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刘杰、刘勇:应急决策情报支撑“纵向一体化”研究

| 时间: 2019-02-26 22:23:45 | 文章来源: 《江西警察学院学报》2019年第1期


【摘要】:“应急决策情报支撑”至少包含情报体系、决策体系和执行体系等三个层面的独立、平行的系统,在深入挖掘某一体系内部结构及其功能优化时,仍应注意体系之间的融通,提高衔接程度,促成三大体系一体化。纵向一体化概念的情报学引入有着非常重要的意义,现有应急决策情报纵向一体化研究存在情报分析链接研究顾此失彼、应急决策体系与情报体系研究隔离、研究中组织基础和制度环境脱离等不足。为此,应首先树立应急决策情报支撑纵向一体化之理念,然后分别从情报体系、决策体系和执行体系内部着眼,进而以内部体系的完善提升三大体系整体流畅度,达到情报辅助决策,决策得到执行之目的。

【关键词】:应急决策  情报支撑  系统  纵向一体化


  一体化被认为是原本相互独立的实体通过某种方式逐渐被统一到某一体系之下,相互包容与合作的过程。其使用范围十分广泛,可以说,在政治、军事、经济、文化等几乎每一个领域中都存在一体化的问题。从专业学科的角度来看,学者们也致力于学科内部或跨学科的“一体化”的研究,如有学者研究双向城乡一体化及其必要性,{1}有学者研究产业一体化及其表现形式,{2}还有学者研究刑事一体化及其实践问题。{3}情报学内部以及跨越相关学科开展一体化研究,则有所不足,检索发现,现有的情报视域下一体化研究主要集中在“图书、档案、情报”之一体化研究。{4}情报分析及其与决策甚至是执行之间的“一体化”之研究则少之又少,除了少数文献对之有所关注外,{5}{6}尚未见到更为全面深入研究。笔者认为,“应急决策情报支撑”至少包含三个层面独立、平行的系统,即情报系统、决策系统和执行系统,我们这对这一主题展开研究时,需要不断深入地挖掘某一体系内部的结构及其功能优化,促进体系内部结构完善和运作流畅——这也正是目前多数学者所致力于达成的目标。但是,与此同时,学者们仍然应注意避免学科内部自说自话,擂台高筑,无形之中形成学科壁垒,阻隔信息流通,造成信息重复搜集,决策缺乏依据或是执行贯彻不利等局面出现。基于此,笔者引入“一体化”,特别是经济学中“纵向一体化”之概念来促进情报体系、决策体系和执行体系之融通,期望能够为三个体系之间的沟通搭建新的平台,引入新的视角,降低体系内部和各体系之间交流的摩擦力,最大限度地发挥情报辅助决策,决策促进执行的功能。

  一、纵向一体化及其意义

  在经济学中,纵向一体化(Vertical Integration)又叫垂直一体化,它是指企业沿着产业链占据若干业务布局、扩展现有经营业务的一种发展战略。包含两个基本维度,即向前一体化和向后一体化,前者是指企业将经营活动拓展至销售终端,后者是指将经营活动拓展至原材料或是半成品加工环节。有学者将之简要地概括为“企业将纵向产业链中原来通过市场交易进行的业务活动转向企业内部进行”的一种战略行为。{7}由此,纵向一体化实质是企业在已有经营领域内的一种深度发展战略,是“组织核心能力内部扩张的一种形式”。

  企业纵向一体化建立的意义在于扩大规模生产能力从而获取更高利润,通过直接对原材料或半成品的加工或深加工来降低生产成本,通过对销售终端的掌握来直接获取消费市场的反馈信息,从而改进产品和降低成本,带来经济性,如内控和协调经济性、信息经济性;开拓技术;确保供需;增强原材料供应市场和消费市场的价格谈判能力;增强差异化能力等等。当然可能还同时面临着代价昂贵等风险。{8}

