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朱芒:高校校规的法律属性研究

朱芒| 时间: 2018-12-22 18:42:02 | 文章来源: 《中国法学(文摘)》2018年第4期


【摘要】:至今为止高校行政诉讼是以适用法规范授权条款,将高校的行为纳入行政行为范围的方式,在实体法上通过对校规的适用,将国家行政权介入作为法人的高校之中,以实现学生的权利救济目的。这些判决在适用校规的同时也对其进行了定位,以至形成了两个类型,即与国家行政权相关的校规成为“介入性校规”,与作为法人的高校内部管理秩序相关的校规成为“自主性校规”。“田永案”和“甘露案”判决将两类校规并列相处,构筑了“二元规范结构论”的司法审查判断方式。而以“武华玉案”为代表的判决,将后者置于前者之内,使后者由自主领域变为行政裁量范围,建立起了“一元规范结构论”的司法审查判断方式。此后的指导性案例则为这两类司法判断方式的同时并存提供了基础。判例的发展结果表现为个案中校规的适用不断导致相关高校制度整体国家行政权化,这为行政权在高校教育领域不断扩张提供了法律理由,同时司法审查也自我限缩了范围。这样的结果无疑与高校社会化的改革方向相向而行。对此,在诉讼程序规范范围内重新构建法解释的出发点,在坚守“自主性校规”的基础上,将司法审查范围扩大至“类”行政行为或许是走出困境的一种制度性路径。

【关键词】:校规  高校诉讼  规范性文件  行政规定


  引言

  在行政诉讼中,高校之所以能成为行政诉讼法的被告,是因为其适用了《行政诉讼法》的 “法规范授权条款”,其在相应领域成为行政主体,被诉行为成为行政行为。

  1999年 “田永案”引发了有关高校行政诉讼中各类事项讨论,相关的研究主要集中在对校规的合法性审查方面。在校规与国家行政权、高校之间的关系之中,判决对校规是如何定位?由此形成的法律判断框架是什么?不同的定位结果对于高校本身法律地位的影响是什么?针对这些问题,本文分析相关的判例入手,厘清司法权对校规的不同定位造成的对高校法律属性的影响及其生成机制,为进一步的高校体制改革提供基础性论证思路。

   一、判例的起点

  (一)现行法中的定位:自主性校规

  在我国,《高等教育法》三十条第一款设定高校法律人格为法人,其不能归入国家行政机关的范围之内,也不具有行使国家行政权的能力,因而不会成为行政主体。基于《高等教育法》规定的“章程”制定的各种规定,属于规范高校法人内部秩序的制度。这些校规因规范组织自身的内部秩序而在学理上成为“自治性规范”中的 “自主性校规”。

  (二)起点判决:介入性校规的出现与二元规范结构体系论

  1999年的“田永案”判决所展现出的,是与上述成文法不同的新的校规类别。本文将以重新解读这一标志性判例为出发点。

  1、形式性的法规范授权

  该案判决书就大学与行政机关的关系问题,表现出两个递进的判断方法。其一,判决采用了实质主义的判断方法,只要实质上所行使的是行政职权,相应诉讼就可以适用行政诉讼。其二,关于如何判断是行使行政职权方面,判决首先从实质的法律关系进入行为法领域,认为只要所从事的活动属于行使行政职权内容的,作为该活动的主体的高校也就属于《行政诉讼法》所规定的“行政机关”概念范畴。其次,判决书从相关制定法上明确的文字规定出发,判断 “法律赋予”高校在从事相应活动时,其身份属性属于行政机关或者行政主体。

  2、介入性校规的出现

  “田永案”判决后,学生与法规范授权的高校之间的关系,已经不同于高校章程建立的内部法律关系,而是与普通的行政法律关系一样,成为行政主体与行政相对人之间的外部法律关系,与此相关的将行政权介入高校而制定的校规属于“介入性校规”,不同于“自主性校规”。而“自主性校规”不得侵入国家行政权才能进入的领域。

  3、校规的类别与二元规范结构论

   “田永案”判决以“法规范授权”条款为媒介,指出同一个高校中并行存在着“内部管理体制”中的“自主性校规”与国家行政权具体化的“介入性校规”的双重秩序,由此建构起了 “二元校规体系论”。

  二、判例的发展

  (一)判例的基本状况

  本文确定自“田永案”为开端,在《最高人民法院公报》等处刊载的,体现为最高人民法院司法判断意志的下列案例为分析对象。

┌──────┬──────────────┬──────────────┐

│刊发时间  │案件名称          │刊发方式          │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│1999年4月  │田永诉北京科技大学拒绝颁发毕│《最高人民法院公报》1999年第│

│      │业证、学位证行政诉讼案   │4期             │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2010年10月 │褚玥诉天津师范大学不履行授予│《中国行政审判指导案例》第1 │

│      │学位证法定职责案      │卷第5号案例         │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2010年10月 │武华玉诉华中农业大学不履行授│《中国行政审判指导案例》第1 │

│      │予学位法定职责案      │卷第9号案例         │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2011年8月  │谢文杰诉山西师范大学不履行颁│《中国行政审判案例》第2卷第7│

│      │发毕业证书职责案      │7号案例           │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2012年2月  │何小强诉华中科技大学履行法定│《最高人民法院公报》2012年第│

│      │职责纠纷案         │2期             │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2012年7月  │甘露不服暨南大学开除学籍决定│《最高人民法院公报》2012年第│

│      │案             │7期             │

├──────┤              ├──────────────┤

│2013年1月  │              │《中国行政审判案例》第3卷第9│

│      │              │3号案例           │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2014年12月 │田永诉北京科技大学拒绝颁发毕│指导性案例第38号      │

