都市计划事业土地征收方法的司法审查现状与课题

──以「林业试验森林案」为材料──

市桥克哉（名古屋大学教授）

（2007年7月1日，由中国政法大学法治政府研究院、日本名古屋大学共同举办的中日土地征收征用与物权登记研讨会）。

文章来源： 法治政府网 2007-07-03

序言

日本都市计划法（以下简称「都计」）其目的系为了使都市能健全与有秩序发展而制定的。道路、都市高速铁路、公园等都市设施（都计第四条第五项、第十一条第一项各款）的建设，在都市计划决定后，作为符合此一都市计划之事业，实施者拟定事业计划，并经有核准权者核准后，实施事业计划（都计第五十九条第一项至第四项）。此一关于都市设施的都市计划如为决定的话，就会使事业地内的土地受到建筑限制（都计第五十三条第一项），而且，都市计划事业核准后着手于事业进行时，赋与事业实施者有征收事业地内土地的权限（都计第六十九条至第七十三条）。

因为此一都市计划事业如实施的话，在事业地内居住的居民即不能为自己所有建物的新建、增建或改建，自己的土地也有可能会被强制征收。因此，在日本常有居民以都市计划决定或者都市计划事业核准有违法为理由，提起请求撤销之行政诉讼。高架高速道路，都市的高速铁路等都市设施也会带来设施周边地区的空气污染，噪音以及震动的公害。因此为了谋求保全生活环境，周边居民也多是以此一都市计划决定或者都市计划事业的核准有违法，而提起请求撤销的行政诉讼。

但是日本的法院却以都市计划决定并非撤销诉讼对象「处分或者其它公权力行使之行为」（行政事件诉讼法（以下简称为「行诉」第三条第二项），而驳回原告之诉（例如最判1994年4月22日判时1499号63页）。另一方面，都市计划事业的核准，都市计划法系将其视为土地收用法第二十条所定的事业核准，而且都市计划事业核准的公告也被视为是土地收用法第二十六条第一项的事业核准的公告（都计第七十条第一项），与土地收用法所定的事业核准相同，把此视为处分可以提起行政诉讼。

但是周边居民想要对此一都市计划事业核准提起撤销诉讼时，周边居民并无请求撤销的「法律上利益」（行诉第九条第一项），所以不认其有原告适格，因此日本法院也是驳回原告之诉（例如最判1999年11月25日判时1698号66页）。

此一结果使得除了在事业地内有不动产权利者可以对都市计划事业核准提起争讼外，其它居民对于都市计划决定或都市计划事业核准的违法，很遗憾的其向法院提起诉讼的途径，在入口就完全被拒绝了。

而在事业地内有不动产权利者，在提起都市计划事业核准的撤销诉讼时，就算是进入本案审理，通常也会以订定都市设施的适切配置与规模的都市计划，系综合考虑各式各样利益，而为政策与技术的裁量，所以行政机关被赋与有广泛的裁量，因此认为没有裁量权逾越或滥用的违法。

但是最近日本的法院，在认为都市计划与都市计划事业核准有违法，而提起的一连串撤销诉讼当中，与目前为相异的积极对应。

首先，因为依据2005年修正的行政事件诉讼法，其扩张了原告适格的范围，在东京都世田谷区的小田急小田原线连续立体交叉事业核准的取消诉讼中，2005年12月7日最高法院判决中，改变了既有的立场，认为不仅是事业地内有不动产权者，如居住于事业地周边的居民，因事业实施而直接有显然的噪音、震动等健康或者生活环境的受害之虞者，有原告适格。

此系活用行政事件诉讼法第九条第二项的新规定，「有该当法令或目的共通之相关法令时，也应参酌其旨趣与目的」，因此本案除了都市计划法的规定以外，也参酌公害对策基本法与东京都环境影响评价条例的规定旨趣与目的，承认了比较广泛的「法律上利益」者的范围。此一最高法院判决不仅承认目前为止的不动产所有权者的可以对都市计划决定或都市计划事业核准的违法性提起诉讼，连周边居民也开启了救济途径。

