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姚金菊:美国高校信息公开研究

中国网| 时间: 2015-12-23 13:58:41 | 文章来源: 法治政府网

《政府信息公开条例》施行后,教育领域的信息公开尤为令人瞩目。教育部制定的《高等学校信息公开办法》于201091施行,使信息公开由政府层面延伸至公共企事业单位。但高校与政府信息公开毕竟不全相同,鉴于美国在信息公开方面的成绩,不妨借镜美国高校有关信息公开的规定。

一、高校接受信息公开法律的规范

在美国,教育机关是指教育行政机关,机构则是学校等直接承担教育任务的机构。调整涉及高校信息公开的联邦法律有隐私权法和美国家庭教育权利和隐私权法(FERPA)。由于在美国教育属于地方事务,有关高校信息公开事宜主要涉及州法的有关规定和高校规章制度,而在一些具体问题上的规范则是由州法院判例发展起来的。这就使得不同州的高校信息公开也有所不同。

(一)高校适用信息公开法律

决定信息是否公开,首先要看信息持有者是否适用有关信息公开的法律规定。这就首先需要判断高校是否属于有关信息公开法律约束的机构。相关州案例讨论了何种类型的实体构成州情报自由法律①规定的机构,②其记录应进行公开。某一具体记录或报告是否应按州信息公开法律的有关要求予以公开,首先需要决定的就是这些记录或报告的保管人是否属于州法规定的接受信息公开法约束的机构。

一般来说,只有公共机构才适用有关信息公开的法律规定。州法与联邦信息公开法一样有关机构的范围都非常广泛,如州或其他履行政府职能的政府实体。有些州还附加了公共资助这一替代标准来判断某一机构是否属于信息自由法下的公共机构。尽管以公共资助定义公共机构这一方法把大部分市镇政府机构都覆盖在了州信息自由法之下,大多数州法案并不以资助条款将地方实体包括在内,而是明确规定地方实体应当接受该法约束,③而并未采取一般的概括式立法模式。

在实践中,法院也认为学校及其相关机构应当接受州情报自由法的规范,理由是这些机构接受公共资助或者取得了法律授权。有时,公私合办的专科院校也被认为是公共机构,适用信息公开法律。④理由就是该校对城镇居民在中学里提供公共教育,履行了政府性职能,几乎全部由财政支持,取得州教育委员会的证书并接受其检查以获得学费返还和其他法定优惠政策,其主要目的就是为当地居民保持学校,属于该法目的下的公共机构。

各州在大学是否接受公开记录法规范方面态度并不相同。有些州肯定大学适用信息公开记录法规,理由是立法机关将大学职员作为公共职员对待,表明大学属于公共记录公开法律中的机构,且并无令人信服的理由表明大学不应该受公开法律的调整。⑤有些州大学则不适用记录公开的有关法律。

总体来看,美国接受信息公开法律约束的高校范围仍然是广泛的,包括公立大学、⑥社区学院、⑦甚至公私合办的学校等等。但是,在私立学校适用信息公开的问题上法院态度仍然审慎,一般不将信息公开相关法律规范适用于私立学校,甚至对接受联邦资助的私立学校也采取保守态度。有一案例,州立法机关修改了本为非营利特许教育法人的章程,允许大学作为高等教育体系中的州相关机构。当事人要求校董事会公开其详细财政和预算信息以及会议记录接受检查。法院则认为该大学并不适用有关信息公开法律,因为州立法机关增加对私立大学的财政资助并不能改变大学的私立性质,使之成为接受记录法审查的公共机构。大学必须是州立或市镇或其他类似机构设立,才符合州法中公共机构的定义。立法机关目的在于保持大学的非营利特许教育法人地位。大学接受联邦资助并不会变成联邦机构,大学接受州财政资助也并不会变成州机构。州任命1/3董事会成员,但这并非决定性因素,大部分理事仍是非公性质,他们才掌握着管理支配大学的权力。⑧

