【摘要】 《人民警察法》第48条第3款中关于在必要时对违反纪律的警察采取禁闭措施的规定是我国法律的特殊制度安排，系警察组织管理下游——法律责任中的重要内容。尽管如此，以往围绕警察禁闭制度所做的专门性研究极其有限，这很大程度源于“禁闭”处在“法律责任”的章节之下过于微观，且缺少域外制度的参考。然而，警察个体的人身自由因禁闭措施而遭受限制，倘若在法律上无法澄清“违反纪律”、“必要时”等概念，势必引发制度本身的合法性危机。回顾六十年来“禁闭”规范的变迁，虽然具体化的尝试从未停止，但诸多规定不够明确，进而导致“禁闭”实践的混乱。因此，我国警察禁闭制度亟待系统性研究，在“禁闭”的历史中考察其根源，把握其理论张力，厘清违反纪律、禁闭措施与法律责任之间的微妙关系，进而设计包括禁闭措施的适用条件、决定主体和程序、实施机关、期限以及救济方式在内的一系列制度细节，实现制度实施的法制化与实践运作的规范化，最终在(行政)法学理论上形塑中国话语。
【中文关键词】 警察；禁闭；行政措施；法律责任；纪律
目次
一、我国法律上的“禁闭”：一个疏于研究的领域
二、含混中生成：我国警察禁闭制度的规范变迁
三、样本分析：我国警察禁闭制度的实践检视
四、存废之辩：关于“禁闭”的合法性思考
五、代结语：我国警察禁闭制度研究的理论张力与法制化路径
一、我国法律上的“禁闭”：一个疏于研究的领域
在法律上明确规定“对违反纪律的人民警察，必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施”是我国《人民警察法》的独特做法。[1]需要注意的是，在监狱管理领域，《监狱法》58条规定，当罪犯破坏监管秩序时，监狱管理者可以给予其警告、记过或禁闭，其中禁闭的期限为七天至十五天。另外，《看守所条例实施办法》第47条也有类似规定。在军队管理领域，虽然我国军队已于1957年8月1日在名义上废除了禁闭制度，但目前《中国人民解放军纪律条令》67条针对士兵的行政看管则具有与禁闭措施相似的功能，期限一般不超过7日，累计不超过15日。[2]然而，警察禁闭制度的独特之处在于，其他领域的禁闭对象一般处在相对封闭的空间，其人身自由已提前受到限制或约束，禁闭措施往往只是暂时加大对自由的限制程度，而对警察采取禁闭措施则将造成警察个体自由状态的根本性转换。因此，若无特别指出，下文所指“禁闭”仅指对警察采取禁闭措施的制度及其实践，不包括监狱、军队等其他场所的禁闭和类禁闭规定。[3]
由于“禁闭”被安排在《人民警察法》第七章“法律责任”之中，研究者们更倾向于直接将目光投置于警察法律责任体系构建及其上游的(警察)行政管理体制、(警察)执法监督机制等宏大叙述之上，而相对微观的“禁闭”却未能引起足够的关注，目前鲜有针对我国警察禁闭制度的专门研究成果，关于禁闭措施的法律性质界定亦模糊不清。[4]更加令人担忧的是，在《人民警察法》中规定禁闭措施虽然在形式上符合《立法法》中关于“限制人身自由的强制措施和处罚只能由全国人民代表大会或其常委会制定法律进行规范”的要求，但《人民警察法》48条第3款并未交待清楚禁闭措施的适用情形、启动条件、决定主体及程序、实施机关、期限、救济方式等一系列制度细节，其中“违反纪律”、“必要时”又系不确定法律概念。若无法澄清合理的概念内容或予以具体化，则禁闭措施在实践中必将异化为恣意减损警察个体基本权利的恐怖工具，也将影响(警察)执法监督机制和法律责任体系的整体构建，减缓行政组织管理法治化的进程。鉴于以往学界对“禁闭”的忽略以及该问题的复杂性与特殊性，围绕“禁闭”的系统性研究亟待展开。
二、含混中生成：我国警察禁闭制度的规范变迁
(一)六十年“禁闭”规范变迁的备忘录[5]
我国警察禁闭制度的直接法律渊源可追溯至1957年6月25日颁布的《人民警察条例》10条之规定，《人民警察条例》的制定者明确将禁闭措施归入与警告、记过、降级、降职、撤职等性质相同的纪律处分(行政处分)类型，这与同时期我国军队中的禁闭处分规定颇为相似。[6]结合当时的背景探究，国家刚刚由动乱实现稳定，常态化的公安队伍主要由新中国成立前党的保卫机关与部分革命军队转型而成，[7]在转型的过程中势必承袭了诸多传统的军队管理制度，禁闭制度就是其中一例。此外，同样在第10条中，“如果这种犯罪已经构成军事犯罪，应由军事法院审判”之规定即体现了浓厚的军队体制色彩。正如有学者所言，警察最初与军人在外观与功能上趋于同质，而转型的实质是警察权逐渐与军事权分化的过程。[8]吊诡的是，在《人民警察条例》颁布之后不久，我国军队即于1957年8月1日由国防部颁布了第九部《纪律条令》，其中名义上废除了禁闭制度。然而，《人民警察条例》并未随之调整，警察禁闭制度也就遗留了下来。
待到1995年《人民警察条例》升级成《人民警察法》之后，立法者的立场发生了变化。可以清晰地看到，《人民警察法》48条被安排在第七章“法律责任”之下，展现了立法者将行政责任、刑事责任以及纪律责任全部纳入法律责任体系的努力。更为重要的是，行政处分与禁闭措施在该条中产生了分化，分列于第2款和第3款之中。换言之，立法者改变了传统上将禁闭措施与行政处分混同的做法，有意将两者进行区分。与第2款后半部分中的“降低警衔、取消警衔”不同，禁闭措施显然已经不能简单等同于行政处分或者理解为针对警察的特殊行政处分。[9]
尽管《人民警察法》赋予“禁闭”以形式上的合法性，但关于“禁闭”过于抽象的概括势必给其规范化运作带来难题。为了增强制度在实践中的可操作性，在《人民警察法》颁布当年，公安部即通过部门规章的形式对“禁闭”作出了解释。[10]其中规定了违法违纪且不听制止的人民警察可以对其禁闭，并将可以采取禁闭措施的具体情形列举为“非法剥夺、限制他人人身自由，非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所的”、“殴打他人或者唆使他人打人的”、“酗酒滋事，扰乱公共秩序的”三类。同时，将禁闭措施的决定主体确定为县级以上公安机关，明确禁闭期限为1至7日。可以说，此次解释实质上是行政(公安)机关自我约束、自我克制的产物，就当时而言极具进步意义。从解释内容上看，可以发现当时公安部门对于“违反纪律”、“必要时”等不确定法律概念的态度是相对明确的，即以“不听制止”为尺度将可以采取禁闭措施的具体情形限定于正在发生的警察违法违纪情形。据此，制止违纪违法行为是否有紧迫性，采取禁闭措施对于违纪违法行为是否符合即时性，应当成为判断禁闭措施合法、合理与否的主要标准。然而，时至今日，再审视该解释的内容，则至少存在四个方面的缺陷。其一，将《人民警察法》48条第3款中的“违反纪律”解释为“违法违纪”，有违背上位法之嫌。尽管纪律通常严于法律，但违纪情形尚未与违法情形全面衔接，纪律较之法律有着相对独立的内涵与外延，其内容更具有张力。以违法行为消解违纪行为固然符合“入罪举轻以明重”的解释原则，但其所列举的具体情形皆系警察违法行为，实质上并未对《人民警察法》中的“违反纪律”作出有效解释。其二，仍然保留了“其他有必要采取禁闭措施”这一不确定的兜底条款，给禁闭决定主体的自由裁量预留了广阔的空间。[11]其三，“由县级以上公安机关决定”的表述过于宽泛，没有明确禁闭的决定主体究竟是县级以上公安机关的主要负责人抑或是其内部职能机构。其四，仅仅提到“对于采取禁闭措施的，应当通知家属”，并未涉及禁闭措施从决定到作出的程序性规定，也未赋予禁闭对象(警察)相应的程序性权利。
