【摘要】 在当前城管执法所面临的诸多问题中，主体设置问题显得格外重要却又复杂难解，且呈现出鲜明的多维样态：在横向维度上，主要表现为城管主体在地位上是与其他工作部门平行还是属于下设机构，在管理权和执法权的统合上是独立行使还是合署办公，在履行职责的过程中如何与其他部门衔接乃至于协调配合；在纵向维度上，主要表现为城管主体在国务院和省级政府中是否应当设置以及如何设置，在市区街道中层级数量和执法权限等应当如何处理；而在内部设置上，主要表现为城管内部由哪些机构组成，某些机构的职能界限和特性，以及执法队伍的地位、性质和编制方面的问题。对照现有的大城管立法例，探寻组织合理化的部门、层级和内部设置，是最大限度地发挥城管职能的必经环节。
【中文关键词】 城管主体，部门关系，层级关系，大城管模式
在当前城市管理综合执法所面临的诸多问题中，尽管法定权限、处罚程序、强制手段、公众参与以及内部规范等一系列事项都直接影响着执法效果及相对人的体验，但从城管自身的角度看，一个同样重要甚至更为复杂难解的问题则是主体设置问题，包括部门地位、层级关系、内部职能乃至于执法队伍和人员编制等，其中最为核心的就是城管部门应当如何设置才能使其所享有的诸多职能得以最大限度地发挥。从行政组织理论的角度讲，“组织发展的每一个阶段都需要就组织结构问题作相关决策，其中包括了决定创建什么样的组织结构，以及……需要废除哪些现存的结构以改造当前的组织结构”。[1]而科学合理的组织设置也是后续职能履行、目标实现乃至于资源分配和绩效评价等的前提和基础；与此同时，“机构设置及其相互关系，通过管辖权明确主管行政机关”[2]等也是法律规范对包括城市管理在内的行政过程进行约束的首要方面。在此基础上，2013年11月12日，中共十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，要求各级政府“减少行政执法层级”、加强重点领域的“基层执法力量”；2014年10月23日，中共十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中，进一步要求各级政府“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”。事实上，从机构定位的视角观察，城管主体并不是一个单向度的存在，而是处于一个多维的立体空间中：既有横向上与其他政府工作部门之间的关联，也有纵向上与上下级之间的关联，还有其内部具体的职能分工等事项。
一、城管主体的横向维度：部门间的并行与协作
在城管主体的“多维构设”中，“横向定位”是指在某一级城市政府中，[3]城管主体与其他政府工作部门之间的关系问题，主要包括三方面内容：一是城管主体在地位上是与其他工作部门平行还是属于某一部门的下设机构；二是城管主体在管理权和执法权的统合上是独立行使还是合署办公；三是城管主体在履行职责的过程中如何与其他部门进行衔接乃至于协调配合。
（一）城管主体的部门地位：并行还是下设
严格来说，城管主体的部门地位本来不应该存在问题，《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（2000）第2条规定：“试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。”而《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（2002）3条第4项进一步规定：“不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。”按照上述规定，城管在城市政府中只能作为独立的工作部门存在，而不能被设置成其他部门的下设机构。笔者考察了全国31个直辖市和省会城市（不含港澳台）人民政府的机构设置情况，除西宁、拉萨等3个城市未能获得确切信息外，只有北京和上海两地的城管主体被定性为“市政府直属行政执法机构”和“市政府直属机构”，其余26个城市的城管主体皆被定性为市政府“工作部门”。仍有一些地方并没有完全确立“城管主体—市政府工作部门”之间的关联。比如，在陕西省，西安、宝鸡、咸阳、榆林的城管主体是政府独立的组成部门，而渭南和汉中的城管主体则在2010年的机构改革中被挂靠在市住房和城市管理局。[4]对此，笔者认为，原因在于前述国务院的两个规范性文件法律位阶较低，可能难以获得各地方的一体遵行；而作为上位法的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2004），[5]则不仅没有规定城管主体的相关内容，反而赋予了地方政府部门设置的灵活性，即“组织法本身并没有规定行政组织必须设立哪些职能部门，职能如何划分，一切均由人民政府根据‘工作需要’而定”。[6]即城市政府即便将城管设置为工作部门的下设机构，也并非毫无法律依据可言，因此，还需对城管作为城市政府独立工作部门的正当性进行说明。
首先，从法理上说，一个机构是否能在横向上与其他工作部门处于并行关系，主要取决于其是否具有独立的职责或职能，或者说，其是否能够专门负责管理某一特定行政领域中的事务。吉尔霍恩（Ernest Gellhorn）曾言，“行政机构的建立，通常旨在处理现时危机或纠正严重的社会问题。……政府对于公共要求的反应，经常是通过建立一个新的机构，或授权一个现存的官僚机构的方式来体现。”[7]而在我国，2000年前后城管主体在各地方的设立，正是为了应对在城市化进程不断加快的情况下，市容、环境、卫生、园林、绿化乃至于道路、交通、建设等方面逐步涌现出来的种种错综复杂的问题。可以说，尽管当下城管主体的事权相当庞杂，但大多是围绕着“城市”和“公共空间”这两个要素展开的，其职能具有明显的独立性和特定性。金国坤教授指出：“从职能部门的地位和性质看，各职能部门是代表政府行使对某一领域或专门事务的管理权，一个职能部门一经设立，便同时被赋予了某一方面或领域的行政管理和行政执法权限。”[8]显然，城管主体与城管领域之间的对应关系为其政府工作部门的定位提供了基本的正当性理由。
其次，政府工作部门的定位能够解决城管在行政执法中的主体资格问题。按照行政法学的一般理论，只有“行政主体”才能以自己的名义实施行政行为并承担由此产生的法律责任，才能以自己的名义作为行政复议的被申请人和行政诉讼的被告；或者说，只有具备主体资格者，才能独立从事“城市管理综合行政执法”活动。这也是学者将“保证执法主体的独立性”、“经批准成立的综合行政执法机构，具有行政执法主体资格”当作“建构综合行政执法主体”[9]首要条件的原因所在。而在政府内部，一般而言工作部门普遍具有主体资格，而除特殊情况外，工作部门的内设机构或下设机构则不具备主体资格。在这个意义上，尽管将城管作为下设机构的部分地方在实践中似乎并未受到执法有效性的影响，但在法理上，主体资格的有无其实有着更为复杂而深远的意义，比如将执法责任归为所挂靠部门（如住建局等）的正当性问题、制定规范性文件的位阶及效力问题，以及更重要的，城管作为下设机构与《行政处罚法》相对集中处罚权之间的冲突问题等等。
再次，将城管作为政府工作部门的下设机构还可能存在其他方面的问题。第一，城管在城市管理领域具有独立的职能，因此也具有相应的专业性和技术性，如果将城管设置为某一工作部门的下设机构，则可能出现部门与机构之间专业不匹配的问题，该部门难以指导和管理城管机构的工作。而从另一个角度看，作为相对集中处罚权的主体，城管集成了原属各个部门的事权，如果让其作为其中某一部门的下设机构，则会在部门与机构的事权逻辑上出现明显的悖论。第二，城管职能的独立性使得其在外部行政过程中有特定的管理对象和执法程序，在内部的人员管理中有特定的考核、培训和监督程序，而这些程序却难以统合到其他工作部门中，若将其定位为某一部门的下设机构，则难免会出现“水土不服”的现象。第三，由于政府工作部门与其下设机构之间相差至少一个层级，如果将城管定位为下设机构，则在表面上会显得政府对于城市管理这一职责的重视程度有所不足，在实体上也会影响到对于城管机构人财物的分配，或者说，城管主体的层级越低，相应的管理和执法资源也会越少，这会使得本就难以负担如此庞杂事权的城管资源更加捉襟见肘。
（二）城管主体的合署办公：管理权与执法权
城管主体在横向维度上一个较为常见的现象，即与自身性质相同或相近的部门或机构合署办公，俗称“一套机构、几块牌子”。对此，笔者考察了全国31个直辖市和省会城市（不含港澳台）城管主体合署办公的情况。此处将城管办公划分成4种类型：（1）城管主体以“城市管理”为名独立办公，如“哈尔滨市城市管理局”、“石家庄市城市管理委员会”等；共有13个城市属于此种类型，占城市总数的42％。（2）城管主体虽然独立办公，但其名称并非“城市管理”，如“天津市市容和园林管理委员会”、“重庆市市政管理委员会”和“拉萨市市政市容管理委员会”履行城管职能，有3个城市属于此种类型，占城市总数的9％。（3）在城管的合署办公中，最为常见的就是“城市管理局”和“城市管理综合执法局”这两个性质相近的部门进行合署办公，如“南宁市城市管理局”和“南宁市城市管理综合行政执法局”合署办公，“济南市城市管理局”和“济南市城市管理行政执法局”合署办公等，有12个城市属于此种类型，占城市总数的39％。（4）有些城市中与城管合署办公的对象较为特殊，如“上海市绿化和市容管理局”、“上海市林业局”和“上海市城市管理行政执法局”合署办公，“长春市市容环境卫生管理局”和“长春市城市管理行政执法局”合署办公等，有3个城市属于此种类型，占城市总数的10％。
