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李金忠:高校自治视野下大学生校内申诉制度研究

李金忠| 时间: 2018-09-09 20:46:57 | 文章来源: 湖北警官学院学报

【摘要】一所大学学生申诉制度的优劣反映着该校的法治水平和自治水平。很多学者认为,教育部2005年修改颁布的《普通高等学校学生管理规定》对高校学生校内申诉规定得过于简单。但是,教育部立法的本意是尊重高校自治权。对此,必须从高校自治的角度来分析高校校内申诉理论问题,进而设计出符合现代法治精神的高校校内申诉制度。

【关键词】高校自治;大学生;校内申诉制度

纵观国内外知名大学,大都设计了一整套科学合理规范的学生校内申诉制度,而一所大学学生申诉制度的优劣反映着该校的法治水平和自治水平。然而,很长时间以来,我国大学生申诉实际上是一个空白,缺乏制度规范,直到2005年教育部修改颁布的《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《管理规定》)的出台,对高校学生校内申诉的申诉组织、申诉范围、申诉程序等才有所规定。但由于《管理规定》过于原则,缺乏具体程序规则,加上各高校对于学生申诉制度重视不足,制度设计不够科学合理,我国大学生申诉制度至今仍不规范。对于母校申诉结果不满而走上司法程序的案件层出不穷。

对于该问题,国内大多数学者在理论上研究不够深入,没有理清高校自治权与学生受教育权、行政管理权、司法审判权等权力与权利之间的关系这些基础性理论问题;在实践层面常把研究目标聚焦于国家立法,仅仅从立法层面提出改良要求,希望国家教育部修改规章,明确规定具体制度。笔者认为,对于学生申诉应当具体分析,不同问题区别对待。因为它涉及到国家司法权、行政权和高校自治权的划分。从《管理规定》来看,其给各高校留下了广阔的自主空间,立法的本意是尊重高校自治权。所以,从高校依法自治的角度出发,各高校可根据本校实际情况,设计本校的学生申诉制度。

一、高校自治视野下大学生校内申诉理论分析

(一)高校法律地位

关于高校的性质,我们国家目前只是简单地将其定义为事业单位法人。但是因为我们国家没有公法人和私法人之分,所以高校实际上在法律定位上处于模糊不定的状态。高校首先属于事业单位法人,享有民事权利、承担民事义务。但由于高校是国家为了特定目的,依照公法设立的教育服务机构,在某种程度上又享有特定的行政职权。所以高校不是普通的民事主体,而是在一些方面因有法律法规授权,能行使部分公权力的一类特殊的行政主体。我们可以借用大陆法系国家公务法人的概念来界定高校的法律地位。

(二)高校与学生的关系

高校与大学生之间不仅仅是平等的民事关系,还存在管理与被管理的行政法律关系。双方在一部分事项上属于私行政关系,而在另一部分事项上,由于有国家法律法规的授权而存在公共行政法律关系。

(三)高校自治的范围

高校自治主要指高校应当独立地决定自己的内部事务不受外在其他力量的干涉。从西方国家大学自治的法源及历史过程可以发现,高校自治的核心是学术自由,高校自治的目的是保护学术自由。为了这个目的,通过国家法律法规的授权,高校对于与学术、研究以及教务有关的事务可以自己独立裁量,自主决定、自主执行,不受其他机关干涉。但是高校自治并非完全绝对的自治,而是法律法规授权下的自治,是有限的自治。也就是说,高校在行使自治权时必须接受国家法律的监督,若高校在自由裁量时有瑕疵或滥用裁量权甚至超越授权范围,则国家必须运用行政权力或司法权力进行干预和纠正。高校自治权既包括民事权利,也包括行政权力。

高等教育法》32至38条规定的是高校自治权中的民事权利和私行政权力。具体包括:制定招生方案,自主调节系科招生比例;自主设置和调整学科专业;自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动;自主开展科学研究、技术开发和社会服务,与其他机关开展多种形式的合作;自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作;自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备,按照国家有关规定,评聘教师和其他专业技术人员的职务,调整津贴及工资分配;财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。

高校自治权中的行政权力主要体现在以下几点:《教育法》21条规定:“国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家规定,颁发学历证书或者其他学业证书。”《学位条例》8条规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予。”从这两条可以看出,高校在颁发学业证书和学位证书时是在代表国家行使行政权力。《教育法》28条规定:学校享有对受教育者进行学籍管理的权力。

