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赵力:美国的规划垂直冲突及其解决机制

赵力| 时间: 2017-09-02 20:36:41 | 文章来源: 行政法学研究

【摘要】 在美国联邦制框架内,各州内部实施单一制政府体制,地方政府享有一定自治权。州与地方土地利用规划之间的冲突主要表现为地方规划与州规划的内容冲突和目的冲突。为解决规划垂直冲突,各州在保障州规划优先地位的同时,对于州权力进行一定限制。州必须尊重和保护地方政府的自治权力,州的活动范围有一定限度。在决策过程中,地方政府享有发言权,地方利益必须获得充分考虑。美国寻求州的整体利益与地方自主性间的平衡的制度设计,为我们思考不同层级政府规划权力配置问题提供了一定经验。

【中文关键词】 单一制;垂直冲突;州规划效力优位;地方规划自治权一、地方自治背景下的规划冲突及其表现形式

 

(一)背景:美国地方政府体制

在美国联邦制框架内,各州政府内部实行单一制。[1]美国地方政府主要由自治市、县、乡镇等承担广泛公共管理职能的一般目的的地方政府与学区、消防专区等承担专门目的的地方政府组成。美国各州并不认可地方政府具有“固有”自治权力的观点,地方政府现有的自治权是在两次争取自治权运动之后获得的。

美国地方自治运动可以分为两个阶段:对于州宪法和立法改革的第一个阶段发生在内战结束之后,各州纷纷修改宪法禁止州立法机关将执行地方事务的权力授权给“专门委员会”,同时禁止通过专门适用于特定地方的特别立法。随之而来的第二波宪法改革则直接将地方自治权授予地方政府。在第二波宪法改革过程中,各州普遍通过宪法修正案授予地方制定自治宪章、管理地方事务的权力。[2]

美国的地方自治主要有两种形式:“主权地方自治”与“立法地方自治”。

“主权地方自治”是早期各州采用的一种地方自治模式,这一模式区分“地方事务”、“州的事务”以及“地方与州共享事务”,地方政府在纯粹地方事务上享有自治权。其缺陷在于地方事务与州的事务难以清晰界分。

“立法地方自治”是后来产生的一种模式,在该模式下除了州立法明确排除地方政府对于特定事项的管辖权情形之外,地方政府享有根据本地方的实际对于其他事务的管辖权。

在“主权地方自治”下,除了纯粹地方事务外,州有权通过立法优占其他事务的管辖权。[3]

(二)美国土地利用规划制度框架

本文所述土地利用规划,主要是指对于规划区范围内未来土地利用模式的计划,其内容包括规划区范围内的土地用途、使用密度和强度。土地利用规划还要确定在开发和保护土地时应该运用的原则和标准。[4]

由于各州地理环境、历史文化以及政府架构的差异,土地利用规划法律制度在各州也存在一定差异。总体上,美国形成了以总体规划、分区规划、土地细分为主体的不同层次的规划体系。[5]其中,分区规划(Zoning)是美国城市规划的最核心的组成部分,分区条例包括规划文本和规划图两个部分。分区规划对于规划区范围内的每一个分区的场地布局、允许的建设项目、土地用途进行了详细规定。与分区规划不相符合的建设申请不能获得建设许可。[6]

(三)规划垂直冲突的表现形式

由于州与地方政府间的管辖权在地域、事项上的重叠,如果对于同一区域或事项州规划与地方规划不同,规划间的冲突可能就此产生。

在“立法地方自治”模式下,州有权通过立法排除地方政府就某一事项的管辖权。在这一模式下,判断地方规划是否与州规划相冲突的关键主要是审查州法是否清晰、明确地授权州政府制定相应规划或者通过相关规划立法排除地方规划权力。[7]在“主权地方自治”模式下,规划权力为“共享权力”范畴,[8]州有权通过立法排除地方政府的规划权力。因此,这两种地方自治模式下在土地利用规划权力归属的判断上基本是一致的,即州立法是否排除了地方规划权力。但在地方自治的制度框架下,州立法权并非是无限制的。与州政府相比,地方政府不但更加了解地方实际情况,而且更加贴近地方公民,地方政府始终承担着主要的规划编修和执行职责。[9]州规划权的行使也始终受到地方自治权的制约。

