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褚松燕:城市社区治理中的关系与逻辑及其整合

褚松燕| 时间: 2017-05-09 21:10:43 | 文章来源: 探索与争鸣

城市治理包括硬件和软件。硬件更多地体现在城市基础设施建设领域,但需建立在栖息于城市当中人的需求之上。2015年12月,中央城市工作会议召开,强调推动以人为核心的新型城镇化,此后的配套文件也从软件和硬件两个角度提出了城市治理的宏观思路;《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,专门提出发挥社区作用,增强社区自治功能,形成多元共治、良性互动的城市治理模式。如果说硬件可以从规划建设角度去实现的话,那么,城市治理的软件则需要城市中人与人结成的社会共同体的塑造和可持续发展。从这个意义上说,告别单位制之后逐渐进入人们视野的社区治理已经成为城市治理的重心,也日渐成为近年来学界研究的热点。在当前复杂风险叠加和以人为本的城镇化进程加快的宏观背景下,对城市社区治理进行再思考,在理清其中所涉及的关系和逻辑基础上探索包括制度供给在内的复合整合,不仅有利于缓解粗放型快速城镇化进程中的社会矛盾,也有利于大城市病的诊治,进而形成城市治理软硬件相结合的均衡发展。

城市社区治理的研究回顾与问题聚焦

关于城市社区治理的研究,在过去30余年因两个领域的改革及其中的标志性文件而呈现出不同的研究进路,进而在近年来呈现出综合研究的趋势。

(一)从社区服务到社区建设的研究进路

1986年,为配合城市经济体制改革,在城市开展以民政对象为主的福利服务和便民利民服务,民政部提出了“社区服务”概念,这一概念在1989年通过的《城市居民委员会组织法》中得到体现,该法第四条规定:“居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动,可以兴办有关的服务事业。”但“随着改革的深化和社区服务的发展,社区服务概念已经包容不了全方位的社区工作,也不能从根本上解决城市基层社会管理薄弱的问题”。于是,从1996年开始,“社区建设”概念逐渐改变和替换“社区服务”概念。2000年11月19日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》的通知(中办发[2000]23号),社区建设正式成为配合社会主义市场经济发展而进行的城市基层社会结构改革和调整的重点。

与之相适应,学界研究也跟随中央政策变化,主要聚焦在三个领域:一是社区服务研究。从一开始解读中央提出社区服务意图和引介发达国家社区服务情况,到近年来对诸如养老、体育、文化、扶贫等分域化的社区公共服务的细致研究,社区服务已经完全超越了其20世纪80年代囿于民政工作的政策含义,实现了公共服务和社会志愿服务相呼应的研究汇流。二是从政府改革与创新视角聚焦城市社区管理研究,包括基层政权建设和城市不同层级政府之间的管理链条。三是聚焦城市基层政府与居委会关系领域,大多数学者将二者关系作为观察国家-社会关系的一个窗口,有相当多有分量的研究更是聚焦于居委会作为居民自治组织的自治状况,以及居委会与政府之间的关系定位上,指出社区行政化困境及其化解,并引入治理思维等。

(二)从住房制度改革到小区管理研究进路

这一研究进路沿着经过20世纪80年代的准备,并于90年代步伐加快的城市住房制度改革展开。1991年11月,国务院下发《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》;1994年7月,国务院下发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,自此,城镇住房告别实物分配公房时代,进入住房货币化时代。其间,为了加强对城市新建住宅小区也就是商品房小区的管理,1994年3月,当时的建设部发布了《城市新建住宅小区管理办法》(建设部令第33号),要求住宅小区应当成立住宅小区管理委员会以及物业管理公司对住宅小区进行管理。而住宅小区管理指“对住宅小区内的房屋建筑及其设备、市政公用设施、绿化、卫生、交通、治安和环境容貌等管理项目进行维护、修缮与整治”。随着商品房的逐渐普及,住宅小区已经成为城市治理中的实体空间。2003年,国务院通过《物业管理条例》,将物业管理界定为“业主通过选聘物业管理企业,由业主和物业管理企业按照物业服务合同约定,对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理,维护相关区域内的环境卫生和秩序的活动”。

