[摘要]

新职业教育法实现了高位阶立法的理性复归与立法价值理念的革新，并在职业教育法律地位、协调管理机制等方面实现了新的突破。新职业教育法的颁行，标志着我国职业教育发展进入教育治理现代化的新阶段。有效落实新法并推动我国职业教育高质量发展，应重新审视和厘定职业教育法的本位并推进和强化职业教育法的体系化建设；同时，应加强对新法的深入研究与权威解读并重视域外职业教育成熟经验的比较借鉴。

[关键词]

职业教育；立法位阶；法律本位；体系化

一、引 言

据教育部公布的数据，2021年我国职业本科招生4.14万人，专科起点本科招生1.51万人，职业本科在校生12.93万人；高职(专科)招生552.58万人，在校生1590.10万人；中等职业教育招生488.99万人，在校生1311.81万人。从数字看，我国职业教育体量巨大。但与体量不相符的是，我国职业教育面临大而不强、多而不精的问题。我国职业教育事业建设和发展的不平衡，一定程度上是职业教育制度建设和法治发展不充分的反映。客观而言，包括职业教育法在内的我国整个职业教育法律体系，迫切需要革新积弊，弥补薄弱环节，以适应我国社会发展产业升级和经济结构调整的实际需要。

2022年5月1日，我国新职业教育法正式实施。新职业教育法在高位阶立法、立法价值理念及诸多具体制度方面，实现了不同程度的突破和革新，整部法律与27年前的版本相比有了质的飞越。新法公布已一年，基于新法的突破与革新，梳理和讨论新法的立法革新以及新法的有效实践进路，有助于推动新法较好落地和较快产生实效。

二、新职业教育法的立法革新与突破

当前，我国高技能人才及普通职业技术人才均存在较大缺口。若不解决结构性问题或不采取突破性改革，则必然会影响我国现代制造业和服务业乃至整个社会的高质量发展。新职业教育法高度重视在职业教育基础制度方面的改革，也给政府、学校以及行业企业等相关主体预留了足够的实践探索和尝试创新的空间。更为重要的是，新法在职业教育的顶层架构、价值导向以及机制体制方面进行了结构性突破和制度性革新。

(一)高位阶立法的理性复归

法律位阶理论，又称“梅尔克—凯尔森”法律位阶理论，最早由奥地利法学家梅尔克(Adolf Merkl)提出，其核心观点为：一国法律，是一个有内在等级秩序的规范体系。法律位阶，对于维护国家法制的统一和法律体系内部的协调，具有重要意义。我国立法界与学界认可并引入该理论，体现在我国《立法法》的第五章。根据该章规定，我国出台的所有规范性法律文件，均被界定了相应等级以及在我国整个法律体系中的适用范围和法律效力。法律位阶理论中，法律等级较高者被称为“上位法”,反之则为“下位法”。按法律位阶理论，我国《宪法》是母法，具有最高的法律效力、法律地位以及法律权威。

“根据宪法，制定本法”的立法表达，通常表明“本法与宪法之间的特别关系”。一般而言，由全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，通常其第一条均言明：“根据宪法，制定本法。”但是，同为由全国人大常委会通过的法律，我国修订前的职业教育法第一条却规定：“根据教育法和劳动法，制定本法。”据此，职业教育法虽实质法律位阶与教育法和劳动法属于同一等级，却让人误解为低一等级，有被矮化之嫌。2022年新修订的职业教育法第一条明确规定：“根据宪法，制定本法。”这是我国立法规范化以及立法技术进步的具体体现，是一种立法理性的复归。直接依据国家根本大法的立法表达，增强了职业教育法地位的重要性和效力的权威性，为新法中各项制度的革新和突破奠定了基础，更为我国职业教育高质量发展提供了有力的法律保障。

(二)立法价值理念的革新

本质而言，立法是人类对自身的存在及价值等所做的制度安排；法的价值理念，则是深藏于主体内心对法之理想图景的追求。在国家的法治发展进程中，法的价值理念统领整部法的基本观念，具有目标指向的意义。因此，法律所选择和遵循的价值理念，决定了法律的基本价值取向，并对整部法律制度和具体法律规范产生重要影响。而立法价值理念，客观上与当下经济与社会发展理念以及当下的政治与法律观念紧密相关，只有如此，其“价值理念”方可能得到普遍认同和遵循。新的立法通常须结合时代变迁来对法的价值理念嬗变进行回应，并会以制度突破或创新谋求推动新的制度均衡。因此，在全面推进依法治国以及全面深化改革的新时期，尤其是“十四五”规划纲要已将高质量发展确立为新发展理念，新的立法价值理念应体现这一新的时代特点。