由于州授权立法难以解决所有问题,因此,地方政府通过制定规则辅助授权立法的执行在所难免。同时,即便是州立法优占了某一规划领域的管辖权,州立法也难以彻底地、明晰地将所有地方权力排除在外。因此,州与地方在规划上的冲突时常发生。

在形式上,地方与州的规划冲突主要表现为:地方规划与州规划的内容冲突以及地方规划与州规划目的冲突。[10]从内容来看,有两种情况:

一是发生在州立法排除了地方政府规划权的情况下,地方政府仍旧介入特定规划问题的管辖而引发的冲突,其解决的关键在于确认州的立法是否属于明示或隐含地排除地方政府的管辖权;

二是发生在州并未完全排除地方规划权的情形下,地方规划的具体内容与州的相关规定间的冲突。

二、解决规划垂直冲突的基本原则

解决州与地方规划垂直冲突问题的主要原则可以概括为两个方面:一是州规划效力优位原则;二是地方自治权保障原则。[11]

(一)州规划效力优位原则

州规划效力优位原则是指在地方规划与州规划相冲突的情况下,地方规划应当服从州规划安排的原则。

州规划效力优位原则包括两个方面:第一,地方规划决定应当与州规划政策相协调;第二,地方规划应当与州规划及分区决定、命令相符。[12]

美国地方政府的规划权来源于州的授权,地方规划权的合宪性基础在于州享有的警察权。虽然地方政府完全附属于州政府的观点早已被抛弃,但地方政府仍是下级政府,地方政府的规划权来自于州的授权、受制于州立法的限制。在采行“主权地方自治”的州则主要将规划权作为一种州与地方共享的权力,地方政府不具有排除州的规定的权力,州立法是否排除或限制地方规划权取决于州立法机关的意愿。[13]

(二)地方自治权保障原则

地方自治权保障原则是指地方政府在规划问题上享有一定自治权,在符合州规划优位原则的同时,地方政府在规划问题上享有一定的创制权;同时,对于涉及州的整体利益的规划问题,各州在决策过程中,必须充分考虑地方的实际情况、听取地方政府的意见,并尽可能保留地方政府在涉及整体利益的规划问题的决策过程中的发言权和异议权。

在美国,地方政府一直在州的授权下行使着管理本地方规划事务的权力。基于州宪法的授权,地方政府有权根据本地方实际情况修改标准区划授权法在分区程序上的规定,也有权在其自治权范围内对于区划授权法没有规定的内容进行规制。[14]在立法地方自治模式下,地方政府有权对于州的规定进行补充,有权在不与州的规定相冲突的情况下根据本地方情况制定规划规则、编制具体规划。为了保障地方政府规划权的行使,州往往需要提供必要的技术和财政支持。[15]

(三)垂直冲突解决原则的适用

理解美国规划垂直冲突解决原则,需回溯到美国城市规划产生和发展的历史脉络当中。美国的城市规划制度起源于19世纪末20世纪初,地方政府作为城市的直接管理者最早启用了分区规划机制。而后各州政府纷纷经由州“区划授权立法”的形式赋予地方政府分区规划的制定权或追认地方制定区划条例行为的合法性。[16]分区规划是美国最为核心的规划机制,制定和实施分区规划的权力一直由地方政府行使,这一规划管理模式曾被学者称为“美国土地利用管理的主导模式”。[17]

