论我国盘查措施的特征与法律性质

艾  明

（广东警官学院侦查系，广东 广州 510232 副教授）

摘  要：我国盘查措施具有盘查对象的非特定性、临场遭遇性、即时性、直接强制性和短暂羁押性五个特征。在实践中要注意盘查与查验身份证、治安检查、日常监督检查和清查的区别。对盘查的法律性质要作二阶段的考察，其中的当场盘问、检查属于行政即时强制措施，而继续盘问已转变为一种有节制的警察行政调查措施。

关键词：盘查；特征；清查；法律性质

中图分类号：DF3  文献标识码：A  文章编号：1005-0078（2010）

一、我国盘查措施的发展历史

盘查制度的原初功能在于维护城市公共场所的社会秩序。然而自新中国成立至改革开放前，由于我国实行的是绝对的城乡二元体制，中国社会仍属于一个静止社会、封闭社会、乡土社会和熟人社会。在这样的社会型态里，邻里社区控制、单位控制和伦理道德控制居于社会控制体系的主流。按照美国法社会学家布莱克的理论，法律的变化与其他社会控制成反比。[1]在这一时期，作为变量的法律处于稀少的状态，反映在维护城市公共场所社会秩序方面，尚未产生对盘查制度的法律需求。因此，在这一时期，我国警察的盘查制度处于空白状态，例如1957年制定的《中华人民共和国人民警察条例》仅在第六条第二项规定：“在侦查刑事案件的时候，可以依照法律传问犯罪嫌疑人和证人”，但并没有明确赋予警察盘查的权力。

直至1978年改革开放后，中国社会开始了急剧的变迁，借助工业化、城市化和现代化所产生的动能，绝对的城乡二元体制开始松动为相对的城乡二元体制，原有的静止社会、封闭社会、乡土社会、熟人社会逐渐转型为流动社会、开放社会、市民社会和陌生人社会。旧有的社会控制体系已经不能满足新形势下维护城市社会秩序的需求，“自1979年起，犯罪率急剧上升。1979~1991年犯罪发案率年平均递增达12%，其中1985~1991年年平均递增竟达32%，1990年的犯罪发案率是1979年的3.5倍。”犯罪数量的大幅增加直接催生了巡警这一新警种的诞生。[2]上世纪80年代初，公安部提出，在大中城市组织治安民警队，与武警部队密切配合，昼夜上街巡逻，实现以动制动、以快制快。1986年公安部出台《关于组建城市治安巡逻网的意见》，要求“应以治安民警队和武装民警为骨干，组织交通民警和治安积极分子参加，形成一个整体的，按点、线、面分工的，有机配合的，并能做出快速反应的治安巡逻网。”在该意见关于任务的规定中，明确巡逻人员可“盘查形迹可疑人员”。1991年11月召开的第十八次全国公安会议进一步明确，要尽快完善以人民警察和武警为主体的城市治安巡逻制度。1994年，公安部专门出台了《城市人民警察巡逻规定》，这标志着人民警察巡逻制度的正式建立。该规定第五条明示：人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力：（一）盘查有违法犯罪嫌疑的人员，检查涉嫌车辆、物品；(二)查验居民身份证。

从以上的历史分析可以看出，以维护城市社会治安秩序为目标的巡逻制度和盘查制度直接渊源于中国社会转型所产生的新的社会控制需求，这一点与1829年现代警察诞生于英国时的社会情境形成了历史上的呼应。有学者曾指出：“英国‘现代警察’的产生，为何迟至1829年才发生？17、18世纪君主专制时期，为了便利君主的统治，似乎更有较多的理由，成立像警察一样的机制来有效地掌控社会。但却一直到大伦敦市区，在政治上已进入三权分立的稳定政治，在社会方面则已经进入工业化、现代化及都市化之市民社会。当社会发展至此，维持社会秩序之传统方式，已无法在工商业发达之疏离社会中，对抗犯罪丛生的失序现象……所以，当时大伦敦之市民们，才在不得己的权衡下，创造了‘现代警察’这样的机制，以解决当时社会上失控之犯罪问题。”[3]而现代警察之所以“现代”，即在于对“‘预防警务’的合理管理与指导，也就是以定期的巡逻来预防犯罪、镇压动乱及维持稳定。”[4]