围绕职业教育高质量发展的重点和难点，本次对职业教育法的修订基本实现了“法律制度与经济社会实践重大决策的紧密结合”。职业教育法的价值理念，从修订前定位于“发展职业教育”,转向“职业教育高质量发展”;由保障“有没有”,转变为追求“好不好”。职业教育法价值理念的更新，无疑将对职业教育配套立法及我国职业教育发展带来积极而深远的影响。新法更加注重以人为本的发展理念，且对职业教育人才特征做了全新解释，更为重视职业人才的综合职业素质，突出了人的发展，并提出“建设教育强国、人力资源强国和技能型社会”的高质量发展愿景与目标，确立了职业教育在国家层面教育战略中的重要地位。同时，新法对职业教育的功能定位从单一功能转向兼具“教育”与“职业”的双重功能，以及“国民教育”的育人功能和“人力资源开发”的社会服务功能兼而有之，也是新立法理念的具体体现。

(三)职业教育地位的法律突破

2021年颁布的《国家职业教育改革实施方案》,转变了职业教育属于“层次教育”或“兜底教育”的定位，确定了职业教育在我国教育体系中属于单独种类教育的全新地位。而新职业教育法，则首次以法律的权威方式，明确规定职业教育与普通教育是两种教育类型，且具有同等重要的地位，并确立了“普职融通”的顶层设计，真正从法律层面实现了我国职业教育从“层次教育”到“类型教育”的价值突破与地位转变。

政策精神上升为国家意志，实现了政策引导到法律保障的本质转变，也是新职业教育法的一大亮点。“善策”与“良法”在理念追求、基本精神与价值导向上，通常具有一致性，但是，它们在表现形态、作用方式与实施效力上却存在不同。法律所具有的国家意志性和强制性，及其对制度有效性和机制稳定性的保障，与政策存在根本区别。通常需要经过复杂而严格的立法程序，政策方能实现向法律的转化。职业教育法本次修订对职业教育的价值地位进行了法律确认，通过将政策向法律的转化，以法律的确定性和可预测性来保障政策及制度的稳定性，意义重大。职业教育确定为“类型教育”后，与普通教育在法律层面上是同等重要的，那么二者间在人力、物力以及各种资源保障上的巨大差异会逐渐缩小，随之而来的，我国技能型人才短缺现象和局面会得到改善，加上职业教育人才培养模式、课程以及体系的逐步完善，我国技能型人才的结构将逐步趋于合理，人员素质也会提高。可以预期，本次职业教育价值地位的法律突破，将有力地推动职业教育的高质量发展并带来深远的积极影响。

(四)职业教育管理体制的跨越

职业教育管理体制，是职业教育改革最为关键和最为根本的核心之一，也是我国职业教育长期以来的难点，并长期为人所诟病。一定程度上，原有职业教育管理体制成为制约和阻碍我国职业教育改革和发展的关键影响因素之一。我国的职业教育包括职业学校、技工院校和职业培训三种主要类型。但是，在管理体制上，职业学校属教育行政部门管理，而技工院校与职业培训的主管行政机构则是人力资源社会保障部门。这种管理体制既不科学也不利于整个职业教育的统筹协调与长远发展。当前，我国正在推进国家治理现代化，其理念在教育领域体现为教育治理现代化；而教育治理现代化目标的达成，以教育管理体制改革为必要条件。为此，新职业教育法为职业教育改革发展设计了新的管理体制架构，并进一步强化了职业教育发展的国家义务和责任担当。对于新法规定能否彻底改变原有的“双龙治水”的管理体制，并带来实质改变和突破，虽仍存疑，但作为职业教育改革的顶层制度设计，新法显然更符合我国职业教育现阶段发展需要和社会普遍预期。

应当肯定，关于职业教育发展的职责，新法从根本上理顺了中央和地方政府之间的关系，且相关行政管理部门之间以及政府与企业之间的职责，也相对更为清晰和明确。新法明确国务院承担“统筹和协调全国职业教育发展”的职责，并设置和确立更高层级的工作协调机制，这是较为重大的突破，真正提升了职业教育的协调管理层级。在法律的规范和指引下，国务院以及各省构建的行政管理机构，在国务院新建的职业教育工作协调机制统筹协调之下，应能发挥出预期的整合力和执行力，推动我国职业教育高质量发展。

三、新职业教育法的实践进路思考

新职业教育法的实施，标志着我国职业教育法治进入了新阶段。但是，新法实施一年来，也显现出一些问题，特别是“落地性”不足，成为亟待解决的关键问题之一。因此，当前有必要深入探讨如何切实推动新职业教育法落地并产生实效。