德国一般将大学中的事务分为自治事务和国家委办事务。后者属于国家事务范畴,大学此时如同主管机关之下的机关,应该服从行政指令或行政规则的约束。所以,借鉴德国的分类,笔者认为,不涉及学籍的处分完全属于高校自治权中的私行政权力,学生若对这类处分行为不服只能进行校内申诉,不能行政复议和行政诉讼,否则将导致行政权和司法权侵犯高校自治权。也就是说,校内申诉是终局性处理结果。而涉及学籍的处分(开除学籍、退学)属于国家委办事务,并不属于自治范畴。所以在大学生校内申诉之后,若对申诉结果不满,可以继续向教育行政部门申请行政复议,仍然不服还可以向人民法院提起行政诉讼。另外,虽然两类事务都可以进行校内申诉,但是在具体校内申诉程序上应当区别对待,分别设计不同的程序制度。

二、大学生校内申诉制度目前存在的问题

国内学者对于大学生校内申诉问题研究几乎毫无例外地把研究重心都放到了国家立法层面,而没有注意到高校自治权的问题,更没有对大学生与高校之间的纠纷进行区分。

通过对西安地区大学校内学生申诉制度的设置、运行及功能发挥状况等实际情况进行调研,笔者认为各高校校内申诉制度还不成熟。大部分高校校内申诉制度形同虚设,几乎从来就没有真正运行过。学校关于学生校内申诉的规定过于原则,缺乏具体操作与程序规则。具体来说,存在以下问题:

(一)受理申诉的事项范围狭窄,没有明确区分不同性质的争议

各高校受理学生申诉的范围基本一样,都只是局限于受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。而对于学生隐私权、荣誉权、人身权、财产权等其他权利受到侵害的情况,基本上没有规定。

(二)学生申诉机构设置不合理

各高校对于《管理规定》理解不同,所以学生申诉机构大多是根据各校具体情况进行设置。有的高校将学生申诉机构设置在学生工作处,认为学工处主管学生工作,与学生接触最多,最了解学生。但是没有考虑到学工处根本无权撤销教务处或校长办公室作出的处罚决定。有的学校将学生申诉机构设置在纪委监察处,认为纠正其他部门的错误应当由纪委来处理。其实,对属于高校自治范围内的申诉是可以由纪委监察机构来处理的,但是对于国家委办事务则不宜由其进行处理。

(三)学生申诉组织人员构成不合理

申诉委员会组成的公正性与合理性将直接决定申诉案件处理结果的公正性与合理性。很多高校学生申诉委员会的组成人员不符合《管理规定》的规定,大多数高校申诉组成人员结构比例等问题都没有明确具体的规定。有些高校虽有规定但又不合理,比如只规定学校教务处、学工部等学校行政机构的工作人员参加,教师代表和学生代表较少,更没有学校法律顾问等专门处理学校法务的工作人员参加。各类组成人员如何产生,各委员是否承担法律责任以及承担什么法律责任都没有具体、明确的规定。这使得校内申诉制度随意性较强,无法保证申诉案件的公正处理。

(四)程序安排过于笼统,缺乏详细、可操作性的程序性规定

缺乏保证程序正义的规定,给予学生异议的时间比较短,不利于学生权益的维护。总体上说,多数高校学生校内申诉制度形同虚设。校内申诉制度因为缺乏详细具体的操作规则而被束之高阁。很少有学生知道学校的申诉救济制度,高校对待学生申诉也持消极态度,常担心学生申诉若改变原处分结果会有损学生管理部门的权威。

三、高校自治视野下的大学生校内申诉制度具体设计

校内申诉对于解决高校和学生之间的矛盾具有天然的优势,应当是大学生权利救济体系中不可缺少的环节。从心理学角度看,选择校内申诉更符合矛盾双方特定身份者的文化心理。大学生与高校不仅存在特殊的法律关系,而且存在特殊的情感关系,加之中国儒家尊师重教传统文化观念的影响,学生与自己熟悉的老师之间即使存在争议,但学生也往往会以诚恳的态度希望学校能调查研究后再慎重处理,给自己改过的机会,挽回学习的机会,所以不愿动辄将纠纷诉诸法院,而学校也更倾向于内部协调解决纠纷。从权利救济的角度看,校内申诉时限短、成本低,有利于保障大学生的权利。根据《管理规定》的规定,校内申诉不超过30日,耗费时间远远少于诉讼时间,且学校受理申诉的部门处理申诉不收取任何费用。可见,校内申诉降低了学生寻求救济的经济成本和时间成本。基于上述理由,笔者认为,对于大学生与高校的纠纷的解决,应当将校内申诉程序作为行政复议和行政诉讼的前置程序。

(一)必须拓宽校内申诉范围

我国台湾地区“国立台湾大学学生申诉评议办法”第3条规定:“本校学生就其有关生活、学习与受教育权益所为处分,认有违法或不当致损害其权益者,得依本办法向申评会提出申诉。学生会及其他相关学生自治组织,不服本校之惩处或其他措施及决议之事件者,亦同”。由此可见,台湾地区大学生包括学生组织只要认为其合法权益受到侵害,都可以向校内申诉机构提出申诉。