其中，“城市管理局”和“城市管理综合执法局”合署办公的现象，涉及到城市管理过程中“管理权”和“执法权”之间的相互关系，如果二者关系设置不当，则会严重影响执法效果乃至于城市管理整体上的实践表现。笔者认为：（1）基于主体资格或执法资格的考虑，“执法局”不应成为“管理局”的下设或内设机构，而至少应当与之处于平行地位。因为，不仅在城市宏观管理上“管理局”应当具有以自己的名义发布规范和命令的资格，而在城市的微观执法上“执法局”也应当具有独立实施行政处罚和强制并对执法结果负责的资格。相反，如果“执法局”成为“管理局”的下设机构，则会出现微观执法中的责任由宏观管理部门承担这种“文不对题”的悖论。（2）在管理权和执法权的关系上，上述这种合署办公的情况可以视为是将二者一体化的模式，但仍有13个城市是由“管理局”或“执法局”单独履行城管职能，可以视为将二者相分离的模式，这也是城管体制的传统模式。从简化机构的角度看，“管理局”和“执法局”在职责领域（城市管理）上具有高度的同一性；而从行政过程的角度看，“政策制定”与“政策执行”之间也具有显著的关联性，因此，二者的统一往往比分立更便于工作的开展。
至于部分地方将“非城管”主体作为履行城管职责的部门，笔者认为并不适合大范围推广。如“天津市市容和园林管理委员会”，虽然其下设的街容管理处、环境卫生管理处和废弃物管理处等能够履行一般城管部门的职能，但其毕竟是以市容和园林管理为核心，难以涵盖“城市（外观＋内在）＋公共空间”这一界定标准下的庞杂事权。而对于城管部门与非城管部门合署办公的情况，如“上海市绿化和市容管理局”、“上海市林业局”和“上海市城市管理行政执法局”，由于这三个部门的部分职责较为相近并且关联性较强，在机构整合的意义上具有其合理性，2015年12月，中共中央、国务院在《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）第（六）项中要求“推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置”，可见，这种模式也是城管机构改革的方向所在。但合署办公并不是在城管与其他部门之间随机展开，如果职能差异较大或者相近度过低，一味地合署办公反而可能带来负效应。
（三）城管主体的横向关系：指挥机构与协调机构
在城管主体的横向维度上，一个格外重要的问题是与其他政府工作部门之间的关系，特别是与相对集中处罚权之前原权力部门之间的关系。熊文钊教授将之划分为三个类别：一是职能划转关系，即原部门继续行使政策制定权和审查审批权，主要的监督检查权和处罚决定权由城管机关行使；二是职能衔接关系，即在职能分离的前提下，城管机关与原部门之间可能发生权限范围和执法依据适用的争议，从而需要进行案件的移送和争议的调处；三是协助配合关系，即城管与市政、城建、规划、公安、环保等部门相互支持、相互配合，各行政部门在执法工作中采取日常联络、信息共享、专业技术支持、联合执法等配合形式。[10]其中，第一种关系使得城管和其他部门在实践中可能基于事权分配而产生争议和纠纷，而第二种和第三种关系则是对这种争议的弥补。这不仅是因为相对集中处罚权过程中城管与原部门的职能划转存在一定的模糊之处，而且也是管理对象日益复杂的情况下部门之间事权分配的必然结果。
针对上述问题，理论上较有代表性的是奥斯本（David Osborne）提出的“根据使命而不是根据分管范围进行组织”，[11]以及林登（Russell M. Linden）提出的“无缝隙政府”。[12]二者的共同点都是要打破僵硬的部门和职能界限，“去掉部门分割、去掉专门分工，拆毁隔绝和分裂自然工作过程的多重壁垒”；“以顾客为导向，以结果为导向，以竞争为导向，使政府每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等，都能真正而有效地符合顾客的需求”。参照这一原理，笔者认为，若要解决城管与其他部门的关系问题，目前可供选择方案包括：
1.通过法律规范的形式进一步明确城管与其他部门之间的事权分配。比如，《天津市人民政府关于明确城市管理执法职责的通知》（2007）通过11个条文详细规定了“违法占用土地进行建设”、“利用机动车、非机动车等活动或固定设施占用道路进行非法经营活动”等事项的职权归属。
2.通过在城管与各部门之间进行机构整合，实现相同或近似职能的统一行使。[13]比如，2015年3月成立的晋中市规划和城市管理局，整合了原市住建局的城市管理和行政执法职能以及市规划局、市园林局、市环卫局的行政职能，将市规划、园林、环卫三个单位合三为一，形成了城市规划、建设和管理分工协作、功能互补、共同促进的新体制。[14]
3.通过大城管模式下的“指挥机构”来统合城管及各部门的职责履行过程。这一模式也被莫于川教授归为“综合协调模式”，即“一项行政任务需多部门协作时，由一个高位的协调办公室或委员会进行沟通协调”。[15]晚近在武汉、南京等地开展的大城管立法，其核心特征不仅是从立法上围绕管理对象来明晰各部门的具体事权，而且是从主体上成立专门的指挥机构来对城管和各部门行使权力、统一调度，包括指挥权、督察权和赏罚权等。如武汉市城市综合管理委员会、南京市城市治理委员会和长沙市城市管理委员会等都具有这样的特征，其行政领导大多由市一级的主要领导（如市长、市委书记等）兼任，其权限也能直接对城管及各部门进行指挥和命令。简言之，大城管模式下指挥机构的设置，其优势在于从横向上打破部门之间的事权壁垒，减少乃至于消除权限争议，并能有效推动同一执法领域中城管和各部门间的协作和配合。[16]而在指挥机构的详细设置上，以北京市石景山区城管为例：（1）石景山区的城管主体为“城市综合管理委员会”，是负责统筹协调、督促落实本区城市环境建设、环境秩序整治工作，负责本区市政基础设施、市政公用事业、市容环境卫生、交通水务等行业管理工作的区政府工作部门；而区环保局、区园林绿化局、区城管执法局、区城管监督指挥中心、区环卫中心等部门归口区城管委管理。（2）在区城管委归口管理的机构中，设立“区社会治理综合执法委员会”，并由区长担任主任，从而搭建了高位指挥、高位组织、高位协调的综合执法平台，统一组织全区性重大执法行动，协调解决执法的重大问题；同时设立“区城市管理监督指挥中心”，与区社会治理综合执法委员会合署办公，实现以城市管理事件为核心的监督指挥平台与城市管理执法队伍的指挥调度平台合二为一，从问题的发现、督办到执法人员的协调调度无缝对接。[17]综合上述设置，区城管委是各相关部门的上位机构，拥有上位指挥权限；归口的区执法委则专门负责指挥和协调事宜——这一指挥协调体系使得城管与各部门间的统筹配合在行政组织层面上得以实现。
4.相较而言，目前更为常见的另一种模式则是“协调机构”，即“通过建立健全联席会议、协调沟通、信息资源共享、案件移送受理反馈等工作机制，督促各市辖区、县政府和有关行政管理部门切实履行城市管理的职责”。[18]比如，根据《北京市城市管理综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（2013）的规定，作为北京市城管局内设机构的“执法协调处”的职责是“负责本市城市管理综合行政执法方面的协调工作；负责联系相关部门，建立和完善执法协调制度和工作机制；负责组织协调联合执法工作；负责向市、区县政府或相关职能部门及时反映问题、通报情况”。再如，根据《厦门市城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》（2012）的规定，作为厦门市城管局内设机构的“执法协调处”的职责包括“协调城管执法业务工作中局处室（含直属单位）之间、市局与区局之间、市局与相关行政管理部门和单位之间的关系；协调、指导全市城管执法队伍开展专项执法和综合整治行动，协调组织由市局直接强制执行的重大执法案件和配合相关行政管理部门办理的行政执法案件；协调区城管执法部门和相关行政管理部门拟移交市局直接查处的城管执法案件”等。然而，这类协调机构毕竟只是城管主体的内设机构，其在城管和各部门之间的横向权限只是进行“联系”、“协调”、“反映问题、通报情况”等，而非像居于上位的指挥机构那样能够进行“统筹”和“命令”。因此，尽管有学者认为协调机构的设置有助于“打破城市管理碎片化局面”，有助于“以公共服务为对象，推进城市管理职能的横向整合”，[19]但按照豪利特（Michael Howlett）的观点，为了增强部门间的合作以及减少部门间冲突的机会，由少数机构集中权力的行使往往具有更为明显的效果。[20]笔者认为，在处理城管与其他部门横向关系的问题上，大城管模式下的指挥机构比现有的协调机构更具优势。