但建立在地方民主之上的规划制度无法克服地方规划的外部性问题。各州对于地方规划监管的加强始于上个世纪60—70年代,这一时期由于地方政府各自为政、片面追求地方经济发展,引发了一系列环境问题。这一时期各州普遍要求地方就有关环境问题制定或修改规划,使得本地方规划在环保问题上与州提出的标准相符合。州对于地方规划的态度从放任转变为积极管理的过程被学者称为一场“平静的革命”(the“quiet revolution”)。20世纪90年代,住房保障和抑制城市蔓延,开始成为各州关注的焦点,各州的规划政策又转向这一领域的管制。[18]

可见,州与地方在规划问题上的定位是不同的。地方政府是地方规划问题的管制主体,州政府是“超地方”问题的管制主体。地方与州在规划事务上的垂直冲突问题实质上是对于某一问题是否属于“超地方”问题的争议。

1.州规划权力范围的界定。

州政府在规划领域的作用主要在于保护非地方性质的利益。涉及非地方利益的规划问题主要包括:

第一,重点地区的规划问题(Areas of Critical State Concern)。具有重要景观价值、历史文化价值的区域,或者经常发生地震、森林火灾的区域以及重要的农产品产区往往被划定为重点地区,州政府对于这些地区设置专门的主管机构、规划规则和程序。地方政府在这些重点地区内制定的规划必须符合州所规定的标准,并接受州的审查。[19]

第二,具有区域性影响的开发活动(Developments of Regional Impact),即由于开发活动规模较大或所处地域特殊,因此对于其所在地方之外的区域也产生一定影响的开发活动。对于开发活动的规模大小的评价标准各州有所不同。各州普遍将发电站等重大公共基础设施的选址作为对于本州具有重要影响的事务由州政府作为规划主管机关。[20]

第三,对于区域有益的开发活动(Development of Regional Benefit),即包括发电站、垃圾填埋场等在内的地方不欢迎但对于更广泛的区域具有正面意义的建设工程。对于这类工程,地方政府往往试图通过排斥性区划的方式排除其在本地建设的可能。为了促使地方政府在规划编制的过程中合理承担区域发展的任务,各州均采取了一定的干预措施。[21]

第四,未规划区域(Unregulated Areas)。对于地方政府尚未制定规划区域,州政府有权进行规划管理。但这种管理权主要是在地方政府制定规划之前的临时性权力。[22]

第五,对于公共投资具有影响土地利用活动(Land Uses Affecting Public Investments)。公共基础设施及大型自然保护区建设领域是州公共投资所的领域,为了保证此类工程或区域的建设和运行,州往往需要对于相关区域进行特殊管理。[23]

2.地方自治权保障原则对于州规划效力优位原则的制约。

地方自治权保障原则始终是约束州规划权力行使的重要因素,各州普遍建立了申诉、复审等程序,对于地方或者州的决定进行再次审查。州一般是采取制定普遍性标准并授权地方政府执行的方式,而不是直接代替地方政府作出规划决定。

可见,在州实施管辖权的情形下,地方利益是州决策过程中需要考量的重要因素,州管辖权力的合法性需要建立在对于地方利益的充分考量的基础上。

三、解决规划垂直冲突的具体机制

(一)州规划效力优位的保障机制

1.州的优占权。

为维护州的整体利益,州有权通过立法对于特定规划问题进行优占。判断州的立法是否优占了某一事项的管辖权,是解决州与地方政府权力冲突的一个核心问题。

优占权可能以明示的方式直接规定,也可能隐含在州立法之中,这就是所谓的“明示的优占权”以及“默示的优占权”。对于州默示的优占权的判断,各州多数采取了同判断联邦政府优占权相同的方法。州的立法中隐含优占权的情形主要可以分为“冲突优占”和“领域优占”两类。“冲突优占”是指当地方的规定与州立法的规定相冲突的情况下,州法具有优先于地方规定的效力。“冲突优占”可以进一步分为两种类型:一是“物理上无法共存”,即:州法与地方规定之间互相排斥,无法同时适用于同一地域范围。二是“阻碍优占”,即:地方规则阻碍了州法的实施。对于那些需要根据地方情况进行特殊规定的事项,地方立法在不妨碍州法实施的情况下所进行的补充性规定,一般不被认定为与州法相冲突。[24]“领域优占”是指从州法的整体上可以合理看出州法没有给地方任何就该法所规定的事项进行补充性规定的空间。判断“领域优占”不仅可以从州法的意图出发,而且可以结合相关问题的重要性程度等进行判断。[25]