高校学生校内申诉是对大学生权利救济的首要途径,基于其优越性和灵活性有必要作出如下规定:学生认为学校的各种管理行为违法或不当的,损害学生个人各类权利,经正常程序仍无法解决的均可向学生申诉委员会申诉。只有这样才能真正发挥校内申诉的优势,真正全面维护好学生的权益。

(二)必须区分大学生与高校纠纷的性质,针对不同的纠纷设计不同的申诉制度

基于前面论述,笔者认为应当区分自治事务和国家委办事务。国家委办事务需要经过国家法律授权而行使公共行政职权,所以必须严格控制。而对于属于自治事务范畴的纠纷,程序设置可以相对灵活宽松。但也应注意,因为校内申诉是该类纠纷终局性的处理,不能再提起行政复议或行政诉讼,所以也应审慎规范程序。

1.对于国家委办的非自治范围的事务发生争议的申诉制度

如前论述,涉及学生学籍(开除学籍、退学)、毕业证、学位证方面的行政决定,均属于国家委办事务。这些事项关系到学生就业机会和收入情况等重大利益,所以应当严格规范申诉程序。首先,申诉机构应当在校长之下另行设置专门的学生申诉委员会。因为学生学籍(开除学籍、退学)、毕业证、学位证方面的行政决定本身必须以校长办公室名义作出,所以学工部、教务处或纪委监察机构都无权纠正。所以,必须另行设置专门的机构,且不受其他学校部门的领导,直接对校长负责。其次,人员组成主要由主管学生及教务的副校长、学校行政部门工作人员、学校处理法务的法律顾问和少量的教师代表组成。这类纠纷主要是审查学校处罚的合法性。最后,应告知学生不服申诉结果可提起行政复议或诉讼的权利及渠道。应当在申诉处理意见中明确告诉学生若不服该处理结果可以在15日之内向上级教育主管部门申请复议。

2.对于属于自治范围的事务发生争议的申诉制度

前文已述,在国家委办之外的事务属于高校自治范畴,高校拥有自治权,应排除行政及司法权力的干涉。所以对这类事务的校内申诉应为终局性处理,在制度设计上应与国家委办事务完全不同。首先,在申诉机构的设置上,应当完全体现高校自治的特点。可考虑在纪委办公室下设立高校校内申诉委员会,体现出自治、自我约束的特点。人员组成主要由教授、学生组成,这样才能体现教授治学的思想。应该以未担任行政职务的教授或优秀教师代表为主体,同时有不少于三分之一的学生代表参加,这样才能保证申诉委员会的民主性、中立性。应当尽可能减少教务、学生管理部门的代表。将学生申诉委员会成员的名单以适当方式公布,对学生申诉委员会形成监督制约机制。此外,对申诉委员会成员实行任期制度和改选制度。

3.处理好校内申诉与行政复议、行政诉讼的关系

对于自治范围内的事项,高校可以基于内部的自治权而作出决定,且这种决定不会改变学生作为学校成员的实质性地位,因此,学生申诉委员会作出的申诉处理决定应当为终局裁决,不得再提起行政复议或行政诉讼。非自治的国家委办事项则应处理好校内申诉与行政复议、行政诉讼的衔接关系。笔者认为,应当将校内申诉作为行政复议、行政诉讼的前置程序,也就是说,当学生对高校处理结果不服时必须先向本校校内申诉委员会提起申诉。学校申诉委员会在规定期限内不作出处理决定或学生对处理决定仍然不服时,才可以向上一级教育主管部门申请行政复议。对于行政复议结果仍然不服的,可以向人民法院提起行政诉讼。这样既符合校内申诉制度的初衷和宗旨,也尊重了高校自治权,减少了诉累。

(三)必须强化程序正义,实现高校校内学生申诉制度的程序公正

程序公正是实现实体公正的有效保障,所以必须明确保障校内申诉程序的公正。首先,是明确程序公开进行。申诉过程应公开进行,允许申诉学生聘请律师参加申诉,允许申诉学生的亲友旁听。其次,规定回避原则。“任何人不得担任自己案件的法官”是法律的一项基本原则。申诉最终处理结果不能由原决定机构作出,而且作出原决定的人员也不能作为本次申诉委员会的组成人员参与决定。再次,明确规定辩论原则,允许申诉学生与作出处理的单位进行类似法庭抗辩式的质证与辩论,充分听取申诉学生的意见,这样既能体现出申诉程序的正义性,也可以增强申诉结果的说服力。最后,借鉴刑事诉讼法“上诉不加刑”原则。在此为打消学生申诉的顾虑,应明确规定申诉结果不得加重学生的处罚。

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