二、城管主体的纵向维度：层级间的架设与分工
在城管主体的“多维构设”中，“纵向定位”是指作为政府的工作部门及执法机构，城管主体在中央、省、市、区、街道等各个层级的具体架设、权限分配与相互关系等，包括两方面内容：一是从上级角度看，城管主体在国务院和省级政府中是否应当设置以及如何设置；二是从下级角度看，城管主体在市、区、街道中关于层级数量、执法权限以及资源配比等问题应当如何处理。
（一）城管主体的上位建制：统一的立法与管理
赫梅尔（Ralph P. Hummel）曾言，“合理的分工和层级结构对分工进行管理的相互作用，成为现代官僚体制无可比拟的权力工具的范围、强度和可控性的基础。”[21]与其他政府工作部门一样，合理设置纵向的管理层级也是城管系统高效且顺畅运转的必要条件之一。而对于城管来说，首先遇到的是上位建制问题，即是否应当在中央政府乃至于省级政府中设置相应的工作部门。而事实上，城管主体的上位建制是一个颇具争议的问题。
反对者的主要理由是：（1）中央编办在《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作意见的通知》（2002）中规定：“行政执法机构主要在城市和区、县设置。省、自治区政府各部门不再单独设置行政执法机构；设区的市设置行政执法机构，可根据当地的具体情况和不同行政执法领域，适当选择以市为主或以区为主的模式。”显然，省级和省级以上机关不应设置行政执法机构。（2）城市管理的对象仅限于城市内部，在省级和中央设置部门没有必要，而且上下对口、条条管理的模式容易使得下级城管只对上级城管负责而不对本级政府负责，从而分割政府权力，导致“政府权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”；[22]同时，片面地追求“从中央到地方一致”，不仅可能出现“职责同构”的弊病，而且“不同的层级分担不同的责任，这又容易造成各层级均抱怨责、权、利不相称，出现问题互相指责”。[23]（3）根据因地制宜的执法原则，每个城市都有其特色或特殊性，中央乃至于省级政府不适于集中统一进行管理。如崔卓兰教授所言：“并不是所有的问题中央立法都能作出统一的规范，例如城市管理、名胜古迹的保护等问题，而且这些事务在各地的存在状况并不一致，有的地区有江河湖泊，有的地方有高山平原，北方冬季需要集中供热，南方夏季需要防暑降温，这就更要求地方国家机关享有自主解决本地事务的权力。”[24]
笔者认为，城管主体的上位建制仍然具有十分重要的意义：（1）中央编办的规定所限定的仅仅是“行政执法机构”，而不是作为政府工作部门的“城管部门”，而目前较为常见的做法是将行政执法机构设置为城管部门的直属机构，专门从事执法工作。也就是说，尽管该规定将“行政执法机构”的层级限定为省级以下，但并未对“城管部门”进行限制，城管主体并非不能作为国务院或省政府的工作部门出现。（2）尽管城管在市级以下建制的模式充分照顾到了不同城市的特殊情况，但也使得“各自为政”的现象普遍存在，即便是违法建筑、占道经营等具有共性的问题，也有可能在相邻的两个城市之间存在显著的管理和制度上的差别。笔者认为，按照因地制宜原则，上位立法不应规范过于微观的事项，但城市管理中具有宏观性和共通性的事项，则仍需由上位立法加以明确。（3）上位建制的缺失使得城管在管理方式、执法模式等方面没有统一的标准可供遵循，无法集中力量进行问题研究，也无法获得上级主管部门的业务指导和监督。“如果不设上级主管部门，则全国的城管部门无法统一着装、协调一致行动、统一人员身份、相互沟通交流工作经验”，[25]因此，有必要“确立一个综合机构作为城管执法局的主管部门，督促、指导城管执法，总结、提升城管执法经验”。[26]（4）上位建制的缺失导致了城管上位立法的缺失。由于目前多数城管主体都是在市级以下人民政府中设置，因此相关的法律规范也多数是市一级的地方性法规和地方政府规章，而中央层级的全国人大的法律、国务院的行政法规和部门规章皆处于缺失状态，这样就无法对分布在全国各个城市中的城管主体进行统一的规范和约束。于是，城管执法经常被称之为“借法执法”，即依照环卫、规划、土地、建设、工商等部门的法律规范去执法，而后者显然无法顾及到城管主体的特殊情况；而在缺乏上位法统一梳理、整合的情况下，各地方城管对于“所借之法”的实际执行也就呈现出“千姿百态”的局面。（5）城管上位建制的缺失还在一定程度上限制了相对人申请行政复议的权利。根据《行政复议法》12条的规定，对政府工作部门的具体行政行为不服的，申请人既可以向本级人民政府申请复议，也可以向上级主管部门申请复议。但由于多数地方并无省级城管部门或机构的设置，那么对于市级城管部门的行为，申请人就只能向同级人民政府而无法向上级主管部门申请复议。可以说，城管的上位建制也有助于进一步保障相对人的权利。
至于城管主体的上位建制在组织机构的角度上究竟应当如何设置，笔者认为，较为理想的情况是在国务院和省级人民政府专门设置城管工作部门，即将城管主体设立为国务院的一个独立部委或者省级政府的一个独立厅局。根据前文的统计，绝大多数直辖市和省会市的城管主体皆为政府工作部门，从纵向的统筹指挥和业务指导方面考虑，国务院和省级政府也有必要将城管主体定位为政府工作部门。有学者建议成立专门的全国性综合行政执法机关——国家综合行政执法总局，来负责全国的综合行政执法工作。[27]但显然这一机构的管理对象是“综合行政执法”，一方面其涵盖了文化、农业、海事等诸领域的综合执法而非仅限于城管执法；另一方面城管主体的职责不仅包括执法，还包括城市基础设施和外部环境等多方面的管理事项，这就超出了“执法总局”的职权范围，因此，这种设置很难和各地方的城管主体形成严格的对应关系。
从“主管部门”而非“工作部门”的角度看，首先，在中央层面上，《指导意见》第（五）项中要求“国务院住房和城乡建设主管部门负责对全国城市管理工作的指导，研究拟定有关政策，制定基本规范，做好顶层设计，加强对省、自治区、直辖市城市管理工作的指导监督协调，积极推进地方各级政府城市管理事权法律化、规范化”。住建部门的职能与城市管理有着较多相近之处。比如，有相当多省份的住建厅都下设了“城市建设处”，其中，安徽省住建厅城市建设处的职能包括：“指导城市供水、节水、燃气、热力、市政设施、园林、市容环境治理、城建监察工作；指导城镇污水处理设施和管网配套建设；指导城市规划区的绿化工作；……负责全省风景名胜区的监督管理工作”；福建省住建厅城市建设处的职能包括：“指导全省城市道路、桥梁、路灯、供水、节水、排水、生活污水处理和管网配套、生活垃圾处理、燃气、市容环卫、市政公用设施等行业建设管理工作；……拟订全省风景名胜区、城市园林绿化政策并指导实施；……指导和管理全省城市规划区内的园林绿化工作。”可见，不仅上述职能与城管事权的涵摄范围有所重合，其中某些细目在某些地方就是由城管部门负责具体实施的。因此，由住建部主管城管工作一方面有助于解决上述的各自为政、立法缺失、标准不明等问题，另一方面由于职能的相近也不会产生严重的“排异反应”。
在省级层面上，《指导意见》第（五）项规定：“各省、自治区、直辖市政府应当确立相应的城市管理主管部门，加强对辖区内城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价。”而此处并未明确规定城管主体及其主管部门具体的机构设置方式。笔者认为，将省住建厅设置为城管主管部门，而将城管主体以“城市管理局”或“城市管理处”的名义设置在住建厅内部，是目前最为合理的建制方案，也是部分省份已经实施的方案。比如，2015年3月成立的江苏省住建厅城市管理局，其主要职责为：“指导城镇市容、环卫、环境综合整治等管理工作；拟订城市管理执法、市容环卫等城市管理的政策措施并指导、监督实施；指导市容管理和环卫设施的建设、维护及运营管理；指导全省城市管理行政执法队伍管理；指导数字化城市管理工作。”可此处的城管局拥有了规则制定、业务指导、队伍管理等多方面的职能，并且，按照“综合整治”这样的表述，其也可以履行跨部门协调等职责。再如，湖北省住建厅城市管理处的主要职责为：“研究拟订城市管理执法、城建监察、市容环境卫生的发展战略、政策法规、行业标准并监督实施；指导住房和城乡建设的稽查执法工作；指导城市市容环境卫生治理和执法工作；指导城市垃圾处理设施的建设、维护及运营管理工作；组织对城乡规划、住房保障、房地产市场、住房公积金、建筑市场、标准定额、工程质量安全、建筑节能、城市建设、村镇建设、历史文化名城和风景名胜区、城镇减排等方面违法违规问题实施稽查。”显然，这一机构的职责更加偏重于执法监督方面。[28]同理，城管主体在中央的建制亦可考虑在住建部内设置“城市管理司”，“从国家层面提供相对统一规范的政策指导、方针指导、方法指导、技术指导以及信息沟通，特别是及时有力地推动中央层次的有关立法和部门协调”，[29]最终实现城管主体从中央到地方的完整建制。