(一)审视与厘定法律本位

职业教育法在我国现行法律体系中的地位，一直较为尴尬，距离“立得住，行得通，真管用”的要求还有一定距离。究其原因，虽也存在立法技术上的问题，但最根本之处，还在于职业教育法的法律本位尚待厘定和明确。法律本位乃“法律之立足点也”,它属于法的价值观范畴，往往关涉法律的价值理念、主要目的、核心作用和中心任务，实质在于调整特定社会关系中各主体的利益分配。因此，制定、修订法律或建立法律的配套制度体系，首先必须考虑其本位问题；探讨新职业教育法的实施或落实，自然也不例外。在现有对法律本位的诠释过于离散的研究现状下,审视并厘定职业教育法的本位，殊有裨益。

一般认为，长期以来我国职业教育法“工具主义”色彩较为浓厚，且工具本位的倾向已经严重影响了我国职业教育的发展。这里的工具本位是指在社会系统中，法律仅是实现一定社会目标的手段和工具，通常与国家本位同义。职业教育法虽确有行政法的性质，但并非以规制权力为目的；虽也具有服务于国家利益的倾向，却并非仅以国家利益至上为法律观念，因此，将其本位定位为国家本位或工具本位，似不妥当。其实，20世纪以来，为增强适应性，拒绝或排斥社会本位的立法比较罕见，不断迎合或向社会本位倾斜的立法成为普遍现象。尤其是受到服务型政府理念的影响，行政法中诸多体现社会公共利益的法律越来越呈现社会本位的倾向，使得行政的功能转向主动解决社会问题，管理社会的功能逐渐转向为公众谋福利的发展趋势，义务教育法等即具有类似的本位倾向。我国1996年制定的职业教育法，比较关注职业教育的社会发展功能，因此，也更多呈现社会本位倾向。但是，对比新旧职业教育法第一条规定可以发现，新法凸显了“人”的回归。此外，还应注意到，根据2022年出台的《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》精神，我国已将职业教育功能定位由“谋业”转向“人本”,确立了职业教育“育人本位”的新价值导向，更加强调劳动者是社会发展的目的，而淡化了劳动者作为实现现代化建设手段的定位。因此，当前我国职业教育法的本位，虽仍具有社会本位的特征，但已清晰呈现向个人本位转化的倾向。

关于个人本位、工具本位或社会本位的界定，主要是从承载法律价值的主体的角度进行的。对法律本位的理解一般还有以下两个维度：一是关注法律规范的内容，区分权利还是义务为本位；一是着眼当主体之间的利益发生冲突时，何者利益置于优先位置来界定法律的本位。当然，从承载法律价值的主体角度进行考量与定位居于首位，此定位决定了后两个维度的方向与原则。结合新职业教育法的主要目的、核心作用和中心任务，以及职业教育“谋业”转向“人本”之价值追求的新定位，可将我国职业教育法的法律本位厘定如下：首先，从法律价值承载主体角度来看，个人本位为主要倾向的定位，虽并非似私法上典型的契约自由和意思自治的意涵,但基于教育法的人本价值宗旨，保障和维护受教育权，理应成为教育立法的根本依归与宗旨；其次，从法律规范的内容维度而言，个人本位倾向的定位也决定了职业教育法的权利本位色彩。新法打破了升学“天花板”,破除了学历“层次论”,真正丰富了学生受教育权的实体权利，是权利本位的直接体现。其实，此定位也直接明确了第三个维度，即主体之间的利益发生冲突时，何者利益置于优先位置的问题。作为职业教育领域的基本法和上位法，新的职业教育法，在回应教育治理现代化及建设高质量教育体系等时代需要基础上，也需充分体现个人本位、权利本位及育人本位的基本遵循。

(二)推进并加强体系化建设

当前，我国教育法治建设已经迈向体系化的时代。随着新法的颁行，职业教育被确定为重要教育类型。基于其自身的复杂性，欲达到立法目的和意图，职业教育法的体系化建设成为当前必须高度重视的问题。法律体系，宏观而言，通常是指国家所有法律规范，依照一定原则划分为不同的法律部门而形成的协调统一的整体;微观而言，是指将某领域的法律规范，依据一定原则和标准梳理和构建形成一个有机整体，以便人们掌握和正确运用法律规范。职业教育法的体系化，意指根据职业教育法的法律本位与价值导向，按照一定的标准对现行法律法规中涉及职业教育内容的原则和规范进行分类归纳，使之成为一个结构完整、层次分明、协调统一的职业教育法律体系。