(二)高校相关机构适用信息公开法律

联邦法律和州法对高校内部机构及高校间组织是否适用信息公开法律规定,一般都没有具体明确规定,但案例却提出了这一问题。总体来说,在有关教育机构、有关高校及其有关各组织是否适用信息公开法律要求方面,法院都通过从宽解释的方式予以肯定。除了高校自身接受有关信息公开法律规范外,高校内部管理机构及有关高校联盟也可能适用信息公开法律规定。

在高校内部管理机构信息公开问题上,各州判例并不一致,但倾向适用有关信息公开法律规定。密歇根州法院认为州公开会议法不能适用于大学选任校长的内部运作事务,否则就侵犯了高校的宪法权力,但是也指出,高校管理机构并不构成政府部门的一个独立分支,⑨即使是政府的独立部门,也并不意味着可以不受任何约束。⑩而明尼苏达州最高法院则拒绝以宪法自治为由不予适用公开会议法等信息公开法律。大学董事会认为州政府实践数据(Government Data Practice Act)和公开会议法并未明确指出董事会受该法约束,大学是法律中列举的州机构,但董事会却并非法律明确列举的机构,且法律也不应适用于校长的产生。法院则认为除非法律有明确的排除规定,大学的所有持有数据的单位包括董事会都应适用规范大学的法律。⑾

除了对高校管理机构(主要是董事会)可能适用信息公开法律外,高校内部的医疗机构和学生组织也可能适用信息公开的法律规定。依据州信息自由法,大学医疗中心也是公共机构,立法机构认为医院仍应对州人民负责,正如医院董事会的七名成员是由州长任命、州议会批准,其记录需要向州议会作年度报告,医院董事会成员每年也需要作利益冲突声明(conflict of interest statement)。⑿高校学生组织也要接受公共记录法调整。⒀州法律规定,所有与依据州宪及法律收到资金有关的记录都属于公共记录。大学指导委员会依据州法设立,有权决定学费问题。学费发给大学后即成为公共资金,作为这些资金的最后使用者,无论为政府公立或私立机构,只要涉及财政记录,都要接受公共记录法调整。法院甚至认为州立大学建设基金也属于公共机构。⒁

除了高校及其内部机构外,法院还通过判例将信息公开法律规定适用于高校联盟组织,如阿肯色州。阿肯色州学校和大学组成学校标准联盟,认为作为非营利性私法人,它既未经州法授权也未依据州法成立,并不享有官方地位,不应适用州情报自由法规定。法院驳回了联盟的主张,指出学校标准联盟及阿肯色州委员会应当受该法调整,理由是该法完全是基于公共利益制定的,为此目的应当从宽解释:尽管州联盟委员会中的10名成员都自愿无偿服务,但该委员会主席施州教育部的支援,利用其州办公室履行联盟职责,主席的秘书也对联盟履行了职能且接受了联盟的报酬,这样联盟委员会就有公共机构的公职人员加入。联盟和委员会还全部或部分接受了公共资金支持,而立法机构并未排除其适用。⒂阿肯色州10个学院和大学(公立私立各半)组成了高校运动联盟,法院判决高校运动联盟也要公开其成员机构对学生运动员支出的资金数额,理由是联盟也属于州信息自由法规定的公共机构。联盟接受州法和地方法规调整,成员应提交年度报告,详细列明支付给学生运动员的资金。法律规定政府机构或其他完全或部分接受公共资助的机构都应当公布其记录,而因为公立大学的会费源于公共资金,所以联盟也属于部分由公共资金支持的机构,应当公开。⒃