（二）城管主体的基层分布：以街道为重心
城管主体的“基层分布”主要是指城管在市、区、街道三级的设置情况。
第一，在基层城管的层级数量方面，为优化信息传递和执法决策，其应尽可能地采取扁平化设置。（1）就行政信息而言，“有效率的信息传递和处理对于有效的决策是必不可少的”。[30]而信息在层级之间纵向传递时（自下而上和自上而下）的失真程度与层级数量成正比，层级数越多，信息从一端传到另一端之后的准确性和真实性就会越低。就如格拉伯（Doris A. Graber）所言，“信息在通过等级制的层层中间环节时会发生失真。任何一个环节都有可能忽略关键信息，必须通过的层层等级也会造成信息的延误，从而导致效率低下或行动无效。”[31]同样，对于城管而言，如果层级过多，信息从执法人员传递到部门领导之时就会受到更多的损失，从而影响到上级宏观决策与真实实践状况的切合度；并且，信息从部门领导传递到执法人员之时也会有所遗漏，从而使得执法实践中难以完整把握宏观的执法方向和微观的执法细则。（2）过多的层级数也会使得上层领导在处理下层信息中出现问题。一方面，层级过多会使得信息传递的纵向通道过长，而下层的重要信息很容易在层层传递时被过滤掉；另一方面，如果上层领导集中掌握信息处理权，那就容易出现信息过量的问题，即难以在短时间内处理来自下层的大量信息，从而延误处理、耽误决策以及难以及时应对重要信息。对于城管而言，其在执法过程中经常面临着庞大的信息量，如执法区域的特殊情况、执法对象的个别状况、法律规范的适用问题等等，如果层级过多，这些问题向上传递的过程就会十分漫长，同时也可能出现重要问题无法传达、部门领导无法及时处理的弊端。（3）在城管层级数量的具体设置上，较为原则性的做法是，对于直辖市、省会市等较大的市成立市、区两级城管主体，区级主体下设若干街道执法队伍，以区级主体的名义进行执法活动；而在中小城市和县城，可采取一级主体的模式。[32]以衢州市为例，其在执法改革中特别强调了“一级执法”的设置，即“1个市城管局—4个区城管分局—18个街道执法大队”的模式，[33]只有街道一级的执法大队负责具体执法工作，较好地避免了多层级执法所带来的种种问题。
第二，在层级之间的管理权限划分方面，《指导意见》第（八）项要求“按照属地管理、权责一致的原则，合理确定设区的市和市辖区城市管理部门的职责分工。市级城市管理部门主要负责城市管理和执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处”。具体而言，应当由上层主体负责宏观的政策性和协调性事宜，下层主体负责执法实践中的微观事宜，层级之间的职责分配应当尽可能地清楚明晰。首先，从层级之间的领导隶属关系来看，尽管垂直领导似乎更为高效，也能更为有效地避免“条块矛盾”，[34]但我国城管系统目前仍然大多采用了双重领导的模式。[35]这就意味着，如果本级和上下级城管主体、本级和上下级人民政府之间的管理权限划分不清楚、不严格，即有可能出现“互争管辖—重复执法”或者“互相推诿—消极执法”的现象。对此，笔者考察了5部规范性文件，[36]并对其中涉及的城管层级权限划分情况进行了梳理，可以看出：（1）5部规范性文件都对市一级城管和区一级城管的职权划分情况进行了说明；而在双重管理体制下，市政府、区政府和街道办的职权状况却没有任何一部文件进行说明。[37]笔者认为，若要充分明晰双重管理体制下各方的权限，应当通过法律规范的形式对上述缺漏进行弥补。（2）5部文件中有3部（即厦门市、郴州市及盘锦文件）规定了市级城管较为微观的执法事项，这也意味着，其城管并非“一级执法”——既然拥有对特定事项的执法权，其内部必然存在执法队伍，这与“集中执法力量”、“下沉执法重心”乃至于撤销市级执法机构的主张并不一致。（3）在权限划分的理由上，宁波市文件中规定的河道管理和轨道交通建设管理这两个事项的权限划分，理由并不十分鲜明；相较而言，厦门市文件在第2条对市级和区级城管各自的职权范围进行了列举：市级城管主要负责需要进行部门间横向协调的执法事项，而区级城管则负责除此之外的事项，这也符合前文对于纵向“指挥机构”的论述。（4）在权限划分的原则上，盘锦市文件将立法目的设置为“确保城市管理权限下放后区政府相对集中行政处罚权的顺利实施”，实质上是将市级城管的执法权下放到区级，因此市级城管只享有监督权，具体执法工作由区级城管进行；而郴州市文件同样将市级城管的权限设定为更具宏观性的立法、规划、协调、监督等事项，并由区级城管承担具体执法工作。这两个文件中的层级权限规定较为符合本文的主张。（5）需要注意的是，只有汕头市文件对“执法队伍派驻街道”进行了说明，这也意味着下沉到街道的“一级执法”模式并非各地方的通行做法。
第三，在层级之间的执法力量配比方面，《指导意见》第（九）项规定：“执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例，通过调整结构优化执法力量，确保一线执法工作需要。区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法人员配备比例。”从执法人员的角度讲，“正是那些负责实际执行的人最能了解政策的执行是否适当”。[38]很多时候，面对特殊情形应当如何处理、法律规范应当如何适用，执法人员往往能够做出最为正确的判断；此时，如果执法中的决定权乃至于部分决策权能够分散到执法人员及下层机构手中，则有助于提高执法效率、实现个案正义乃至于激励执法方式的创新。尽管这种权力下移可能会产生裁量权滥用以及上层决策权弱化等问题，但可以通过后续的监督机制和案例—规则反馈机制加以弥补。从机构设置的角度讲，执法重心下移、加强基层执法力量也更符合城管的实践特征。目前很多地方三级执法机构（市、区、街道）都存在执法力量过于分散或者集中于上层而基层执法力量过于薄弱等问题。马怀德教授建议大幅压缩上级部门的执法力量，“将所有的执法力量下沉至基层，充实县区一级的执法力量，同时考虑授予乡镇一级政府一定的行政执法权”。[39]其理由主要包括两个方面：一方面，推行综合执法的核心目的之一，即是整合执法资源、提高执法效率，让行政资源得到充分利用；而如果执法力量在市、区、街道三级配置得过于分散，则不仅无法实现上述目标，而且在执法范围存在交叉或模糊的事项上还容易引发重复执法。另一方面，将执法重心下移，其实与“属地管理”的原则有些相近。因为，所在地的执法者不仅距离管理对象和案件发生地更近、更能了解管辖区域的具体情况，而且对各类案件的反应速度也更快，更能及时应对和处理突发事件。[40]按照上述原理，青岛市在执法改革中要求“执法人员原则上下沉到镇（街道），比例应不低于85％”；“执法中队人员相对稳定，严格控制中队与机关之间的逆向流动”。[41]而衢州市同样将人员配置向基层倾斜，“人员中近九成配备在基层执法一线”，“执法大队直接设在街道、乡镇，更加贴近群众”；同时下放执法权限，实现问题在一线发现、在一线解决，矛盾问题由“上交处理”向“就地解决”转变。[42]
在上述因素的基础上，《指导意见》第（八）项要求“在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法，区级城市管理部门可以向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作”。笔者认为，在条件允许的前提下，由派出或隶属于街道的执法队伍掌握具体执法权的“一级执法”模式在城管执法体制中更具合理性。举例而言：（1）根据青岛市的执法改革方案，其在管理体制上将执法中队交由街道领导和管理，区市综合执法部门不再保留执法队伍，转而重点履行对执法中队的监督、考核及执法协调等职能；其在执法程序上则进一步下放了执法权限，即各街道综合执法办公室首先对执法合法性进行审查，并签署执法文书，区市综合执法部门对执法文书只作形式审查，合格的即予签署公章，不再做事前的实质审查。[43]（2）汕头市政府在《关于理顺我市城市管理行政执法体制的若干意见》中明确规定：“赋予或委托授权给区街道一级更多的城市管理职权。凡是能由街道行使的，依法采取直接下放或以委托授权的方式下放到街道”；“城市管理行政执法日常工作将主要交由区、派驻街道队伍负责”，真正实现“执法重心下移，属地管理”。（3）在天津市滨海新区的执法改革中，实现了街镇综合执法“一支队伍管全部”，即按照“每个街镇实行一支队伍管执法”的要求，在18个街镇分别建立了综合执法大队，由综合执法大队以街镇名义行使行政处罚权。[44]而这种典型的一级执法模式显著提高了执法效率：执法队员每天24小时不间断在辖区开展流动巡控检查，发现问题立即反馈给街道办事处；“日常巡视发现一般问题，要求当天处置当天解决；较难案件三天有回复，半月有结果；特难案件，件件有回复，结果及时反馈，迅速办理，让行政执法力量真正沉到基层”。[45]
然而，实践中街道一级的城管主体设置还存在一些问题，主要包括：
