内容摘要：作为一种具有特殊强制性的国家权力，警察权比一般权力更为明显地具有利与害的“双刃剑”特性。对警察权进行必要的规制是保障警察权发挥积极作用的必然要求。对警察权的规制方式有多种选择，在我国当前的社会状态下，法律规制已成为对警察权实行规制的最佳方式。警察权法律规制体系的构成及其各构成环节具有自己特有的内容；应在对警察权法律规制体系建设中存在的问题进行分析的基础上，研究其进一步完善的途径。
关键词：警察权；警察执法；法律规制
一、警察权法律规制体系的构成
警察权法律规制是指运用法律手段调整警察权，对警察权的取得、拥有和运行进行确认、规范和制约，以使警察权能够发挥积极作用、对社会产生预期效果的一种权力运行保障机制。警察权的拥有、取得和行使是一个环环相扣的严密过程，警察权法律规制体系的确立必须与这一过程相一致，其所确立的规制范围应当涵盖警察权拥有、取得和行使过程的各个主要环节，不能有所疏漏。根据警察权拥有、取得和行使以及对其监督、制约的过程，警察权法律规制体系应当由以下环节构成：
（一）警察权拥有和取得环节的法律规制
在现代国家，依法拥有和取得警察权是警察机关和警察得以正当行使警察权的前提和基础。因此，对警察权的拥有和取得环节进行法律规制，是实现对警察权确认、规范和制约的首要内容。包括警察权在内的国家权力的拥有和取得，主要有设定、授予、委托和分配等方式[1]，对警察权的法律规制也就是通过对这些方式的法律调整体现出来。该环节法律规制的基本目标应当是：第一，通过加强立法，制定相应的法律文件，建立严密的法律制度，实现警察权设定、授予、委托和分配的法制化；第二，通过法律手段，使任意设定、授予、委托和分配警察权的行为，能够受到及时有效的制止和纠正，保证任何机关、组织或者个人不能任意取得和拥有警察权。只有完善警察权拥有和取得环节的法律规制，使警察权的设定、授予、委托和分配有法可依，有章可循，才能从根本上减少滥用和擅用警察权现象的发生。
（二）警察权行使环节的法律规制
行使警察权是警察机关和警察得以代表国家实现统治和管理职能，维护国家安全、社会安定和人们安居乐业的最主要活动。由于这类活动数量大，涉及面宽，情况复杂，又大多与公民、法人和其他组织发生直接联系，因此，无论是发生违法事件的可能性还是发生违法事件的现实性都非常大，警察违法的绝大多数事件实际上都发生在这一环节当中。警察机关和警察能否胜任国家赋予的职责要求，能否得到公民、法人和其他组织的认可，关键在于他们在这一环节中的表现，这一环节是警察权法律规制的重中之重。该环节法律规制的基本目标应当是：其一，以法律制度和法律手段保证警察机关和警察能够严格依法办事，严格遵守实体和程序法律制度，在对社会执法时做到有法必依、执法必严、违法必究；其二，以法律制度和法律手段保证警察机关和警察加强自身建设，约束自己的行为，尽可能减少违法乱纪行为；其三，以法律制度和法律手段及时发现、制止和纠正警务违法事件。完善警察权行使环节的法律规制，是加强警察队伍建设，纠正当前警务实践中存在的违法乱纪、徇私枉法、不依法办事现象，使警察权的行使符合法律的规定、社会的需要和人民的要求的根本制度保障。
（三）警察权监督环节的法律规制
孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[2]中共十七大报告指出：要“确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行”。警察权作为一种具有特殊强制性的重要国家权力，在没有有效手段约束的情况下，极易因滥用而给国家、社会利益和人民的生命财产造成损害。因此，警察权理应得到有效的监督和制约。该环节法律规制的基本目标应当是：其一，以法律制度和法律手段架构对警察权的监督制约制度体系；其二，以法律制度和法律手段明确监督的权力和目标、监督主体和监督对象的权利义务关系、监督手段和方式；其三，以法律制度和法律手段保障监督中发现的问题能够得到重视和解决，实现监督主体和被监督主体之间的良性互动，保障警察权力能顺利运行。完善警察权监督环节的法律规制，是保障警察权有限性、责任性、透明性和服务性的基本方法，也是保障警察权能够得到依法实施，违法警务行为能够得到及时制止和纠正的重要手段。