1997年6月4日由国务院颁布的《公安机关督查条例》第11条填补了第三个缺陷，即规定“督察机构认为公安机关的人民警察违反纪律需要采取停止执行职务、禁闭措施的，由督察机构作出决定，报本级公安机关行政首长批准后执行。”该条款明确了公安机关督查机构和公安机关行政首长在禁闭决定过程中所起的不同(程序)作用，尽管督察机构将实际承担作出禁闭决定的主要任务，但基于行政机关“领导与服从”的科层制度，公安机关行政首长实质上成为禁闭措施的最终决定者。然而，公安机关督查机构和公安机关行政首长之间究竟在实践中对禁闭决定起到何种作用，两者如何互动，是否存在对抗、制约的关系，行政首长批准是否仅是形式批准，还是根据具体事件在形式与实质之间摇摆，这些问题都可以通过实证研究进一步寻找答案。
1998年8月29日由公安部出台的《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》(以下简称《禁闭规定》)可谓“禁闭”从不确定迈向具体化过程中的集大成者，相对详尽的内容以及首次引入的程序性规定也使其成为当下我国警察禁闭制度实践的主要依据。具体而言，《禁闭规定》在第2条即明确了“禁闭”的目的是“为制止、查处人民警察严重违法违纪行为，预防事故”，并将禁闭宽泛的定义为一种行政措施。也就是说，针对警察采取禁闭措施系出于制止警察违法违纪行为、避免危害发生或防止危害继续扩大的目的，是一种兼具事前预防、事中制止和事后查处性质的措施。这相当于以预防、制止和查处为尺度对《人民警察法》48条第3款中“必要时”进行了衡量，侧面解释了禁闭措施的实施空间及其界限。显然，相较1995年公安部关于《人民警察法》的解释，《禁闭规定》对于禁闭措施的适用情形有了明显的扩张。《禁闭规定》同时在第6条规定了警察出现五种行为且不听制止，在可能造成恶劣影响的情况下将被采取禁闭措施，具体情形包括“违抗命令，不服从指挥，可能造成严重危害的”、“涉嫌泄露公安工作秘密或者为犯罪嫌疑人通风报信的”、“威胁、恐吓、蓄意报复他人的”、“殴打他人或者唆使他人打人的”、“酗酒滋事，扰乱工作秩序和公共秩序的”。值得注意的是，第2条中的“严重违法违纪行为”和第6条中的“可能造成恶劣影响”的规定也可以视为对“必要时”的解释，即以“严重”、“恶劣”为程度标准确定了禁闭措施的启动条件。《禁闭规定》第9条是“禁闭”的程序性规定，需要注意的是，此处与一年前的《公安机关督查条例》相比有了新的变化，即规定“对违反纪律的人民警察需要采取禁闭措施的，由其所在单位提出意见，说明理由，填写《决定禁闭审判表》，经县级以上公安机关督查机构审核，同级公安机关行政首长批准后执行”。换言之，在《公安机关督察条例》以行政法规形式确立公安机关督察机构具有禁闭措施的决定权之后，《禁闭规定》作为部门规章对此进行了扩张，使警察所在单位也获得了某种程度的“决定权”——提出意见。[12]当然，该条首次出现的提出意见、说明理由、填写《禁闭审批表》等程序性规定，以及第16条赋予人民警察“对禁闭决定不服的，可以向作出决定的公安机关或者上一级公安机关督察机构提出申诉……二日内作出复核决定”等程序性权利对于“禁闭”的规范化运作具有里程碑式的意义。然而，在《禁闭规定》中列举的可以对警察采取禁闭措施的情形中，除了“违抗命令，不服从指挥”属于警察违纪情形，其他情形仍然集中于对警察违法犯罪行为的列举，且保留了“其他有必要采取禁闭措施”，没有澄清违反纪律的具体情形。此外，警察对禁闭决定不服，若选择向作出决定的公安机关提出申诉，按照《禁闭规定》提供的指引，系由原本作出禁闭决定的公安机关督察机构提出复核意见，并由本级公安机关行政首长批准。这一规则等于让复核者自己审查自己原先作出的决定，虽然2006年施行的《公务员法》90条规定了公务员对人事处理不服的，可以向原处理机关申请复核，但人事处理并不涉及对人身自由的减损，而禁闭措施显然与之不同。既有规则实际上难以真正起到复核制度所欲达致的监督与保障权利的作用，而且未能说明对于复核决定不服是否还有其他救济的途径。
2003年出台的《道路交通安全法》成为我国警察禁闭制度的另一项重要法律依据。该法第116条规定，“依照本法第115条的规定，给予交通警察行政处分的，在作出行政处分决定前，可以停止其执行职务；必要时，可以予以禁闭。”相较于《人民警察法》，《道路交通安全法》中涉及交通警察的规定属于特殊法，应当在针对交通警察的问题上优先适用。在法理上，一部良法应当给民众以确定性，特别是当其内容极易减损基本权利时。巧妙的是，《道路交通安全法》115条具体列举的15种情形与交通警察可能被予以禁闭的情形实现了有效衔接，这一原本针对行政处分情形的立法创设间接促使《人民警察法》48条第3款中的“违反纪律”这一不确定法律概念得以具体化，弥补了以往只注意列举违法情形而忽略违纪情形的不足。[13]遗憾的是，第116条仍未对“必要时”做过多交待。除此之外，目前尚未有其他在法律层级上设计禁闭措施的具体情形的成果。
2010年6月1日实施的《公安机关人民警察纪律条令》(以下简称《纪律条令》)主要目的是明确公安机关及其人民警察违反纪律行为所应承担的纪律责任。其中，第1条即开宗明义的指出《纪律条令》是根据《人民警察法》等法律法规制定而成，可以看出制定者试图将两者中的纪律规定统一起来。第2条则更为明显，“公安机关人民警察应当严格遵守《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规关于公安机关人民警察纪律的规定”的内容系对警察“纪律”的具体化，这等于承认了关于警察的纪律约束都应当以法律法规中的规定为依据，可谓是“纪律法律化(规则化)”的一项成果。然而，这些努力或许并不能视为对《人民警察法》48条第3款中“违反纪律”的具体化，或者说《纪律条令》的制定者似乎在规定警察违纪行为时忽视了其与《人民警察法》中“禁闭”的衔接问题。原因在于，纵观《纪律条令》全文，各种类型的纪律责任对应的是行政处分。鉴于前述已经澄清禁闭措施与行政处分之间在规范上的区分，《纪律条令》所列举的违纪情形是否能够直接作为《人民警察法》48条第3款中“违反纪律”的具体情形值得商榷。如果在理解“违反纪律”时简单地将《纪律条令》中列举的情形与之等同起来，将遮蔽“禁闭”的独特制度属性，导致禁闭措施的适用范围在实践中无限扩张。同时，却又无法为禁闭措施提供有效的合法性支撑。
直至2013年9月，由公安部出台的“三项纪律”直接回应了以往对“违反纪律”与“禁闭”之间缺少明确说明的状况，规定警察出现面对群众危难不勇为、酗酒滋事、进夜总会娱乐三种情形时，一律先予以禁闭，然后根据情节程度给予纪律处分或追究刑事责任。虽然“三项纪律”似乎过于严苛，甚至无法用以解释《人民警察法》48条第3款中的“必要时”规定，但首次明确将警察违纪行为与禁闭措施联系起来的创举终于补齐了“禁闭”规范长期缺失的短板。至于警察违反纪律的情形与采取禁闭措施之间如何更为合理、适当地衔接起来，从而确定“禁闭”的范围及其界限，则是后续需要继续斟酌的问题。
(二)小结：“禁闭”规范的含混立场
