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孙波:高校学生申诉权保障的美国经验及我国的借鉴

孙波| 时间: 2018-03-01 21:48:29 | 文章来源: 学术交流

【摘要】 我国高校学生校内申诉制度已实施十多年,但实施状况并不能令人满意,申诉制度本身也存在诸多问题。在美国,各公立高校基于宪法的正当程序条款成立了专门的申诉处理机构,并通过完善的程序设置为学生提供正当程序所要求的权利保障。在正式的权利保障机制之外,还通过非正式的纠纷替代解决机制保障学生的合法权益。我国的高等院校可以充分借鉴美国的经验,积极设立完善的学生校内申诉制度,在违纪处分程序中设立听证制度以减少纠纷发生,并且,可以将校内申诉制度设定为司法救济的前置性程序,同时,还应当发展和完善调解、和解、协商等非正式纠纷解决机制。

【关键词】 高校学生;申诉权;正当程序;听证;协商

一、缘起:我国高校学生校内申诉制度的缺陷

自1998年田永诉北京科技大学案开始,高校学生起诉学校的案件就从未停止过,而且数量越来越多,其中影响比较大的案件如1999年刘燕文诉北京大学和北京大学学位评定委员会不授予博士学位案、2004年中山大学学生诉母校作弊取消学位案、2004年福州大学对穆某勒令退学不发毕业文凭案、2006年西安邮电学院336名学生劝令退学案等。这些案件的共同点是,起因均是高校学生对学校所作出的相关处理或处分决定不服,而且结果无一例外的都是高校败诉。事实上,自2005年以来,我国多数高校已经通过建立学生校内申诉制度的方式保障学生的申诉权,即当学生对学校所作出的处分或处理决定有异议时,在向法院寻求司法救济之前,可以先向学校有关部门申诉,由该部门对该处分或处理决定进行核查并作出进一步的决定。对学生申诉权的保障,有多种方式,包括学校提供的救济,教育部门的行政救济,还包括司法部门提供的救济。其中,校内申诉制度作为保障学生申诉权的一种校内救济机制,处于多种救济方式的最前端。其优势在于,对学生而言,是对其合法权益的一个重要保障机制;对高校而言,通过申诉制度进行内部复核,能够为其提供一个自我纠正的机会,减少其与学生对簿公堂并最终败诉的风险;对行政机关和司法机关而言,能够将纠纷的有效解决控制在学校范围内,可以极大地节省行政和司法资源。但是,在高校对学生申诉权进行保障的过程中,由于申诉处理委员会与作出处分决定的职能部门的复杂关系、申诉处理委员会人员组成的行政色彩过浓等原因,申诉处理委员会往往不能对原处分或处理决定很好地纠正,使得学生所得到的处理结果多数是申诉处理委员会维持原处分或处理决定,学生只能进而寻求司法救济。在司法救济程序中,多数申诉案件,学校都因处理或处分决定的程序违法而被判决败诉。在2011年李放诉郑州航空工业管理学院一案中,学生李放因考试严重作弊被学校开除学籍。根据法律规定,该校是享有开除学籍处分权的,但是,该校在上午考试中发现学生作弊,下午就张贴了处分决定,并没有给予被处分学生相应的陈述和申辩机会。郑州市某基层法院基于该校违反程序而一审判决撤销该处分决定,该校提起二审程序后,郑州市中级法院维持原判。事实上,在李放诉诸法院之前,曾向学校学生申诉处理委员会提出申诉,要求复核该处分决定,但该校维持了处分决定。{1}如果该校申诉处理委员会能够及时查知这一程序违法情况,并且学校能够作出变更处理,则李放与学校的纠纷就没有必要开启司法程序并浪费司法资源。这一状况,使得我们必须重新审视我国高校学生申诉权的校内保障机制的功能、存在的价值以及对其进行研究的重要意义。

在美国,公立高校根据宪法的正当程序条款以及最高法院的要求,结合自身组织结构的特点和运行机制,充分发挥自主管理的空间,设立了校内申诉制度。该制度在过去几十年的实践中,运行顺畅并取得了较好的效果,值得我们借鉴。

