摘  要：为了解、评估我国各省级药监局网站在《政府信息公开条例》生效后开展药品信息公开工作的实施情况,将国家工信部制定的政府网站绩效评估体系按药品监管信息公开特点调整后,经对我国31个省、自治区、直辖市药监局网站信息公开建设进行调查,发现目前省级药监局网站信息公开工作中普遍存在公开程度偏低、依申请公开公众参与度低和监督保障机制实施不力等问题,应从有针对性地公开信息、丰富公开途径和方式以及完善监督保障机制等方面去完善我国药品监管信息公开制度。

关键词：药品监管信息；主动公开；依申请公开

2008年5月1日,我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）开始正式施行,标志着政府信息公开成为各级行政机关应当依法履行的一项义务。各省级药监局由此陆续开展了药品监管信息公开工作,其中,通过政府网站公开是目前信息公开工作中应用最广、且最为有效便捷的公开途径。药监局在其门户网站上主动公开各类信息,公众在方便、及时地了解、查阅到这些信息的同时,还能提交申请要求药监局公开其所需的信息。

因此为了解各省级药监局贯彻落实《条例》、实施药品监管信息公开的情况,本文将依《条例》和《国家食品药品监督管理局政府信息公开工作办法》的规定,对31个省、自治区、直辖市药监局网站信息公开状况进行考查和评估,以便发现问题,为今后更好地推进信息公开工作提供建议和参考。

一、资料来源

本文数据主要来源于31个省级药监局门户网站信息以及其发布的2009年政府信息公开年报。通过2010年3月1日至3月31日期间连续不断地访问各个省级药监局的网站,研究其药品监管信息公开的各项建设情况,并借助一定的评估指标体系进行量化打分。由于天津、新疆和西藏3个地区药监局网站在考查期内一直无法连接,因此有效样本量为28个。

二、评估方法

国家工信部连续七年委托中国软件测评中心与中国信息化绩效评估中心对全国政府网站进行绩效评估,从政府网站的三大定位——“信息公开、在线办事和公众参与”方面研究制定科学的指标体系并进行评估打分。本文拟采用其制定的指标体系----《2008年部委网站评估指标体系》中的“信息公开”这一级指标体系对省级药监局网站信息公开实施状况进行评估。①

同时,根据药品监管工作的特点,对该指标体系做了一些调整。依据《条例》第10条第11款规定“食品药品的监督检查情况”属于县级以上行政机关应重点公开的项目。①国家药监局的信息公开目录中无“公告通告”一项,把该部分内容纳入其中,主动公开发布。因此,考虑以上情况,经咨询相关专家,在二级指标中新增了“公告通告”一项,而把原有的“财政资金”和“政府采购”合并为一项（两项内容实质都是涉及本部门财政资金预算和使用情况的项目的）,以保证各项二级指标权重保持不变。

此外,《条例》第四章“监督与保障”中,第31条规定：“各级行政机关应当在每年3月31日前公开工作年度报告”。政府信息公开年度报告制度是监督行政机关是否切实履行政府信息公开义务的重要制度安排。它与第29条中规定的“信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度”共同构成了信息公开的监督保障机制。因此,本研究在原有的“监督保障机制”一级指标中新增了“信息公开工作年报制度”二级指标,并赋予其与其他三项监督保障机制二级指标同等的权重1分。 

为避免主观性太强,采用6人同时、独立打分的方式,对每项结果去掉一个最高分、一个最低分,然后求取平均分,以期获得较为客观的结果。最后使用excel2007录入数据并进行统计分析。

三、结果分析

28个省级药监局网站信息公开的平均绩效水平（实际分数）与5项一级指标的平均指数（实际分数占该项满分的百分比）如图2所示。

（一）信息公开工作逐步制度化和规范化,专栏建设率达到82.1%

从评估结果来看,目前已有23个省级药监局在网站上开设了“信息公开（或政务公开）”专栏,专栏的建设率为82.1%,说明各地对通过网站实施药品监管信息公开已经有了相当普遍的认识。