于是,业主、物业公司、开发商、居委会和基层政府之间的关系日益进入研究者视野,表现在城市社区治理领域,主要集中在两大方面。一是业主自治及其面临的问题,不少社会学学者基于若干城市的业主自治案例,对业主组织化和行动选择进行研究,以发现其中的社会资本、社会网络等要素的作用;二是社区治理主体间冲突及其化解,一部分学者主要聚焦业主维权情况分析公民成长,另一部分学者则重点思考社区中相关组织之间的关系,从2002年有学者提出基层社区组织存在居委会、业委会和物业公司三驾马车格局,到近年来将小区善治作为城市社区治理的重点等。

近年来,上述两个领域的研究日益重合,越来越多的学者从国家和社会关系走向视角,来分析城市社区治理面临的挑战和社区治理责任等。但是,在既有的城市社区治理研究中,对城市社区治理所涉主体的行为逻辑和相互指向关系这一基本问题并未深入阐述。有鉴于此,本文在对社区涵义进行简要辨析基础之上,着重对城市社区治理中的关系与逻辑进行分析,以期丰富既有的城市社区治理研究。

(三)社区的涵义

关于什么是社区,我国实际上并没有一个达成共识的界定。前述中办发[2000]23号文给社区下了一个定义,即“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。目前城市社区的范围,一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。该文件要求“以改革创新精神,按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区居民自治的原则,并考虑地域性、认同感等社区构成要素,对原有街道办事处、居民委员会所辖区域作适当调整,以调整后的居民委员会辖区作为社区地域,并冠名社区。在此基础上,建立社区居民自治组织”。但在现实中,社区并没有完全按照23号文件中所指称的“居民委员会辖区”来设置,也并没有被居民和研究者来对应理解。如北京市石景山区的鲁谷社区建在街道层面,实则是街道管理体制改革的实验,其下面包括20多个居委会,与作为区政府派出机构的街道办事处没有实质差别。而在城市住房货币化改革之后,住宅小区因业主大会和业委会的兴起而自称或被研究者称为“社区”。因此,既有的现实情况也是多样化的:社区或者等同于居委会辖区,或者等同于街道辖区,或者等同于住宅小区,从而造成居民和研究者对社区范围理解的共识点聚焦在“一定地域范围内”,而对于“一定地域范围”有多大则看法不一。为讨论方便,笔者在此采用中办发[2000]23号文中对社区地域范围的界定,即“居民委员会辖区”。

社区作为“聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”,基本要素包括地域、人群、生活服务设施、事务管理机构、同质性与认同感。如果说地域、人群、生活服务设施是社区硬件要素,那么,事务管理机构作为社区公共事务处理依托的组织,与社区中人与人之间所形成的由共同的利益、需要和生活方式等构成的认同感,就是社区的软件要素。硬件要素可以通过城市规划建设来完成,而软件要素则不仅需要细致的规划,而且需要社区中人的认同、参与和塑造。正如马克思所指出的,“人的本质不是单个人所固有的抽象物,在其现实性上,它是一切社会关系的总和”。城市社区治理中的“社区”,在具有了硬件要素之后,如果软件要素的涵养不能从人的本质出发,那么,就会使社会关系的总和处于紧张状态,进而使人调动其所有资源来缓和紧张,当前城市社区中各种主体之间的矛盾、扭曲甚至冲突就是这种紧张状态的呈现。在这个意义上,当前城市社区治理的关键恰在于软件要素如何去贴合人的本质,换言之,社区的涵义重点在于公共事务管理机构以及社区共同体的认同感,硬件则需要为之服务。既然如此,就有必要对城市社区治理中所涉及的关系予以厘清。