二、美国公立高校学生申诉权保障的宪法依据:正当程序条款

在美国,当高校学生因违反《学生行为守则》受到高校处分后,如果对处分决定有异议,有权向校内有关机构提出申诉,要求对该处分决定进行审查。学生获得申诉的权利,源于联邦或州宪法中的正当程序条款,即联邦或州不经过正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产。虽然联邦宪法或州宪法中的正当程序条款是为限制政府及其机构的权力而设定的,但也可以适用于高校惩戒学生的情况。也就是说,正当程序条款是公立高校在惩戒或处分学生时必须遵循的,这是学生享有的宪法上的正当程序权利。“正当程序必须提供给高校学生,它要求给学生足够的通知、告知明确的指控内容以及为学生召开听证会,让学生有机会利用所有必要的保护措施来陈述己方观点。”{2}从正当程序的高度对公立高校学生申诉权进行保护,始于1961年联邦第五上诉法院在狄克逊诉阿拉巴马州教育委员会(Dixon v. Alabama State Board of Education)案{3}的判决。在该案中,联邦第五上诉法院推翻了此前在公立高校与学生之间关系中一直占主导地位的理论——“替代父母理论”,提出了公立高校与学生的关系应当受到宪法约束的理论,即“宪法理论”(Constitutional Theory)。根据该理论,所有受政府税收支持的公立高校与学生之间的关系,应受到宪法的控制。学校管理或处分学生的权力并非不受约束,宪法赋予公民的权利,学生同样享有,并不因进入学校具有学生身份就被剥夺或放弃,学生在学校学习期间仍然享有宪法权利并受其保护。学校基于维护教学秩序的需要,虽然有权设定行为标准、纪律处分条件,并对违反者进行违纪处分,但也应当在宪法规制的范围内进行,且仍须符合宪法的正当程序要求。狄克逊诉阿拉巴马州教育委员会案,可以看作是公立高校学生纪律处分与救济的里程碑式案件,因为该案首次将宪法的正当程序条款适用于公立高校处分学生的行为。{4}此案之后,在1975年戈斯诉洛佩兹(Goss v. Lopez)案{5}中,联邦最高法院进一步扩大了正当程序条款对公立学校学生的保护范围。在俄亥俄州中心大学发生的一起损坏学生食堂财产的事件中,学生洛佩兹认为自己只是一个旁观者,并未参与损坏事件,学校对其作出的暂时停学的处分没有为其提供正当的程序保护。在该案中,联邦最高法院主张,学生在受教育过程中,同样享有财产性利益,学校在作出暂停学业处分的过程中,应当为学生提供最低限度的正当程序保护,既包括为其提供某种程度的通知、听证的机会,也应为其提供申请救济的渠道。

三、美国公立高校校内申诉制度: 以爱荷华州大学等的规定为样本

美国公立高校根据宪法正当程序条款的要求几乎都设有校内申诉制度,当学生对校方作出的惩戒或处分决定有异议时,可以向校内有关机构提出申诉,要求其审查校方惩戒或处分行为是否符合程序规定,审查惩戒或处分决定是否具有合理性与正当性,同时也给予学生机会申明主张。其制度一般包括:

(一)受理申诉的机构与人员

受理申诉的机构一般是作出处分决定的机构的上级机构。受理申诉的机构均会组成一个专门处理相关事宜的内部工作部门,在美国,这个工作部门一般叫做申诉委员会。如马萨诸塞大学规定,学校应当设立校园申诉委员会(University Appeals Board, UAB),由学校的3名员工和/或学生组成,可以由校长任命或其指派人任命。

(二)提出申诉的时间

在处分决定作出后一段时间内,申诉人可以向申诉委员会提出申诉,申诉申请要以书面形式提交给学生行为管理人员或其指定人员。提出申诉的具体时间可以由各高校根据自己的情况来确定。爱荷华州大学规定,学生或学生团体/校园组织自收到处分通知之日起5个工作日内必须提出申诉。特殊情况下,可以向受理申诉的机构提出书面申请,延长申诉期限,但要说明延期的适当理由。一般情况下,如果在申诉期限截止日前提出申请都会被允许。明尼苏达大学规定,如果要对学校的惩戒决定提出申诉,申诉学生必须在收到惩戒决定之日起10个工作日内向秘书提交书面申请。

