉讼的试点过程中也出现一些问题，如部分试点检察机关的认识不到位、素质能力不适应、配套机制不健全等。一方面，现行的法律和司法解释未明确规定检察机关提起环境民事公益诉讼。法律及司法解释突破了传统民事诉讼的“直接利害关系人”理论，使得与诉讼标的无直接利害关系的机关和组织能够基于国家利益或者社会公共利益提起环境公益诉讼。这为检察机关提起环境公益诉讼提供了法律上的可能性，但无法证明检察机关提起环境民事公益诉讼的正当性。另一方面，现行法律对检察机关的诉讼目的定位不清。立法的应急性[5]特别是立法未明确界定“公共利益”，使得一些检察机关在提起环境民事公益诉讼的实践中对诉讼功能与目的并不明确。人民检察院提起的环境公益诉讼案件是以保护受害人的人身、财产等私益为前提条件，而不是以保护纯粹环境利益为最终目的，在一定程度上忽视了对生态环境损害的救济。[6]
3.发挥社会组织的补位、监督作用。海洋生态损害的实质是生态利益遭受侵害，海洋生态损害国家索赔需要公众参与。为了保证海洋行政主管部门履行环保义务、检察机关进行有效监督，需要对社会组织在海洋生态损害索赔过程中的地位予以说明。
代表公众的社会组织拥有三方面的权利：其一，根据《环境保护法》6条、57条规定，一切单位和个人都有保护环境的义务；公众、法人或者社会组织发现海洋生态损害事件时，有权向环境保护主管部门、海洋行政主管部门等举报，并且在发现相关部门不行使职责时向其上级机关或者检察机关举报。其二，社会组织可以请求海洋行政主管部门向责任者索赔。欧盟2004年《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》第12条规定，符合条件的自然人和法人有权请求有关部门根据该指令提起诉讼，但起诉时应提交相应的信息和数据支持已经发生或者将要发生的环境损害的评论。我国可以借鉴欧盟的经验，允许社会组织在海洋生态损害事件发生后请求海洋行政主管部门向责任者提出索赔。最后，根据《民诉法》及《环保法》的规定，在海洋行政主管部门怠于履行职责或检察机关监督未发挥作用时，社会组织可提起环境民事公益诉讼。社会组织的法律行动在海洋生态损害法律救济机制中是重要的补充。
海洋生态(环境)损害赔偿诉讼中的赔偿范围认定、损害评估及其所需的本底资料、技术支持和跟踪监测数据等都需要调动多个部门、专业机构协同工作才有望完成。且从中外案例来看，上述问题的司法鉴定和法院认定争议很大，造成不少案件历经数年仍未终局。这些因素，客观上要求举一国之力、联合各方力量长期应对，一般公众、团体难以胜任。无论是关心海洋生态保护的律师还是国际、国内的环保组织，在海洋生态(环境)损害赔偿案中都无权代表国家与责任方谈判、和解或达成调解协议。一般公民、团体并无代表国家保护国有海域的权利，亦未被授权代行管理职责，自然无权代表国家对海洋生态环境损害的赔偿及(或)补偿金行使处分权。[7]鉴于海洋生态利益的主体广泛，海洋生态利益的法律救济不宜由理论上的任何一个利益主体自行提出，而应当考虑制度安排由最有能力也有责任改变不利益状态的主体(即代表国家行使的海洋环境监督管理权的部门)首先提出，关心海洋生态利益的社会组织在必要时可发挥敦促、监督的作用，以期形成维护海洋生态利益的合力救济机制。
(二)海洋生态损害法律救济的运行机制
海洋行政主管部门在察知海洋生态损害事件发生后准备向责任方提出索赔；或在收到公众或有关组织报告后，及时开展调查；若海洋生态损害事件确实发生，海洋行政主管部门向责任者索赔；在接受社会组织或者检察机关关于海洋生态损害事件的举报，核实相关的信息后，应履行自己的职责；或在接受公众、社会组织要求其进行海洋生态损害索赔的请求后，查明事实，考虑代表国家向责任方提出索赔。
海洋行政主管部门不履行自己的职责时，相应层级的人民检察院向其提出检察建议书，督促其履行职责；海洋行政主管部门接到检察建议书后准备进行索赔时，应将情况及时告知检察机关。若海洋行政主管部门仍未履行法定职责，检察机关可以向其提起行政公益诉讼，要求海洋行政主管部门在一定期限内履行职责。