城市社区治理所涉关系及其行为逻辑

与此前人们将治理仅仅作为政府的专属行为不同,20世纪80年代末以来,治理被认为是国家、市场和社会三大场域中的行为体基于制度体系进行互动的方式和由此形成的网络结构。城市社区中的主体非常多样化,包括基层政府或基层政府的派出机构、居委会、驻区单位、物业、社区社会组织、业委会(业主大会)、业主、租户,等等。不同的主体行为的制度依据也不同,在宪法作为根本大法的统约之下,法律层面包括民法通则、合同法、物权法、居民委员会组织法等;行政法规包括社会团体登记管理条例、物业管理条例、志愿服务条例等;规章和规范性文件包括业主大会和业委会工作指导规则、城乡社区社会组织备案工作规则(试行)等;除此之外,还有民间规则诸如居民公约、居民自治章程、业主大会议事规则,等等。简言之,社区治理实则是国家治理制度体系的缩影,或者说,社区治理是除去外交和国防事务的国家治理减缩版。因此,国家、市场和社会这三个场域的制度体系投射到城市社区中,规约着人们的行为逻辑,从而构成了社区治理中的三种基本关系。

(一)市场关系

在市场场域中,平等主体之间通过交易契约形成市场关系。城市社区中的市场关系体现为两大类:一类是社区得以物理存在的市场关系,即房屋建售方(开发商)与购买方(业主)之间的市场关系;另一类是社区存续过程中的契约关系,如业主与物业管理方之间、租户与业主之间、各种社区服务提供者与社区居民之间的交易关系。尽管这两大类市场关系都是平等民事关系基础上的交易,但开发商与业主的交易关系延续时间往往较长,且还涉及贷款、担保等市场行为。而受城镇住房制度改革进程的影响,开发商与业主之间的契约关系,往往和社区存续过程中业主与物业管理方之间的契约关系发生直接联系,特别是在住宅小区售卖过程中的前期物业管理阶段,开发商、业主与物业服务方之间形成了关联合同关系。国家相关法规出于物业管理与公共服务提供必要性和连续性的考虑,也鼓励这样的关联合同关系。《物业管理条例》用11个条款对前期物业管理做了规定,核心是使物业管理形成一个流畅的闭环系统,而不是所涉市场主体之间的利益平衡。

于是,在实践中,在开发商、物业服务提供方和业主方这三方格局中,业主方不管是作为物业所有者还是作为消费者,都处于先天弱势地位,难以按照平等的市场主体身份来发现和践行市场经济的规律与逻辑。而一旦本该由市场规律支配的市场主体之间的权利义务关系,不能按照市场规律来运行,那么,调解市场关系的制度就会失灵,市场主体之间的矛盾就必然会溢出市场而转向社会和政治空间当中去。进入21世纪以来,各地发生的业主抗争和相关群体性事件,往往起因就在于本属于平等市场主体之间的契约关系责任主体长期缺位,以及在形式上缺乏契约,从而导致矛盾外溢。

(二)社会网络关系

人们在社会场域交往中因某种共同特性或兴趣而结成社会网络,无涉强制力也无涉市场交易。在城市社区中,基于社交而形成的社会网络关系大致有四类:第一类是依法自治网络,以作为法定的“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的居民委员会为代表;第二类是以业主大会(业委会)为代表的基于物权而形成的业主组织,人们因在同一区域买房这一事实而有了共同的身份,结成产权维护网络以实现对物业进行日常管理的意愿;第三类是居民出于共同的兴趣而结成的各种社区社会组织,如广场舞队、合唱团等;第四类是与社区驻区单位之间出于睦邻和谐而形成的往来关系。其中,居委会和业主组织是涉及面最广的社会网络组织,居委会的覆盖范围最为广泛,而社区社会组织内部成员之间的关系最为紧密,业主组织的覆盖范围和关系紧密程度则依其与物业服务提供方之间的关系而定,居民与社区驻区单位之间的往来关系相对更为松散。