(三)申诉理由

申诉人提起申诉必须具备合理的理由,并予以简短说明。申诉理由大致为两种:一是涉及实体方面的问题,如校方处分不当或者侵犯学生或学生组织的权利;二是涉及程序方面的问题,如校方处分程序不当、证据不足或出现新的证据等。如爱荷华州大学规定,申诉书必须陈述申诉理由,大致如下:在听证程序中,学生或学生团体/校园组织的权利被大量侵犯;程序或处分决定违反法律或学校政策;处分决定没有充足的证据;出现了在听证过程中未被发现的新证据;处分太过严厉或者与违规情节不符。明尼苏达大学规定,申诉理由包括最初的处分决定缺乏重要证据、程序中存在不公平现象(如没有通知学生有机会听证和/或有机会提问问题)、惩罚与违规行为的情节不符、处分决定与听证会上提供的信息不符和/或处分决定与其他受影响的学校部门产生利益冲突。马萨诸塞大学规定,申诉申请信应当详细说明并确实提供下列一项或多项申诉理由:程序错误或不当,对决定产生重要影响;出现新的证据,将对决定产生重要影响;决定没有充分的证据;决定与被指控事实和/或学生的行为不符。

(四)处理申诉的方式和程序

处理申诉的方式一般包括两种:一是书面审理;二是召开听证会进行审理。

1.采取书面审理方式的申诉程序,以爱荷华州大学为例,大致如下:(1)在提出申诉的5个工作日内,申诉人必须提交一份关于申诉理由的书面陈述,同时向学校的司法事务办公室递交一份复印件。书面陈述必须包括下列信息:申诉理由、听证会上证据的相关论据和引用说明的情况。如果申诉是基于获得的新证据而提出的,则应当包括对新证据的陈述,并说明在听证期间该证据为何未被发现。(2)在提交申诉申请后7个工作日内,司法事务办公室将对其作出答复,提供一份书面陈述,复印件必须同时送达到学生或学生组织,同时还要将听证会的记录送交受理申诉的人员。(3)在司法事务办公室作出答复后的3个工作日内,学生或学生/校园组织可以提供一份补充说明。(4)所有证据均需提交到申诉受理机构,便于其审理案件。未经受理申诉人员的特别许可,申诉程序进行期间证据不能被提走。以申诉为目的,学生、校方人员或学生组织可以有充足的机会在司法事务办公室查看听证会过程中的官方记录和文件,但仅限于翻阅和查看,而不能复印这些记录和文件。(5)在接到所有的书面陈述后,申诉受理机构主要进行书面审查,特殊情况下也可以规定或者要求各方进行简短的口头辩论。

2.采取听证会审理方式的申诉程序,以明尼苏达大学为例,其处理程序主要如下:(1)当事人提出申诉后,教务长申诉委员会秘书安排听证会时间。如果有一方当事人不能按照计划出席或者提供可接受的听证会召开时间,申诉委员会主席将决定会议召开日期,并要求各方出席。(2)主席负责维持有秩序的、公平的、有礼的申诉听证会,但听证会对公众不公开。(3)主席宣布程序开始,并介绍下列事项:a.确认参与申诉听证会的各方当事人身份;b.告知申诉听证会正在进行录音;c.审核证据标准。如果有证人在场,要求离开听证会房间直到主席叫他再进来。主席宣布听证会程序,包括下列事项:a.陈述申诉请求;b.小组委员会审查为申诉听证会准备的材料;c.调查小组委员会是否存在偏见、歧视或先入为主的观点;d.允许双方当事人对任何小组委员会成员提出质疑;e.介绍在座的参与投票的成员(礼貌要求); f.考虑双方当事人提出的问题。(4)申诉开始,首先由申诉人陈述申诉理由,然后由被申诉人向申诉人提问,接着由小组委员会向申诉人提问。如果申诉人(或顾问/律师)没有出席,由小组委员会审查书面申诉材料。(5)被申诉人对申诉事项进行答复,首先由被申诉人对申诉进行抗辩,然后由申诉人向被申诉人提问,最后小组委员会向被申诉人提问。(6)总结陈词阶段,先由被申诉人陈词,然后申诉人陈词。(7)主席宣布申诉听证会结束,由小组委员会进行讨论,不能进行录音。讨论结束后,宣布小组委员会的结论:a.小组委员会认为申诉有效或无效;b.小组委员会向教务长作出建议。(8)教务长对申诉小组委员会的建议可以采纳、修改或拒绝并作出最后的决定,送达至各方当事人、最初听证机构以及其他与申诉结果有利益关系的机构。