│      │业证、学位证行政诉讼案   │              │

├──────┼──────────────┼──────────────┤

│2014年12月 │何小强诉华中科技大学履行法定│指导性案例第39号      │

│      │职责纠纷案         │              │

└──────┴──────────────┴──────────────┘

  由于 “法规范授权”条款的作用,被诉的行为都因此成为行政行为,均具有行使国家行政权的属性而非高校基于法人属性作出的行为,作为这些行为根据的相应校规,也就归入了“介入性校规”的属性范围。

  (二)关键的变化:“不违反”法规范要求与一元规范结构论的走向

  1、沿袭与差异的出现

  “褚玥案”判决在判断校规的属性方面,则与“田永案”判决有着微妙差异。

  在授予学位的行政权与校规之间的关系方面,判决将依据“高校自主权”制定的违反考试作弊的校规内容成为学位授予的要件事项,纳入了行政权的内容之中,转化成为“介入性校规”的内容。但相关理由并没有阐述清晰。

  2、关键性定位的转变

  与前例相比,“武华玉案”判决则较为清楚地表述了这种转变,其判断思路如下。其一,“上位法”概念的出现及其定位。该判决将《学位暂行条例实施办法》定位为上位法,将此条为根据设定了学位授予方面要件的校规,成为其下位法,从而将这些校规便变为“介入性校规”。其二,被授权裁量中的“自主权”。由于该判决认为属于高校的自主权范围的有关学位授予要件的内容,须以《学位条例暂行实施办法》为根据。因此相应的“自主权”就成为由法规范授予的,在设定学位授予要件方面的裁量权,校规与法规范之间“不相抵触”的关系,便成为被授予的要件设定方面的自由。其三,司法判断的“一元校规体系论”。该判决将高校自主领域的事项纳入到行政权的范围之内,使司法的基本立场从“田永案”判决确立的“二元校规体系论”走向了只有“介入性校规”的“一元规范结构论”。

  三、判例的到达点

  (一)“一元校规体系论”的延续

  “武华玉案”判决之后,其 “一元规范结构论” 司法判断方式在后续判例中得以延续,如“谢文杰案”、“何小强案”判决等。

  (二) “二元规范结构论”的再现

  2012年7月的“甘露案”判决再现了 “二元规范结构论”。

  该判决将“介入性校规”可制定的范围,严格限定在了法规范设定行政行为要件的范围之内,而“自主性校规”的事项,则不能进入“介入性校规”的范围之内予以解释,即法规范内容具体化的校规属于“介入性校规”,而针对课程考核的规定,应该属于“自主性校规”,后者不能替代或进入前者的范围之内。这样的司法判断逻辑框架显示了该判决再次将“自主性校规”与“介入性校规”置于并行的状态。

  (三)两类规范结构论共存的基础

  1、确定的法规范授权结论

  被诉的行为与行政行为的关系方面而言,两个指导案件都是一如既往地将高校颁发学位证和学业证的行为纳入到行政权的范围之内。

  2、模糊的论证基础

  指导案例“田永案”判决将原“田永案”判决中对法规范根据的要求由“不违背”改为“必须符合”,在不区分所根据的是自主权保障条款还是行政权行使条款的前提下,“一元校规体系论”提供了合法存在空间。由于逻辑推论过程的抽象模糊化,从指导性案例的内容出发,既可以延续 “二元规范结构论”,同时也可承接 “一元规范结构论”。

  四、判例的结果特征

  (一)允许行政权的无边界扩张

  1、判例中行政权的扩张方式

  从上述判例所显示,作为法人的高校,通过适用《行政诉讼法》的方式而从法人内部分离出去,转变为行政权直接构成部分,并由此将校规也纳入了行政权的体系之内,其过程中最为关键的是以下几个司法判断环节。第一,基于救济的必要性,适用 “法规范授权”条款,将相关行为纳入行政诉讼法管辖范围。第二,高校由此就具有了行政主体的资格。此一环节是由诉讼程序规范进入实体规范领域,导致如需救济,高校必须成为行政主体的结果。第三,由此校内秩序由“介入性校规”和“自主性校规”两个部分组成。第四,当 “自主性校规”被纳入行政权的裁量范围之内时,行政权可以将整个高校的内部秩序纳入自身范围之内。

  2、判例中行政权的扩张结果

  上诉判例显示,行政权不仅介入了原本属于高校内部秩序的领域,而且还将高校成为行政权的一部分。由于判例没有建立起判断两种校规的边界规范,导致行政权的扩张可以蔓延覆盖至高校整体,在事实上去除高校的法人属性。

  (二)司法权的自我设限及其政策后果

  1、判例中司法审查范围的收缩

   “一元规范结构论”下,司法审查的实体性判断开始弱化,审查的范围压迫限缩至程序审查的范围之内。

  2、司法政策方向:与高校体制改革方向的矛盾

  自改革开放以来,我国高校改革方向是逐步将高校从国家体系中分离,使之成为社会主体的过程。然而,判例中司法判断的指向,则与此相背离。通过个案的判决,司法将作为法人的高校的相应部分制度,整体地“征收”为行政权的一个部分。

  结语:法解释再出发的可能性

  如何在现行实定法的制度中寻求新的法解释的解决方案,无疑是一种应该探索的进路。在思考法解释的再出发点时,需要回答既有判例的两个切入点:一是救济的必要性,二是法规范授权条款的作用。与此对应,第一个可探讨的方向是,为了避免高校被诉行为成为实体性的行政行为,能否“借用”行政诉讼法以实现权利救济的目的,适用于与行政行为“类同”的行为? 第二个可探讨的方向是,如何明确“介入性校规”的边界?至少需要在形式上解释出可以明确判断的授权要件。

 


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