在《城市人民警察巡逻规定》的基础上，1995年《中华人民共和国人民警察法》首次以法律的形式正式确定了警察的当场盘问权、检查权和继续盘问权。2003年《中华人民共和国居民身份证法》赋予人民警察依法执行职务时查验居民身份证的权力。至此，我国的盘查措施不仅拥有组织保障，而且还有明确的法律规范支持，已经具备制度的属性。

二、我国盘查措施的特征分析

按照现代汉语词典的解释，“盘”有“仔细查问或清点”之意，结合我国相关法律的规定，狭义的盘查是指，公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中，对有违法犯罪嫌疑的人员进行仔细查问和检查的一项法定措施。广义的盘查，还包括具有中国特色的继续盘问措施。

与其他警务措施相比，盘查具有如下特征：

（一）盘查对象的非特定性

盘查为各国警察日常例行的传统勤务之一种，由于是例行的日常勤务，盘查的对象具有非特定性。在实践中，警察主要是依据即时获得的相关信息，去发现潜在的不确定的盘查对象。我国法律以“有违法犯罪嫌疑的人员”指称这种非特定的对象。2004年7月12日公安部颁布的《公安机关适用继续盘问规定》进一步肯定了盘查对象的非特定性，“当场盘问、检查的对象是不特定的有违法犯罪嫌疑的人员。……对特定的有违法犯罪嫌疑的人员，即公安机关已掌握其姓名、住址、正处于某一特定场所，如其住处或者单位的有违法犯罪嫌疑的人员，应当依法采取传唤或者拘传等措施，不能适用继续盘问。”

（二）盘查具有临场遭遇性

在盘查中，警察和盘查对象是在某个时空点上偶遇的，这种偶遇直接表现为警察和盘查对象面对面的遭遇。在这种面对面的突然遭遇过程中，警察显于明处，盘查对象隐于暗处，由于信息不对称，警察在盘查活动中一般只能先取守势（如亮明身份、当场盘问、查验身份证明），继而在快速收集信息的前提下，判断下一步的行动。因此，警察在盘查活动中的行为是循序渐进的，反应式的，而被盘查对象的行为却可以是爆发式的（如质疑、突然逃窜、偷袭），例如以下一则案例:

2002年3月31日凌晨，湖北省宜城市公安局交警大队三中队副指导员张X，带领见习民警杨X在207国道宜城市孔湾路段巡逻。5时50分左右，二人发现路边停着一辆可疑的红色桑塔纳轿车，张X遂上前盘查。当张X走近可疑车辆，按规定敬礼并请司机出示驾驶证时，副驾驶座位上的一名男子打开车门，一句话未说，掏出手枪就向张X腹部射击，张X当即中弹倒地，后因受伤过重抢救无效牺牲。作案后，歹徒迅速驾车逃离现场。

对于在盘查活动中身处的这种劣势，警察只能通过运用相关的盘查战术来加以克服，而设计这些战术的核心指导思想就是提高警惕性，树立敌情意识。在这种思想的指导下，警察的行为表现为一系列提前的、标准的防范动作，以至在人们看来，警察的行为有“草木皆兵” 和“过度反应”之嫌。

基于盘查所具有的这种临场遭遇性，美国联邦最高法院曾做出判决认为，警察在马路上对车辆依法实施截停后，要求司机下车的“预防性”做法是合理的。[5]日本最高法院也曾做出判决认为，在对汽车司机进行盘查的时候，警察拔掉发动机钥匙的行为是合法的。[6]

(三)盘查具有即时性

盘查的即时性表现在两个方面：

第一，盘查的启动具有即时性。德国著名行政法学者迈耶认为，只有在急切地施行强制措施的情况下，才符合“即时”的概念。如果经过长时间的思考或论战之后，再实施强制措施，那么该措施不符合“即时”之要求。从实践来看，警察在发现可疑对象后，都会快速地做出盘查决定，从而使盘查的启动具备即时性。