社会组织发现海洋行政主管部门未履行法定职责时，可以向人民检察院举报，督促人民检察院行使监督权。在海洋行政主管部门未代表国家进行索赔，人民检察院接受公众或社会组织的举报后亦未履行监督职能时，符合法律规定的社会组织可以提起环境公益诉讼，要求相关的责任者承担海洋生态损害赔偿责任。
三、海洋生态损害赔偿制度中的实体法问题
(一)损害对象及其范围
1.明确海洋生态损害赔偿范围。现行法律法规对海洋生态损害的赔偿范围未予明确规定，司法实践中确定赔偿范围主要依据为国家海洋局制定的规章《海洋生态损害国家损失索赔办法》。
海洋生态损害除了考虑造成的人身损害、财产损害外，还要考虑对海洋生态系统功能造成的损害，赔偿范围大致包括：处置修复费用，鉴定评估费用，处置生态损害及次生污染费用，海洋资源以及海洋环境容量恢复至未受损害状态的费用，海洋资源、环境容量和海洋生态服务功能的损失等。我国应通过制定或者修改法律明确海洋生态损害赔偿范围，为海洋行政主管部门索赔实践提供立法支持，以利于海洋行政主管部门提出符合实际需求的赔偿金额，保障海洋生态修复工作顺利开展。
2.认识传统民事侵权救济方式的局限性。由《侵权责任法》可知，侵权责任法保护的范围包括民事权利和民事权益，而海洋生态损害造成的生态损害并未被侵权责任法所涵盖。侵权法在应对海洋生态损害时存在一定的局限。一方面，海洋生态不能被人们控制支配，不是传统民法上的物。环境、自然资源和自然生态系统属于公众共用物，不能对其进行排他性、支配性的所有或使用。如果行为人的污染行为仅仅是对环境自身造成损害致使生态价值减损，鉴于生态价值尚未被规定为实定法上的财产权，则该行为人所造成的损害因无实定法上的财产权客体与之相对应，而不具有依据侵权法进行救济的法律基础。[8]另一方面，恢复原状无法救济海洋生态损害。海洋生态损害影响范围广泛和海洋自身的流动性，使得海洋生态损害事件发生后海洋生态难以完全修复至损害发生之前的状态。责任者缺乏相关资质开展海洋生态修复工作，只能进行替代性赔偿。海洋生态损害索赔的司法实践通常要求责任者通过替代性赔偿的方式承担海洋生态损害赔偿责任。
(二)归责原则
归责原则是确定行为人承担责任的原则，是“在损害事实已经发生的情况下，确定侵权行为人对自己行为所造成的损害是否需要承担民事赔偿责任的原则。”[9]归责原则体系的三元论中，其中一种主张侵权责任法归责原则体系包括过错责任原则、过错推定责任原则、无过错责任原则。海洋生态损害赔偿适用无过错责任原则，无论行为人是否存在主观过错均需承担赔偿责任，只是其具体的赔偿数额需要结合案件实际情况综合考虑，如需要考虑是否存在过错、损害海域的范围、是否涉及濒危物种的消失、是否破坏独特生态环境等因素。当然，下列几种情况下当事人及时采取合理的措施，仍然无法避免海洋生态损害发生时，造成海洋生态损害的责任者可以免于承担赔偿责任：战争；不可抗拒的自然灾害；负责灯塔或者其他助航设备的主管部门在执行职责时的疏忽，或者过失行为。[10]
四、海洋生态损害赔偿制度中的程序法问题
为了及时、全面地维护海洋生态利益，海洋生态损害索赔不应仅考虑诉讼程序，还可以通过谈判、协商等方式实现诉求。若双方未达成一致，则由海洋行政主管部门向法院提起诉讼，通过司法途径维护国家权益。
(一)关于海洋生态损害赔偿的谈判、磋商
1.谈判、磋商的意义。海洋生态损害赔偿机制兼采欧美国家针对生态环境损害赔偿问题普遍采用的磋商制度，鼓励赔偿权利人主动与义务人就损害事实与程度、修复启动时间与期限、赔偿的责任承担方式与期限等具体问题进行磋商，并统筹考虑修复方案技术可行性、成本效益最优化、赔偿义务人赔偿能力、第三方治理可行性等情况，达成赔偿协议。这种协商性机制进一步丰富了我国生态环境管理模式，弥补强制性行政手段和公益诉讼的短板，将有效促进生态环境保护管理效率的提升。[11]国家参与海洋生态损害赔偿的谈判、磋商不同于行政执法对损害行为被动、谦抑的处罚，而是对损害结果主动的作为，使作为执法机关的主体成为参与协商的主体，以最大限度弥补生态损害。