前述优占权判断规则实际上也是在州权力优位的制度框架下,判断地方性规范与州立法之间是否存在冲突的“冲突规则”。这一规则包含了两个方面内容:第一,当地方性规范与州法相冲突或者阻碍了州法实施的情况下,应当适用州法的规定。第二,当州法完全排除了地方管辖权的情况下,地方无权再就相应问题设定规则。在规划领域,地方规划不得与州规划相冲突,在州规划完全排除了地方规划权的情形下,地方无权再就同一区域或者事项进行规划管辖。对于地方立法是否与州法相冲突的审查,法院往往从地方规划立法的内容、州法的目的等方面出发进行审查。[26]

2.州的规划强制权。

州的规划强制权是指州为了实现其政策目标,通过规划立法对于地方规划必须包含的内容进行明确、强制性的规定,并授予特定机关对于地方规划是否符合州的强制性要求进行审查。州一般以一定激励机制或惩罚措施作为敦促地方执行州强制性要求的手段。[27]州的强制性要求可能是普遍性的强制要求,如要求地方规划的内容中必须包含住宅供应计划等内容,也可能是专门的强制要求,即就某一特定问题要求地方政府必须制定相应规划以贯彻州的政策目标,例如灾害预防规划等。[28]

3.决策参与机制。

为了实现州对于影响范围超过地方的规划问题的监管,决策参与机制允许州加入到地方规划的决策过程之中。例如,马里兰州规定,地方政府在收到大规模开发或重要区域开发建设的申请时必须及时通知州政府。在地方政府就该工程建设许可的审查过程中,州政府有权作为利害关系人参与其中。虽然州政府在这一过程中并不享有否决地方政府决定的权力,但这一机制为州政府提供了一个向地方政府正式提出建议的程序。[29]

(二)地方规划自治权保障机制

各州对于地方规划的介入开始于20世纪60—70年代环境问题集中爆发的时期,这一时期州在规划领域的作为主要集中在环境保护方面。随着地方自治框架内的规划在住房供应、就业机会保障以及种族平等等方面引发的问题日益凸显,州的作用也随之扩展到这些领域。但州与地方之间在规划问题的冲突及其解决方式始终不是以“自上而下”的“命令——服从”模式为主,除前文所述的州作用范围的限度之外,还有一系列程序设计使得地方政府在这一过程中享有一定发言权。

1.共同决策机制。

对于涉及到区域利益或者州整体利益的规划问题的决策,地方政府并没有完全被排除在外而单纯充当州规划意志执行者的角色。很多州都采取州与地方政府共同决策的机制来决定最终的规划安排,即所谓的“双重否决机制”。[30]在这一模式中,地方政府保有对于开发活动进行规划审查和许可的权力,但开发商除了需要获得地方的规划许可之外,还需要接受州或者区域组织的规划审查,只有两个环节的审查都获得批准的工程才能够获得相应许可。地方和州政府都有权设定颁发规划许可的条件。[31]共同决策机制将州政府对于地方规划过程的干预降到最低,为那些对于规划许可设置了更为严格的审查程序的地方政府预留了决策空间。[32]

2.异议表达机制。

对于州设定规划标准以及地方政府对于区域乃至全州的住房保障、城市蔓延的控制等所承担的义务,地方政府除了在政策制定过程中享有发言权之外,在公民、开发商等针对地方政府拒绝变更规划、拒绝颁发许可证的行为提起的诉讼和申诉过程中,地方政府享有上诉、申辩等表达异议的权力。虽然地方政府应诉过程中承担着证明自身决定合法的义务,但由第三方介入的争议解决程序始终为地方政府提供了表达诉求的平台,也使得州的立法和规划政策能够获得一定程度的检讨。[33]