(五)申诉审查的内容

申诉受理机构主要对校方的处分程序是否符合规定、处分决定是否事实充分、处分决定本身是否适当以及新提供的信息、证据等进行审查。申诉委员会主要对校方作出处分决定时的书面记录进行审查,内容具体包括以下几点{6}:

1.审查校方作出处分决定时是否依据指控和提供的信息公平行事,是否按照规定的程序给予指控方合理的机会,让其准备和提供违反学生守则行为的信息,是否按照规定的程序给予被指控方合理的机会,让其准备和提供回应指控的信息。偏离指定的程序并不能作为支持申诉的理由,除非这种偏离导致严重的偏见。2.审查校方作出处分决定时是否基于充分的信息,即案件中的事实部分是否充分、足够证明违反学生守则行为的发生。如果信息支持“合理推断”,认为学生违反校规,那么即便没有直接目击他被指控行为的证人证据,也可以认为他对此行为负责。申诉委员会应当尊重作出处分决定的机构,不能用自己的判断代替作出处分决定机构的判断。它审查的只是处分决定作出机构在作出结论时是否有信息作为支撑。3.审查校方对已经发现的违反学生守则的行为是否处以适当的处分。4.考虑新提供的信息,这些信息足以改变校方的处分决定,或者考虑其他未提供的相关事实,因为这些信息和/或事实最初并不为人所知。如明尼苏达大学规定,主席和小组委员会在一方当事人及时请求并通知另一方当事人的情况下,有权允许当事人提供新的证人和材料,以便自己作出建议决定。

(六)申诉处理的时间

申诉受理机构在接到申诉申请后,在特定时间内安排会议并处理申请事项,以保护当事人的权利以及解决纠纷。如明尼苏达大学规定,申诉小组委员会将尽量在接到学生申诉之日起1个月内完成听证,但不包括学校的假期。马萨诸塞大学规定,校方人员应当在接到申诉申请后15个工作日内对案件作出书面决定。威斯康星大学规定,主要行政人员受理学生申诉后在30日内予以答复。

(七)作出申诉处理决定

申诉委员会一般采取投票、少数服从多数的方式作出申诉处理决定。如明尼苏达大学规定,教务长的决定可能包括但不限于:驳回申诉,修改或推翻原来的决定,将案件发回最初机关重新听证,或者将案件交给从未接触过事件的委员会进行听证。威斯康星大学规定,受理申诉的主要行政人员应当维持原处分决定,除非发现有下列情形:记录中的信息不能支持关于事实方面的认定;没有遵循适当程序,导致对学生产生重大偏见;处分决定是基于州或联邦法律的规定而作出的。如果校长认为存在上述情形,可以要求不同的委员会重新审理案件,或者自己作出适当的补救措施。

四、我国高校学生申诉制度的完善:基于美国经验的借鉴

学生因对高校作出的惩戒或处分决定有异议而提出申诉,由此产生的学生与高校间的纠纷属于高校内部纠纷,具有特殊性。高校是高度自治的组织体,因此设立校内申诉制度,通过独立的申诉委员会作为第三方来处理这种纠纷,实现自我治理,具有极为重要的意义,也显示出美国公立高校在处理此类内部纠纷方面有较强的自治能力。笔者以为,我国高校学生申诉制度可以在以下几个方面借鉴美国的经验,进行自我完善。