第一，城管主体在街道层级的机构设置上，目前主要有两种形式：一是将街道城管定性为市或区级城管的派出机构；二是将街道城管定性为街道办的组成部分。相较而言，前一种定性更为多见，并且按照《指导意见》第（八）项的要求，“派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主”。例如，北京市辖区街道（乡、镇）城管执法分队属于区、县城管执法大队的派出机构，以其所在的区、县城管执法大队的名义行使行政职权，人事任免和业务工作方面都要接受其区、县城管执法大队的领导和监督。[46]再如，根据汕头市政府《关于理顺我市城市管理行政执法体制的若干意见》的规定，“区城市管理行政执法队伍按街道设置中队，配备到各街道，由街道统一指挥、管理，以区城市管理行政执法局的名义执法”。天津市的街道综合执法采用的则是第二种定性——《天津市街镇综合执法队伍组建方案》（2014）2条规定：“在市内六区的街道和郊区县的街道、重点镇设立综合执法队伍，名称统一称为‘天津市××区（县）××街（镇）综合执法大队’，为街道办事处或镇人民政府管理的行政执法机构，规格为正科级。主要职责是全面落实《天津市街道综合执法暂行办法》规定的各项执法任务，集中行使相应的行政处罚权和行政强制措施。”[47]可见，城管执法作为执法事项之一被纳入到了街道综合执法的大棋盘中，街道办本身即有执法权和主体资格，执法分队或支队也不再是上级城管的派出机构，而是街道办本身的组成部分。尽管天津模式在“相对集中处罚权”和“执法重心下沉”这两个角度上程度更高并且更具合理性，但考虑到处罚权的问题，则对于多数地方前一种定性更具可行性。[48]
第二，城管主体在街道层级的处罚权问题上，根据《行政处罚法》20条的规定，只有县级以上地方人民政府才享有行政处罚权。天津市的街道综合执法之所以能够直接行使多达13项的行政处罚权，可能是因为其作为直辖市，街道办的行政层级相当于区政府；这一模式如果在非直辖市的城市中使用，就有可能在处罚权的权限上出现问题。如果将街道城管定性为区级城管的派出机构，并以区级城管的名义进行执法，则可以解决该问题；这也是该模式在各地方更为常见的主要原因之一。比如，在青岛市，“由于法律法规规定行政执法权均由县级以上执法部门行使，镇（街道）政府行政执法权在法律上处于缺失状态。为解决上述问题，采取在区市设立综合执法部门、向各镇（街道）派驻执法中队的模式”，“执法中队以区市综合执法部门的名义执法，符合法律有关执法主体的要求，也符合执法重心下移的要求”。[49]
第三，城管主体在街道层级的资源配置上，由于街道城管大多属于区级城管的派出机构，因此其相关开销一般由区级政府财政提供资金支持；又由于随着执法重心下移，相当多数的执法事项由街道一级负责，因此区级政府的执法开销显著增加。由此，在市区两级分立的财政体制下，部分地方就出现了区级政府不堪重负、市级政府又不下拨资金，市级和区级之间财权和事权不匹配的现象。为确保街道执法的资金支持，有学者建议由市级政府将执法资金以专项经费的形式划拨给区级政府，并根据各区的事权划分情况合理调配资金。[50]针对这一问题，《郴州市人民政府办公室关于进一步调整理顺市城区城市管理和行政执法体制的通知》进行了较为细致的规定：“‘二区一园’支队财务由各区城管局独立的专账管理。……‘二区一园’协管员经费由市、区财政各承担50％；……市级财政核拨经费不足部分（含专项经费）由各区政府（管委会）列入区级财政预算统筹安排。”汕头市政府《关于理顺我市城市管理行政执法体制的若干意见》则规定，协管员的经费由区财政负责，而“各区城市管理行政执法局罚没收入全额上缴区财政，……专项用于执法装备和办公经费的补充”。由于协管员在基层执法中处于重要位置，其经费完全由区财政承担显然不如郴州市的市区两级各承担一半更为合理；而通过罚没款收入来补充执法装备和办公经费的做法，也可能导致实践中处罚权的过度使用。对此，《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》（2006）3条第6项规定：“街道执法队所需经费由财政部门全额拨款，……罚没收入全部上缴财政，严禁将罚没收入与执法经费挂钩。”这显然更有助于确保处罚过程和结果的公正性。[51]
三、城管主体的内部设置：部门内的机构与队伍
在城管主体的“多维构设”中，“内部设置”指的是城管内部由哪些机构组成、整体架设如何，以及某些机构的职能界限和特性等问题；其中，直接负责具体执法工作的执法队伍，其地位、性质以及编制方面的设置，则是直接影响到城管职能发挥的更为重要的问题。
（一）城管主体的内设机构：监督、宣传及其他
从整体上审视政府工作部门及其内设机构，敦利威（Patrick Dunleavy）曾经述及，“大多数美国联邦部门都由5到10个重要的机构、行政部门或办公室组成，他们掌管着以不同方式运作的项目和政策领域。每个机构或行政部门都有一个通常由高级官员组成的子结构，也有一个小型的由主要行政管理者组成的部门核心。”[52]首先，目前除了少数具有“大城管”特征的城管主体集成了其他部门的职能并设置了较多数量的内设机构外，其余大部分地方的城管内设机构在数量和职能方面都符合上述要求。前者如武汉市城管局，其内设机构除常规设置外还包括了市政维护处、景观管理处、基础设施建设管理处等在内，多达17个；其直属机构也包括了固体废物管理处、桥梁维修管理处、燃气热力管理办公室、城管局水上管理处等在内，多达11个。而作为比较常规的设置模式，熊文钊教授指出：（1）市级城管主体的内部机构至少应包括办公室、政策法规处、财务处、组织人事处、执法协调处、执法监督处或监察室；区级城管主体的内部机构可以和市级类似。（2）市城管局可下设直属分局和专业分局，各区分局可下设直属中队和专业分队。（3）基于执法监督的需要，可以设立督察分局；基于执法队伍统筹调度的需要，可以设立指挥中心；基于数字化城市管理的需要，可以设立信息中心；基于对外联络和塑造公众形象的需要，可以设立宣传中心。[53]而北京市城管局的内部设置就比较符合上述做法，只是其督察总队、执法总队和指挥中心被定性为直属机构，而科技信息中心和宣传教育中心则被定性为直属事业单位。
综合各地方城管主体的内部设置，笔者认为以下具体机构可供进一步分析：
第一，很多地方的城管内部设置了“执法监督考核处”。目前的大城管立法中多数都是由指挥机构行使监督考核权，比如在武汉市由城市综管委对城管和各部门的执法工作进行定期或不定期的监督检查，亦由城市综管委对其执法工作进行统一考核，并根据考核结果实施奖惩（《武汉市城市综合管理条例》43、47条）。但此时可能出现大城管指挥机构和作为内设机构的执法监督考核处职能重合的问题。比如，根据《北京市城市管理综合行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（2013）的规定，其执法监督考核处的职能为“负责建立完善本市城市管理综合行政执法工作的考核评价体系和奖惩机制并组织实施；负责监督行政执法责任制的落实；受理、调查对城市管理综合行政执法行为的投诉和举报；建立城市管理综合行政执法社会监督评价体系；负责本市城管特约监督员的联络工作”。这一规定在将处理投诉和举报的权限授予执法监督考核处的同时，又集中授予了其监督、考核和奖惩的权限，而后者与指挥机构的权限颇为相似。再如，根据《苏州市市容市政管理局（苏州市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定》（2010）的规定，其监督考核处的职能为“负责对县级市、区及市相关部门市容市政管理工作的日常联系，行使行业监督职能；负责全市城市管理工作的综合考评，组织开展环境综合整治和专项整治活动；负责市政府管理目标考核工作；承担城市管理委员会办公室的日常工作”。这一规定同样将城市管理整体上（包含横向和纵向）的监督考核职能赋予了内设的监督考核处。笔者认为，在大城管的视域下，指挥机构与内设监督机构的关系有两种方案可供选择：（1）撤销内设机构，由居于上位的指挥机构集中行使监督考核职能；（2）保留内设机构的同时，进行严格的职能分工，以避免交叉重合。而目前更为合理的分工模式是，由大城管指挥机构负责对城管和各部门整体的监督考核，而由内设机构负责对具体执法队伍和执法人员的监督考核。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定》（2011）规定，其执法督察处的职能为“负责五城区和成都高新区城市管理执法工作的督察和执法队伍作风督察；负责对五城区和成都高新区城市管理重大执法案件及跨区域案件的督查；负责城市管理行政执法督察制度和网络体系建设；负责对执法人员履行职责、行使职权和纪律情况实施监督检查和现场查处纠正，对城市管理执法中违章违纪问题的投诉进行调查处理并提出建议、意见”。显然，该督察处所负责的是对执法人员、执法队伍和重大案件的监督，并不负责各部门整体和部门间协作情况的监督。再如，《连云港市城市管理局主要职责内设机构和人员编制规定》（2010）规定，其督查处的职能为“……负责局属城管行政执法队伍执法执纪、执法装备标志、队容队貌和执法人员执法行为规范、着装仪容、履行职责情况进行监督、检查；负责对局机关、局直属单位工作人员工作作风和工作行为规范进行督查；会同局相关处室对行政执法人员行政不作为、乱作为和违反相关工作制度的行为进行调查，并提出处理意见；负责信访、投诉事项的接待、受理、分解、转办、督办、回复件审核及信访件（批办件）的回复工作；……”可见，该督查处的职能仍然集中于执法人员、执法行为和执法作风的监督，并且更具个案性质。鉴于上位指挥机构和内设监督机构在人员组成、机构层级和管理权限等方面的不同，如若二者同时履行监督职能，则必须进行明确分工，而“指挥机构→部门”、“内设机构→个案”的模式，更有助于确保城管执法监督与考核的全面性。