2.协商、磋商流程。第一步，发出生态损害赔偿函。根据海洋生态损害评估鉴定结果，由相应层级的海洋行政主管部门向责任者发送生态损害国家损失索赔函：(1)责任者名称(姓名)、地址；(2)索赔事实、理由以及有关证据；(3)索赔数额和计算依据；(4)履行赔偿责任的方式和期限；(5)表达异议的方式。第二步，达成海洋生态损害赔偿协议。责任者对索赔函无异议，海洋行政主管部门及时与其签订海洋生态损害赔偿协议，责任者按照协议规定的方式、程序和期限履行赔偿责任。如若责任者对赔偿协议有异议，海洋行政主管部门可与其进行协商，在不损害海洋生态利益、国家利益的前提下修改赔偿协议的内容，重新达成协议。我们认为，双方达成海洋生态损害赔偿协议后，应请求人民法院做出裁定确认该协议的法律效力；在法院做出裁定之前，应当将海洋生态损害赔偿协议中除涉及国家秘密和商业秘密的内容予以公示，征求社会公众的意见，接受社会监督，保障海洋生态损害的赔偿金额、责任者履行的方式以满足海洋生态修复的要求，防止海洋行政主管部门滥用职权与责任者之间恶意串通，损害国家利益。若公告期间无异议，法院依申请做出裁定确定海洋生态损害协议书的效力。若责任者未履行或者未按协议内容履行，海洋行政主管部门向人民法院申请强制执行。最后一步，海洋行政主管部门代表国家提起生态损害索赔诉讼。责任者不承担赔偿责任或者责任者愿意承担赔偿责任，双方当事人无法就海洋生态损害赔偿协议达成一致时，海洋行政主管部门通过法律途径寻求救济，向法院提起诉讼请求责任者赔偿生态损害。[12]海洋生态损害索赔诉讼是海洋行政主管部门的最后救济方式，即便进入诉讼程序，也应考虑在法官主持下，赔偿权利人与责任者就生态损害赔偿的范围、方式、期限当庭进行协商，以利于判决的作出和执行。
(二)海洋生态损害赔偿诉讼中的程序法问题
1.因果关系认定及举证责任。由于科学技术的限制，以及人的认识能力和理性的有限性，对于诉讼过程中的待证事实没有办法全部查清，故需要在无法调查确定案件直接证据时，引入推定原则，间接地证明案件事实，裁判案件。所谓推定，就是指在基础事实、间接事实已被证据证明而推定事实(待证事实)未能被证据证明的情况下，依据基础事实与推定事实之间的常态关系来认定推定事实的一种特殊证明方法。[13]环境污染或者生态破坏比较特殊，加害行为发生后先直接作用于环境,在多种因素共同作用下致使环境的物理、化学、生物性质发生变化，引发环境问题。并且“环境污染特别是海洋环境污染调查取证难度大，证据的技术性和专业性强。而且一般不为原告所掌握，原告很难充分证明‘确实地’存在这种因果关系”。[14]因此，环境诉讼证明加害行为和损害结果之间的因果关系往往缺乏直接的证据，须依据已掌握的事实和待证事实之间的联系，推定两者之间存在因果关系。因果关系推定的实质法律效力或真正法律意义是：就因果关系这一待证事实,在诉讼双方之间设定不同的证明标准,环境受害人(原告)只需达到较低的证明标准,就可认定因果关系成立;而环境致害人的反证则需达到较高的证明标准,方能认定因果关系不存在。[15]海洋生态损害发生以后，海洋行政主管部门在举证证明因果关系方面，只需要达到较低的证明标准，就可以证明加害行为和生态损害结果之间存在因果关系，责任者则需要承担较高的证明标准证明其行为和生态损害之间不存在因果关系，这种因果关系的证明标准有利于减轻海洋行政主管部门的责任。
社会组织只需要举证证明存在着污染行为以及海洋生态损害的结果。责任者需要就溢油行为和生态损害结果之间不存在因果关系或者存在免责的条件承担证明责任。海洋行政主管部门进行索赔时按照“谁主张谁举证”的规则。海洋行政主管部门有一定权力和能力开展相关调查取证活动，可以委托具有相关资质的部门进行海洋生态损害评估、鉴定海洋生态的受损情况、程度以及造成损害的原因；同时具有收集证据的技术手段和专业技术人才,具有国家资金支持，可以聘请专业律师代理诉讼活动。若此时仍实行举证责任倒置,加大责任者的证明责任，使双方当事人处于不对等的状态，则对责任者不公。海洋行政主管部门需要举证证明存在污染海洋溢油行为、海洋生态损害结果、较低程度的责任人的行为和损害结果之间存在因果关系。