二、美国高校信息公开的范围及其限制

仅仅判断高校及其内部机构、联盟适用有关信息公开法律规定是不够的,还要判断这些主体的哪些信息需要公开。

高校信息是指高校制作、所有、使用或者持有的与高校事务有关的书面形式的信息。⒄高校信息是多种多样的,既有一般信息,也有个人信息;既有行政信息,也有学术信息;既有学生信息,也有教师信息,既有涉及隐私的个人信息,也有不涉及隐私的个人信息。公开包括对公共的公开和信息主体的公开,公开的方式既有主动公开,也有依申请公开。哪些信息不能公开,哪些信息可以、对谁以何种方式公开与信息的性质有关。美国高校信息公开问题主要考虑两方面——隐私权及高校的特殊性。前者主要由联邦《家庭教育权利和隐私权法》规定,涉及学生信息的公开,其公开是指允许对任何人以任何方式从教育记录处获得或者公布、转让或者以其他方式进行交流可识别的个人信息;⒅后者涉及高校自治,主要通过法律、传统、高校规定和法院判例发展决定。高校信息公开的范围依据内容可从一般信息、特殊信息、个人信息、保密信息四方面加以分析:

(一)一般信息

一般来说,高校运行过程中产生的部分行政、管理、业务、财务和政策制定信息属于一般信息,应当公开。⒆如根据法律规定,爱阿华州立大学规章规定,在校学生、将来学生及其父母有权获得大学运行的相关信息,包括机构运行的一般状况;财政支持情况;结业率和毕业率的一般情况;年度安全报告;学生运动员的结业率和毕业率情况以及运动项目的参与率和财政支持。⒇甚至校董事会的会议纪要也属于信息公开的范围。法院在判决中明确指出,董事会非经选举产生并非决定该会议记录是否受州情报自由法调整的决定因素。(21

此外,依据《家庭教育权利法和隐私权法》,指引信息也属于高校可以公开的信息。指引信息是指公开通常不会有害或者侵犯隐私的信息,包括学生姓名、地址(包括e-mail)、电话号码、出生地和日期、专业、年级、入学日期、登记状况、学习专业以及全日制还是非全日制学生。高校应当告知学生及其家长(22)有权决定不予公开,学生如无特殊要求,高校无须征求其同意即可以公布指引信息。尽管学校可以公布,但考虑到可能发生的冒名顶替,学校不会不加区别地公布这些信息。(23)但法律及规章都并未列举哪些信息不能被作为指引信息公布。

(二)高校特殊信息

一般认为,高校及其教师享有学术自由及自治权利,这也是高校的特性。(24)高校自治并不意味着高校不受司法审查,立法和司法仍然可能对高校进行控制监督,但至少在教育事项上高校具有更大的权力。(25)基于高校自治原则,高校内部事务由大学决定,除非法律有明确规定,否则不适用信息公开法律规定,如高校校长的选举事宜。属于高校自治的事项上仍然要接受有关信息公开法律的约束,宪法自治或高校自治并不能成为逃避公开的根据。有的高校明确规定,信息公开不包括高等教育机构中与思想自由交流和知识共享相关的学术、研究和学术活动结论的传播交流。但院系等可以通过其规章制度规定学校教研人员以何种方式何时提交、报告和传播这些智力知识。(26

在高校自治范围内的内部事务和学术事务上,除了有关成文法外,更要注意相关判例。法院判例对这些信息公开问题作出了具体回应。在有关教师雇佣关系的诉讼中,分别涉及同行评议、晋职和终审任职问题。一教授要求查阅同行评议,依据州公共记录法,职员有权获得雇佣记录,法院授权其获得某些记录,但是拒绝其获得可能揭示评议人身份的记录。因为该信息属于保密信息,受大学根据州授权享有的宪法自治的保护,发布该信息可能妨碍机构行政正常运转。由此法院衡平了州对雇佣记录予以公开的一般政策与高校宪法自治保护之的利益。(27)在另一案中,法院认为大学有关晋职和终身任职的集体谈判涉及雇佣关系,而非学术事务,应受雇佣关系法调整。(28)尽管对高校自治有所限制,法院仍意识到现行法可能侵犯管理机构的宪法权威,认为立法权不能介入大学教育事务的管理。(29)尽管立法机关将高校囊括在公共雇员关系法之内,但该法“并不能延伸至大学的教育权限范围之内”。(30

