[摘要]“最牛钉子户”反映出我们对行政规划行为理论研究和制度规范的严重不足。作为在行政管理活动中普遍使用的行政规划具有行政裁量性的特征，为了防止“依计划行政”代替“依法行政”，行政规划应当具有行政实体法上的依据，更要有程序法的保障。只有通过制定程序的民主化，创立充分反映与该事项有利害关系的公民意向的机制，才能保证规划内容的科学性与合法性，而完善的行政规划实施程序又可以监督违反合法的行政规划的行为，保保障既定行政目标的实现。

　　[关键词]“最牛钉子户案”；行政规划；信忠公开；公众参与；集中事权

　　一个已经被挖成大坑的工地中间，孤零零地伫立着一幢两层小楼，四周被挖成了悬崖峭壁。2006年初《物权法》通过之际，这张照片在网上广泛流传，重庆“最牛钉子户”成为众多海内外媒体追逐的热点。争议中的小楼位于重庆市九龙坡区商业核心地段杨家坪鹤兴路片区，户主为杨武、吴苹夫妻。由于对房屋拆迁补偿安置条件不满，从2004年9月开始杨武夫妇一直拒绝搬迁。经过多方反复的斡旋与协商，2006年4月2日下午，“最牛钉子户”吴苹夫妇才与开发商达成和解，同意接受易地实物安置，并自愿搬迁。当日19时拆除施工开始，至22时36分，房屋被顺利拆除。

　　在推土机隆隆的轰鸣声中，那幢倍受关注的小楼瞬间消失在飞扬的尘土中，至此重庆“最牛钉子户”案件正式落下帷幕。热闹与喧嚣已成为过去，然而它留给人们的思考却总挥之不去。重庆“最牛钉子户”案件实际上展现的是政府制定行政规划实现行政目标与公民维护自身权利之间不协调而导致矛盾冲突的问题。尽管行政规划在现实生活中司空见惯，但我们对行政规划的理论研究和制度规范都远远不够。使得行政规划制定和实施的规范性先天不足，“最牛钉子户”案件的发生也就在所难免。如何正确认识行政规划行为，完善相关法律制度，控制行政规划行为，是我们亟待探究的重要课题。

　　一、正确认识其法律性质是规范行政规划的理论基础

　　行政规划的历史由来已久，在我国的社会经济发展和行政管理中发挥着十分明显的作用。国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出要“充分发挥行政规划、行政指导和行政合同等方式的作用”。但是迄今为止并没有官方的文件对中国行政规划的内涵作权威性解释，行政法学教科书也大都不涉及行政规划问题的讨论。在立法上国家于1998年制定了规范城市建设的《城市规划法》，但很多其他的行政规划并没有专门的法律调整。可以说在我国，行政规划的实践和行政法学研究之间存在着明显的落差。尽管这种情况不是我国大陆特有的，事实上其他国家和地区对于行政规划或者行政计划的研究同样起步较晚，认识不够深入，一些国家和地区还是通过《行政程序法》对行政规划的基本内涵作出了界定。从经验看来，行政规划和行政计划常常是同一概念，日本《行政程序法》认为行政规划是行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提示有关行政目标，事前制定出规划蓝图，作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。我国台湾地区《行政程序法》认为行政计划是“行政机关为了将来一定期限内达成特定之目的，或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想的管制办法、步骤或措施等所谓之设计与规划”。通过比较可以发现，行政规划或行政计划作为一种行政方式在内涵上各国、各地区有共通性。所以我国大陆的行政规划的内涵不妨可以表述为，行政机关为了实现一定的行政目标。事先制定综合性、政策性规划蓝图的行政活动。

　　行政规划或者行政计划行为的分类非常复杂，如果都立法予以控制是不太现实也没有必要。从立法规范的角度考察，德国、日本、奥地利等只是将那些直接涉及公民权利义务的行政规划由行政程序法予以调整规范。“一般来说。当规划具有规制私人行为那样的外部效果时，需要有法律的根据。反过来说，正是因为具有法律根据，行政规划才具有对外部的规制效果。”总的看来，现代法治国家和地区所关注并纳入统一的行政程序法，或者制定专门的行政规划法调整的，是那些对外部的公民、法人或者其他组织造成权利义务影响的行政规划行为。

　　所以，我们有必要对这些具有外部法律效果，受行政程序法调整的行政规划行为的法律性质作出判断，以便实施法律控制。然而这方面的努力目前看来还没有获得明确的结论。各国和地区基本上将行政规划视为一种行政事实行为。为了防止“依计划行政”替代“依法行政”，对于那些对公民权利义务构成影响的行政规划行为主要是从法律依据和行政程序进行调控。首先，用专门的行政规划法作为行政规划行为的依据。如日本1974年的《国土利用计划法》。其次对更多的没有专门根据的行政规划，“一般认为，为了防止行政厅任意地制定行政计划，制约行政厅的计划裁量权，行政计划最起码要求有组织法上的根据。”但是行政规划作为行政目标的发展蓝图。由实体法对行政规划的内容加以完全的规定是不可能的。实体法对行政规划的规定只不过是提示抽象的方向性判断要素等，主要规定的是行政机关行政裁量权的法律准则而已。要防止行政规划的专断和不合理，必须通过制定程序的民主化，创立充分反映与该事项有利害关系的公民意向的机制。

　　二、完备地制定程序是实现行政规划科学合理的基本前提

　　通过设计完备的行政规划程序控制行政规划行为是各国和地区的通行做法。德国《行政程序法》对行政规划规定了专门而严格的“确定计划程序”。他们认为行政计划涉及土地利用价值的转变和因公共设施或事业的设置地方人文、自然与社会生态的变动，直接牵动人民权益之变动，应当将其列为比起正式行政程序更为严格细致的程序。在这一专门的行政程序中，必须是具有公开言词说明的听证程序，在听证程序中对于提出的计划的各种不同观点应当详细加以讨论。日本《行政程序法》和一些单行的法律规定了行政规划的制定应当包括：出示公告，提供通览，提出意见书制度；公开听证会；审议会。我国台湾地区《行政程序法》通过授权立法的方式要求行政机关的行政规划有完备的制定程序，该法第164条第二项规定“行政计划之拟订、确定、修改及废弃之程序，由行政院另定之”。而一些单行的法律如《都市计划法》、《区域计划法》、《农地重划条例》等则规定专门的行政规划程序。

　　我国大陆没有专门的法律对行政规划的制定程序作出规定。由于行政规划的法律性质不能确定，《立法法》等法律规定的行为程序对于行政规划的制定并不具有法律上的约束力。正在起草的《行政程序法(专家意见稿)》虽然对行政规划的程序问题作出了规定，但是由于各方面条件还不成熟，该法的再生还有待时日。所以目前对行政规划的法律规定主要体现在某些单行的法律中。如1998年的《城市规划法》对城市规划的程序问题作出一定程度的规定，但尚不完善。结合域外经验，我国的行政规划的制定程序需要在两天环节予以完善，即行政规划信息公开和公众参与。

    原载《理论导刊》　2007年第7期