六十年来，“禁闭”从初创到发展，规范的设计者们从未放弃过将法律上“违反纪律”、“必要时”等不确定概念予以具体化的努力，亦使“禁闭”规范在历史变迁中逐渐成型。其中，经历过一次根本性的变革，即禁闭措施从行政处分中分离，成为独立于既有法律理论的独特制度，并在下位规则的制定中得以延续。就规范生成的其他细节而言，“禁闭”的制度定位(目的和功能)、适用情形、法律性质等在规范上都存在含混不清的状况。一是“禁闭”的制度定位(目的和功能)究竟立足于制止、预防还是查处，或是兼而有之，抑或是还有如惩戒、教育、警示在内的其他意图。上述语词的差异将直接影响“禁闭”实践触角的长短。二是在违法行为还是违纪行为的具体情形设计上不够清晰，违法行为显然无法充分解释《人民警察法》48条第3款中“违反纪律”，但违纪行为又时常与“必要时”的程度难以调适，因而不得不借助“违法违纪行为”的叙述予以笼统回应，以至于“违反纪律”的法律规定被变相架空。三是在禁闭措施的性质界定上不够明确，《禁闭规定》以“行政措施”概括禁闭措施过于宽泛，由于缺乏明确的法律性质界定，容易使“禁闭”游离于现有法律框架之外。[14]四是对于禁闭决定的裁量空间在扩张与收缩之间摇摆，由于一直以来对“必要时”缺乏明确的澄清，以至于禁闭决定的裁量空间在不断扩张，但2013年公安部出台的“三项纪律”规定则有收缩裁量空间的势头。这种摇摆还体现在是否保留“其他有必要采取禁闭措施”的规定，尽管该条款的设计实质上扩张了禁闭决定者的裁量空间，但依照以往设计兜底条款的立法惯例，《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》和《禁闭规定》在制定过程中运用了类似的立法技巧。不过，针对这一情况，相关部门也在考虑在未来的立法工作中进一步细化各类情形，斟酌是否可能删除兜底条款，从而控制禁闭决定主体相对宽泛的裁量权。[15]五是关于禁闭措施决定主体的规定比较模糊，解读现有“禁闭”规范，警察所在单位、公安机关督察机构、公安机关行政首长都享有形式上或实质上的“决定权”。
总之，围绕对警察采取禁闭措施的法律、法规以及其他规范性法律文件共同构成了“禁闭”的现有规范，多年来的具体化尝试已经为我国警察禁闭制度搭建了基本框架，并为“禁闭”的实践提供了一定的规范指引。然而，严格检视“禁闭”规范，其内部诸多细节的打造仍然难以完全满足体系自洽的要求，与既有的警察法律规范和相关法律概念存在难以调和的状况，加之具体规定的含混不清，导致“禁闭”在实践中呈现较为混乱的状态。
三、样本分析：我国警察禁闭制度的实践检视
(一)报道性事例分析
事例一：2009年7月，某派出所副所长丁一(化名)接到妇女王某(化名)指控张某(化名)强奸的报案，遂以强奸罪立案侦查，但在侦查过程中发现两者早已认识且非法同居，而王某报案的目的是希望张某与妻子离婚。丁一据此撤销了案件，并展开调解工作。然而，由于王某的特殊目的，其在案件被撤销、调解之后多次上访，引起有关领导重视。后来，督察机构介入案件，以“强奸案属重大刑事案件，派出所接到报案后应该立即移交给刑侦部门负责，而不应该自行立案处理”为由认定丁一违反办案程序对其采取禁闭7日的措施。[16]
事例二：2015年12月14日，河南省开封市铁塔分局社区警务大队教导员柴成军因其负责的一辆警车在道路上行驶时“车况脏乱差且严重影响该市公安机关整体形象”而被采取禁闭1日的措施。事后，开封市公安局警务督察支队在《关于对重庆晨报〈关于铁塔分局柴成军被关禁闭的采访函〉的回复》中给出的理由是，“警容风纪、警车管理是公安机关形象的组成部分，相关文件明确要求执法执勤警车要保持外观干净整洁，加强管理维护。因此，铁塔分局民警柴成军违反了《公安机关人民警察内务条令》且拒不执行上级要求执法执勤警察要保持外观干净整洁、加强管理维护的命令，根据《公安机关实施停止执行职务和禁闭措施的规定》给予禁闭1日的措施，以警示教育队伍，严格内务管理，规范勤务，切实维护公安机关形象。”[17]
以上两起事例可谓当下我国警察禁闭制度实践的缩影。数据显示，从1997年至2012年间，全国共有10936名警察被采取了禁闭措施。[18]换言之，每年有600多名警察的人身自由(基本
┌──┬─────┬─────────┬──────────┬──────┬────┐ │编号│时间地点 │当事警察 │禁闭的理由 │决定主体 │禁闭期限│ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │1 │2008年11月│值班民警 │让群众重复报案 │不详 │不详 │ │ │河南郑州 │ │ │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │2 │2009年3月 │派出所所长刘某和石│酒后参加会议造成不良│运城市芮城县│3日 │ │ │山西运城 │某、刑警大队中队长│影响 │公安局党委 │ │ │ │ │薛某 │ │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │3 │2009年9月 │13名民警 │出警缓慢、有警不出、│郑州市公安局│不详 │ │ │河南郑州 │ │处置不力等 │警务督察支队│ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │4 │2010年3月 │驾驶警车的民警 │未带警官证和驾驶证驾│怀化市洪江区│5日 │ │ │湖南怀化 │ │驶警车 │公安局 │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │5 │2012年5月 │温县公安局刑警三中│跨区办案时见死不救 │温县公安局纪│不详 │ │ │河南温县 │队民警周彬 │ │检和督察部门│ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │6 │2013年2月 │项城市公安局秣陵派│办理虚假户口 │不详 │不详 │ │ │河南项城 │出所户籍民警张新生│ │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │7 │2013年2月 │儋州市公安局民警潘│在处警过程中殴打报案│儋州市公安局│不详 │ │ │海南儋州 │某 │群众 │纪委 │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │8 │2013年8月 │林州市公安局矿管警│酒后在歌厅抢夺并摔伤│上级部门 │15日 │ │ │河南林州 │察大队民警郭增喜 │婴儿 │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │9 │2013年9月 │东莞市公安局南城分│策划谣言攻击原领导 │东莞市公安局│不详 │ │ │广东东莞 │局局长魏向民、副局│ │某领导 │ │ │ │ │长孔逸鸿 │ │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │10 │2013年10月│定安县公安局警犬中│上班时间聚众赌博 │定安县公安局│7日 │ │ │海南安定 │队民警袁和睦 │ │党委 │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │11 │2014年9月 │南宁市公安局西乡塘│利用职权收受贿赂、徇│南宁市公安局│不详 │ │ │广西南宁 │分局永新派出所民警│私枉法 │纪检监察部门│ │ │ │ │邓某某 │ │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │12 │2014年12月│涉事民警 │在办案过程中手插口袋│不详 │5日 │ │ │湖南临湘 │ │嬉笑交谈 │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │13 │2015年9月 │两名涉事民警 │出警慢 │不详 │5日 │ │ │湖北襄阳 │ │ │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │14 │2015年9月 │灵宝市公安局大王镇│枪指驾驶无牌车阻塞出│灵宝市公安局│不详 │ │ │河南灵宝 │派出所副所长杨波涛│警通道并冲撞警察的女│ │ │ │ │ │ │子 │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │15 │2015年11月│淮安市淮安区交警大│超速、使用套牌、公车│淮安区公安分│不详 │ │ │江苏淮安 │队四中队中队长王某│私用、将违法行为在系│局 │ │ │ │ │ │统中消除 │ │ │ ├──┼─────┼─────────┼──────────┼──────┼────┤ │16 │2015年11月│郑州市公安局治安支│为避交停车费谎称执行│郑州市公安局│不详 │ │ │河南郑州 │队民警白某某 │任务，交涉不成，用私│纪委、督察部│ │ │ │ │ │家车堵车库门3日 │门 │ │ └──┴─────┴─────────┴──────────┴──────┴────┘
权利)曾受到禁闭措施的限制(减损)，尽管这样的限制(减损)是短期的。长期以来，警察行政组织的独特属性可能是人们对该问题缺乏关注的重要原因之一。另外，将这些数据以全国两千多个县级公安机关的数量进行平均时也似乎微乎其微。然而，以往限制人身自由的案例即使个案都有可能成为法学研究的热点问题，这一关涉警察个体基本权利的制度实践从整体上看也不容忽视。上表系笔者对2008年至2015年间经新闻媒体报道的警察被采取禁闭措施事例的部分梳理。[19]
上述报道事例一定程度上展示了当下我国警察禁闭制度的实践。可以发现，尽管前述提及的以《禁闭规定》为代表的一系列规范性文件已经对法律上的“禁闭”进行过具体化的努力，但一如规范层面的含混，实践中禁闭措施的决定主体和启动条件也呈现混乱的局面，使“禁闭”的触角不断扩张。就禁闭措施的决定主体而言，警察所在单位的领导、党委、纪委、督察机构皆可以作出禁闭措施的决定。至于禁闭措施的启动条件，“让群众重复报案”、“酒后参加会议”、“办案中嬉笑交谈”等违纪行为，“不带驾驶证驾驶警车”、“办理虚假户口”、“殴打报案群众”等违法犯罪行为，甚至“私家车堵车库门”的不讲公德的行为都可以成为作出禁闭决定的理由。相应的，法律、法规、纪律甚至道德规范在实质上构成了警察行为及其责任的界限，共同解释着《人民警察法》48条第3款中“纪律”的实践内涵。与法国思想家福柯的描述十分相似，“纪律”确立了一种“内部处罚”，分割了法律所不染指的领域，规定和压制着重大惩罚制度所不关心而抬手放过的诸多行为，任何一件微不足道的小事都可能遭到惩罚，而惩罚的理由则是模糊定义下的所谓“不规范”，即不符合准则或偏离准则。[20]
因此，“禁闭”的实践展示了某种随意性和不确定性，未能体现规则应有的差异性，[21]违纪行为与作为法律责任的后果之间不相对称，无法体现禁闭措施的适当性、必要性和均衡性。申言之，由于采取禁闭措施通常不记入警察个人档案，[22]原本已经非常宽泛的禁闭决定裁量权继续膨胀，而禁闭的潜在对象(警察)却难以预测或避免这一限制人身自由的行政措施及其所伴随的“法律责任”。无论其职务行为抑或是私人行为，一旦被决定者认为逾越了“纪律”的界限，实际上可以不再考虑是否符合“必要时”的程度而直接予以禁闭，进而导致禁闭期限的确定也缺乏明确的标准。选取三起禁闭5日的事例加以分析，“不带驾驶证驾驶警车”系违法行为；“出警慢”则需区分主客观原因，有可能是调度失当或警力不足所致；“办案过程中嬉笑交谈”则有违纪律规定或道德规范。虽然这三起案件的性质是截然不同的，但如果仅通过禁闭期限观察，无法判断三名警察所承担的责任程度高低。此外，针对“摔伤婴儿”的警察采取禁闭15日的措施显然逾越了《禁闭规定》中1日到7日的范围。
回到丁一和柴成军的事例当中，在丁一事件中，暂且不去考虑督察机构否有存在程序滥用之嫌，丁一在形式上的确违反了立案程序规定。[23]根据《纪律条令》规定，故意违反规定立案、撤销案件的，应当视情况给予记过、记大过、降级、撤职、开除处分。然而，如前所述，由于禁闭措施与行政处分两者在规范上的区分，为了避免“禁闭”的无限扩张并支撑其合法性，与行政处分对应的违纪情形并不能直接用于具体化《人民警察法》48条第3款中的“违反纪律”。另外，在该事件中，由于当事人的不断上访，禁闭措施已经异化为政府维稳或(行政)问责的一种方式，这显然背离了“禁闭”的立法目的。[24]至于柴成军事件，虽然《公安机关人民警察内务条令》中没有直接规定“警车管理”的内容，但开封市公安局警务督察支队将其视为“警容风纪”的自然延伸是合理的。问题在于，开封市公安局警务督察支队对《禁闭规定》第6条的适用忽略了对“可能造成严重后果的”的理解。因此，从表面上看，这一禁闭决定似乎合法有据，但若结合必要性加以反思，则值得商榷。
(二)调研材料分析
在分析报道性事例之外，为更加全面、深入了解警察禁闭制度的实际运作状况，笔者就相关问题到中部H省Z市公安局和东部S省C市公安局进行了调研。
在H省Z市公安局的调研获知了近两年来的最新数据，在2015年1月至2017年8月31曰期间，该市公安机关共对134名民警采取了禁闭措施，其中2015年44人，2016年59人，2017年31人。实践中，对民警采取禁闭措施，均由督察部门决定报本级公安机关督察长(一般皆为公安机关行政首长兼任)批准后执行。其他机关无权决定，但如认为有必要，可提出建议。民警被采取禁闭措施的具体情形，绝大部分系违反警察行政组织纪律，比如值班脱岗，工作期间饮酒，未按规定着装等。另外，根据该市公安局纪委统计，2015年与2016年该市共处理违纪民警数量分别为115人和178人，其中被采取禁闭措施的违纪民警所占比重分别为38.3%和33.1%，可见违纪民警被采取禁闭措施的情况并不罕见。该市公安局负责人在接受采访时认为，在特定时期，针对民警违纪突出问题，？取禁闭措施进行整改，是希望通过该制度的实施，实现对民警违纪行为进行预防、警示和惩罚，目前来看制度成效也较为显著，民警违纪现象得到有效控制。大多数民警则在接受采访时普遍认为，禁闭是一项比较严励的“处罚”措施，被采取禁闭措施的民警都会产生较大的心理压力，因此不少地方公安机关对被禁闭民警会进行一定的心理疏导。