在日本此一判决是划时代的。长久以来一直被封死的都市计划的司法审查，居民期待着可以有机会来开启之。其结果，就都市计划事业核准来看的话，将来的课题并非是目前为止的谁可以提起撤销诉讼的诉讼入口问题，而是被委以广泛行政裁量的都市计划事业核准以及作为其前提的都市计划决定的本案问题，亦即在何种情形会被认为有裁量权逾越与滥用之违法。

此点在最近东京地方法院的「行政庭」（亦即所谓的「藤山雅行法庭」），在一连串关于都市计划的行政诉讼判决中，积极地对都市计划决定或都市计划事业核准为司法统制而引起注目。在此，以「林业试验森林公园」的事业计划核准撤销诉讼判决为例，来检讨其意义。

（１）事实概要

建设大臣（现在的国土交通大臣）依据旧都市计划法第三条（现在的都计第二十二条第一项）的规定，为关于东京都市公园第23号公园（通称为「林业试验森林公园」，以下简称为「本案公园」）的都市计划决定（以下简称为「本案都市计划决定」），并于1957年12月21日为公告。本案公园系旧都市计划法第四条第五项（现行都计第十一条第一项第二款）的都市设施，利用农林省附属机关林业试验场旧址来建设。本件都市计划决定中，预定在林业试验场的南门口，建设本件公园的南门，为了确保区道至南门的连接，而把原告所有的土地（以下简称「本案民有地」）作为都市计划区域而被划入本件公园区域当中。于本件都市计划决定后，在1978年因林叶试验场迁移而终了。但是为了作为大地震发生时的广域避难场所，而活用本案公园，因此1987年为了扩大作为避难地的空地，对于本案公园计划作检讨修正，决定变更本件都市计划决定，此为本案之背景。建设大臣接受东京都的申请，在1996年12月2日为本案都市计划事业的核准公告（都计第五十九条第二项，以下「本件事业核准」）。因为本案事业核准的结果是本案的民有地在不久的将来一定会被征收，所以原告在1997年2月28日向东京地方法院提起诉讼，请求撤销本案的事业核准。原告主张认为本案民有地西边的有一块国家公务员宿舍用地的国有地（以下简称「本件国有地」），却未将其划入本案公园区域作为都市计划区域，而将民有地划入本案计划区域，所以本件都市计划决定是违法，依据此一计划所为的都市计划事业核准也是违法应以予撤销。

（２）关于本案都市计划决定合法性之东京地院的判断（以下简称「本案地院判决」）

判决首先就本案都市计划决定裁量其认为，「都市计划决定系在专门技术检讨之后的一种政策决定，所以应赋与广泛裁量权，关于都市设施的都市计划决定，只有在行政机关的决定有逾越裁量权范围或者滥用时，才可认为其有违法。亦即，法院审查都市计划决定的妥当与否时，确定了行政机关在为计划决定时所考虑的事实以及以其为前提的判断过程后，依据社会通念（社会的一般观念），仅在有显然地错误时，才可以认为行政机关逾越其裁量权」。

的确，本案的地院判决如同大多数的都市计划判决一样，认为行政在都市计划决定上有广泛的裁量权。而且法院的统制方法上，仅审查是否「依据社会通念，有显然错误的情形」，亦即以所谓「社会通念审查」，来对于行政裁量进行宽松的审查统制。但是，历来的「社会观念」系仅以行政判断完全欠缺事实基础，或对于事实的评价显然欠缺明白之合理性，才作审查。相对于此，本案的地院判决虽表明，在大范围上以所谓「社会观念审查」作为统制方法，但是也指出「在行政机关为计划决定时，确定所考虑的事实以及以其为前提的判断过程后」，也是应注目之处。关于事实中作为「所考虑的事实」而确定的考虑要素（其当然为复数），同时，对于事实的评价则应确定以其所考虑的诸要素为前提的判断过程，以此所获得的评价，来积极判断审查。