  二、情报学中纵向一体化之引入

  情报学纵向一体化借鉴了经济学中“纵向一体化”的基本含义,即向前和向后拓展了情报生产及其利用的各个环节,向前拓展至信息搜集、传递等环节,向后拓展至基于情报的决策和执行等环节。情报学纵向一体化包含以下几个层面的要点:其一,拓展情报产品研发的生产线。情报是情报学研究的核心对象,情报的基本过程在于信息提炼,情报的本质功能在于辅助决策,决策必须予以执行才能得以落实。所以就情报学的研究来看,应注重从信息——情报——决策——执行一体化的角度进行,避免顾此失彼;其二,注重情报生产和利用线路各环节的衔接。在单纯地以情报为研究对象的情报产品生产及其分析环节,不大可能考虑到整个生产和利用线路上各环节之间的衔接问题。然而这可能是情报“纵向一体化”的关键所在。只有整个线路运行顺畅才能确保情报功能得到最大程度发挥;其三,尽可能避免情报纵向一体化带来的弊端。情报(信息流)的全过程管理较原有的局部性管理更为复杂,在时间要求,管理技术以及管理能力上有更高的要求。所以情报纵向一体化应当包含研究视野和研究思路上的一体化,一体化实践中的衔接顺畅问题以及由一体化而致的弊端克服问题。其研究意义如下:

  (一)再现情报学交叉学科属性的需要

  情报学具有十分典型的交叉学科属性,是科技、人文和社科的大集合。有学者指出,“值得注意的是,情报学与经济学和管理学的交叉,可能构成情报学学科群中具有活力的学科‘生长点’”,{9}情报学的学科交叉属性为跨学科发展提供了非常便利的条件,而跨学科研究则是一种真正打破学科界限的整合式研究,其作用机制主要体现在多元机制、融生机制、话语机制、互补机制等等机制之上。{10}将纵向一体化引入情报学领域之中,一方面是情报学学科本身性质所属,另一方面也是再现其学科属性的需要。这一点对当下情报学的发展具有重要方法论层面的意义。情报方法论是关于研究情报的流程和方法的知识体系,是情报学理论架构的重要基石,是情报工作思维客体化的重要产物。{11}立足于情报学交叉学科属性,掌握跨学科研究方法是促进情报学知识增长的新途径以及打破学科分界,创造新的知识交流平台的有效方式。

  (二)落实情报学发展“南京共识”的需要

  2017年10月29日,“情报学与情报工作发展论坛(2017)”在南京召开,目的在于“在国家发展与安全这一思想主导下发展情报学和定位情报工作”,在本次会议上达成了“南京共识”,该共识包含五个基本点,其中第一点即是“重新定位情报学科的发展目标”,意在“从国家、社会发展与安全的需要出发,将科技情报、社科情报、军事情报、安全情报等连为一体,形成大情报科学,促进各情报领域的相互融合和支持”,同时在在第三点“重新认识理论、技术、方法的重要性”中指出,“情报学要吸收其他学科相关的理论技术与方法”,{12}可见情报学与各相关学科之间的融合融通是未来该学科发展的必然趋势,对其他学科现有理论知识和技术方法的借鉴和利用是情报学发展的必然路径。以经济学中纵向一体化为切入口,探究其在情报学中的意义与价值,表现形式,功能与作用等,是促进情报学与相关学科之间知识交流与互补的需要,同时就其时代意义来看,是落实“南京共识”的需要。

  (三)践行《国家情报法》等法律规范的需要

  我国情报法已于2017年6月27日发布,6月28日施行。从国家层面对情报工作的定位来看,是将其作为决策参考依据,即“为国家重大决策提供情报参考”,“为防范和化解危害国家安全的风险提供情报支持”。同时也规定了情报工作的专群结合原则,“一切组织和公民都应当支持、协助和配合国家情报工作”。可以发现此是规定了情报的来源以及情报辅助决策的本质;再如我国《反恐怖主义法》在第四章中专门规定了“情报信息”,规定了我国反恐情报工作的组织结构、运作机制以及工作原则等内容,尽管未明确指出反恐情报工作的目的,但毫无疑问是为打击恐怖主义决策及其具体工作服务。即在上述两部基本的法律之中同样涵盖了情报——决策——执行三方面的基本内容,情报工作的纵向一体化是其不言而喻的要求与期望。