（四）警察权救济方面的法律规制
在实践中，由于种种原因，警务违法现象的发生实所难免。按照依法行政和依法治警的原则，警务违法现象一旦发生，就应当得到纠正和追究。如果违法行为给公民、法人和其他组织的合法权益造成了损害，还应当依法予以赔偿。对违法警务行为的对象给予及时、必要的救济，有利于弥补公民、法人和其他组织受损的合法权益，也有利于缓和警民关系、改进警察权的行使效率和效果。对警察权救济环节实施法律规制，是警察权法律规制的应有之意。该环节法律规制的基本目标应当是：其一，加强警察权救济法律、规范的制定，尽可能把警察机关和警察行使警察权的违法、不当行为纳入法律的监控之内；其二，加强警察权救济法律、规范的实施，按照法定的要求追究警察权行使中的违法、不当行为的相应责任，做到违法必究、不当必正、侵权必赔。完善警察权救济环节的法律规制，不仅是保障警察权顺利实现的需要，也是建设和谐社会的需要。只有做到权利与义务、责任相一致，侵权与惩罚、补救相谐调，才能保证警察机关和警察守法尽职、正确行使警察权，才能保证公民的权利和自由不受侵犯。
二、警察权法律规制体系各构成环节的主要内容
（一）警察权拥有和取得环节的主要内容
警察权法律规制在警察权拥有和取得环节的主要任务是，通过法律规范的制定，为警察机关和警察拥有和取得警察权提供法律依据，使警察权的拥有和取得有法可依、有章可循，以防止和纠正在警察权的拥有和取得领域的违法乱纪现象。与此相应，这一环节应当包括以下两个方面的主要内容：
1.由法定有权机关制定法律规范，形成结构严密、协调一致的规范性法律文件体系。在法治社会，警察权的拥有和取得必须有法律依据，各级各类有权制定规范性法律文件的机关制定的规范性文件应当形成和谐协调的规范体系，以使警察权的拥有和取得能够顺利进行。这首先表现为，有关机关应当通过宪法和组织法设定警察权，赋予警察机关和警察拥有和取得警察权的普遍的资格和能力；其次表现为有关机关要通过相关法律、法规和规章为具体警察权的拥有和取得规定出授予、委托或者分配的条件、方式和程序。只有形成从宪法、法律、法规到规章等各种位阶的法律规范统一体，才能够使警察权的拥有和取得在不同情况下都有法律依据，以实现全面的法律规制。
2.通过各种法律规范，把警察权予以细化，形成由各个警察机关和警察能够拥有或者行使的警察职权。警察权有广义和狭义之分，广义的警察权既包括由所有警察机关和警察所整体拥有和行使的国家权力层面的警察权，也包括依法具体归属于每一个警察法律主体、由具体的警察机关和警察拥有或者行使的警察职权。对警察权的拥有和取得进行法律规制，要求不仅要以宪法和组织法为警察机关设定国家权力层面的警察权，使之与其他国家部门划清权限范围，规范不同部门权力之间权限范围的重新划分或不同部门权力之间必要的相互“肢解与让渡”。同时，也要求以相应的单行法律、法规、规章或者依法做出的决定，规定出每一个警察机关和警察所拥有或者行使的警察职权，划分出他们各自的职权范围。这一切，都应当在对警察权进行规制的法律规范中得到体现。
（二）警察权行使环节的主要内容
警察权行使环节的主要任务是：严格执行法律、法规，把法律赋予的警察权付诸实践，实现警务管理目标。就是说，在该环节，法律规制的对象是警察机关和警察的职务行为，因此，其主要的内容应当包括以下方面：