本地院判决关于考虑要素则有以下判断，「在检讨计划对象区域要把民有地划入呢还是把邻接之公有地划入呢之时，鉴于公用负担法的理念，应考虑尽可能以不利用民有地来达成计划目的，如果要利用民有地的话，虽说其邻接之公有地要提供其它行政目的之使用，但是要考虑公有地是否为达成行政目的而有不可替代等，此处应解为在达成该当行政目的的必要性上，公园设置的必要性有其优先性。因此，在判断该当计划区域的范围时，当然应该考虑这一土地是民有地的这个要素，却未考虑。因此昭和32年的决定，不得不说是在裁量权行使上有显然的错误」。再者，民有地的考虑要素上，以此为前提的本件民有地划入计划区域内之必要性的评价上，则认为「在西边提供官舍用地在达成行政目的的必要性上，并没有妨碍把它划入公园的计划对象区域，难以认定其有优先关系，仅判断建筑物数目以及绿地状况下，无论如何难以认为本案的民有地有必要把它划入计划区域」。结果，认为「在其考虑要素与判断内容上，应说是有显然之错误。」

本案地院判决所采取的裁量统制方法，关于都市计划以行政的广泛裁量为前提的宽松统制，维持了一直以来的「社会观念审查」的形式，但是从其实际内容来看的话，与以前为了举办东京奥林匹克扩充国道所发生的关于土地征收决定诉讼的「日光太郎杉案」中，东京高院判决（1973年7月13日）使用了比较严格的司法统制之「判断过程统制」。亦即，依据这个有名的东京高院的判决，「不当地轻视了本来应重视的诸要素与诸价值，其结果应考虑的未为考虑，而本来不容许考虑的事项却容许为考虑，或者不应为过大评价的事项却为过重评价，这些会有左右其判断的情形，右项判断，直截了当的说，其在裁量判断的方法及其过程上，是违法的」。

但是此一「判断过程统制」的方法，此处所检讨的都市计划等公共事业计划的领域中，在东京高院判决之后，几乎未被使用。但是，本案地院判决为首的一连串东京地院判决，不仅本案的公园事业，在关于高速公路或都市高速铁路等都市计划事业核准的诉讼案件中，其取代「社会观念审查」的都市计划裁量统制方法，被频繁地使用，其作为广为应用而有效的积极裁量统制方法，再一次认识了其有效性。

（３）值得注目的2006年9月4日的最高法院判决（以下「本案最高法院判决」）

2003年9月11日东京高院判决，废弃了使用「判断过程统制」方法而认为都市计划事业核准为违法的地院判决，驳回了原告的请求。但是上诉审的最高法院作了以下判断，认为原审判决中认定都市计划决定没有裁量权的逾越与滥用是违反法令，因此废弃原判决发回更审。

亦即本判决认为，「都市设施区域应就其合理性，在该当都市设施的适切规模的必要位置为配置，此一情形中如能取代民有地而利用公有地的话，此亦应解为判断合理性的一个考虑要素。仅以原审所确定事实来看的话，可以肯定南门的位置有必要依现状来建设，建设大臣以此为前提不把国有地划入而将民有地划入本案公园区域内，不得不说是其有欠缺合理性。建设大臣的判断可以说有欠缺合理性之情形时，要更进一步，酌量本案民有地以及国有地等的利用现状以及将来可能情形等，来判断不划入国有地却划入民有地为本案公园区域的建设大臣的判断是否有欠缺合理性，在能认定不划入国有地却划入民有地的建设大臣判断欠缺合理性时，此一建设大臣的判断在没有特别的情形下，依据社会通念应认为其欠缺妥当性，本都市计划决定为超越其裁量权范围或者有滥用而为违法」。