  三、应急决策情报纵向一体化研究之不足

  以应急决策情报支持为例对情报纵向一体化开展研究具有典型的代表意义。这是因为应急决策作为决策的一种类型,它对情报具有特定的需求,或者说情报对于应急决策具有特殊的价值。有学者指出情报是决策的前提和基础,而应急决策尤其离不开情报的支持。{13}从应急决策的特点来看,它因为具有突发事件的背景而具有了某些相似的特征,如突发性、模糊性、非程序性、非常规性、不确定性、高度的时间压力等等特性。较常规性的决策情报需求而言,应急决策的情报需求更为迫切,情报质量要求更高,情报传递速度要求更快,情报范围要求更广,更为全面等。所以致力于应急决策情报支撑纵向一体化之研究具有特殊的意义和价值。但此方面的研究存在以下不足:

  (一)情报分析链研究顾此失彼

  情报分析本是一个链条,不能仅局限于链条的某一环节进行深入研究而忽略其他环节。如对“应急决策情报支撑”中,“应急决策”之研究则有所忽视。纵观相应研究,学者们对于应急决策的特征等描述仍较为泛化,且多与我国《突发事件应对法》之“突发事件”相关联,组成突发事件应急决策。对于应急决策之特征以及引发应急决策需要之内在逻辑还可以进一步深入分析。这是从应急决策内部体系一体化的角度论述的。实际上,笔者认为,它同样关乎情报体系,因为具有决策需要的情报用户是情报活动(流程)的核心,{14}用户对突发事件的感知,如社会公众对于突发事件的感知会影响到决策层,如政府对公众的回应,从而影响到决策时间、决策方式甚至是决策的准确性。所以笔者认为应急决策可以从三个方面予以解读,其一是社会公众感知到的应急,其二是决策层所感知到的应急,其三是社会公众感知到的应急对决策层“应公众之急”所作出决策的影响。其中以第三点更为重要,因为社会公众往往才是突发事件的亲历者,决策层对突发事件的感知多属间接感知,是一种“回应性”感知。有学者从心理学和决策学的角度对社会公众因突发事件所产生的恐慌性认知如何扭曲其对风险程度理性评估,放大风险之危害性,进而作出过度反应(决策)进行了研究。{15}笔者认为其较好地对应急决策过程进行了拆分,从跨学科的角度阐明应急决策的“黑箱”,如此比单纯分析应急决策的特点等更有必要。

  (二)应急决策体系与情报体系研究的隔离

  就应急决策体系与情报体系之间的关系而言,前者属于应急管理的范畴,后者属于情报学的范畴,两者分属于不同的学科领域,可能也正因为如此,才造成了研究上的隔离。从目前的研究来看,情报学学者多将研究视野放置于情报体系的构建上,致力于某一领域的情报体系之完善,如企业竞争情报体系构建与完善、国家安全情报体系构建与完善、反恐情报体系之构建与完善等等。相关研究都会涉及目标先导、价值驱动、主体联动、流程优化、技术支持、组织结构等方面的内容,可以说从情报体系内部来看,相关的研究不可谓不全面完善,兼顾了情报目标、情报主体、情报流程、情报机构、情报技术等诸多方面的内容。但是从情报体系与决策体系的一体化角度来看,则显得有所不足。以“应急决策情报体系”为主题的检索发现,相关方面的研究明显少于上述“情报体系完善”方面的研究,且与之相关的研究之落脚点也大多在“情报体系”之上,而对应急决策以及两者之间的关系分析则有所不足。只有少数学者将“突发事件、决策活动与情报工作”进行集成研究,勾勒出突发事件应急决策的情报支撑框架,{16}或是提出“将情报学学科特色融入应急决策体系”,构建“面向情报工程的应急决策情报体系模型”。{17}