第二，部分地方的城管内部设置了“投诉受理处”，专门处理投诉、举报、信访、批评、建议等相关事项。比如，《长春市市容环境卫生管理局（长春市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定》（2009）规定，其投诉受理处的职能为“负责城管‘110’、市长公开电话和‘12319’公开电话投诉举报受理；负责来信来访接待办理；负责人大政协议案提案和批评建议办理；负责对媒体反映的有关问题进行督办；负责上级和市局领导交办案件的督办；负责指导、督办城区、开发区市容环境卫生管理和城市管理行政执法机构投诉受理工作”。[54]此处存在的问题有：（1）有些地方（如连云港市）在上文提及的“执法督察处”中也集成了受理投诉、信访等事项，在这两个机构并存的情况下，同样应当进行明确的分工，即由督察机构负责处理内部投诉，而由投诉机构负责处理外部投诉；或者说，投诉城管队员违规执法的案件应当交给“执法督察处”，而投诉违反城市管理法规的无照经营、噪音扰民、非法小广告等案件应当交给“投诉受理处”。（2）亦有少数地方将“执法督察处”和“投诉受理处”的职能进行了全面合并。比如，《厦门市城市管理行政执法局主要职责、内设机构和人员编制规定》（2012）规定，其执法督查处（投诉中心）的职能为“受理有关城管执法的信访和相关部门转办投诉件工作；监督检查区城管执法部门和直属单位对群众投诉件的办理情况，建立健全督查绩效考评机制；负责牵头督查、落实市‘110’社会联动有关城管执法方面的备勤值班、接出警和相关案件办理工作……”从职能整合的角度看，这种设置亦无不可，但“内部督察”和“外部投诉”毕竟有着明显的区别，合并后的机构必须注意其职责的全面性，不能顾此失彼。
第三，部分地方的城管内部设置了“宣传教育处”，专门负责面向社会公众的关于城管执法的宣传教育工作。由于城管的执法事件经常有来自媒体的负面报道，加之公众普遍对城管的工作缺乏理解，因此，宣传、教育、公关等事项就显得愈发重要，以至于部分地方的城管部门将其交由专门的内设机构负责处理。比如，《福州市城市管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（2015）规定，其公共关系处的职能为“负责城市管理宣传教育、政风行风建设工作；制定公共关系和新闻发布策略并组织实施；收集城市管理舆情，发布新闻信息，负责网络宣传工作，正确引导舆论；负责政务公开、12345投诉件及数字城管批办件办理，负责群众来信来访的接待、处理工作”。显然，这一职能的设定可以将对外宣传作为一种常态固定下来，有助于实现城管的“计划性宣传”。[55]而部分地方还在“宣传”的同时增加了“动员”的职能，即在城管执法过程中积极开展公众参与，从而进一步寻求公众的认同和支持。比如，《济南市城市管理行政执法局（济南市城市管理行政执法总队）主要职责内设机构和人员编制规定》（2010）规定，其社会动员处的职能为“负责城市管理、城管执法的社会动员工作；负责城市管理、城管执法进社区工作；负责组织社会志愿者、城市管理协管员开展相应工作；负责与城市管理和城管执法工作有关的舆情监测、收集、分析和新闻报道工作；负责城市管理和城管执法法律、法规、规章宣传工作；……”
第四，为了满足数字化城管的需要，亦有部分地方的城管内部设置了“数字城管综合处”。比如，《温州市城市管理与行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（2011）规定，其数字城管综合处的职能为“……负责数字城管规划的落实和数字城管的硬件建设；负责全局计算机网络中心、城管与执法方面道路监控系统、无线指挥网络的规划、建设和维护管理；负责数字城管与12345市长热线及相关部门的联系、协调与衔接工作。……”尽管数字化城管系统目前主要用于案件信息收集和执法信息传递等事项，但随着该系统的逐步完善，其可适用的领域也会逐渐增加；即便仅就目前而言，这一系统的运行也需要具有相关技术的工作人员专门值守，因此，对于已经开展或即将引进数字系统的城管主体而言，在其内部设置专门机构负责此项工作就是必要的；虽然这一机构的设置会产生额外的机构和人员编制，但数字城管这一系统本身则能减轻执法工作的压力和负担，在平衡之后会使人员编制的需求总量得以降低。
（二）城管主体的执法队伍：地位、性质和人员编制
一般而言，执法队伍是城管主体内部负责法律规范的具体执行，并与相对人进行直接接触的“一线执法者”。可以说，城管的多数职能是与“城市外观”有关的，而诸如道路交通、广告牌匾、无照经营等事项多数又是由其所属的执法队伍负责直接查处或现场执法的；因此，执法队伍的风气、纪律乃至于执法手段、执法方式等是否合法合理，都会直接影响到城管工作的整体状况。
第一，从执法队伍的地位来看，目前多数城管主体都将其设置为“直属机构”而非“内设机构”。比如，北京市城管局的“执法总队”即为直属机构；再如，抚顺市城市管理局下设的市容管理行政执法大队、市政园林管理行政执法大队和房屋拆改行政执法大队皆为直属大队；又如，西安市城管执法局一支队、二支队、三支队和直属支队，以及南昌市城管执法支队直属一大队、二大队、三大队和四大队皆为直属机构。一般来说，内设机构和直属机构的区别在于：内设机构不具备行政主体资格，不能单独以本机构的名义对外行使职权；而直属机构则是本部门下设的承担某项具体或专门工作的机构，虽然归本部门领导，但一般具有行政主体资格，在职责范围内可以对外行使职权。笔者认为，作为城管主体的组成部分，执法队伍之所以大多被设置为“直属机构”而非“内设机构”，一方面是考虑到前者能够使其具备独立的执法资格，另一方面则是在下述的机构性质和人员编制等问题上做出的权衡。
第二，从执法队伍的性质来看，目前多数城管主体都将其设置为“事业单位”而非“行政机构”。比如，黄冈市城市管理执法局、遵义市城市管理局、天津市街镇综合执法队等。然而，这种通行做法值得商榷：（1）《事业单位登记管理暂行条例实施细则》（2014）第4条规定：“本细则所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、广播电视、社会福利、救助减灾、统计调查、技术推广与实验、公用设施管理、物资仓储、监测、勘探与勘察、测绘、检验检测与鉴定、法律服务、资源管理事务、质量技术监督事务、经济监督事务、知识产权事务、公证与认证、信息与咨询、人才交流、就业服务、机关后勤服务等活动的社会服务组织。”而城管执法队伍的职能显然不在上述范围内。与此同时，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011）第8条明确规定：“将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”，而前述很多事业单位性质的执法队伍都是新近组建的。笔者认为，既然城管执法队伍具有鲜明的执法职能，能够针对相对人的违法行为行使行政处罚权和行政强制权，那么其在性质上就应当属于行政机关或行政机构；而其中的执法人员，按照《公务员法》14条第2款的规定，则应当属于“行政执法类公务员”。可见，目前事业单位和事业编制的定性显然与执法队伍的职能存在较大冲突——即便将其中的执法人员“参照公务员管理”，也仍然无法改变其事业单位的核心属性。[56]（2）从执法主体资格的角度看，事业单位也未被《行政处罚法》和《行政强制法》直接授予处罚权和强制权，但目前多数事业单位性质的执法队伍都可以行使这两种职权。比如，《遵义市城市管理局（市城市综合执法局）主要职责内设机构和人员编制规定》（2010）规定，其三个执法大队“具体负责相对集中后按一般程序实施行政处罚的立案、调查、取证并提出处理意见；承办重大案件和跨区域案件以及市局交办的其他行政处罚执法案件”等。然而，根据《行政处罚法》15条的规定，行使行政处罚权的主体仅限于“行政机关”；即便是第16条“相对集中处罚权”的情形，其集中者也应当是“行政机关”；同时，由于目前并无上位法规定，作为事业单位的执法大队也不是第17条所规定的法律、法规授权的组织；那么，若要为其找到行使处罚权的依托，就只能是第19条所规定的“受委托组织”。比如，在《福州市市容管理局关于市城市管理综合行政执法支队行使行政执法权的通知》（2013）中就明确提及了“局行政执法权委托支队行使”这一原则，也就是说，执法支队的行政处罚权是由作为行政机关的市容管理局委托行使的，而执法支队的性质则是受委托的事业单位。然而即便如此，我们仍可以提出下列疑问：其一，尽管“行政委托”可以解决这一问题，但这种委托通常出现在行政机关与其外部的事业单位之间，而执法队伍往往是城管主体的“直属机构”，在双方存在隶属关系的前提下进行“行政委托”是否有些勉强？另外，其无法解决强制权的问题——《行政强制法》17条规定：“行政强制措施权不得委托。”其二，将城管队伍设置成事业单位，还有可能出现罚款和罚没物品不当使用的风险，即行政机关的处罚所得必须全部上缴国库（《行政处罚法》53条），但事业单位的处罚所得则有可能被当做“单位业绩”。其三，总体上说，具有鲜明执法性质的城管执法队伍为何不直接设置成行政机构？笔者认为，一方面，其可能与上文所述的“直属机构”地位相匹配，即，若非事业单位，执法队伍就应当属于城管主体的内设机构，而难以成为更具独立性的直属机构；事业单位与直属机构之间属于互为因果的关系。另一方面，则可能是因为公务员编制过于紧张或无法容纳合理范围内的执法人员数量，将其设定为事业单位则有助于解决人员编制上的问题。