法律规范必须坚持体系化原则，唯如此才能维护法的秩序价值以及正义价值。我国的职业教育法律体系虽已初步形成，但仍明显缺乏顶层设计、整体构想和系统思维。随着新法的颁行，为发挥新法实效，推进职业教育高质量发展，我国应推动职业教育法律体系化建设。当前，推动我国教育法的体系化建设，主要障碍有二：一是规范内容较为散乱和无序；二是法律规范的范围有较大争议。为较好解决以上障碍，今后一段时期，我国职业教育法立法与完善工作，应从内部和外部两个维度，梳理和整合职业教育法的体系化建设。

首先，从外部看，应从法律位阶的视角着手，达成职业教育法与我国现行宏观法律体系内上位法和平行法的协调。本次修法中“以宪法为依据”的规定，确定了职业教育法在我国法律体系中的效力位阶与逻辑定位，进一步明确了其与教育法、劳动法是同一位阶的法律，是平行法的关系。今后一段时期，应全面考虑社会和经济发展新形势以及我国职业教育改革和发展目标，并整体结合个体成长、国家和社会发展要求与需要，综合设计职业教育法与教育法配套规定及其他法律之间的法法衔接共生体系，并在此基础上，系统性地规划职业教育整体机制。待新职业教育法运行一段时间至合适阶段，可以考虑以“包裹”立法或修法的方式，与其他相关法律整体化考虑进行修订完善。当前，至少保证包括但不限于公司法、教育法、教师法、劳动法、就业促进法、民办教育促进法等这些法律位阶的规范性文件在未来修订中，不应出现与职业教育法有法律冲突或不协调的现象，更要避免出现叠床架屋式的规定。

其次，作为职业教育的基本法，职业教育法内部逻辑体系应以法律本位、价值导向为核心，实现自身与下位法的逻辑统一。作为职业教育领域的上位法，新职业教育法的重要作用毋庸置疑，但过高估计新职业教育法个体法律的作用，或寄望于一部法律解决职业教育的众多难题，既不可取也不切实际。欲在职业教育领域实现有法可依和有章可循的良好法律环境，真正推动职业教育步入法治化发展的良性轨道，则必须对我国已有职业教育相关法律、配套法规及其规章制度进行系统化修订；同时，还需以整体视角适时推动制定职业教育法实施细则乃至具有地域特色的地方法规等，“以填补立法空白为重点”,“积极回应教育法律体系建设的现实需求”。有学者认为，应当以职业教育法为母法，制定以“高等职业教育法”与“职业培训法”为骨干，并辅以制定“农村职业教育法”和“校企合作促进法”等着眼于体系化建设的规范性文件群,方能在一定积累的基础上，真正构建相对完善的由职业教育法基本法、若干单行法以及地方性规范共同组成的内容全面、层级清晰的职业教育法律体系。新法颁行一年来，为推动新法落实和产生实效，应尽快推进和加强职业教育法体系化建设，对新法进行系统化的补充和完善。

(三)重视域外经验研究与针对性借鉴

他山之石，可以攻玉。美国、德国、日本等工业相对发达的国家，在职业教育立法及职业教育法体系化建设方面的经验更为丰富。而且，这些国家近年来在职业教育领域观念常新的立法动态、制度建设相对精细的发展趋势，以及不断革新的机构重组等行动，对我国职业教育法的完善及我国职业教育高质量的发展，尤其对我国新职业教育法的有效落实，具有较大的启发与借鉴意义。

首先，职业教育法的研究与解读方面。法的最优实现形式，是通过个体的自制能力的强化以及人们互动和模仿间建立无意识的行为秩序，实现法的指引，并最终达成对法的普遍遵守。所谓互动、模仿及自制的前提，一定与人们对法律规范的认知呈正相关。当前，通过深入研究和权威解读新职业教育法并创新宣传方式，广泛提高社会公众对新法的认知，是落实新法并有效发挥其指引作用的基础和前提。但遗憾的是，新法公布后因权威解读的缺失，出现了误读乃至错误理解新法的现象。例如，对新职业教育法中“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”,被误读为根本性摒弃旧法中的“教育分流”以及取消“初中毕业后普职分流”。该类误读甚至一度冲上“热搜”,极大误导了社会公众对新法的理解。因此，权威而全面的解读成为当务之急，但权威解读离不开全面而深刻的理解。权威的解读和深入的研究，是将新法理念和具体规范落到实处的重要进路之一。在这方面，德国的经验值得我们研究和借鉴。德国职业教育法设专门章节规定和细化职业教育研究及专业研究机构。根据职业教育法的规定，德国在国家层面设立专门的职业教育研究机构——联邦职业教育研究所(BIBB),该研究所常年有600名左右的在职专业人员从事职业教育相关研究，使得该研究所成为德国乃至全世界认可的职业教育研究与职业培训的权威机构。同时，还约有350家职业教育研究机构设置在德国的各类大学中，大学之外还有约150个类似机构。可以说，德国这些层次不一、形式各异的职业教育研究机构，为德国职业教育的良性发展和持续革新提供了强有力的理论指导和实践支撑。