  (三)研究中组织基础和制度环境的脱离

  尽管有研究注意到决策体系与情报体系之间的一体化问题,指出长期以来,两个体系之间始终是“半分离或分离状态,各自沿着自己的轨迹独立发展”,{18}或是如前引作者所述,开展两大体系之间的融合研究,构建相关融合框架或模型,但仍然存在的不足在于,一是相关的研究并非直接针对该问题的研究,可能也并非其研究的重点所在,所以在相应的研究之中该问题着墨不多;二是有研究注意到我国现有的情报(研究)工作各自为政的特点,影响了情报资源的整体利用效率,制约了情报以及情报体系在决策机制中的参与程度,进而论证“大情报体系”之一体化的“国家情报体系”建设可能性。{19}笔者赞同大情报体系建设之观点,认为这是情报学发展的趋势所在,但是大情报体系建设一方面需要考虑其与决策体系的融洽程度,另一方面仍然需要考虑其可能面临的执行障碍,即应当尽可能地将执行体系,至少是将决策、执行所面临的组织环境与制度环境等要素纳入考虑。在情报实践中情报部门实际上受制于决策部门,{5}一旦执行有所偏误,责任可能归咎与“情报失察”,而非“决策失误”,如此将情报部门置于尴尬境地。

  假设应急决策是基于情报的,即决策部门之决策真正建立在情报而非情绪、经验、强制命令等基础之上,那么是否就能够保障“基于情报的决策”得到顺利执行,贯彻落实呢?显然,这个逻辑并不通畅,问题的关键并非情报体系与决策体系,而是决策体系与执行体系之间的融洽程度。这是一个跨学科研究主题。有学者从组织学角度对之加以分析,作者将之概括为基层政府间的“共谋现象”,而且认为该行为已经成为一个制度化的非正式行为,是制度环境的产物。其解释视角之一即是“政策一统性与执行灵活性之悖论”,原因在于政策本身灵活性、组织目标多重性或是组织利益客观性等方面。{20}笔者认为该种现象同样存在于情报支撑下的应急决策及其执行问题。对此,笔者将另行研究。但现有部分研究可以证明这一观点,如前引{5}中,作者对反恐情报决策执行方面的研究即是一例。

  四、应急决策情报支撑纵向一体化路径

  (一)树立应急决策情报支撑纵向一体化理念

  情报为决策服务,决策必须得到有效落实,在情报、决策、执行三者之间应当有较好的融合和衔接,而不应有所偏废。从应急决策情报支撑一体化视角来看,应当促进情报体系与决策体系,决策体系与执行体系之间的紧密联系,而且执行体系应当与决策体系和情报体系之间具备一定的反馈机制。由于情报体系处于前端,构成决策体系的基础,所以情报人员首先需要树立起一体化的工作理念,牢固把握情报辅助决策本质属性,将情报视为一种专业化的“建议”,{21}在注重提升情报产品质量的同时,提升情报服务意识,树立良好的组织形象等。提升情报与决策畅通的软硬实力。同时就应急决策而言,还应当注意到应急决策情报需求特殊性所在,知晓决策者对于“应急”感知以及这种感知对于决策影响及其发生机理。特别是从心理学、决策学、行政管理学、组织社会学等跨学科的角度探讨“应急”“应急决策”“决策——执行”等问题,确保提炼的情报真实可靠,好用实用。