2.诉讼时效。《环境保护法》42条规定：“因环境污染损害赔偿提起诉讼的时效期间为三年，从当事人知道或者应当知道受到污染损害时起计算。”环境污染损害赔偿案件考虑到环境污染损害具有滞后性和潜伏期，短期内难以发现环境损害的结果、确定污染者和受害者，环境民事诉讼的时效期限比一般民事诉讼的时效期限多一年。“绿发会”于2015年6月对康菲和中海油提起诉讼，请求法院判令被告对损害的渤海生态环境进行修复，使之恢复至溢油发生之前的状态。此时诉讼时效成为该案件的一个重要问题。有学者在评析此案时认为，“绿发会”在提起此次诉讼前，曾向国家海洋局申请信息公开，国家海洋局做出回复。此案的诉讼时效起始日可以从“绿发会”收到国家海洋局回复的次日起算。[16]我们认为，该案诉讼时效的起算点应早于“绿发会”收到国家海洋局回复之日，而是从“绿发会”知道责任者造成海上溢油生态损害的次日起算。
在实践中，修复的专业技术有限、长时间的海洋生态修复、修复效果的不确定性，“大多数损害往往隐匿于一个较为缓慢的量变的过程；通常经过一定的时间后，在多种因素复合积累后才逐渐显现”，[17]没有办法确定责任者的赔偿金额是否满足实际修复工作的需要。故此建议，为了保证海洋生态损害得到充分赔偿，保障海洋生态修复工作顺利进行，海洋生态损害国家索赔的诉讼时效应该适当延长。
3.审前程序。审前程序，是指法院受理原告起诉后到开庭审理前，法院与当事人依法进行的一系列活动的程序。审前程序不仅决定海洋生态损害赔偿诉讼的进程，还对防止海洋生态损害扩大具有重要意义。海洋生态损害发生后，如果海洋行政主管部门通过向法院提起诉讼的司法途径来维护海洋生态利益，在法院立案后至开庭审理前，由审前程序主持人员指导海洋行政主管部门以及责任者组织证据交换或主持召开庭前会议，通过细致的审前工作，使双方当事人明白诉讼输赢几率；在审前程序主持人员引导下，双方当事人就海洋生态损害的赔偿范围、金额、履行责任的方式和期限进行协商，若能达成合意，法院将调解方案进行公示，征求社会公众的意见，确保没有损害国家或者社会的公共利益；待公告期结束后，法院出具调解书结案；调解不成的，则根据证据交换、庭前会议情况确定案件繁简，进行排期开庭。海洋生态损害案件的专业性突出、技术性比较强，法院可以委托海洋领域的专家依法进行特邀调解工作，即人民法院吸纳符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等调解组织或者个人成为特邀调解组织或者特邀调解员，接受人民法院立案前委派或立案后委托依法进行调解，促使当事人在平等协商基础上达成调解协议、解决纠纷。通过审前程序能够促进海洋生态损害案件得到有效解决。
4.证据保全和先予执行。海洋生态损害国家索赔案件中，可能会出现以下情况：随着诉讼时间的推移，证据收集难度增大；海洋生态损害未及时修复，扩大损害的范围，加重损害结果。诉前证据保全以及先予执行等制度可以在一定程度上解决上述难题。关于诉前可能灭失或者以后难以取得的证据，可以由海洋生态利害关系人向法院申请保全。对于诉讼中可能灭失或者以后难以取得的证据，海洋行政主管部门可以申请法院保全，法院也可以主动采取保全措施。证据保全有利于在历时较长的诉讼过程中保全证据。由于海洋生态损害的修复以及生态损害评估鉴定需要大量的资金，为了保障其有序进行或因情况紧急、避免使国家的合法权益受到损害，海洋行政主管部门可以在提起诉讼前向人民法院申请采取财产保全措施。人民法院接受申请后必须在48小时内作出裁定，裁定采取保全措施的应当立即执行。先予执行是指法院在终局判决之前，为解决权利人生活或者生产经营的急需，依法裁定义务人预先履行义务的制度。为防止海洋生态损害的扩大，海洋行政主管部门向法院申请先予执行，人民法院在受案后、终审判决前采取措施，对海洋生态利益实现最大限度的保护。当事人对财产保全或者先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。