(一)理顺观念,正确看待高校学生申诉制度的重要意义和价值

如前文所述,近年我国发生的高校学生与所在学校对簿公堂的事件中,高校败诉的主要原因,不在于处分或处理决定的实体方面的错误,而主要在于其处理或处分决定的作出过程存在问题。诸多高校之所以存在着处分或处理决定的程序问题,根源在于一直以来的“重实体、轻程序”的传统,这一传统在某种程度上导致高校轻视处理或处分决定的作出程序以及决定作出后的申诉处理程序的重要意义和功能。因此,借鉴美国的相关经验并完善我国的相关制度和程序的前提性条件是摒弃落后的传统观念,正确认识高校学生申诉制度及其程序的重要意义,在此基础上,才能更好地进行制度建设。

高校学生校内申诉制度及其程序的设置,既能够为学生提供陈述观点的机会从而维护学生权利、促进学生发展,又能够监督校方行为,促使其更加规范化,还能够在解决特殊纠纷方面发挥重要作用,从而维持稳定的校园秩序,实现自我治理。具体而言:第一,能够充分地保护学生权利。高校作为一个社会组织,其运行的总体原则之一就是尊重学生的权利和机会。当高校在对学生作出惩戒或处分决定后,如果能够为学生提供相应的申诉程序,就能够确保给予学生所有正当的程序性保护,使其免于受到不公平的惩罚对待。第二,可以规范校方行为、维护学校的权利。高校学生校内申诉制度不仅能够维护学生的权利,同时也能够规范校方的行为,维护高校的权利。作为正当程序的体现,学生校内申诉制度有利于规范校方行为,防止高校任意、武断地惩戒学生,限制高校只有在遵守正当程序规定的前提下才能惩戒学生,进而在将来可能产生的诉讼中提高校方行为的正当性,维护校方利益。也就是说,只要高校遵守了正当程序的规定,就意味着不存在任意、专断的行为,就表明纠纷的处理是合理且公正的,即便学生对校内的最终处理结果仍不满意而起诉到法院,法院也会判决校方胜诉,支持校方的利益。反之,如果校方没有遵守正当程序规定,法院就不会支持校方。第三,能够快速且有效地解决学生与所在学校的纠纷。高校学生校内申诉制度,作为校内的正当程序,侧重于纠纷的内部解决,而不是求助于外部手段与途径。当学生因违反国家法律、法规或学校的相关规章而被学校处理或处分时,先通过法定的校内程序解决纠纷,如果对校内程序处理的结果仍不满意,可以向法院提起诉讼。校内纠纷处理机制,相对于法院的审判程序,更具有时间、经济成本上的优势,不仅能够更快速且有效地解决纠纷,而且,通过申诉制度进行内部复核,能够为学校提供自我纠正的机会,减少其与学生对簿公堂并最终败诉的风险,此外,还能够将纠纷的有效解决控制在学校范围内,可以极大地节省行政和司法资源。

(二)自觉并积极地设置校内申诉制度,维护学生权利并规范校方行为

学生与高校间因校方处分决定而产生的纠纷涉及高校内部成员间的利益。而关于特殊类型纠纷的解决,美国并没有相关法律进行特殊规定或说明,只有宪法关于正当程序条款的要求。在这种情况下,许多高校发挥自主管理权,根据自身组织结构和运行机制的特点,在《学生行为守则》中设置学生校内申诉制度,给予双方陈述、申辩等发表意见的机会,并审查校方处分行为的合法性与正当性。此种做法,符合高校自我治理的需求,有利于高校完成其目标,即一方面为其成员提供安全的生活和学习环境,另一方面也能得到法院的认可。