  (二)从情报体系来看,拓展信息来源,确保信息通畅,完成信息的情报转化

  应急决策以情报为依托,广泛的情报来源仍然是准确的应急决策根基所在。有学者指出,政府掌握了80%的社会信息,所以政府不缺乏信息,但是大量决策失误事件,是与没有情报参与有关的”,{22}笔者认为应当从两个方面对之进行解读,一是政府不缺乏信息,二是缺乏决策所需情报。看似一个悖论,但其实并非如此。原因在于除了信息未能转化为情报之外,还在于政府所掌握的信息多为结构化的,经过精细编码整理过的信息,而一方面社会信息具有相当的模糊性,突出表现在社会要素的多样性、社会过程的复杂性、社会运行结果的不确定性等,{23}另一方面从应急决策情报信息需求来看,“政府”所掌握的“社会信息”仍然存在多方面的问题,如上下级之间纵向信息封锁、横向各部门之间信息隔离、内外部之间信息封锁等。{24}所以,从这个角度来讲,决策所依托的情报体系仍然需要进一步保持开放性、广阔来源,确保信息流通畅,再依托情报人员对之进行专业化处理。同时在打造、提供情报产品时,还应当注意其适用的便利性、简洁性和一定的层次性。提升决策者使用过程中的“用户体验”,减少情报与决策衔接上的摩擦力。

  (三)从决策体系来看,确保决策的依据在于情报

  确保决策所依据的情报真实可靠准确完整。从情报的本质来看,情报服务于决策,从主辅关系来看,情报处于辅助性地位,情报也处于一定的被动地位,决策位于中心环节与核心地位。所以,决策对于情报具有一定的选择性,决策者之决策可能“没有情报参与”,可能是“基于经验的决策”,“基于个人权威的决策”,“基于习惯的决策”或是“基于领导命令或是基于社会呼声的决策”等等,可以发现上述诸多的决策依据在于某种“实践理性”,它们或是路径依赖,或是行政权威、或是利益平衡等等,而并非基于真正意义上基于“情报”的决策。所以从决策体系,特别是决策者的角度来看,应当确保所作出决策的依据在于情报,而尽可能排除其他因素的干扰,此是其一;其二,所依据的情报还需要真实、可靠、准确、完整。如真实性是情报的第一标准,否则将损害整个决策乃至执行体系,这一点对于我国应急组织架构设计模式(行政化色彩浓厚)下的应急决策具有特定意义,因为它可能影响到情报之客观性;{25}完整性是指情报必须尽可能地充分、充足,它包含了三层意义,一是决策者所占有的情报需尽可能充分;二是所占有的情报需具备一定的推理强度;三是该种充分性还意味着考虑信息的广泛性,甚至是对立面。

  (四)从执行体系来看,确保执行有落实、有监督、有反馈

  执行是将决策落到实处的必经步骤,执行也是反映决策准确与否的最为直观的依据。然而,实践之中,大量决策得不到有效执行,或是未予执行,或是执行情况与决策初衷发生显著偏离早已司空见惯,不足为奇。由于应急决策的特殊性,决策之执行可能并非问题的关键,关键在于执行过程是否依据决策所预设的轨道运行,执行是否发生偏离。为防止执行结果成“既定事实”,需引入情报监督机制,而且,从应急决策一体化的角度而言,还需要将情报监督机制贯穿于整个三大体系之中,即情报工作有监督、决策环节有监督、执行过程有监督。即将一体化情报监督机制纳入到情报机构、行政部门、执行机构、决策部门、评估机构等各类需要情报支持的机构之中。{25}简而言之,需要对整个应急决策活动进行“过程性控制”。由于该种监督具有一定的超然性(超出情报、决策和执行三大体系),同时也具有相当的综合性和专业性,所以笔者认为可以组建一个以辅助应急决策为专门目标,以跨专业、具有复合型知识背景的人才队伍为智力支持,集情报研究与实践工作于一体的政府情报机构,将其打造成情报信息流通平台,人员交流平台,技术研发平台,协作会商平台等等综合性机构,充分发挥其在应急决策情报支撑一体化工作中的统一性作用。

  责任编辑:张艳


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