3.优占权限制机制。

虽然州有权通过优占方式排除地方政府对于特定事项的管辖权,但是优占权的行使受到其自身目的的制约。一般认为,州行使优占权的目的是为了防止地方民主过程中的多数人的暴政,防止地方政府滥用自治权侵犯公民平等权、财产权等宪法权利,防止地方政府从狭隘的地方利益出发损害区域甚至州的整体利益。由此可见,优占权的行使是为了补充和预防地方民主的缺陷,而对于地方民主过程能够胜任的问题则不应该置啄。司法机关在审理有关案件的过程中对于州立法是否授予了州优占权问题、尤其是是否隐含了默示的优占权问题的判断,不但要分析州的立法目的,而且还考量特定事项的性质是否适宜由州管辖。[34]

结语

规划垂直冲突问题是各国规划制度面临的共同问题。为了解决州的整体利益与地方利益间的冲突,美国的规划法律制度对于超越地方利益的规划问题及地方民主难以克服的问题赋予州一定的优先管辖权、强制权、决策参与权。但州与地方间在规划上的冲突的解决始终不是简单的以州的规划或决定为标准的单向度的解决方式,而是寻求州的整体利益与地方利益间的平衡,在维护州的利益的同时,尽可能地尊重地方的自主性,并在解决涉及州的整体利益问题的过程中,充分尊重地方的意见,考虑地方的需要。美国在解决规划垂直冲突问题上的经验,或许可以为我们反思中国的规划制度,特别是不同层级政府之间规划冲突问题,提供一个可资参考的经验。

 

【注释】

[1]由于联邦政府不能直接介入地方规划制定事务,联邦主要是通过立法确立规划环境影响评价制度、提供专项资金资助和合作等间接方式影响地方的规划制定。本文对此不予详述,可参见:Daniel R. Mandelker, Dawn Clark Netsch, Peter W. Salsich Jr., Judith Welch Wegner, and Janice C. Griffith, State and Local Government in a Federal System (Seventh Edition), Matthew Bender & Company, Inc., 2010. William L. Andreen, Defusing The "NOT IN MY BACK YARD" Syndrome: An Approach to Federal Preemption of State and Local Impediments to The Sitting of PCB Disposal Facilities, 63 N.C.L. Rev.811, 1985, pp.811-847。

[2]Richard Briffault, “Our Localism: Part I--The Structure of Local Government Law”, Columbia Law Review, Vol.90, No.1(Jan., 1990), p.10.

[3]Osborne M. Regynolds, Jr., Local Government Law (Third Edition), West Group 2009, pp.140-177.

[4]本文所述的“土地利用规划”是美国的土地利用管制制度(Land Use Controls)的一部分,也通常被称为“城市规划”。美国的土地利用管制制度,除了包括前述内容外,还包括妨害法、增长管理等内容。国内学者经常使用“城市规划”的概念。为论述方便本文中这两个概念通用,或简称为“规划”。有关概念界定可参见:Robert C. Ellickson and Vicki L. Been, Land Use Controls: Cases and Materials (Third Edition), Aspen Publishers, Inc.2005.朱芒、陈越峰主编《:现代法中的城市规划:都市法研究初步》,法律出版社2012年版,第617-618页。

[5]孙施文:《美国的城市规划体系》,载《城市规划》1999年第7期。

[6][美]约翰·M·利维:《现代城市规划》(第5版),孙景秋等译,杨吾扬校,中国人民大学出版社2003年版,第126-130页。

[7]Daniel R. Mandelker, Dawn Clark Netsch, Peter W. Salsich Jr., Judith Welch Wegner, and Janice C. Griffith, State and Local Government in a Federal System (Seventh Edition), Matthew Bender & Company, Inc., 2010, p.177.