在我国,从20世纪90年代开始,立法机关和教育主管部门就已经注意到保护高校学生申诉权的重要意义,并相继制定了一系列关于学生申诉权保障的教育法律和法规,但是,从《普通高等学校学生管理规定》(1990)、《高等教育法》(1998)到《学位条例》(2004),虽然都提出了教育行政申诉制度和校内申诉制度的初步构想,却都没有对申诉制度规定具体的可操作内容,校内申诉制度仅仅停留在法律规范层面。对于立法机关和行政主管部门的此种做法,可以理解为像美国一样,法律法规只规定粗线条的原则,而将具体制度设置留给各高校,然而,仅管从2003年开始,北京大学、清华大学、复旦大学等著名学府逐步建立并完善了学生申诉制度,国内一些公立高校也相继设置了学生申诉制度,但国内仍有很多高校对此保持消极态度,无视学生申诉权保护的重要意义,基于各种理由未设置相应的学生申诉制度,导致当学生对学校的违纪处理决定不服时无法与所在学校进行相应的沟通和处理,只能寻求漫长的司法救济渠道。对此,我们应该吸取美国的相关经验,认真对待高校学生申诉权校内保障制度,积极设置相关程序并认真实施,从而保障学生的合法权益。

具体而言,我国高校在设置校内申诉制度时,至少应当包括以下主要内容:(1)申诉主体、时间和方式,可以直接适用2005年的《普通高等学校学生管理规定》第61条的规定,即学生对处分决定有异议的,在接到学校处分决定书之日起5个工作日内,书面提出申诉。(2)申诉处理机构,可以直接适用2005年的《普通高等学校学生管理规定》第60条的规定,即学生申诉处理委员会。(3)申诉处理委员会的组成。2005年的《普通高等学校学生管理规定》第60条只规定申诉委员会应当由学校负责人、职能部门负责人、教师代表和学生代表组成,但没有明确这些组成人员的具体比例。各高校在成立申诉委员会时,可以考虑由主管学生工作的副校长或者副书记担任申诉委员会主任,学生处、教务处、保卫处、纪委监察处、团委等职能部门负责人、教师代表、学生代表、法律专家等任委员,其中,教师代表和学生代表的人数总数应不少于二分之一,学生代表人数应不少于三分之一。(4)申诉处理方式,可以采取书面材料审查的方式,对于双方争议较大或者需要辩论、质证的纠纷,则应当采取听证会的方式。(5)申诉决定的作出,既可以采取达成一致意见的方式,也可以采取投票、少数服从多数的方式,其中后一种方式的投票,可以是不记名,但应当书面阐述理由。

(三)可以在学生违纪处理程序中设置听证制度,尽量在申诉制度之前化解或减少纠纷

高校学生校内申诉制度实际上是由校内第三方对学生与高校间的纠纷进行裁断。申诉程序的启动,是因为高校学生与学校之间存在着关于处分或处理决定的纠纷。而如果学校在处分或处理决定的作出过程中,能够及时地为学生提供表达意见、表述观点的机会,并且也给校方阐述处分行为的原因以及可能的结果的机会,则有利于提前化解双方可能产生的矛盾。在美国,许多公立高校都设置了作出违纪处分或处理决定的相关程序制度,通过严格的步骤、顺序、时限等程序要求对学校的违纪处分权进行严格约束。其中,听证制度因能够为引发纠纷的违纪待查行为提供事实调查平台,为高校学生与所在学校之间提供沟通机会,为学生表述观点、争取权益提供保障,从而能够将双方发生纠纷的可能性降到最小,受到了美国公立高校的重视。在美国,各公立高校都设有听证制度,并成立专门、公正的听证主持机构,通过广泛的受理范围、客观的听证组织机构和听证人员、严格的听证会召开形式以及听证记录的保密性等,为学生提供正当程序所要求的权利保障。