1.为警察权的行使规定出目标和方向。法治社会要求法治统一，要求有职、有权、有责，要求国家机关真正能履行职责、发挥实效。这就要求在相关的法律、法规中，必须为警察机关和警察规定出行使警察权的目标和方向，使他们能够正确地行使法律赋予自己的职权。有了法定的明确目标和方向，一方面可以使警察机关和警察行使职权时减少失误、少走弯路，也可以使对警务工作的监督检查更有可操作性，从而更有利于国家职能的贯彻和实现。
2.为警察权的行使规定出必要的程序。孟德斯鸠说：“当一个人握有绝对权力的时候，他首先便是想简化法律。在这种国家里，他首先注意的是个别的不便，而不是公民的自由，公民的自由是不受到关怀的。”[3]为了防止警察权成为不受制约或者难以制约的“绝对权力”，根据实际需要为警察权的行使规定出必要的实施程序以防止警察机关和警察“简化法律”，是对警察权行使环节进行法律规制的必然选择。虽然要为所有复杂的警务工作规定出详细的程序并不现实，但各种立法为其规定出基本的、必要的程序则是可行的。尤其是位阶较低、与公安工作直接有关的立法，如公安部的规章，更应当把警务执法程序作为自己的基本内容。
3.为保障警察权依法进行、预防和制止警察权的违法和不当行使规定出相应手段和措施。警察权要靠警察机关和警察来具体实施，必然要掺杂进人的因素，因此，实践中消极对待工作、滥用职权、超越职权、不遵守程序等违法、不当行使警察权的行为不可避免地会大量出现。如何才能调动警察机关和警察的工作积极性，防止个别警察机关或者警察消极怠工、违法行政，出现了上述现象之后如何才能及时制止和补救，都需要大量的措施来保障，规定这样的措施并使之得到落实，是法律规制的重要内容。
（三）警察权监督环节的主要内容
警察权监督环节的主要任务是，由特定的主体按照法定的原则和方式、方法对警察机关及警察的执法行为进行督促检查，及时发现和纠正警察执法中存在的违法乱纪问题。对警察权进行的监督也应当实行法律规制，因为无法无序的监督不仅会影响警察权的正常运行，也很难发挥应有效果。该环节的法律规制应当包括以下内容：
1.确定不同监督主体的法律地位。保障警察权依法进行，仅靠警察机关和警察本身是不够的，还必须有来自于警察机关和警察之外的其他国家机关、来自于国家机关之外的社会组织和公民个人的监督。应当以立法把警察权的行使受哪些主体的监督、各种监督主体有何种监督权、各种监督是什么性质的监督等在立法中得到体现。没有法律的明确定位和分工，所谓的监督只能是一纸空洞的规定和一盘散沙，不可能发挥应有效能。
2.确定有效的监督方式和监督后果。“工欲善其事，必先利其器”，要使各种监督主体行使监督权、发挥监督效能，就必须使其拥有有效的监督方式和监督措施，使其在监督中发现的问题能够依法得到解决。没有法律规定的监督方式、措施和后果，监督同样不能发挥应有效能。
（四）警察权救济环节的内容
警察权救济环节的主要任务是，对于已经发生的违法警务行为，及时予以纠正和追究，对其给公民、法人和其他组织合法权益造成的损害及时予以补救。因此，该环节的法律规制应当包含以下内容：
1.制定涵盖各种违法警务行为的法律救济规范，使对违法警务行为的纠正、追究和对公民、法人和其他组织受损合法权益的补救有法可依。警察机关和警察是与公民、法人和社会组织直接打交道最多的国家机关和国家公务人员之一，因而警务行为也是出现违法情况最多的公务行为之一。违法警务行为一旦发生，若无必要的法律规范为依据来进行救济，其可能产生的后果的严重性不言而喻。
2.设置适当的救济渠道和救济方式，使之能够付诸实施。在我国，警察机关担负的任务几乎涉及社会生活的所有领域。不仅如此，警察机关在担负行政管理职能的同时还担负着刑事侦查的职能。因此，违法警务行为不仅涉及领域极为宽泛，形式和特点也极为复杂。对在管理不同领域、行使不同职能时发生的不同形式和特点的违法警务行为，以及它们给公民、法人和其他组织造成的损害，理应设置不同的渠道和方式给予不同的救济。