但是,作为基层群众自治组织的居委会并不具有法人地位,而近10年来,居委会的行政化色彩越来越浓厚,蜕变成了基层政府的“腿”,其居民自治功能趋于萎缩。2010年《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》(中办发[2010]27号),确定了党的领导和政府主导原则,鼓励社区党组织班子成员与居委会成员交叉任职,并要求依托居委会开展公共服务的部门支持和帮助居委会建设,将居委会的工作经费、人员报酬等项经费纳入财政预算,街道办事处要将居委会工作经费纳入街道办事处银行账户管理。这更加重了居委会对基层政府的依附和对社区居民的疏离,社区党组织班子成员不是社区居民,交叉任职的居委会成员也不是社区居民,居委会成员身份成了一种职业身份而非基层群众自治组织成员身份。居委会行政性工作占79.07%,服务性工作占20.93%,社区实际上成了“行政社区”而非“自治社区”,剥离了社区共同体的认同。

业主大会尽管因业主对物业增值的共同利益诉求而显得宗旨相对单一,但20世纪90年代住房制度改革将基层社区公共管理与服务的职责,全面移交给了物业管理公司和全体业主,而当时的物业管理公司主要由房改房所在单位的后勤房管部门脱胎而来,成为住宅小区中公共管理和公共服务职责的主要承担者。这也成为建设部33号令和此后的物业管理条例,对物业公司规定公共服务职责的历史来源。业主大会作为新生事物面临成立条件严格的约束,到2015年上半年,全国只有22%的社区建立了业委会。业委会与物业公司之间的力量对比和业主组织成立之难,由此可见一斑。而成立后业主大会决策的“双过半”规定(物业管理区域内专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的业主参加),一方面使业主中“搭便车”现象严重,另一方面又使得业主大会履职举步维艰,难以与物业公司进行利益抗衡,反过来又在业主间引起新的矛盾,不仅不利于业主们维护住宅小区的环境和增值,而且不利于社区社会资本的积累。

在现实中,居委会和业委会之间关系融洽的并不多见,更多的是彼此竞争,形成了“居委会组织强则业主组织弱,业主组织强则居委会组织弱”的状况,甚至在个别社区中,业主组织活跃的小区成为居委会的“禁地”。相较而言,各种结社性的社区社会组织倒是比较活跃,对社区中公共服务和公共事务的信息流转起到了共享作用,在一定意义上编织和维系着脆弱的社区社会网络。

无论是居委会、业主组织还是社区社会组织,都应当是平等的横向社会联系的产物,彼此之间没有隶属和指导关系,是在不同领域凝聚同质感和认同感,从而维系社区共同体的基本组织形态,遵从的是社会认同规律。社会认同是具有平等身份的成员之间,对彼此利益、价值观、生活方式相似性的同类心理认可,并在此基础上构建互惠和信任关系形成共同体的包容行为。制度体系一旦打破这种规律或者不遵从这种规律,而在彼此间设立隶属或指导关系,则社区中横向社会网络的构建事倍功半,社区共同体的塑造和维护就可能化为泡影。

(三)政治关系

国家场域投射到城市社区中,体现为以强制力为后盾的政治力量的介入,由此形成以支配性为特点的政治关系。执政党和政府对社区的介入,主要体现为利益代表、市场监管、公共服务和纠纷处置。在这个过程中,以居民自治为原则的居委会对政府在社区中的上述介入行为予以协助。与社会场域的认同规律和市场场域的交易规律不同,政府在城市社区中履职遵从的是权力规律,即运用官僚体制的纵向权力命令链条来树立使居民服从的权威。换言之,居民自治范畴的事务应处于政府职能之外,业主组织在住宅建筑红线内处置共有财产、与物业公司签订物业服务合同的行为,也应在政府职能之外。但由于建设部33号令把卫生、交通、治安等公共服务职能甩给了住宅小区管理,政府及其相关部门负责小区管理中有关工作的监督与指导,这就造成了小区中的公共服务理论上应由住宅小区业主承担,而事实上却由物业公司承担这一现实,政府职能在小区中的制度性缺位为后来小区中矛盾的产生和发酵埋下了隐患。但建设部33号令一直到2007年《物权法》实施前才废止,《物业管理条例》修订后与《物权法》同时施行,但《物业管理条例》仅明确了供水供电等公用事业单位直接收取费用,而其他公共服务如治安等仍由业主组织和居委会共同维护,并在实际上由物业服务企业承担。这种连续性的制度安排,实则延续的是计划经济时代的全能主义政府逻辑,既不利于政府权威的维护,也不利于社区居民自治和业主物业管理的有效性。