在我国,从1995年的《教育法》,到1998年的《高等教育法》,再到2005年的《普通高等学校学生管理规定》都没有明确规定高校学生违纪处理的听证程序。其中,唯一可以看成与听证程序有关的文件是2005年的《普通高等学校学生管理规定》。该规定第56条规定:“学校在对学生作出处分决定之前,应当听取学生或者其代理人的陈述和申辩。”这一条款,只是规定学校应当在作出处分决定之前为学生提供一个表述观点的机会,但这种陈述和申辩的机制是口头还是书面,是正式的还是非正式的,听取的结果对校方是否具有强制性的约束力效果等问题都不明确,并未明确规定正式的听证制度。但是,我们可以认为该内容能够为听证制度的建立提供一个原则性的法律依据,在某种程度上,对国内各高等院校的学生处分决定的作出具有指导性的意义。目前,在我国公立高等院校中,建立完备的违纪学生处分决定听证制度的只有上海外国语大学等二十多所,绝大多数高等院校,最好的情况是,在学校的规章中规定学生对于学校作出违纪处分或处理决定前有权要求表达意见、陈述观点或者要求听证,而对于表达意见或陈述观点的机制没有规定,或者即使规定了听证程序,却对听证程序的范围、机构、听证主持人和参加人员、听证的时间和期限、听证记录的效力等问题缺乏具体规定。还有少数学校,对于学校的违纪处分或处理决定没有任何的陈述意见或听证的相关规定。对此,我们可以借鉴美国的经验,由国务院或者教育部作出规定,要求国内高校在规定时间段内,建立完备的学生处分的听证制度。该听证制度应该是强制性的,尤其是听证的范围应该足够广泛,学生对涉及自身的处理或处分决定,均有权要求听证,而且,该听证的组织机构和人员构成,应该具备充分的客观性和中立性,从而最大程度地保护学生的合法权益。

(四)逐步理顺校内申诉制度与司法救济之间的关系,将我国的高校学生校内申诉制度设定为司法救济的前置性程序

在美国,在公立高等院校权力与政府权力的二元关系处理中,大学自治传统一直被高度重视并得到了两百多年的传承。从国家层面重视大学自治的传统,使得国家,尤其是司法机关,在面对学生与公立高校之间的纠纷和冲突时,首先尊重学校的内部处理权。在高校学生申诉权保障领域,最直接的表现就是,当学生对学校所作的惩戒决定不服时,不能直接向法院寻求司法救济,而必须首先向所在学校提出申诉,启动校内申诉救济程序。只有当学生对学校作出的最终决定仍不满意时,才可以向法院提起诉讼,要求法院对校内最终决定进行司法裁决。{7}

在我国,《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》都没有明确把校内申诉程序作为司法救济的必经程序,而且,在实践中,当学生对校方作出的处分或处理决定有异议时,即使没有经过任何校内或者行政主管部门的申诉程序而直接向法院起诉的,法院也立案并审理。事实上,与司法途径相比,通过校内申诉程序这种内部机制化解并解决纠纷具有非常明显的优势,学校具有时间和空间上的优势,能够及时、便利、经济、快速地解决纠纷,避免纠纷升级和激化,而且,校内救济程序,相对具有平和、不公开、灵活等优势,当事人不需要借助律师即可以完成申诉过程,可以最大限度地保护当事学生的隐私权,减少诉讼对抗性程序造成的经济成本、道德成本和其他风险。对此,我国可以借鉴美国的经验,逐步将高校内部解决纠纷方式设置为寻求司法救济的必经程序。

具体的操作步骤是,先将警告、记过等程度较轻的处分形式设置为前置性内容,当学生对警告、记过等处分不服时,必须先寻求校内救济,只有穷尽校内救济,学生仍不满意时,才可以向法院寻求司法救济;而对于留校察看、开除学籍等直接涉及学生教育权利的处分决定,学生可以不经校内救济途径,直接向法院提起诉讼。

(五)在设置正式的申诉制度的同时,注重和鼓励非正式纠纷解决方式

除前述问题之外,美国高校校内申诉制度与非正式纠纷解决机制的协调问题,也值得我们借鉴。学生因对高校处分或惩戒决定不满而与高校产生纠纷属于高校内部纠纷,通过非正式途径,如协商与调解的方式加以解决,能够给学生带来最小的伤害,有利于保持和恢复校内成员之间的稳定、和谐与融洽的良性关系。