第二，盘查的时间具有短暂性。我国台湾学者李震山将盘查行为认定为一种行政践行行为，系一种“实际行动”，或者称为事实行为，所谓事实行为，即行政主体藉由事实的作用，而非以意思或观念表明等精神作用为要素，透过“行动”即能发生行政法上之权益效果，且行为一经实施，该行为即已完成，且无法恢复原状或以撤消方式加以废弃的行为。美国将盘查视为“犯罪侦查之前阶段行为”，与警察的逮捕行为划出了界线。因此在一般情况下，不得将盘查对象带至警局以进一步讯问，只有经逮捕才能展开后续的侦讯。一般以为，以扣押时间的长短来作为区分二者行为的重要标准。在United States v.Sharpe一案中 ，法院判决警察盘查时对嫌犯20分钟的留置不合法，已构成违法逮捕。此后，联邦最高法院表示不应受时间长短的僵硬限制，但无可否认，时间长短仍然是判断盘查有别于逮捕的重要因素。American Law Institute所拟的草案，也建议警察拦阻的时间不得超过二十分钟。

上述三个特征，一般可谓各国警察盘查之共同特征，除此之外，由于我国法律的特殊规定，我国的盘查还具有如下特征：

（四）直接强制性。域外法治国家在赋予警察盘查权时，对其强制性的规定都比较模糊，如美国的拍身搜查，日本的一般学说及判例也表明，只有在考虑检查携带物品的必要性、紧急性以及所侵害的个人法益与其所保护的公共利益的权衡，在具体的情形下以相当的程度，才可以容许强制性的搜身及检查随身物品行为。[7]而根据我国法律的规定，盘查的强制性表现得相当明显。人民警察法第九条规定：“为维护社会治安秩序，公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员，经出示相应证件，可以当场盘问、检查。”公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》进一步明确规定，检查包括对被盘问人的人身检查和对其携带物品的检查。

（五）短暂羁押性。在域外法治国家，盘查仅具有临场性，若要转化为后续的羁押调查，多通过无证逮捕实现。而由于我国规定了特殊的继续盘问，因此，在符合某些特定情形的条件下，当场盘问可进一步向后延伸为继续盘问，而继续盘问最长可羁押被盘查对象48小时。

三、我国盘查措施的法律性质

在美国，盘查被视为“犯罪侦查之前阶段行为”，在日本，警察盘查是介乎于行政行为与司法行为的中间行为，在德国，盘查被视为行政行为。在我国，由于广义的盘查包括当场盘问、检查和继续盘问二阶段，因此对它们的法律性质应予分别考察。

（一）当场盘问、检查的法律性质

在我国，一般将当场盘问视为一种行政即时强制措施。所谓行政即时强制是指行政主体在遇有阻止犯罪、防止危险、避免危害等紧急情况下为实现行政目的直接做出基本决定并立即强制执行的活动。盘查的即时性体现在警察一经发现违法犯罪嫌疑人员，即可当场盘问检查。盘查的理由是为发现和查获违法犯罪分子以避免危害的发生。基于这种紧急性，民警盘查可以不经审批、告诫等程序，盘查决定和执行同步进行，相对方必须无条件配合。有学者即谓：“警察法上规定的盘问措施，只能由警察自己直接实施。在被盘问人不配合、反抗的情况下，可以使用合理的强制力。”[8]

另外值得指出的是，由于我国的盘查措施包括当场盘问权、查验身份证明权、检查权和继续盘问权等多项权能，容易与警察的其他职权行为混淆，有必要作进一步的厘清。

1.盘查与查验身份证

部分学者将盘查与查验身份证视为同一措施，实际上仔细研读我国法律，查验身份证既属于盘查措施内含的一项权能，又是警察另一独立的职权行为。《中华人民共和国居民身份证法》第十五条规定：“人民警察依法执行职务，遇有下列情形之一的，经出示执法证件，可以查验居民身份证：（一）对有违法犯罪嫌疑的人员，需要查明身份的；（二）依法实施现场管制时，需要查明有关人员身份的；（三）发生严重危害社会治安突发事件时，需要查明现场有关人员身份的；（四）法律规定需要查明身份的其他情形。从该条规定可以看出，其中的第一项与盘查的规定保持一致，应视为盘查措施内含的一项权能，发动的标准是“有违法犯罪嫌疑”。第二、三、四项的规定，则显示出独立于盘查的趋向，其突出表现为，在某些特定的情形下，人民警察可降低发动标准，对某一范围的有关人员径行查验身份证明。