其次，职业教育内涵的界定方面。近年来，我国社会对职业教育新发展需求与传统职业教育的内涵界定之间的矛盾日益凸显。当前全球正经历着经济发展和产业结构调整的大变革，无论是传统工业化国家，还是新兴工业化国家，为保障符合本国发展的技能型人才供给，均与时俱进地进行了职业教育内涵的扩展和立法理念的更新。我国新法将职业教育明确界定为与普通教育居于同等重要地位的教育类型，客观上要求对我国职业教育的内涵重新诠释和界定。从职业教育法治发展历史看，相比于我国仅27年的职业教育理论研究与立法发展历程，西方发达国家对职业教育的法治建设与理论研究要早得多，其对职业教育内涵及职业教育发展理念的探索历史也更为悠久。以美国为例，美国职业教育思想在长期历史演变中，逐渐实现了传统与革新的融合、传统与现代的自洽，积极移植更重视创造,其职业教育法治与职业教育实践历经了普及职业教育观、开放职业教育观、终身职业教育观、生涯职业教育观等不同发展阶段,这为我国职业教育的内涵界定提供了参考。此外，作为老牌工业化传统强国的德国，2019年联邦政府审议通过融合了最新立法理念的《职业教育法修订案》,明确职业教育与学术教育的同等价值，并推动德国职业教育学校成为支撑普职等值、协同发展以及融通教育体系的重要基石之一。其对职业教育内涵的新认识和新定位，也值得我们关注与借鉴。

再次，职业本科教育实践与探索方面。开展和推进本科层次的职业教育，并稳步构建符合我国高等教育现状的现代职业教育体系，是当前我国职业教育改革发展的重要任务之一。经过多年的探索，2019年我国职业本科教育正式开启，34所学校开展试点的同时，国家也明确提出了至2025年“10%”的目标。随着法律地位的确立和明确，能助力我国高水平推进职业本科教育的理论研究成果与实践经验，成为我国当前阶段的迫切需要。例如，职业本科教育中，职业性与学术性两个关键维度如何平衡与协调，以及具体实践教学中，如何把握学术性教学以及职业教育过程及其程度，都亟待明确和解决。不仅如此，职业本科教育的功能定位、育人目标和标准以及学位授予等，既是社会关注的焦点，也是实践难题。从国际视野来看，各国对职业本科教育及其学位制度的探索，均起步较晚，且探索路径迥异，尚未形成共识度较高的模式。比较而言，日本被认为是此领域探索成效最好的国家之一。与我国类似，为适应社会发展的新需求和变化，日本产业界与职业教育学术界一直积极推动职业本科教育改革，至2017年9月《职业大学设置基准》颁布，日本完成了职业大学的制度化，一度被誉为“职业原理的胜利”。日本中央教育审议会2018年提出的《面向2040年的高等教育大构想》中，将职业大学作为高等教育体系多样化发展的定位，与我国最新的职业教育的类型化定位理念相通。因此，日本职业本科教育的探索经验与得失，实践探索中所构建的培养标准、育人路径和办学特色，以及一整套支撑上述制度的法律、法规及政策，或许能为我国职业本科教育发展提供可资借鉴的目标或样例。由于日本职业教育发展较早，目前已经形成了以职业高中、高等专门职业学校、职业大学为中心的多层次与多样化的相对成熟的职业教育体系,其丰富的实践经验与失败教训或能给正在进行探索的我国一些有益的启示。

结论

新职业教育法的颁行，标志着我国现代职业教育法治建设进入快车道，预示着我国职业教育进入了高质量发展的新阶段，同时也必定会加快我国建设技能型社会的步伐。在此背景下，审视与厘定职业教育法的法律本位，推进和强化职业教育法的体系化建设，并加强对域外有益经验的比较研究与针对性借鉴，是当前及今后一段时间有效落实新法的可靠进路。结合我国当前正在推进的教育综合改革，若能依托职业教育法尽快推进与实现职业教育的高质量发展，则不仅能够为我国中长期社会发展提供所需的高技能人才，加快实现我国“教育强国”和“人力资源强国”的目标，也会在一定程度上改善乃至消解我国家庭普遍存在的教育焦虑。