在H省Z市公安局的调研结果印证了前述围绕报道性事件分析得出的部分判断，由于公安实务部门对于禁闭制度功能的认知往往混淆了制止、预防、查处乃至惩戒、教育、警示等内容，民警在出现潜在违纪的迹象、正在实施违纪行为或是违纪行为已经完结的不同阶段都可能被采取禁闭措施。特别是在事后的查处环节，在查处过程中借助禁闭措施的做法虽然效果明显，但时常突破查处的范围，包含惩戒、教育、警示、震慑的性质，导致许多民警对于禁闭措施的性质产生了误读。加之禁闭制度实施者对于“违反纪律”的宽泛理解，其启动禁闭措施时突破“必要时”的法律界限成为一种常态，由于警察行政组织纪律包括工作纪律、着装纪律、作风纪律等诸多内容，民警即使出现一些轻微违纪行为也可能因为违反了纪律而被采取禁闭措施。当然，该市公安局由督察部门决定报本级公安机关督察长批准后执行禁闭措施的做法值得推介，这实际上明确了禁闭措施决定权严格归属于督察部门，为做出禁闭措施决定的程序法制化提供了实践素材。
另外，笔者调研了S省C市公安局关于警察禁闭制度的实际实施状况，得知在该市公安系统内每年只有三到四起民警被采取禁闭措施的事件。其中，对违纪民警采取禁闭措施通常不可能成为其逃避其他行政处分或其他法律责任的工具。原因在于，该市公安局在禁闭措施的启动条件上相较前者更为严格，只有民警存在确凿的违纪行为且该违纪行为明显违法或涉嫌犯罪，又对抗组织调查、态度恶劣或有串供可能等情况时，才会考虑采取禁闭措施。一旦对违纪民警采取禁闭措施，后续的行政处分将会升格，再追究行政责任或刑事责任。
可以发现，虽然实践中禁闭措施的启动条件、适用情形、整体数量上存在一定的地域差异，但两地公安机关对于禁闭措施的实际运用都超越了《禁闭规定》中的“预防”(事前)、“制止”(事中)、“查处”(事后)目的，成为一种附带惩戒、教育、警示、震慑功能的特殊措施，而且被证明效果显著。在公安机关内部从事纪律检查或警务督察工作的民警在接受采访时普遍认为，禁闭措施极具震慑力，不仅是一种有效的违纪调查手段，还包含了惩戒、教育、警示等意义，能够促使民警自我反省；曾被采取过禁闭措施的一些民警也承认，经过“关禁闭”的“惩罚”之后他们大都主动交代了违纪事实，并对自己的违纪行为进行了深刻反省。
结合报道性事例分析和实地调研结论总体得出，当前我国警察禁闭制度的实践运作相对混乱。首先，“禁闭”的实践运作超越了“制止”、“预防”、“查处”的既有制度定位，“教育”、“惩戒”等功能的加入将会增加其制度运作的随意性。其次，受地方政策、政绩要求、问责压力、领导偏好、干部认知等多种因素的影响，各地公安机关在理解、适用禁闭措施时存在明显的差异性。最后，在禁闭措施适用较多的公安机关，具体规则的冲突加之实务部门的误读，“禁闭”的混乱主要体现在两个方面。一方面，禁闭措施的决定者往往不再考虑包含差异性的适用条件和标准，继而导致实践中逐渐形成一种错误的预期，即任何纪律瑕疵都可能使该警察被送至禁闭室。另一方面，每一个警察都可能成为禁闭措施的潜在对象，由于缺乏合理的规范预期，他们的自由随时可能被限制，也无法单纯通过禁闭的处遇来判断自己责任的性质或程度。尽管在终局意义上，性质不同的行为其责任承担的方式肯定是不同的，但问题是在此之前他们同样被限制了人身自由。更令人担忧的是，唯程序主义的推崇和滥用将助涨这一趋势。因此，澄清我国警察禁闭制度定位、目的和功能，明确《人民警察法》48条第3款中“违反纪律”和“必要时”的情形、禁闭的期限、禁闭决定程序、申诉救济程序等具体事项，对于实现我国警察禁闭制度的法制化具有迫切的现实意义。
四、存废之辩：关于“禁闭”的合法性思考
(一)质疑与追问：“禁闭”的合法性危机
基于对“禁闭”的规范评述与实践检视，警察禁闭制度的缺陷一览无余并在实践中不断放大，就其合法性而言，至少需要澄清五个方面的问题。其一，理论资源匮乏。由于无法找到域外制度经验作为参考，“禁闭”作为目前中国警察制度中的独特内容不仅存在理论基础匮乏和现有成果稀少的状况，还有可能面临与国际接轨的压力。这一问题在警察与其他类型的公务员进行比较分析时也同样存在。其二，制度定位含糊。虽然禁闭措施在法律上以“法律责任”的内容出现，但其究竟应在既有法律框架内如何定位尚显模糊，而以行政措施的粗糙概括使其与行政处罚、行政强制、行政处分等不同标签混同，导致目前理论界和实务界对禁闭措施的理解与认识缺乏共识。其三，立法授权原则的质疑。虽然“禁闭”有现行法律为根据，但法律上未能交代清楚“纪律”的内涵、“必要时”的界定标准以及禁闭期限、决定程序、救济方式等制度细节，使得有关部门不得不通过法规、规章、政策性文件来创设禁闭的具体规则，实质上扩张了禁闭措施限制警察人身自由的可能限度，有违立法授权原则的精神。其四，“特别权力关系”理论的革新。根据大陆法系关于“特别权力关系”的传统立场，行政机关无需有个别法规依据即可对人身自由等权利进行限制，且不得成为争讼对象。[25]然而，大陆法系的晚近观点不断修正了“特别权力关系”理论，即使是该理论的集大成者奥托·迈耶也承认，“特别权力关系”仍需遵循法律保留原则，在宪法上没有不受法律约束的领域，所有对权利干涉的情形都需要法律基础。[26]因此，“特别权力关系”理论的革新导致“禁闭”的合法性根基的动摇，“特别权力关系”同样需要遵循比例原则，比照其目的，只要不是在必要且合理的范围内，便不得限制人权。[27]其五，基于对实践的考察，禁闭措施所针对的具体情形可以拆解为警察个体的治安违法行为与刑事犯罪行为。正如《禁闭规定》第6条规定的具体情形皆可以在《治安管理处罚法》和《刑法》中找到对应，故而有学者主张，禁闭制度完全可以消解于既有法律规范当中，没有必要单列。[28]
(二)反思与回应：“禁闭”的合法性证成
然而，就此得出必须废除“禁闭”的结论失之轻率。事实上，基于上述质疑的若干反思恰恰可以成为克服合法性危机的逻辑起点。
其一，尽管缺少域外国家的制度经验，但长期以来以西方为中心的(行政)法学理论研究进路同样需要反省，特别是某些特殊的制度构建亟需本国实践经验和理论话语的提炼。我国警察禁闭制度的法制化、规范化构建或许就是一个细小的突破口，不能因为其他国家没有类似规定，就简单否定其在我国(行政)法学理论以及法律体系中的独特地位和价值。
其二，虽然“禁闭”在现有法律框架内难以找到合适的定位，但其含混的现状并非仅仅因为立法规定的不明确所致。若从历史主义的视角进路，“禁闭”的模糊由来已久。福柯曾对西方历史上的“禁闭”(confinement)进行了知识考古，从词源上来看，禁闭的核心语意在于限制或排斥(confine)。据其考察，早在中世纪时期，已有当时的人们将麻风病人隔离、流放的记载，这样的“排斥”(禁闭)行为构成了正常人对疯癫的感受与观念。[29]换言之，疯癫在本质上是一种观念，并不具有客观确定性。在此意义上，“禁闭”成为了观念的产物，又或者说，“禁闭”也是一种观念。福柯随后对“禁闭”的形式进行了考察，发现在17世纪的法国巴黎已经有了禁闭室的雏形——“总医院”，其功能类似于现代的收容站，为自愿而来的或被政府和司法机构送来的人提供最低生活标准，并保障他们的卫生和健康。同时，还拥有对管理对象的命令、管理、商业、治安、司法和惩治等权力，并且不允许管理对象针对管理行为进行上诉。这种兼具管理(行政权)和惩戒(司法权)的混合型权力形式被理解为“国王在警察和法院之间、在法律的边缘建立的一种奇特权力，是第三种压迫秩序”。[30]除了“总医院”之外，修道院、精神病院、医疗院、监狱都成为禁闭的场所，“禁闭”成为各种“排斥”观念的含混，包含了“限制”、“救治”、“惩戒”、“规训”等复杂的抽象意义。随着时间的推移，修道院、精神病院、医疗院等场所的功能发生了限缩，这些具有“救治”意义的机构方才与现代意义上的禁闭场所(以及具体的禁闭措施)在形式上分离。然而，当“禁闭”与作为对象的警察及其法律责任等问题结合之后，其宽泛意义再次迸发出来，“排斥”、“限制”、“救治”、“惩戒”、“规训”等复杂意义只能为同样宽泛的“纪律”(discipline)所包含。这或许是当前我国警察禁闭制度难以找准合适定位的根源，只要所谓的“奇特权力和第三种秩序”存续，那么管理与被管理的内部关系就必然会导致惩戒与被惩戒的外观与后果。因此，当下我国警察禁闭制度混乱的实践并不能完全归咎于现有制度定位(立法者)的含糊，对“禁闭”历史的研究与观察可以发现，我国警察禁闭制度因“禁闭”的历史生成及其在发展演进中所涵盖的宽泛意义而获得了另一种合法性支撑。