5.审判流程。海洋生态损害国家索赔应注意以下几个方面：一是不适用简易程序。海洋生态损害案件通常事实复杂、证据繁多，案件诉讼标的额重大，故不适用简易程序。二是诉讼权利限制。海洋生态损害国家索赔是为保护污染海域内全体社会成员的利益，故进行诉讼时，需要对海洋行政主管部门的诉讼权利做出约束，如限制原告自认、撤诉等；同时对责任者的反诉权利进行约束。海洋行政主管部门在诉讼过程中承认的对己方不利的事实和认可的证据，人民法院认为损害海洋生态利益的应该不予确定，即人民法院限制其自认权利。在海洋生态损害国家索赔案件中，海洋行政主管部门申请撤诉的，人民法院不予准许，除非在国家海洋局的监督下，被告使原告的诉讼请求得到满足。通过限制诉讼权利，可防止海洋行政主管部门与责任者之间互相串通，损害海洋生态利益。三是允许再次起诉。海洋生态损害存在潜在性、延续性和缓慢性，在索赔诉讼案件结束后，修复工作可能使海洋生态得到一定程度的改善，然而，海洋生态修复是一个缓慢的过程，修复期间因多种因素复合作用以及海洋环境本身的变异，可能出现新的损害结果，这时需要海洋行政主管部门针对新的海洋生态损害进行新一轮索赔。海洋行政主管部门代表国家进行索赔的裁判生效后，有证据证明存在前案审理时未发现的生态损害，海洋行政主管部门可以另行起诉的，人民法院应予受理。
【注释】
[1]竺效：《生态损害公益索赔主体机制的构建》，载《法学》2016年第3期。
[2]陈海嵩：《国家环境保护义务的溯源与展开》，载《法学研究》2014年第3期。
[3]由《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《海洋环境保护法》等相关规定可以得出这一认识。
[4]参见《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第28条、《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》第11条。
[5]环境民事公益诉讼制度是在我国环境污染和生态破坏极其严重、环境事件不断突发、公众舆论不断关注、国际社会对中国的环境治理不断施压的情况下出台的。
[6]蔡守秋、张文松：《检察机关在突破环境民事公益诉讼难局中的法律困境与规则建构——基于公益诉讼改革试点方案的思考》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2016年第3期。
[7]梅宏：《海上溢油生态损害索赔实践向立法提出的要求》，载《江西理工大学学报》2012年第4期。
[8]邓海峰：《海洋油污损害之国家索赔主体资格与索赔范围研究》，载《法学评论》2013年第1期。
[9]杨立新：《侵权责任法原理与案例教程》(第三版)，中国人民大学出版社2013年版，第40页。
[10]参见《中华人民共和国海洋环境保护法》第91条。
[11]高吉喜、韩永伟：《关于〈生态环境损害赔偿制度改革试点方案〉的思考与建议》，载《环境保护》2016年第2期。
[12]参见《海洋生态损害国家损失索赔办法》第9条、第10条、第11条。
[13]薄晓波：《倒置与推定:对我国环境污染侵权中因果关系证明方法的反思》，载《中国地质大学学报》(社会科学版)2014年第6期。
[14]高翔：《海洋石油开发环境污染法律救济机制研究——以美国墨西哥湾漏油事故和我国渤海湾漏油事故为视角》，武汉大学出版社2013年版，第177页。
[15]关丽：《环境民事公益诉讼研究》，中国政法大学2011年博士论文，第101页。
[16]蔡先凤：《“康菲溢油案”首启环境公益诉讼的法律焦点问题解析》，载《环境保护》2016年Z1期。
[17]徐祥民、高振会、杨建强、梅宏：《海上溢油生态损害赔偿的法律与技术研究》，海洋出版社2009年版，第31页。