请求撤销都市计划事业核准的案件，在审查都市计划决定的适法性时，最高法院认为应与本案地院判决一样，把「已考虑过的事实」作为确定考虑要素，亦即在本案中，关于取代民有地而利用公有地的可能性，以及，以此一考虑要素为前提的判断过程所确定的事项而得获得的评价，在本案中的不划入国有地而将民有地划入本案公园区域的建设大臣判断，是否欠缺合理性的评价，所以要求原审法院应积极地进入为严格地审查。

结论

高速公路、都市高速铁路或公园这样地的都市设施的适切规模与配置的事项，以前法院认为应让有决定权限的行政机关有广泛地裁量权的根据，系因要考虑各式各样的利益，综合这些来做政策与专门技术的决定。但是最近，如同此次所介绍的「林业试验森林案」，包含最高法院的所有日本法院认为，在这种都市计划相关连案件，不仅停止了以没有处分性或原告适隔为根据而驳回原告之诉的程序运用，在实体上也不用到目前为止几乎没有判决违法过的的「社会观念审查」的宽松审查方法，其活用比较严格，审查密度比较高的「判断过程统制」裁量统制方法，而作出某种程度的违法性判断。行政机关有把各种错综复杂的利益作为考虑要素考虑吗？以这些考虑要素为前提的判断过程内容有合理性吗？等为法院开始为更进一步的审查对象。

将来如果这样的审查倾向可以定着的话，政策上评价各种公益等利益裁量的都市计划，其原则上并非行政机关的自由裁量，而是课与行政机关对于自己考虑了什么，没有考虑什么有说明的责任，以这些考虑为前提的判断过程中，也要求其必须提示具体的合理根据，此将会成为判决通例吧！如此一来，当然在进入诉讼之前，都市计划的拟定与决定以及都市计划事业核准时的一连串行政程序也不得不说会受到影响吧。而且，为了尽到充分的说明责任，对应诉讼的要求，有助于确定各种利益的信息公开或者住民参加制度，将会被促进吧！

最后关于此，前述的都市计划事业所适用的土地收用法在2001年做了修正，增设了几个值得注目标程序。以下作一个简单的介绍。

首先，起业者（有必要征收或使用土地、建筑物等公共事业者）在进入事业核准程序前，关于该当事业的核准应向有利害关系之人做说明（收用第十五条之十四）。在事业核准程序中，利害关系人有请求的话，事业核准机关（国土交通大臣或都道府县知事）应召开公听会来听取一般的意见（收用第二十三条第一项）。再者，事业核准机关在为核准之前，必须要听取独立第三者机关的意见，并应尊重其意见。此一机关在国土交通大臣为社会资本整备审议会，在都道府县知事则为设置在都道府县的审议会（收用第二十五条之二第一项及第二项）。进一步，事业核准机关在为事业核准时，必须公告「事业核准之理由」（收用第二十条第一项）。

课予程序义务的这些新设规定，系因为到目前为止，事业核准机关的单独判断偏重于有经济价值的事业而为事业的「公益性」判断，事业核准机关不仅可以说是要对于周边居民的利益、环境利益、文化价值、历史价值等多样的各种价值为综合考虑，也可以说是判断过程的透明化以及课予说明责任。再者，从法院统制的观点来看的话，基于此一程序，所作的事业核准机关的「公益性」判断，具有透视可能性，因此依据「判断过程的统制」的方法所为的裁量统制，一定会比目前为止的更容易。

但是这些应注目的程序规定，仅限定于土地收用法的修正范围内所为的新制度导入。因此此次所检讨，规范都市计划事业的都市计划法，虽说有适用土地收用法上的事业核准的制度构造，但是很遗憾的，其并未像此一新程序规定而刷新自己程序规定。因此，土地收用法所导入的新程序，在将来应超越土地收用范畴，包含比较大范围的多样的都市计划事业的各种公共事业程序也应导入之。

今后公共事业的全部程序的整备、事业核准机关的运用以及法院的审查应是值得我们期待的。感谢大家的倾听。（翻译 林美凤）