(三)个人信息

个人信息包括学校所掌握的所有个人信息,包括教职员工和学生的信息。个人信息可能涉及或不涉及隐私。(31)高校往往将个人信息分为保密学术评议记录(同行评议记录)、保密记录、涉及隐私的记录和不涉及隐私的记录。(32

学生信息主要由家庭教育权利和隐私权法调整。该法中学生信息即为教育记录,是指教育机构制作、持有的直接与该学生学生身份相关的信息,包括档案、文件和各种媒介中的资料如手写、打印、磁带、磁盘、胶卷或缩微胶片,具体有对学生的学术评价、学生成绩单、考试成绩和其他学术记录、纪律处分记录、接受资助记录等。那些与学生身份无关的记录,如专有笔记、法律执行部门记录、仅为职员提供的记录、医患权利记录和校友记录不属于教育记录,不受该法调整。

学生信息限于学生个人信息及学术记录受该法保护。学生有权依据该法查看和审查有关教育记录、适时对教育记录予以修正,并对记录中信息公开拥有决定权。可识别个人信息如被删除,教育记录可以不经同意发布。为此教育部还发布了客观判断标准。可识别个人信息 (33)包括学生姓名和其他直接个人标识,SSN;还包括间接标识,如学生父母或其他家庭成员的姓名、学生或家庭住址、个人性格以及其他容易追踪学生身份的个人信息。为更好地保护学生隐私,后来法规取消了“其他容易追踪个人信息”这一概括式规定,而代之以具体清晰的识别标准,增加了生物识别记录,如指纹、笔迹、DNA、声纹和面部特征等。(34

高校对教师和职工的信息公开规定有所不同。教师信息是重点。教师信息包括个人信息和学术信息。高校有权公布与教师职责相关的基本信息,如姓名、办公地址、办公联系方式(包括电话和email)、研究方向、出版物等。(35)但不得公布涉及教师隐私的个人信息,如家庭住址、电话、年龄、婚姻状态、性取向等等。教师信息涉及学术自由和同行评议问题。但教师或政府机关可能要求高校公开有关同行评议信息,这往往需要在保证同行评议的客观公正、个人隐私权和知情权之间进行衡平。如前所述,法院可能要求高校对被评议人和政府公布评议结果,但一般对评议人个人信息予以保密。

(四)保密信息

除了依据一般标准判断的保密信息(涉及国家机密、商业秘密)外,高校保密信息尤其要注意涉及个人隐私和同行评议的信息。对此,前文已经有所提及。需要注意的是,美国高校的医疗和健康信息不属于家庭教育权利和隐私权法规定的教育记录,不受该法调整,一般由各州相关法律决定。如加州大学不属于该法规定的记录就由加州信息实践法(36)和公共记录法调整。阿拉巴马伯明翰大学规章指出,学生的医疗和健康信息(包括医患和非医患环境)都属于机密且必须按照机密处理。对医疗健康信息,任何病人护理和健康护理环境中的所有医疗和健康信息,或者任何涉及医疗健康信息的包括研究时涉及的信息都是机密信息,不能对无权查阅或知晓该信息的人员公布。

不同信息是否公开不同,公开的对象和方式也不同。公开有依职权和依申请公开,有对社会公众公开、对学校成员(包括教职员工和学生)、对利害关系人的公开。利害关系人是指其并非一般社会公众或高校成员,而是与高校信息有关或者与高校成员有关的主体,如学生家长、校友等等。一般信息通常不涉及个人隐私信息,原则上高校应当主动向社会公开,方式多种多样,包括对地方、州和联邦机构定期作公共报告;广泛散发大学独立审计财政声明;年薪信息可在学校图书馆获得;对信息公开的具体请求进行适当回应。高校职员可行使公民权利向适格当局报告违法行为,职员有义务同地方、州和联邦机构合作。总之,高校记录和文件(一些种类的信息除外,这些信息包括但不限于依据保密法律法规受到保护的信息)要依据法律规定接受检查。而对个人隐私和同行评议等信息,高校原则上不予公开,涉及个人隐私的信息原则上限于个人知晓,除非符合法律规定,不得对本人以外的其他主体公开;同行评议等信息也并不对公众公布,甚至对被评议人本人也只公布部分信息。