2.盘查与治安调查中的检查

治安调查中的检查是指为了查明案情，依法对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身进行实地查看、寻找、检验、以发现和收集有关证据的一种调查活动。检查所适用的对象一般为已受案的特定的某一行政案件（紧急情况下，可以与受案程序同时进行）。《治安管理处罚法》第八十七条规定：“公安机关对与违反治安管理行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于二人，并应当出示工作证件和县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查，但检查公民住所应当出示县级以上人民政府公安机关开具的检查证明文件。”从该规定可以看出，治安调查中的检查与盘查，在适用的对象、适用的程序和适用主体的人数要求等方面存在差异，不能将二者等同。

3.盘查与公安机关的日常监督检查

《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条规定：“ 公安机关对与违法行为有关的场所、物品、人身可以进行检查。检查时，人民警察不得少于两人，并应当出示工作证件和县级以上公安机关开具的检查证。对确有必要立即进行检查的，人民警察经出示工作证件，可以当场检查。

公安机关及其人民警察对机关、团体、企业、事业单位或者公共场所进行日常监督检查，依照有关法律、法规和规章执行，不适用前款规定。

根据该规定第二款，公安机关进行的日常监督检查既不同于治安检查，也不同于盘查。它所依据的法律、法规主要有《中华人民共和国消防法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、国务院《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》、国务院《娱乐场所管理条例》、公安部《群众性文化体育活动治安管理办法》以及其他有关特种行业治安管理的法规和规章。日常监督检查，无需检查证，凭民警的执法身份证件就可以进行检查。对日常性例行检查中发现的证据材料可以采取证据登记保全措施或扣押措施，也可采用笔录、录像、拍照等形式提取，回来后立即补办受案手续，依法查处。

可见，日常监督检查权是基于公安机关的特定管理职责而设定的，其在启动的标准、适用的对象、适用的程序方面也与盘查有诸多不同。

4.盘查与清查

有部分学者将盘查与实践中的清查相混淆。[9]笔者检索涉及我国公安机关的法律、法规，并未发现有“清查”一词。依笔者理解，“清查”并不是一个法律术语，而是公安内部的一个行业术语，意指在一段时间内，动用大批警力对某些复杂的公共场所和重点区域进行社会秩序整治的综合性警务行动。由于是一项综合性的警务行动，因此公安机关的人民警察在行动中会运用多项职权行为，包括上述提及的日常监督检查权、治安检查权和盘查权。

例如，以下一则报道：

兰州市公安局开展的整治治安“兰盾２号”统一清查行动大幕拉开[10]

为巩固“兰盾行动”战果，推动整个“兰盾行动”向纵深发展，保证“两节”、“两会”安全，有效遏制拦路抢劫等案件的高发势头，兰州市公安局决定从12月7日晚7时开始，5000余警力配枪在全市范围内开展“兰盾2号”统一清查行动。

这次行动将继续以整治辖区突出治安问题为重点，集中优势警力，开展大规模治安清查行动，大力整治治安复杂区域和行业场所，圆满完成市党代会安全保卫工作任务。“兰盾2号”将加强大要案件侦破工作，对逃犯可能藏匿和潜伏的区域进行反复清查，加大涉电犯罪活动打击力度，努力提高盗窃、破坏电力电信设施案件破案率；各分、县局和治安部门继续加强对治安问题较多的文化娱乐场所、小旅店、废旧物品回收行业等重点行业场所的清理整治工作，[11]严厉查处其中的黄、赌、毒和收赃、销赃、窝赃犯罪，捣毁一批地下赌博、卖淫和销赃窝点，减少犯罪活动诱因。同时，兰州市公安局将从机关抽调民警与城区各分局在重点时段和路段布以重兵，开展24小时不间断的巡逻守候，严密街面控制,坚决遏制发案势头；消防部门将开展一次节前安全大检查，重点督促重大火险隐患单位加快整改进度，交警部门继续开展预防重特大交通事故专项整治行动，保证城乡道路交通安全畅通。