其三，法律规范的完善并非一朝一夕，其需要大量下位规则在实践中的不断试验。“如果行政机关能以下位规范合理地具体化法律，法院也能够有效地对这种具体化进行审查，则仍在法治国家的框架之内。”[31]基于这一思路，既要警惕行政法规、部门规章以及其他规范性文件对禁闭启动条件的任性扩张，也应当正视现有规则对“禁闭”具体化、规范化的不懈努力，实现立法概括授权与行政机关自制规则体系的协调统一。当然，如果今后面向其他警种的立法尝试也可以通过类似《道路交通安全法》115条和第116条的设计路径实现具体化，将有助于消解围绕“禁闭”的合法性质疑。
其四，尽管目前我国警察禁闭制度在实践中较为混乱，且与“特别权力关系”理论的革新思路似乎并不相符。然而，若从制度发展的远景来看，我国警察禁闭制度恰好处在“特别权力关系”理论谋求变革的整体背景之下，可以成为相关理论研究领域中的独特样本，吸收“特别权力关系”理论变革过程中的丰富理论资源。例如，法国法院针对基于“特别权力关系”的纪律惩戒采取的审查立场值得借鉴，即允许法官以“明显失当”为审查标准，就违纪行为的事实法律定性、法律适用、惩戒程序和目的等方面进行合法性判断。[32]虽然“特别权力关系”理论与我国的行政立法没有直接关系，但源自该理论的“内部行政行为”理论同样需要修正。[33]因此，围绕我国警察禁闭制度的研究，恰好可以“内部行政”法治化为方向，在保障警察个体权益的同时实现权利救济的制度化，从而找到制度本身的合法性支撑。
其五，违法犯罪的情形无法全面解释“违反纪律”的情形，纪律本身的张力以及《人民警察法》第七章中“法律责任”与“违反纪律”之间的微妙关系是我国警察禁闭制度可以独立存在的一个重要理由。申言之，在目前的政治实践中，我国公务员管理体制受到党规与国法的双重制约。[34]因此，公务员的纪律要求主要来自中国共产党的纪律(党纪)和行政组织的纪律(政纪)两个方面。然而，不同于法官、检察官等其他类型的公务员规范将纪律内容消解于法定义务规定的做法，《人民警察法》第三章直接以“义务和纪律”命名，体现了立法者对警察纪律的独特偏好。更加鲜明的是，在第七章中，立法者将纪律、禁闭措施与法律责任直接联系起来。究其原因，在于警察组织的特殊性。根据福柯的考察，纪律有时需要借助封闭的空间，正如军队实行严格的禁闭措施(此处意指封闭式管理)目的是为了使军队保持秩序和纪律，保证军官对士兵的控制，防止他们的劫掠和暴行。[35]然而，警察队伍自与军队逐渐分化之后，其职能属性决定了无法与社会绝缘，相反需要时刻与外界保持联系，因而只能通过保留作为事后责任的禁闭措施以重塑警队内部的纪律和秩序。因此，立法者在设计警察的法律责任时，根据警察部门的组织机构和职能属性增设了政纪要求，此种纪律规定即表现为警察组织的行政纪律要求，从而导致警察法律责任的升格。当然，立法者在设计《人民警察法》48条时，其目的是在法律体系中明确警察责任，试图将行政责任、刑事责任以及纪律责任全部纳入警察法律责任体系的整体建构当中，解决以往对纪律与法律难以调和的状况，促使法律规范消解纪律性规定。同时，又可以将因违反纪律而被采取禁闭措施的做法纳入法制轨道，使禁闭措施成为警察承担法律责任的一种有效方式。
五、代结语：我国警察禁闭制度研究的理论张力与法制化路径
(一)我国警察禁闭制度研究的理论张力
1.从观念到工具：“禁闭”的历史及其现代意义
如同研究法的过去与现在对将来立法的裨益，对于我国警察禁闭制度的研究，将促使人们以历史的视角考察“禁闭”，从过去到现在以及未来发展的趋势中探究“禁闭”，以便在法制化的建构中把握“禁闭”的制度定位，找到“禁闭”的理论资源和正当性基础。申言之，尽管我国警察禁闭制度尚处于研究的空白地段，但在浩如烟海的历史中，“禁闭”从其出现、发展、演变经历了漫长的过程，其知识面向相比我国警察禁闭制度本身而言丰富许多。基于历史的考察，可以发现“禁闭”的过去与现在经历了从观念到工具的历史变迁过程。虽然“禁闭”所传递的“不确定的疯癫感受”使其宽泛的“排斥”功能依然残留，但如今在形式上已经基本被视为一种工具(措施)。换言之，目前我国警察禁闭制度之所以存在规范上的含混和实践中的混乱等诸多问题，其根源在于“禁闭”从观念意义向工具意义变迁过程中出现的局部倒退，回到了其原本的“排斥”、“限制”、“救治”、“惩戒”、“规训”等复杂意义当中。因此，这一问题需要在我国警察禁闭制度的理论研究和制度建构过程中引起相当的注意。
2.从含混到澄清：“禁闭”与警察责任
随着国家和社会对公共秩序与安全的需求日益增加，作为公共秩序与安全的重要供给者，警察部门(公安机关)处在任务多元、职能泛化的压力之下。进而，宽泛的警察权配置导致与之衔接的警察责任呈现碎片化的状态，政治责任、纪律责任、法律责任交错共生。尽管包括警察在内的公务员人事制度愈有使“纪律法律化(规则化)”之态势，但在法律中规定纪律约束的努力实质上将会制造法律规范与纪律规定之间的层级冲突，扩大法律责任的边界，使法律责任的内涵难以厘清，以至于警察禁闭制度的实践往往不再区分警察行为的性质和责任程度，导致禁闭措施的适用条件极其宽泛，案情差异极大。由于难以厘清警察责任中的政治责任、纪律责任与法律责任，“禁闭”缘何超越于公务员的一般法律责任而成为我国《人民警察法》以及警察法律责任中的独有内容，警察纪律责任与作为法律责任后果的禁闭措施之间的微妙关系又该如何理解？虽然前述已对这些问题有过一定的解释，但若要得出完美无瑕的答案尚需时日。值得期待的是，围绕我国警察禁闭制度的研究，恰恰以正视当代我国警察责任的宽泛性和特殊性为前提，可在传统上不确定法律概念之具体化的研究路径之外，转向分析我国警察禁闭制度与警察法律责任之间的衔接问题，探究纪律与法律如何协调共生，最终澄清警察法律责任在我国的基本内涵。
3.从外部到内部：“禁闭”之于“特别权力关系”理论
虽然我国警察禁闭制度的定位并不清晰，禁闭措施在法律上的性质也尚未厘清，但我国警察禁闭制度及其禁闭措施属于警察组织内部管理体制范畴无疑，因而可以为“特别权力关系”或更贴近我国行政立法的“内部行政行为”理论所涵盖。目前，对于公务员的人事处分或纪律惩戒一般因“特别权力关系”(或“内部行政行为”)理论而不得争诉。问题在于，一般情况下的人事处分或纪律惩戒往往不直接涉及基本权利的限制，但我国警察禁闭制度不同，禁闭措施的采取将直接导致警察个体人身自由的限制，因而如何完善权利保障和救济机制尤为重要。面对上述问题，特别是在“特别权力关系”(或“内部行政行为”)理论正在司法实践活动中不断自我革新的背景下，我国警察禁闭制度的理论研究将成为分析与修正“特别权力关系”(或“内部行政行为”)理论的独特切入点，有关禁闭措施的决定、实施、救济等不同阶段的问题恰恰可以在“特别权力关系”(或“内部行政行为”)的理论研究框架下进行，成为相关领域的理论研究与实证分析的重要素材。