三、警察权法律规制建设存在的问题和完善途径
（一）警察权法律规制建设存在的问题
1.在警察权拥有和取得方面：（1）规定警察机关和警察在权利来源、性质和地位的法律规范位阶不高，内容模糊，警察权作为国家最重要的权利之一，其来源、性质和地位应当在宪法和宪法性法律中得到明确的体现。但在我国，由于存在“宪法缺失”[4]，和警察法律、法规以及实际上权威极高的政策文件规定的模糊或者不一致，导致了人们对警察机关和警察认识上的混乱。对警察法律定位的模糊，使得公安机关面临着成为可以履行任何职能的“万金油”的尴尬。（2）对警察权授予、委托和分配的条件、原则和形式缺乏规定。由于法律规范的缺失，在警察权的授予、委托和分配等具体取得问题上，往往无法可依或无健全的法律可依，以致在实践中出现了许多地方政府或政府部门非法擅授、滥用警察权，许多社会组织甚至个人非法擅取、擅用警察权的现象。
2.在警察权的行使方面：（1）警察权行使程序欠缺。程序正义是实体正义的前提，现代法治社会不仅要求实现实体正义，也要求实现程序正义。我国行政程序法制建设起步较晚，目前尚没有统一的行政程序法，警察行政权行使程序立法也很不完备。公安部和许多地方公安机关虽然有许多关于如何行使警察行政权的程序规定，但大多都是以规章以下的规范性文件的形式出现的，谈不上有法律效力。即使是在公安部的规章中有相应的规定，但因其效力位阶较低，一旦地方性法规或地方政府规章有与其规定不一致的情况，公安部的规章在地方也往往得不到严格遵守。（2）缺乏保障警察机关和警察积极依法履行日常职责的完善的法定手段和方法。由于法律规范对警察机关和警察在国家生活和社会生活中的定位模糊，造成了他们在一些管理领域内的分工不明、职责不清。实践中，某些地方政府把打狗、清摊、收粮、搞计划生育等其他部门的工作硬性强加给警察部门作为其日常工作，警察机关和警察把某些本应由其自己承担的管理工作擅自交给企业、事业单位的保安等部门行使等现象时有发生，警察权行使不到位和滥用情况在某些地区和部门比较常见。而在如何保障他们依法积极行使职权，有效防止外来干扰方面，尚缺乏制度上的成熟手段和措施。
3.在警察权监督方面：（1）监督体制设置不合理。实践中，法律监督和社会监督往往被混为一谈。纪检委、政法委等党的部门，监察机关、审计部门、上级公安机关等行政机关以及公安机关的督察、法制、信访等工作部门，人民检察院，人民法院，社会舆论和公民等不同性质、地位、没有明确职责划分的监督主体搅在一起，造成了监督权行使上的混乱，形不成有效的监督工作机制。（2）很多法律规范只笼统地规定了有权对警察权进行监督的部门和监督范围，但对监督的途径、方式、欲达到的目的、监督不力的责任等细节性问题规定得过于简单，缺乏实际操作性。（3）监督后果规定的不明确，致使很多监督因法律没有规定明确的责任后果只能半途而废。（4）警务公开制度不完善，公民的知情权在很多方面得不到应有的保障，制约了监督工作的正常开展。
4.在警察权救济方面：（1）法律规范缺失。由于警务工作涉及面广，涉及事项众多，且工作性质特殊，通常的救济法律、法规难以涵盖和反映警察权救济领域的特定需要，而专门的警察权救济法律规范又没有形成完整体系，因此在实践中，如何对警察侵权行为进行救济往往找不到适当的法律依据。（2）救济渠道不畅通。由于部分警察机关和警察特权思想严重，其违法侵权行为往往得不到确认，确认后往往也难以纠正其违法失职行为，要其履行赔偿责任则更为艰难。尤其是在实践中，由于法律规范的不完善，治安行政案件和刑事案件的救济力度存在差别，以致有些警察机关为减轻自己的责任，往往故意把治安行政案件当成刑事案件来办理。这些问题应当通过完善立法来得到妥善解决。