值得一提的是社区中党组织的地位及其作用的发挥。近20年来,城市社区治理领域也和其他领域一样呈现出“政退1党进”的局面。作为领导力量,党组织从根本性质上说是人合组织,负有构建社会主义和谐社会的责任,具有跨越上述人类行为关系的特点。而在现实中,党组织具有严密的组织性、纪律性和明显的权力链条,同一行政层级的不同党组织之间,不像同级政府部门那样有建立横向联系会议机制的可能性。垂直领导架构使社区党组织对民意的上传和对上级任务的下达具有很高的效率,并能够对政府的政策走向进行宏观把控,但也对社区党组织密切联系群众的能力提出了更高要求。这就意味着在既有的法律制度框架下,坚持党的领导首先需要使社区党组织成员特别是社区党组织班子成员社区化,也就是社区党组织班子成员应当是社区居民而非“外来户”,以本社区居民的身份来进行利益表达和政策传输,确保社区共同体在党的领导下得以凝聚。其次是社区党组织班子成员需要运用其社区成员身份,与社区居委会和业主组织、社区社会组织打成一片,更有说服力地将党的领导贯彻到日常生活当中,形成密切联系群众的局面。但是,在目前大量的社区党组织建设中,社区党组织班子成员“异地任职”现象比较普遍,且垂直化领导方式使一些党组织班子成员有着深厚的“行政党思维”,未能以社区化身份密切联系社区居民群众,从而对社区共同体的凝聚未能发挥作用。

(四)多重逻辑基础上的利益博弈

正因为城市社区存在市场、社会和政治三个场域,各场域有着性质不同的关系,也正因为人是一切社会关系的总和,社区中利益分殊基础上的多元主体实则是不同个人多元角色的叠加。例如,社区中的一个居民完全可能是业主、消费者、结社者、中共党员、公务员等身份的叠加。各利益主体的利益需求不同,同一个利益主体的不同角色的利益需求也不同,而人们又是依其利益和角色的不同在不同的情境中去发现和实现其利益的,这就要求我们在社区治理中去区别场域和角色,探究利益博弈的多重行为逻辑基础,寻求社区治理的共同利益点。

如前所述,市场中的主体往往遵从成本-收益逻辑,与之相联系的是契约机制和相关的违约惩戒机制;社会场域中的主体遵从的是信任-认同逻辑,与之相联系的是认同机制和相关的排斥机制;政治场域中的行为遵从的是权威-服从逻辑,与之相联系的是服从机制和相关的强制机制。社区内居民选择自我治理,则信任-认同逻辑及其机制是其核心,选择服务由契约机制发挥作用,选择公权力实现利益则遵从权威-服从逻辑。因此,城市社区治理是三个场域中不同逻辑和机制共同发挥作用的产物。

正因为城市社区治理具有多场域基础上的多元主体和多重逻辑特征,单靠政治力量或者单一的行政管理往往难以实现城市社区和谐发展。经过长期探索,世界范围内的社区治理探索出了一个核心原则:社区自助加政府协助原则。联合国经社理事会1951年的309D号议案发出社区发展运动的号召,1955年联合国发表的《经由社区发展实现社会进步》一书提出了社区发展成功的十大原则,核心是基于社区居民的需求之上的居民自助、合作与参与,以及政府所提供的协助。1961年联合国发表的《社区发展与经济发展》文件,再次强调了社区发展的两个必要元素:人民尽可能自助以提高自身生活水平,政府提供技术协助和其他服务来支持人民的自助与互助。上述文本的本意是在总结经验促进发展中国家农村社区的发展,但后来被发达国家城市社区治理所借鉴,现在全球100多个国家都在秉持社区自助加政府协助原则基础上推行社区发展计划。