[8]Daniel R. Mandelker, Land Use Law (Fifth Edition), Matthew Bender & Company, Inc., §4.25.

[9]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, pp.249-252.

[10]Daniel R. Mandelker, Dawn Clark Netsch, Peter W. Salsich Jr., Judith Welch Wegner, and Janice C. Griffith, State and Local Government in a Federal System (Seventh Edition), Matthew Bender & Company, Inc., 2010, pp.177-178.

[11]对于垂直规划冲突的解决原则,也有学者在借鉴日本、德国经验的基础之上将其总结为“整合原则”和“逆流原则”等两个基本原则。参见王贵松:《调整规划冲突的行政法理》,载《清华法学》2012年第5期。

[12]Richard K. Norton, “Using Content Analysis to Evaluate Local Master Plans and Zoning Codes”, 25 Land Use Policy, 25(2008), pp.441-442.

[13]Daniel R. Mandelker, Land Use Law (Fifth Edition), Matthew Bender & Company, Inc., §4.24, §4.25.

[14]Adam Outdoor Advertising v. City of Holland, 600 N.W.2d 339(Mich. App.1999).

[15]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, p.251.

[16]Ruth Knack, Stuart Meck and Israel Stollman, “The Real Story Behind the Standard Planning and Zoning Acts of the 1920s”, Land Use Law, Feb.1996.

[17]James H. Wickersham, “The Quiet Revolution Continues: The Emerging New Model for State Growth Management Statues”, 18 Harv. Envtl. L. Rev.4891994, p.492.

[18]Stephan Schmidt and Buehler Ralph, “The Planning Process in the U.S. and Germany: A Comparative Analysis". International Planning Studies, International Planning Studies Vol.12, No.1, 2007, pp.71-72.

[19]Thomas J. Schoenbaum and Kenneth G. Silliman, “Coastal Planning: The Designation and Management of Areas of Critical Environmental Concern”, 13 Urb. L. Ann.15(1977) Available at: http://digitalcommons.law.wustl.edu/urbanlaw/vol13/iss1/3.

[20]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, pp.181-182.

[21]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, pp.183-184.

[22]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, p.251, pp.180-181.

[23]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, p.251, pp.182-183.

[24]People v. Llewellyn, 257 N.W.2d 902(Mich.1977).

[25]Paul Diller, Intrastate Preemption, 87 B.U. L. Rev., 2007, pp.1140-1141.

[26]North Country Environmental Services, Inc. v. Town of Bethlehem & a., (843 A.2d 949; N.H.2004).

[27]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, pp.259-261.

[28]Linda C. Dalton and Raymond J. Burby, “Mandates, Plans, and Planners: Building Local Commitment to Development Management”, Journal of the American Planning Association, Volume 60, Issue 4, 1994, pp.444-461.

[29]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, pp.190-191.

[30]Daniel R. Mandelker, “The Quiet Revolution -Success and Failure”, Journal of the American Planning Association, Volume 55, Issue 2, 1989, pp.204-205.

[31]William A. Fischel, “Zoning and Land Use Regulation”, in Encyclopedia of Law and Economics, edited by Boudewijn Bouckaert Gerrit De Geest. Edward Elgar and the University of Ghent, 1998, pp.403-422.

[32]Robert G. Healy and John S. Rosenberg, Land Use and the States (Second Edition), Resources for the Future Inc., 1979, p.251, pp.189-190.

[33]Mark Bobrowski, “Affordable Housing v. Open Space: A Proposal for Reconciliation”, 30 B.C. Envtl.Aff. L. Rev.487(2003), pp.487-505.

[34]Paul S. Weiland, “Federal and State Preemption of Environmental Law: A Critical Analysis”, 24Harv. Envtl. L. Rev.237, 2000, pp.237-286.

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