仔细分析以上报道可以看出，在“兰盾2号”统一清查行动中，公安机关是综合运用了日常监督检查权、盘查权和治安检查权。只不过与单一运用上述职权的活动相比，这种统一清查行动覆盖区域更为广泛、涉及对象更为密集、投入警力更为庞大、职权运用更为综合和频繁，不过这只是执法方式的问题，并非一定无法律上的依据。[12]

（二）继续盘问的法律性质

以2004年10月1日生效的《公安机关适用继续盘问规定》为时间界线，继续盘问的法律性质在我国出现了明显的转变。在该规定生效之前，继续盘问更多地被称之为“留置”，学界和实务界都将其认定为一种行政强制措施。

例如，1999年1月18日，公安部法制局在对广东省公安厅《关于对留置能否进行行政复议的请示的答复》中明确指出“留置盘问是一种限制人身自由的行政强制措施”。

在司法实践中，也倾向于将留置认定为一种行政强制措施。例如，1999年4月，湖北省鄂州市农民刘祥安因涉嫌盗窃同村村民的珍珠蚌被鄂州市梁子湖区公安分局留置盘问，后因证据不足释放。此后，刘祥安状告该分局非法限制其人身自由。当地两级法院都认为梁子湖区公安分局留置刘祥安的行为是一项行政强制措施，刘祥安有权对公安机关提出起诉。

正是由于片面强调继续盘问的行政强制措施属性，实践中，公安机关的一些人民警察将“继续盘问”简单等同于“留置”，再进而将“留置”误认为是一种单纯的羁押措施，以致出现“留而不问”，侵犯被盘问人合法权益的情况。例如，2003年11月22日《新京报》报道：博士后贾方钧将上海市公安局徐汇分局徐家汇警署告上了法庭。贾方钧的诉状陈述，2003年2月17日晚11时，他在上海市漕溪北路被徐家汇警署的警察盘查。由于贾未随身携带身份证，被带到警署留置。贾称，他被带到警署后，并无警察对他进行询问或听取他的陈述、申辩。直到第二天上午9时才被释放，扣押近10个小时。

鉴于继续盘问在实践中出现的这种异化现象，2004年公安部专门制定了《公安机关适用继续盘问规定》，该规定试图解决实践中把“留置”单纯作为羁押措施适用的问题。[13]首先，在该规定中，严格按照人民警察法的规定，正本清源，将习惯用语“留置”改为“继续盘问”，并将“留置室”改为“候问室”；其次，严格限定继续盘问的时间，将继续盘问的时间分为4小时、12小时、24小时、48小时四档，从12小时延长至24小时，再从24小时延长至48小时都需要重新审批。

因此，在《公安机关适用继续盘问规定》生效以后，继续盘问的法律性质出现了一些转变，其正从先前突出强调的行政强制措施转变为一种有节制的警察行政调查措施。

On Feature and Legal Nature of Stop and Search in China

AI Ming

(Law School of Sichuan University, Chengdu, Sichuan Province, 610064)

Abstract: In China, the measure of stop and search enjoys features of non-specific objects, to encounter on the spot, immediacy, direct compulsory and temporary custody. In practice, stop and search should be distinguished from ID card check, security investigation, routine inspection and crackdown. Study of the legal nature of stop and search should be divided into two stages, i.e. on-the-spot check and interrogation are administrative prompt coercion while continuous interrogation changes into a moderate administrative investigation measure.

Key Words: Stop and Search; Feature; Crackdown; Legal Nature

（责任编辑：林鸿潮）