从一般意义上看,制度的功能是在不同的社会成员之间促成协调,预防利益冲突和支持合作,而不是制造新的冲突。毋庸置疑,政府是制度的主要供给者和维护者,处于制度主导地位。尽管我国经由计划经济向社会主义市场经济的长期变迁,市场规律开始在市场领域发挥决定性作用,但社会和政治领域仍然处于“计划政治”的制度环境中,政府仍然习惯于对人民利益表达的包办代替,在社区治理相关制度架构上表现为对“单位制”时期居委会的路径依赖,进而将不同场域的关系和逻辑不加区分地设置一些强制规定。这不仅达不到预期制度目的,反而还因此制造出新的问题和矛盾。如《物业管理条例》第20条规定:“在物业管理区域内,业主大会、业主委员会应当积极配合相关居民委员会依法履行自治管理职责,支持居民委员会开展工作,并接受其指导和监督。”一方面,业主组织和居委会都是人们在不同利益需求驱动下,基于社会认同规律结成的社会场域中的组织,相互之间是横向的平等关系,不可能存在“指导”关系,事实上居委会也指导不了业主组织的行为。另一方面,这种规定实则把居委会当作凌驾于业主组织之上的组织,否认了社会认同规律对居委会的适用性,间接将居委会作为行政关系的末梢,使居委会的自治属性淡化,在一定意义上造成了城市社区治理中主体关系的扭曲,不利于城市社区的和谐发展。

城市社区治理中不同场域关系与逻辑整合的重点

城市社区治理所涉的三大场域关系及其相关行为逻辑,无非与社区中人的利益紧密相关。无论是世界范围内二战以后社区发展的探索,还是我国城镇化加速发展过程中的探索,无疑都包括了以住房和居住环境改善为核心的偏硬件的社区治理、以人为核心的偏软件的社区治理这两个方面。而这两个方面应当在厘清市场、社会和政治三个场域不同关系的基础上相互结合,以形成城市社区治理的多元主体、多重逻辑之间的和谐相处,促进城市社会的健康发展。

不少学者指出,社区属于典型的多中心治理场域。也正如奥斯特罗姆指出的,大城市公共事务“混乱”的背后,有一只在政府和市场之外的“看不见的手”在调节自身的运转和秩序。其实,“多中心治理场域”和城市社区治理中“看不见的手”,恰恰指的是城市社区中三大场域所涉及的关系和逻辑,经由社区居民不同角色之间的碰撞、叠加和整合的体现。换言之,城市社区中人的多元角色彼此联系和互动的事实,需要的是与之相适应的跨场域的复合整合秩序。在这个复杂的复合整合秩序中,三大场域的关系与逻辑的整合,体现为人的不同角色在社会、市场和政治场域之间的穿梭、沟通与互动,由此形成利益考量基础上基于协商与妥协的秩序。这就需要以公共利益为目的的制度体系,遵从各场域的关系性质与逻辑特点,并在此基础上告别侵犯市场和社会规律的单一行政整合,形成城市社区中各场域规律发挥作用基础上的跨场域复合整合,达到营造社区共同体进而整合和谐社会共同体的目的。为此,城市社区治理的制度体系及其实践,还需要在以下三个领域实现重点突破。