（二）警察权法律规制的完善途径
“发挥警察权的预期效果，抑制并逐步缩小警察权的负效应，将是一项长期而艰巨的系统工程。”[5]根据我国警察法制建设的实际情况，警察权法律规制的完善应当坚持不懈地从以下方面展开：
1.提高法律意识，充分认识警察权法律规制的重要性。警察权法律规制的完善，有赖于人们对警察权有全面正确的认识和定位，在法治意识薄弱的条件下，人们连警察权的性质和地位尚不知道为何物，就更不用说去完善警察权的运行制度了。提高关于警察权的法律意识，使人们、首先是使警察自身对警察权、警察权运行机制和警察权法律规制等问题获得比较清楚的认识，是完善警察权法律规制制度的主观前提。
2.促进立法完善，使警察权法律规制有法可依。立法完善是实行警察法律规制的制度前提。没有完善的法律规范为依据，法律规制就无从谈起。从我国目前有关警察权及其运行的立法情况看，要促进立法完善，就必须以宪法为根据，对人民警察法和其他相关法律的各项规定进行梳理，通过法律的立、改、废，力争把警察权的性质、地位和运行基本原则、基本规则等在宪法中得到概括性体现，在人民警察法中得到系统、明确的规定，并在其他配套法律、法规中得到具体落实，建立起以宪法为依据、人民警察法为主干的完备的警察法律体系。
3.提高执法水平，使警察权法律规制能够取得实效。警察执法不仅是一种行为，也是一门艺术。对警察权进行法律规制，不仅是为了限制或者保障警察权的运行，更重要的是要通过规制，使警察权的运行达到预期目标，实现法定目的。因此，警察执法不能不受规制，但也不能机械地讲规制。在实践中，必须努力提高警察的执法水平，使警察执法能够根据实际需要，在遵守法律基本要求的前提下，灵活机动地实现法定目的和管理目标。
4.完善监督制度，使警察权法律规制能够稳步发展。“权力会导致腐败，绝对的权力会导致绝对的腐败”，这是为人们所公认的政治法则。警察权以自身的特性表明它不失为一种“绝对的权力”，因此，必须对它的拥有和运行予以必要的监督。要完善警察权运行监督制度，关键在于能“以权力制权力”，即能够通过有权国家机关依法进行的权力行为及时发现、制止和纠正警察权的违法拥有和运行。只有建立了能够依法定程序进行操作、能够真正产生法律后果的监督制度，监督才会有实效，对警察权的法律规制才会稳步发展。
5.拓展救济渠道，使警察权的违法运行能得到及时补救。有违法必有救济，这是现代法治社会的最基本要求。在社会生活日益复杂的情况下，警察权的运行出现违法，不仅势所难免也实属正常。但违法一旦发生，若不能及时得到制止或纠正则不能算是一种正常状态。而在我国目前的社会实践中，违法警务行为得不到制止或纠正、受害人得不到赔偿的情况极为常见，为了改变这种不正常现象，必须通过法律手段拓展救济渠道，解决救济渠道单一且不畅通，救济手段匮乏和救济效果不到位的制度缺陷。
参考文献：
[1]张正钊.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社,2007.76-90.
[2][3](法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深译.北京:商务印书馆,1961.154.76.
[4]刘杰.我国警察权的宪法缺失[J].河南公安高等专科学校学报,2005,(2).
[5]刘小荣.警察权的行使及其规制[M].吉林公安高等专科学校学报,2006,(2).
作者简介：李元起（1963-），男，山东莱阳人，中国人民大学法学院副教授，宪法行政法教研室副主任，警察法治研究所执行所长。
载《河南公安高等专科学校学报》2010年第1期，第38-42页。