(二)我国警察禁闭制度的法制化路径
尽管未能在域外的制度实践中找到类似的样本，加之警察个体基本权利可能减损的担忧，我国警察禁闭制度似乎并没有一个良好的生成与发展环境，但这并不意味着我国(行政)法学研究就该问题只能避而不谈，并逐渐丧失理论自信。另外，虽然六十年来我国警察禁闭制度的规范变迁展示了立法者的含混立场，其实践运动也在不断加剧混乱局面，但围绕“禁闭”的存废之辩却并未得出其合法性的绝对丧失。本质上，“禁闭”是一个具有历史内涵和理论张力的独特话语，这也是立法者与制度实践者难以把握其真正内涵的根本原因。正视这一点，围绕我国警察禁闭制度法制化努力可以勾连起“禁闭”的历史与现在、公务员的纪律责任与法律责任、“特别权力关系”(或“内部行政行为”)等重要理论议题，并在此基础上完成全方位的法制化建构。
首先，我国警察禁闭制度中的禁闭措施在法律性质上可以理解为警察承担法律责任的特殊方式(措施)，通常在制止、预防、查处警察违纪行为时酌情使用，归属于公务员法律责任范畴。这既可以将该制度置于公务员法律责任的一般与特殊关系中加以理解，又可以避免既有规范将禁闭措施定义为行政措施所带来的概念模糊与混淆。
其次，我国警察禁闭制度的具体情形应当围绕“违反纪律”展开设计，而启动条件则应依据“必要时”加以确定。就前者而言，可借鉴《道路交通安全法》115条和第116条的立法思路，在法律上尝试直接列举违反纪律的情形，并与采取禁闭措施的法律规定衔接起来，进而逐渐消解兜底条款的不确定性。当然，须避免完全照搬《纪律条令》中的所有情形，使“禁闭”保持一定的克制。至于后者，“必要时”这一启动条件可以结合“制止”、“预防”、“查处”的制度定位加以设计。具体而言，“制止”要求禁闭措施的启动必须以正在发生的违纪行为为要件；“预防”要求禁闭措施的启动必须以预见到违纪行为很可能要发生为要件；“查处”要求禁闭措施的启动必须以违纪行为已完结为要件。需要注意的是，“制止”、“预防”、“查处”的目的都可能扩张禁闭措施的实践空间，违背“必要时”的规定。出于对警察个体人身自由的保障，应当在采取禁闭措施时遵循比例原则，使“严重”、“恶劣”等程度概念成为启动禁闭措施的严格条件。在具体情境中，还可以嵌入“紧迫性”、“即时性”的标准。同时，在禁闭制度实践运作的不同阶段，克制以“惩戒”、“教育”、“警示”、“震慑”等其他目的对禁闭措施适用范围的实质扩张。此外，在既有规范规定禁闭期限(1至7日)的基础上，针对不同情形确定不同的禁闭期限，以保证规则应有的差异性。
再次，面对实践中禁闭措施决定主体的“多头”现象，应当在理顺公安机关行政首长、公安机关督察机构以及警察所在单位之间相互领导、监督、制约关系的基础上，在规范上对禁闭措施的决定权予以明确配置。结合实际情况，可以考虑在一般情况下由公安机关督察机构调查民警违纪情况并提出禁闭理由，再由公安机关纪委/监察室复审批准、决定。在特殊情况下，公安机关纪委/监察室可以自行调查民警违纪情况并做出禁闭决定。
最后，在设计“禁闭”的救济方式时借鉴公务员针对行政处分所享有的救济途径。目前，围绕行政处分的救济规定相对丰富，禁闭措施与行政处分虽然在规范上须作区分，但两者因“特别权力关系”理论而具有共通的逻辑，存在借鉴的可能。当然，同时需要根据警察禁闭制度的特殊性设计例外规则。例如，基于警察禁闭制度对人身自由的限制，采取禁闭措施有别于一般的公务员人事处理，民警对禁闭决定不服时，申诉的复核机关应当以上级公安机关督查机构或纪委/监察室为宜。另外可以适当赋予警察针对禁闭措施的诉权，实现对该制度的司法审查和外部监督。
当然，现阶段或许很难在规范层面解释立法者或制定者的立场，规定周全的禁闭情形也存在困难，在传统上不确定法律概念之具体化路径研究之外，以实证研究方法考察我国警察禁闭制度的实际运作情况也将成为一条重要的研究路径。关于制度运作的实证研究可以绕开“禁闭”在观念上暂时难以逾越的深层次问题，集中于工具层面的合理设计。待到具体事例和规范运作的实践经验积累到相当程度之后，再尝试在法律层面直接设计采取禁闭措施的具体情形、决定主体和程序、禁闭对象的程序性权利、禁闭期限等制度结构。
总之，若承认“禁闭”的规范与实践可以通过理论与实证的互动实现良好衔接，并形成一套遵循比例原则、符合规范化要求的现代化制度，那么围绕我国警察禁闭制度的系统性研究以及今后相关的修法工作将能够规范警察机关的内部行政行为，保障警察权益，厘清我国警察法律责任的内涵与外延，倒逼行政组织(公务员)管理的法治化。更为深远的意义是，面对世界各国尚未有关于现代警察禁闭制度的局面，这样的努力也将有助于提炼我国法律上的独特理论及其制度经验，最终在(行政)法学理论中形塑中国话语。
导师推荐意见
目前，在我国行政法学研究领域，“内部行政法”及其相关问题由于学界研究旨趣、研究面向、成果转化等原因的影响，成果并不多见，许多问题都未能有效澄清，相应的制度尚未合理建构。然而，在行政组织管理体制改革、公务员管理制度法治化持续推进的今天，有必要重视“内部行政法”领域内的相关问题，提升“内部行政法”的研究成果在行政法学理论研究中的地位及在行政法治建设中的作用。
警察禁闭制度属于“内部行政法”的研究范畴，如同“内部行政法”在行政法学研究中的缺位，警察禁闭制度并未被学界注意，甚至在当前的《人民警察法》修改过程中也被忽略。事实上，每年全国范围内有600多位民警被采取过禁闭措施。虽然从县一级公安机关的角度来看，这个数量分配到各县级公安机关并不算多，但在法学研究领域，一个限制人身自由的案例都可能成为研究的切入点或热点。而针对一个涉及警察个体基本权利和行政(警察)组织管理法治化的问题而言，从总量上看迫切需要深入研究并予以法制化建构。
基于上述考虑，金晓伟博士的文章从《人民警察法》48条第3款中的不确定法律概念——“违反纪律”、“必要时”入手，对我国警察禁闭制度的规范变迁做了较为细致的梳理，有助于在历史变迁中把握警察禁闭制度的定位以及立法者的意图；对我国警察禁闭制度的实践案例做了分析，描绘了该制度在实践运作中的混乱状况；并从正反两方面较为全面地分析了警察禁闭制度在我国的合法性问题。文章将警察禁闭制度与“禁闭”的历史与现代意义、警察责任、“特别权力关系”(内部行政行为)结合起来，明确指出了研究警察禁闭制度的学术价值及其对相关理论研究的推进。文中对警察禁闭制度的法制化设计的初步构想科学合理、可行性强，为当下《人民警察法》相关领域的修改可提供有益参考。
鉴于《论警察禁闭制度》一文的研究价值和研究内容、结论及方法的创新性，故向《清华法学》编辑部推荐该篇文章。
【注释】
[1]即《人民警察法》第七章“法律责任”第48条第3款之规定。笔者查阅刘伯祥主编：《外国警察法》，中国法制出版社2007年版，并以北大法宝和westlaw为检索工具，并未发现国外有直接针对警察采取禁闭措施的规定。也有学者已经注意到了这一点，在论述中提到英国、日本、新加坡等诸多国家在设计警察法或警察内部规定时，通常仅有停止执行职务规定，并没有规定禁闭制度。参见师索、傅小顺：“对违纪警察适用禁闭措施的制度评析”，《安徽警官职业学院学报》2011年第1期，第64页。此外，我国《法官法》、《检察官法》都将纪律内容消解于法定义务规定之中，独有《人民警察法》直接将纪律约束与法律责任对接。