(一)破除计划思维

如前所述,计划政治的思维现在还严重影响着城市社区治理的制度安排,也影响着城市社区中相关主体的行为选择。计划政治思维其实就是全能主义政府思维,这种思维假设党和政府对社区居民具有无限监护职责和利益满足责任,从而在制度安排上对社区居民的利益需求不加区分,有求必应,甚至主动安排基层政府的监护责任。《物业管理条例》规定,业主大会应在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立,业主大会、业委会接受居委会指导和监督等,都是这种思维的体现。其后果不仅是社区中业主组织、居委会和物业公司之间矛盾的复杂化,而且滋生了社区居民的等靠要思想和对公共利益、公共责任的漠视。如目前大多数城市对作为单位制遗产的老旧小区进行改造的工作推进缓慢,尽管北京、上海等地基层政府提出了诸如建立“业主自管会”等对策,力图使社区居民采取配合行动,但习惯了政府包办的居民们宁愿靠在政府身上而不愿承担任何成本。

为此,作为制度提供者的政府首先需要破除计划思维,正视城市社区中多元主体跨场域的多重关系与逻辑整合的迫切性。契约交易可以满足的需求,交由市场平等主体的契约逻辑去选择;社会交往可以满足的需求,交由社会人以其偏好形成的认同逻辑去选择,党和政府应当从相关制度安排中撤出。那么,党和政府可以做什么呢?一是了解和汇集社区中人民的利益需求,为社区治理提供制度安排选项;二是运用公权力和公共资源解决跨场域问题。换言之,党和政府在社区治理中处于市场和社会选择之外的补充性选择地带。如果社区中的人有超出契约交易和社会交往的需求,且这种需求具有普遍性,那么,就可以运用党和政府提供的制度化通道提出诉求进行解决。简言之,居民的需求找市场和社会,诉求找党和政府。作为制度体系的提供者和维护者,党和政府需要在尊重市场、社会和政府场域规律的基础上,对城市社区治理的硬件和软件进行权属职责划分,形成政府和居民、物业之间的责任分担机制,由此破除居民的等靠要思想,引导居民的行为选择。

(二)优化政府的社区事务结构和业务

我国城市社区治理的相关体制和政策体系基本完整,但还有较大的优化空间。

首先,需要整合住房和社区发展事务。从政府履职部门视角看,社区居委会属于民政事务,业主组织属于住建事务,物业组织则属于住建和工商共管事务。在现实中,社区居委会不具有法人地位,业主组织既不能作为经济组织在工商部门登记,也因归口于住建部门而不能作为社会组织在民政部门登记,因此也缺乏法人地位选项。政府职能部门化极大地限制了社区治理不同角色主体的行为选择,也使城市社区治理碎片化。换言之,目前的一些城市社区治理问题在一定程度上是政府社区事务结构性缺陷造成的。反观发达国家城市治理的历程,住房与社区发展相统筹已经成为一个基本原则。如美国1965年成立了住房与城市发展部来执行公平住房法律,随着1968年公平住房法案和1974年住房与社区发展法案的通过,该部的职能扩展至开展社区规划与发展,促进社区的包容性和可持续发展。英国政府为了更好推进城市规划建设、住房、社区公共服务和社区融合,2006年5月将原属于内阁、内政部、交通部等部门的职能进行整合,成立了社区与地方政府部。结合我国目前城市社区治理中的结构性问题和发达国家的经验,笔者认为有必要将住建事务与社区事务进行结构性整合,并在此基础上整合相关政策,避免城市社区治理的结构性和政策性盲区与冲突。

其次,需要科学合理设置社区规模。《城市居民委员会组织法》规定:“居民委员会根据居民居住状况,按照便于居民自治的原则,一般在一百户至七百户的范围内设立。居民委员会的设立、撤销、规模调整,由不设区的市、市辖区的人民政府决定。”在现实中,城市社区的规模都突破了法律规定,且大多由省级政府以文件形式决定。如《中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅印发〈关于全面加强城乡社区居民委员会建设工作的意见〉的通知》(京办发[2011]26号),规定“社区规模原则上在1000户至3000户”,而在此通知发布之前,北京还曾经出现过天通苑等超过5000户的超大型社区。社区规模主要以户数为参照设置,已经严重滞后于社区治理的需求。以北京为例,在由一个物业公司进行管理的大型住宅小区内往往有数个居委会,而有的居委会辖区内又有数个住宅小区由不同物业公司管理,不同小区的居民们互不认识,也不清楚居委会驻地。有鉴于此,2016年民政部开始招标“城市社区规划研究”课题研究。但需要指出的,尽管区划和基层政权建设都归口为民政部门事务,社区规模也应该结合城市规划、公共资源配置、地理分界、住宅小区、公共服务设施、人口规模、社会整合等综合要素进行设置,并根据社区居民的需求进行调整,使城市社区治理的硬件与软件相互促进。