三、美国高校信息公开经验对我国的借镜

综上,美国高校信息公开自始至终是建立在公私分离的基础上的。即使是接受了政府资助的私立高校也并不一定适用有关政府信息公开的规定。信息公开法律规定适用原则上限于公立高校。公立高校一般已经依据联邦法、州法制定了有关信息公开的高校规章制度。调整高校信息公开的法律规范和判例众多,在注意信息公开、保障公众知情权和对高校监督的同时,非常注重对高校信息公开的个性处理,对学生信息、高校自治的有关事项和同行评议等学术信息都有不同规定。

相较之下,我国高校信息公开的工作刚刚起步,《高等学校信息公开办法》并未对适用信息公开高校的范围作出判断,也并未对是否适用于高校内部机构等加以规定;对高校信息不同于一般政府信息的特殊性考虑不足,对高校自治和学术事务信息的特殊性并未提及;信息属性上区分不够细致,不同种类的公开——对社会公众公开、对高校成员的校务公开和对个人的信息公开——还有待进一步的规定;涉及隐私的个人信息缺乏具体规定。总之,目前《政府信息公开条例》尚在实施探索阶段,高校信息公开还有更长的一段路需要走。

 

注释:

① 这里所谓的州情报自由法律包括所有目的在于公众有权获得公共记录的州法规定,包括情报自由法、公共记录法以及相关法律规定。

② 有关美国信息公开中机构的定义,可以参见Federal Freedom of Information Act (5 U.S.C.A. § 552)

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⒄参见Califonia Public Records Act和加州大学(UC)的相关规定。

⒅ 参见家庭教育权利和隐私权法(FERPA)。

⒆ 伯明翰大学有关政策。

http://www.public.iastate.edu/~disclosure/.

21see Cline v Board of Trustees (1973) 76 Misc 2d 536, 351 NYS2d 81, affd without op 45 App Div 2d 823, 357 NYS2d 1022.

2218周岁以下的学生应当通知家长,18岁以上通知学生。

23See Family Education Rights and Privacy Act.

24) 需要注意的是,判例中对学术自由的主体的看法不同。有的认为学术自由的主体仅为高校教师个体,高校自身作为组织并不能成为学术自由主体。有的则认为高校及其教师都是学术自由的主体。

25)关于宪法自治、高校自治等,可参见Neal H. Hutchens,Preserving The Independence Of Public Higher Education: An Examination Of State Constitutional Autonomy Provisions For Public Colleges and Universities,Journal of College and University Law 2009,271

26) 伯明翰大学有关政策。

27Muskovitz v. Lubbers, 452 N.W.2d 854 (Mich. Ct. App. 1990).

28273 N.W.2d 21 (Mich. 1978).

29Cent. Mich. Univ. Faculty Ass'n v. Cent. Mich. Univ., 273 N.W.2d 21, 27,(Mich. 1978).

30Federated Publ'ns, Inc. v. Bd. of Trs. of Mich. State Univ., 594 N.W.2d,491, 497 (Mich. 1999).

31FERPA采用了individual informationpersonal information,前者主要与组织信息相对,指个体信息,后者则指与隐私有关的个人信息。

32) 参见U.C.Guidelines for Access to University Personnel Records by Governmental Agencies, July 1, 1987

33Personal Identifiable InformationPII.

34) 见有关FERPA的介绍,引自美国教育部网http://www.ed.gov/policy/gen/guid/fpco/pdf/ht12-17-08-

att.pdf

35) 对此有兴趣者可以到美国各大学网站上查阅。

36California Information Pratices Act.

 

本文原载于《行政法学研究》2010年第4


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