在美国,多数高校都设立了调解、和解的纠纷解决方式。例如,在爱荷华州立大学,《学生行为守则》5.4部分规定,在举行听证会前的任何时间,如果司法事务办公室负责人与拟被处分的学生或学生组织就违纪行为应当受到的处分达成一致意见,经学生处批准即产生效力。但就此问题达成的一致意见在将来可能举行的听证会上不能被作为证据使用。马萨诸塞大学则规定,对学生提出违反《学生行为守则》的指控后,如果认为是重复违规或更严重的违规行为,员工和被指控学生能够就指控事实和处分达成一致意见,双方可以签署协议,内容应当包括对处分的接受以及放弃听证或申诉的权利。威斯康星大学则规定,在学生收到被指控的通知后,可以与校方就被指控的不当行为达成和解。和解协议及其条款应当书面记录并由学生和调查人员或学生事务人员签字。当签字的协议送达至学生时,案件结束,即纠纷被解决。对于非正式纠纷解决方式的作用,马萨诸塞大学教授DiMare明确表示,在美国,大部分纠纷都不是通过完整的听证程序解决的,甚至很少有案件是通过申诉程序解决的。也许只有5%-10%的案件是通过听证程序解决的,而这些案件中只有一半会提起申诉,其中90%-95%的案件是经协商后达成一致意见而得以解决的。

在我国,笔者查阅了行政主管部门制定的《普通高等学校学生管理规定》(2005),其中只有校内申诉制度的原则性规定,而没有协商、调解之类的替代性方式;笔者同时也查阅了国内主要高校的申诉规定,包括《复旦大学学生申诉处理条例》(2005)、《厦门大学学生申诉办法》(2005)、《上海大学学生申诉处理办法》(2009)、《上海交通大学学生校内申诉管理规定》(2012)等,在这些文件中,都没有关于通过调解、和解方式解决学生与学校之间违纪处理纠纷的内容。在实践中,据笔者了解,已经建立校内申诉制度的高校,当学生对学校的违纪处理决定不服提出申诉时,申诉委员会一般都会采取正规的书面审理或召开听证会的方式解决纠纷。此种做法即使能够合法公正地作出申诉处理决定,但是,复杂的申诉处理程序,需要较大的时间成本和经济成本,而且,学生对于对其不利的处理决定,一般还会向法院起诉寻求司法救济,进一步增加各种成本消耗。而协商、调解、和解等柔性处理方式的优势在于,没有繁琐的程序与规则,只需要学校与当事人之间进行简单的对话与直接的沟通,就能够快速解决纠纷,而且,还有利于在解决纠纷后学生学习期间维持双方和睦、友好的关系。因此,笔者以为,我国高校在校内申诉制度的设置及实施过程中,可以借鉴美国的经验,设立和解、调解、协商等柔性处理方式,更温和、妥当地化解双方的纠纷。

具体而言,我国高校可以在申诉制度之外建立协商和调解等两种柔性的纠纷解决机制。(1)对于协商机制,可以应用于纠纷发生初期,也可以适用于纠纷发生之后。在学生与所在高校发生纠纷初期,学校尚未作出处理或处分决定时,如果纠纷的事实非常清楚、简单,而且双方对事实均无争议,那么双方就可以自行协商解决纠纷的事宜,针对违纪行为可能受到的处分或处理达成和解,从而化解纠纷;如果学校已经对学生作出了处分或处理决定,则在学生启动正式校内申诉制度的过程中,学生和学校也可以针对已经作出的处分或处理决定进行协商。通过协商,如果能够达成和解,那么双方应当签订和解协议,该协议经过双方签字即具有效力。(2)对于调解机制,一般适用于纠纷双方并未选择协商方式解决纠纷或者虽然选择了协商方式但未能达成合意的情况。调解机制的使用,非常关键的问题是调解主持人的选择。因为调解相比于协商,是由第三方居中主持而得以完成的,调解主持人的能力、是否具有客观中立的地位等,直接决定了调解是否能够达成另双方,尤其是学生一方满意的结果。在美国,不同的高校的调解主持人是不同的,例如在加州大学伯克利分校,调解主持人是从大学理事会中挑选的一名官员来担任,而在明尼苏达大学,调解主持人是学生行为与学术诚实办公室。我国高校可以考虑成立专门的调解委员会,由具有一定职称的专业教师和相关职能部门的负责人组成。调解程序启动伊始,纠纷的学生一方,有权利从调解委员会中选择调解主持人。

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