第三，从执法人员的编制来看，目前主要存在两方面问题：（1）在执法人员的身份上，上文已经提及，由于其所在执法队伍大多是事业单位性质，因此其大多是事业编制。但根据《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（2000）第2条的规定，“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”这种矛盾使得“城管执法人员身份尴尬，说是行政执法，大量的却是事业编制、临时工；要求用公务员，却没有公务员编制”。[57]有学者建议，让“执法人员具有公务员身份，通过考试录用方式进入执法队伍，以此逐渐取代行政执法队伍中大量存在的临时执法人员，以从根本上解决当前行政执法人员综合素质不高、参差不齐的状况”；[58]但熊文钊教授指出，“现代城市管理所需要的庞大的执法人员数量远非有限的公务员编制所能消化的，全部落实执法人员的公务员身份不太现实”，[59]而作为其解决方案，无论是从“行政契约”的角度让城管执法成为“可购买的公共服务”，还是将执法队员归入“聘任制”模式，[60]都与其“行政执法”的性质相冲突，甚至与现行立法不匹配。于是，作为一种折中或权衡，《指导意见》第（九）项规定：“各地应当根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。”也就是说，在条件尚不具备时也可以不使用行政编制。（2）在执法人员的编制数量上，即便是事业编制也往往有所欠缺，“人手不足”成了一种常态。比如，在成都市武侯区，“全区城管行政执法编制仅100多人，与全区除大量‘一般控制区’街道外有武侯祠大街、蜀汉路等约50条计70公里长的‘严管’街道、近100个社区的市容管理任务比实在内外难顾”。[61]再如，南京市新街口商圈集中了近700家商店，2012年零售总额达339亿元，约占全市总量的11％，核心区日均人流量达到50多万人次；然而上百万平方米的地面商贸设施、20多万平方米的地下商业，仅有6位城管。[62]针对上述问题，以下两种措施是值得考虑的：（1）加强城管执法人员的编制管理。在宏观上，中央编办《关于清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的意见》（2002）第3条第3项规定：“加强机构编制管理，建立并完善监督制约机制。行政执法机构编制实行中央宏观调控下的分级管理。……专项用于行政执法机构的编制纳入全国编制统计范围，重新核定，中央编办进行宏观管理并对相关工作进行指导。”而在微观上，适时地进行编制清理也是从另一个层面为执法队伍“补充人手”的方式。比如，《合肥市城市管理局关于清理规范全市城管执法人员在编不在岗问题的通知》（2012）规定：“凡被借调在城管综合执法系统之外其他区直单位的执法队员，要一律回原城管执法岗位工作；”“凡在乡镇街道或区其他部门任职但仍占城管执法编制，且确实不能回原单位工作的，一律办理人事关系调离手续，与原执法单位脱离关系，以便空出编制下一步统一补充。”（2）执法人员的编制数量应当与执法工作量相匹配。此处的“执法工作量”包括管辖城区面积、管辖人口数量、执法事项、案件数量和难度等多项因素。[63]比如，从人口数量上看，住建部《城镇市容环境卫生劳动定额》（2008）规定：“市容环境卫生综合执法监察、执法人员的定员数按城市人口的万分之三至万分之五”配备，但很多地方执法人员的编制数量低于这个标准；而定期按照城市或辖区人口数量的变化来核定执法人员的编制，则是保证城管职能充分履行的必要途径。再如，从执法事项上看，很多地方在相对集中处罚权的过程中，各部门将其原有事权转移给城管集中行使的同时，却没有将人员、编制、装备和经费等一并转移，这就导致城管在执法事项日益膨胀的同时，人员编制却没有发生变化，“综合执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的，但管理职责和义务又是无限的”。[64]如此一来，已无相关执法权却又未撤销执法队伍的原部门“人手过剩”的现象，和城管执法“人手不足”的状况形成了鲜明的对照。笔者认为，包括城管在内的任何部门间的事权转移都应当伴随着编制、经费等的转移。还需注意的是，由于目前有些地方的处罚权集中并未完全结束，城管的具体事权仍处于动态变化中，因此，相应的编制管理部门也应及时对其编制状况规定进行审核和调整。
【注释】 *本文系笔者主持的国家社科基金青年项目“民生视域下构建城市管理综合执法的多元自我管控机制研究”（项目编号15CZZ035）、辽宁省社会科学规划基金青年项目“迈向城市管理良性执法的多元制度路径建构”（项目编号L14CFX027）、东北财经大学优秀科研创新人才项目（项目编号DUFE2015R10）的阶段性成果。
[作者简介]刘福元，东北财经大学法学院副教授，法学博士。
[1][美]多丽斯· A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，复旦大学出版社2007年版，第82页。
[2][德]汉斯· J.沃尔夫等：《行政法》（第一卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第192页。
[3]《住房和城乡建设部主要职责内设机构和人员编制规定》（2008）第1条第5项规定：“将城市管理的具体职责交给城市人民政府，并由城市人民政府确定市政公用事业、绿化、供水、节水、排水、污水处理、城市客运、市政设施、园林、市容、环卫和建设档案等方面的管理体制。”因此，城管应当是作为城市人民政府的工作部门或下设机构而存在。
[4]参见王田华：《相对集中行政处罚权制度实施情况调研与思考》，载《价格与市场》2014年第2期，第33页。
[5]《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定：“地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门。”“省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”
[6]金国坤：《行政权限冲突解决机制研究——部门协调的法制化路径探寻》，北京大学出版社2010年版，第26页。
[7][美]奥内斯特·吉尔霍恩、巴瑞· B.鲍叶：《美国行政法和行政程序》，崔卓兰等译，吉林大学出版社1990年版，第1页。
[8]前引[6]。
[9]熊文钊主编：《城管论衡——综合行政执法体制研究》，法律出版社2012年版，第26—27页。
[10]参见前引[9]，第44—45页。
[11] [美]戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府——企业家精神如何改革着公共部门》，周敦仁等译，上海译文出版社2006年版，第90页。
[12] [美]拉塞尔· M.林登：《无缝隙政府——公共部门再造指南》，汪大海等译，中国人民大学出版社2002年版，第8—9、52页。
[13]前文“合署办公”的第（4）种形式，亦可视为这种方案的具体表现形式之一。
[14]参见雷甫：《我市城市管理实现“建管分离”》，载《晋中日报》2015年3月30日第2版。
[15]莫于川、雷振：《从城市管理走向城市治理——〈南京市城市治理条例〉的理念与制度创新》，载《行政法学研究》2013年第3期，第58页。
[16]尽管有些城管设置了名为“指挥中心”等的内部机构，但其并不具有部门间上位指挥的权限，而只能从事城管内部的指挥工作，因此不是本文所称的“指挥机构”。比如，根据《温州市城市管理与行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（2011）的规定，作为城管局内设机构的“指挥中心”，“负责指挥和调度各区城市管理行政执法人员集中查处违法行为；负责全市执法人员应急指挥调动；负责数字城管信息中心有关城管与执法方面的信息分流与处置协调；参与信息采集员队伍的管理，监督、考核信息采集员的量化工作；负责城管热线电话96310的投诉受理、督办工作。”