[2]我国台湾地区针对军队士兵也有禁闭的相关规定。例如，我国台湾地区1965年12月13日颁布的《铁路军事运输作业规则》(1999年11月10日修正)第52条：凡有下列情形之一者，除照铁路机关规定仍须补票外，军官申诫、士官悔过、士兵禁闭：一、车票持用人与第29条规定不符者。二、越站越级乘车，既不补票又不下车。三、无故乘坐守车或搭乘货物列车者。我国台湾地区“国防部”1972年8月18日颁布的《国军编制内军用车辆管理及处罚办法》(2013年3月26日修正)针对士兵规定了19种禁闭情形。
[3]需要注意的是，为了文章写作的简明与规整，文中对“禁闭”与禁闭措施的表述需要区分不同的含义，前者系从整体上对禁闭制度及其实践状况的概括用语，同时包括在考察其历史意义时的用法，后者则单指对警察采取禁闭的具体措施。
[4]例如，有学者在研究公安执法监督的问题时，附带提及对公安机关人民警察的禁闭措施系公安机关督察制度的组成部分。参见李忠信：“论公安执法监督(续)”，《公安大学学报》1998年第5期，第71页。而当笔者以“警察”并含“禁闭”作为关键词在中国知网进行检索，仅检索到两篇直接论述警察禁闭制度的文章，分别是前注[1]，师索、傅小顺文，第64～67页；白云鹏：“法治视野下公安机关禁闭措施的合法性与必要性分析”，《湖南警察学院学报》2016年第2期，第78～82页。
[5]规范意指包括法律、行政法规、部门规章、政策性文件等一系列涉及警察禁闭措施的规范性文件。
[6]参见王安：“我军历史上的禁闭处分”，《军事历史》1989年第4期，第19页。
[7]参见康大民：“中国警察——公安的百年回顾”，《辽宁警专学报》2001年第12期，第11页。
[8]其实，世界诸多国家都经历过这样的转型。这与早期分权理论将警察权与军事权视为同质有关。参见马岭：“军事权与警察权之区分”，《云南大学学报(法学版)》2011年第5期，第2页；例如，美国警察直到20世纪初才逐步发展成一个独特的专业领域。参见〔美〕罗伯特·兰沃西等：《什么是警察：美国的经验》，尤小文译，群众出版社2004年版，第94页。
[9]2001年施行的《公安机关督察条例实施办法》将“采取禁闭措施”与“行政处分或者降低警衔、取消警衔”分列于第42条、第43条，更加清晰地显示了制定者意欲区分二者的立场。
[10]参见公安部于1995年7月15日出台的《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》第5条之规定。
[11]若从条款自身体系进行解释，或许可以将违纪行为解释为“其他有必要采取禁闭措施”的一种类型，从而弥补列举情形的不足。
[12]此外，第9条第4款还规定了“必要时，县级以上公安机关督察机构可以直接提出意见”，那么此处的“必要时”如何理解，在实践中督察机构与警察所在单位之间的决定(提出意见)权又是如何配置的，这些问题都需要结合实证研究进一步分析。
[13]《道路交通安全法》第115条中规定的“举办或参与经营活动”、“利用职务上的便利收受他人财物或者谋求其他利益”、“徇私舞弊”、“故意刁难”等情形都涉及了违纪内容。
[14]有学者认为应对行政措施作两层解读：一是在通常情况下，行政措施等同于行政行为，其含义极其宽泛；二是在特定语境和法域中，行政措施则具有特定内涵。例如，紧急情况下的应急性行政措施往往意味着非法定行为或者法外行为等。第二种解读似乎可以在一定程度上解释禁闭措施。参见柳砚涛：“质疑‘规定行政措施’”，《行政法学研究》2007年第3期，第26页。
[15]参见周琼：“关禁闭：那些你知道和不知道的事”，《人民公安》2010年第1期，第14页。
[16]参见周琼：“一个民警的禁闭七日”，《人民公安》2010年第1期，第17页。
[17]卢雨、陈均俊：“河南开封一警察因警车‘脏乱差’被关禁闭”，载http://m.cqcb.com//headline/2015-12-16/43332.html，最后访问时间：2016年8月6日。
[18]参见周斌：“全国近1.1万违纪民警被关禁闭”，载《法制日报》2012年6月20日，政法·司法版。
[19]分析新闻媒体报道中的信息，只有若干事例提及在禁闭措施之后还予以行政处分或追究其他责任。例如，摔婴案的主角郭增喜被法院认定犯故意伤害罪判处三年有期徒刑；涉赌民警袁和睦被给予辞退；枪指女子的杨波涛被给予行政记大过处分并免去副所长职务；见死不救民警周彬被给予行政记大过处分。然而，多数事例中当事民警在被采取禁闭措施之后是否被予以行政处分或承担其他责任不得而知。因此，禁闭措施是否可能成为警察逃避其他法律责任的工具，禁闭措施与行政处分以及其他法律责任如何衔接，这些问题需要展开实证研究进一步考察。
[20]参见〔法〕米歇尔·福柯：《规训与惩罚》，刘北成、杨远婴译，生活·读书·新知三联书店2007年版，第201页。
[21]福柯基于对监狱形成史的考察提出，多样性的刑罚方式被单调统一的监狱形式替代，切断了犯罪与惩罚之间的自然联系。无独有偶，实践中对不同程度的违纪情形都采取禁闭措施的做法也陷入类似的怪圈，监狱通过分类管理改革以弥补多样性缺失的做法值得借鉴。同上，第131页。
[22]参见前注[15]，周琼文，第13页；丁一认为，禁闭是一个挺好的警示手段，不影响前程，又足够震撼。参见前注[16]，周琼文，第17页。
[23]当然，行政程序滥用的问题值得关注，有学者对此做了细致的研究。参见关保英：“行政程序滥用研究”，《现代法学》2015年第3期，第68～81页。
[24]实践中，将“禁闭”与行政责问机制联系起来的认识并不罕见。参见邓红阳：“17名民警被关禁闭郑州公安‘问责风暴’背后的故事”，载http://blog.sina.com.cn/s/blog_5fc81f420100euk0.html，最后访问时间：2016年8月7日。事实上，前述列举的16个事例几乎都是经过媒体报道之后才引起有关部门的重视，这无形之中使禁闭措施异化为公安机关回应社会监督时采取的一种机动型措施。
[25]参见翁岳生：《行政法与现代法治国家》，(台湾)大学法学丛书1990年版，第136页。
[26]参见〔德〕奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，“序言”第6页。
[27]参见〔日〕南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第24页。
[28]参见前注[4]，白云鹏文，第81页。
[29]参见〔法〕米歇尔·福柯：《疯癫与文明》，刘北成、杨远婴译，生活·读书·新知三联书店2012年版，第7～10页。
[30]同上，第42页。
[31]王贵松：“行政法上不确定法律概念的具体化”，《政治与法律》2016年第1期，第145页。
[32]参见张莉：“公务员纪律惩戒及其司法救济：法国经验评析”，载姜明安主编：《行政法论丛》(第13卷)，法律出版社2011年版，第292页。
[33]参见胡建淼：“‘特别权力关系’理论与中国的行政立法——以《行政诉讼法》、《国家公务员法》为例”，《中国法学》2005年第5期，第65页。
[34]参见许治政：“公务员管理法治化的基本取向”，《法学论坛》2015年第3期，第111页。
[35]参见前注[20]，〔法〕米歇尔·福柯书，第160页。