再次,需要优化城市基层政府的社区事务流程和业务素养。社区治理归口政府不同部门,但到基层大多按照属地原则在街道办事处层面进行综合管理。街道办事处负责社区治理的往往是民政科室和住房保障科室,业务各自独立,互不留业务接口,且各自人员配备大多是2人架构,即便是民政和住房保障合在一个科室的,人员也大多是2~3个,难以满足城市社区治理中公权力协调和服务的需求。不仅如此,民政和住房保障往往被视为基层政府非核心业务,相关业务流程缺乏规定,程序缺乏时效节点,相关人员缺乏业务培训,对社区治理中的矛盾反应迟钝。同时,基层政府虽然直接与社区居民日常接触频繁,但惯于从便利行政管理角度采取封闭性政策执行,缺乏与社区居民的常态化沟通机制和鼓励社区利益相关方参与政策执行过程的系统性安排,难以实现政策与居民需求的对接。因此,强化基层政府社区业务的整合性,在社区居民需求调查基础上加强社区事务流程化、程序化已经成为迫切的现实需要。

(三)提升社区治理各主体的参与和合作能力

国际范围内社区治理中所发现的“问题社区”的问题主要是两大类:一类是硬件问题,如住房条件差、基础设施不完备且缺乏维护;另一类则是失业率高、邻里关系恶劣、社会服务缺失、犯罪率高、居民没有安全感和归属感。而良好社区之所以良好,则在于住房和基础设施完备和维护及时,人群相对稳定、相互熟悉和相对同质、认同感强。对问题社区的治理,发达国家和发展中国家各有经验,但都需要从硬件和软件方面共同着手。我国社区治理坚持党的领导和政府主导原则,这与社区居民自治和居民参与并不矛盾,政府主导的是社区治理嵌于其中的更为宏观的社会政治秩序,而社区治理涉及问题微观且纷繁复杂,有些问题如停车和便道通行安全等,政府可以在汇集民意基础上通过规划设计创意公共设施来引导和解决,但大多数公共事务是软性的,需要通过社区参与和社区自治来解决。

社区参与和社区自治尽管有原则性的法律法规和文件支持,但在原则性规定所留下的巨大行为空间中,社区治理更多地需要不同角色的居民和组织的参与和合作。既有的研究对社区居委会选举和业主组织的参与着墨较多,对社区公共事务的治理也有天津“丽娜模式”,社交媒体上还有交流经验、共同探讨社区参与和权益维护等事务的群体。这些社区居民自发探索、自我教育的出现是可喜的,是居民自我赋能和经由讨论提升参与、妥协和合作能力的重要实践,政府需要大力鼓励,并创造条件,提供培训等资源支持。

同样地,基层政府也需要在社区治理中提升合作能力,以亲和姿态缓和和化解当前制度供给不足或滞后带来的问题。具体来说,基层政府需要围绕城市治理的总体需要,来全面和深入地掌握其所宣讲和执行的制度与政策,在社区治理中结合本地实际灵活运用制度和政策,与居民发展多样化的沟通互动形式,当好秩序维护者和矛盾调处者,并将明确的整合化业务流程与社区居民无差别共享,加快业主组织和社区社会组织备案步伐,使社区自治和社区参与的主体趋于健康发展,做好社区物理边界外围的服务供给。

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