[17]详见北京市石景山区人民政府：《抓“综合”促“下沉”——北京市石景山区探索城市管理体制改革新路》，载《城市管理与科技》2015年第2期，第6—11页。
[18]王雅琴、沈俊强：《城市管理监察综合行政执法之理论与实践》，法律出版社2013年版，第20页。
[19]王生坤：《城市管理碎片化形成原因与解决路径》，载《上海城市管理》2015年第2期，第80页。
[20]参见[英]迈克尔·豪利特、 M.拉米什：《公共政策研究——政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第110页。
[21] [美]拉尔夫· P.赫梅尔：《官僚经验——后现代主义的挑战》，韩红译，中国人民大学出版社2013年版，第56页。
[22]石佑启、张水海：《从社会管理创新角度看城市管理领域相对集中行政处罚权制度的完善和发展》，载《行政法学研究》2012年第1期，第27页。
[23]杨沛龙：《减少层级与打破矩阵——城镇化进程中城市治理模式新设想》，载《长江论坛》2015年第1期，第71页。
[24]崔卓兰等：《地方立法实证研究》，知识产权出版社2007年版，第15页。
[25]前引[23]，第27页。
[26]黄磊：《城管改革的法治轨道》，载《人民政坛》2013年第9期，第9页。
[27]参见前引[9]，第31页。
[28]此处还需注意的是，上述两个省住建厅的城市管理处/局并未与城市建设处合并，二者独立履行各自的职能。
[29]莫于川：《从城市管理走向城市治理：完善城管综合执法体制的路径选择》，载《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2013年第6期，第43页。
[30] [英]戴维·毕瑟姆：《官僚制》，韩志明、张毅译，吉林人民出版社2005年版，第10页。
[31]前引[1]，第93页。
[32]参见前引[9]，第30页。
[33]衢州市编办：《衢州市综合行政执法改革探索》，载《中国机构改革与管理》2015年第3期，第15—16页。
[34]参见前引[24]，第71页。
[35]垂直管理体制是指上级城管对下级城管的人事任命、财政预算、物资管理和业务领导实行直接管理；而在双重管理体制下，上级城管对下级城管的管理权限仅限于业务指导和绩效考核评比等方面，而对下级城管的人事任命、财政预算、物资管理等方面没有管理权，这些权力归属于下级城管所在的地方政府。参见前引[18]，第17—19页。
[36]即《宁波市城市管理局关于明确新增执法职责分工以及供热排水管理方面的执法职责分工的通知》（2013）》《盘锦市综合执法局〈关于市城市管理综合行政执法局与政府行政执法工作衔接的意见〉（2010）》《厦门市人民政府关于进一步明确市区城市管理行政执法部门基体职责划分的通知（2009）》《郴州市人民政府关于进一步调整理顺城区城市管理和行政执法体制的通知（2013）》《汕头市政府〈关于理顺我市城市管理行政执法体制的若干意见〉（2007）》。
[37]盘锦市文件在职权列举时虽然使用的是“区政府”的表述，但笔者认为这些职权事实上应当归属于区级城管。
[38]前引[30]。
[39]马怀德：《健全综合权威规范的行政执法体制》，载《中国党政干部论坛》2013年第12期，第30页。
[40]这一点在奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）教授对中小规模警察机构的长期考察结论中即有鲜明的体现。参见[美]埃莉诺·奥斯特罗姆等：《公共服务的制度建构——都市警察服务的制度结构》，宋全喜、任睿译，上海三联书店2000年版，第20—23页。
[41]唐立军：《青岛市全面推进区市综合行政执法改革的调研报告》，载《机构与行政》2015年第2期，第16页。
[42]参见前引[33]，第16页。
[43] “根据谁管理、谁负责的原则，因执法中队执法行为违法造成的一切法律责任，由乡镇（街道）政府承担。区市综合执法部门对各执法中队滥作为或不作为的违法行为，有权接受投诉并作出审查结论，并有权对违法者进行处分。”前引[41]，第16页。
[44]参见王斗斗：《街镇综合执法一支队伍管全部》，载《法制日报》2014年8月8日第006版。
[45]李新滨：《破解困局——天津市滨海新区创新基层综合执法模式》，载《今日中国》2014年第10期，第57页。
[46]参见前引[18]，第18页。
[47]参见《天津市街道综合执法暂行办法》（2014）第5条、第7条规定。
[48]深圳市的街道城管兼具了上述两种特征。《深圳市人民政府关于全面推进街道综合执法工作的决定》（2006）第3条第1项规定：“各区城市管理行政执法局，在辖区各街道设立街道执法队，作为区城管执法局的派出机构，街道执法队以区城管执法局的名义实施行政处罚。”第3项规定：“街道执法队实行条块结合、以块为主的管理体制，街道执法队的人事、财务由街道办事处管理，日常工作由各街道办事处指挥、调度和考核。”这就是说，街道层级的城管在定性上属于区级城管的派出机构，但在人财物和工作、考核等方面又由街道而非区级城管进行管理，其地位很像是街道的组成部分。
[49]前引[41]，第15—16页。
[50]参见谢标：《武汉市市区政府社会管理职能划分研究——以城市管理为例》，载《长江论坛》2013年第6期，第33页。
[51]目前国内也有个别地方将城管执法的重心进一步下沉至社区，即取消街道层级，确立区直辖社区的管理体制，将城市管理方面的各支行政执法队伍在社区层面进行整合，建立城市社区综合行政执法队伍。这一做法在行政组织法上还有一些问题未能明确，暂时不宜大范围推广。关于社区综合执法的实践范例，参见李晓波：《城市社区综合行政执法探究——以黑龙江省大庆市社区管理体制改革为例》，载《大庆社会科学》2014年第2期，第116—118页。
[52] [英]帕特里克·敦利威：《民主、官僚制与公共选择——政治科学中的经济学阐释》，张庆东译，中国青年出版社2004年版，第195页。
[53]参见前引[9]，第31页。
[54]亦有地方将其命名为“信访受理处”，同样负责投诉、信访等相关事项。比如，根据《金华市城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（2011）的规定，其信访受理处的职能为“负责信访接待工作；负责来信来访的清理分类、跟踪落实及相关考核工作；负责对有关行政执法案件和执法人员的举报、投诉的受理工作；负责对县级城市管理行政执法部门信访案件的复查工作”。
[55]“计划性宣传并不是由紧急情况引起，它是有意识的活动，目的在于吸引公众对议题、事件或组织的注意力。组织有时间来策划事件及将其传送给新闻媒体的方式。”参见[美]奥蒂斯·巴斯金等：《公共关系——职业与实践》，孔祥军等译，中国人民大学出版社2008年版，第234页。
[56]需要注意的是，目前部分地方还存在着“行政执法类事业单位”和“行政执法类事业编制”的说法。比如，《成都市城市管理局（成都市城市管理行政执法局）主要职责内设机构和人员编制规定》（2011）规定：“……成都市城市管理行政执法局一分局、成都市城市管理行政执法局二分局、成都市城市管理行政执法局三分局和成都市城市管理行政执法局火车北站分局均为市城管局（市城管执法局）直属正处级参照公务员法管理行政执法机构，分别配备行政执法类事业编制8名、7名、7名、50名、50名、50名和50名。”再如，《襄樊市城市管理执法局主要职责内设机构和人员编制规定》（2010）规定：“市城市管理行政执法督察大队为市城市管理执法局管理的副县级行政执法类事业单位。”这两种单位和编制的设置并没有充分的上位法依据。
[57]戢浩飞、黄磊：《“城管”前世今生》，载《人民政坛》2013年第9期，第8页。
[58]前引[4]，第35页。
[59]前引[9]，第29—30页。
[60]《公务员法》第95条规定：“机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。”而城管执法人员既不是“专业性较强的职位”，也不是“辅助性职位”，依照该条规定，不应实行聘任制。
[61]黄仕红：《关于城管执法进社区的探索与思考：以成都城市管理为例》，载《成都行政学院学报》2012年第6期，第37页。
[62]参见鹿琳、颜芳：《用刚性执法勒住疯狂渣土车》，载《新华日报》2014年1月16日第A09版。
[63]根据学者的论证，人口、地域面积、具体事权等都是城管执法队伍编制测算的重要依据。详见唐立军：《城市管理行政执法队伍编制规模测算办法初探》，载《中国机构改革与管理》2014年第7期，第23—24页。
[64]前引[41]，第30—31页。