已开设专栏的这23个省级药监局都结合本部门实际工作情况,依照《条例》制定了本部门的《政府信息公开指南》,明确对本部门信息公开工作的相关要求,指导相关人员开展信息公开工作,并为公众依申请公开提供方法和程序指导。其中,北京、山西、上海、浙江、福建等10个省级药监局还制定了相关的信息公开工作办法和规定,如《北京市药品监督管理局政府信息依申请公开暂行规定》、《山西省食品药品监督管理局政府信息公开工作制度》、《浙江省食品药品监督管理局政府信息公开暂行办法》等,使药品监管信息公开工作更加制度化和规范化。

（二）主动公开总体情况一般,但各项信息公开程度不一

政府网站在信息公开中最主要功能就是及时、主动地发布与本部门职能相关的各类信息和工作动态,使公众和行政相对人能方便地进行查询和阅读。从评估结果来看,28个省级药监局主动公开信息的平均绩效是6.725分,平均指数为0.498,总体情况一般。

在对各项二级指标进一步分析后发现,各地药监局对各类信息的公开情况具有很大差异。其中,工作动态、公告通告、机构概况这3类信息公开程度较高,平均指数分别达到0.82、0.806和0.742；而财政资金及政府采购、重大（建设）项目、人事及公务员招考这3类信息公开程度不理想,平均指数仅为0.074、0.227和0.292。

各地药监局对工作动态、公告通告类信息一般公开内容较多、更新速度快,基本上能做到第一时间让公众了解到本部门近期工作动向,并及时发布本地区药品监督检查情况、药品生产企业GMP认证、药品经营企业GSP认证情况等；此外,通过较为准确而全面地发布机构设置、机构职责、领导简介以及政策法规文件等信息,使公众对药品监管工作有更为深入的了解。相比之下,财政预结算、人事任免、规划计划及具体执行情况等深度政府信息,各地药监局公开的程度还远远不够,距离“透明药监”还有很长的路要走。

（三）依申请公开渠道基本建立,但公众参与度低

为方便公众提交信息公开申请,各地积极探索建立依申请公开渠道。多个省级药监局通过网站提供依申请公开的指南、流程和相关表格下载等功能,为公众获取信息提供了指引。目前,15个省级药监局开通了网上申请和现场申请两种渠道,公众能在这15个省级药监局网站上下载到《政府信息公开申请表》电子版表格,并通过电子邮箱发送信息公开申请,同时也可以直接到药监局的具体受理部门提交现场申请。其中,上海、江苏、安徽、福建等10个省级药监局还开通了在线申请通道,公众通过登录网页填写相关信息就能提交申请,进一步提高了申请的便捷度。而其他13个省级药监局目前只开通邮寄或现场受理的渠道。由此看来,各地药监局的依申请公开渠道建设情况良好,公众能较为便捷地提交信息公开申请。

28个省级药监局依申请公开渠道建设情况是：在线电子邮件+现场受理占36%, 电子邮件+现场受理占18%, 只提供现场受理占46%。

尽管各局建立了相应的依申请公开渠道,但公众的实际参与度却很低,公众对依申请公开制度“不了解、不会用、不敢用”,制度有闲置的风险。从已公布2009年政府信息公开年报的10个省级药监局的统计数据来看,2009年全年收到依申请公开数量最多的三个地区为北京、上海、安徽,其收到的申请数目也分别仅仅为13件、9件和8件。

表1： 部分地区受理依申请公开的数量

（四）基本建立信息公开目录,但目录规范性不够

信息公开目录是连接政府信息资源和信息公开渠道的重要环节。科学合理的信息公开目录能为公众和政府机构提供清晰的政务信息索引,既利于公众降低信息查询难度、节省查询成本,也利于政府机构开展信息公开的内容保障工作,提高工作效率。因此,建立科学合理的信息公开目录也是整个信息公开工作体系中非常重要的一部分内容。政府网站信息公开目录除应提供清晰的资源分类框架、方便用户快速查询政府信息外,还应提供信息内容的链接,使用户能直接获取所需信息,提高信息查询速度。

从评估结果来看,目前已有22个省级药监局网站制定了信息公开目录,占到总体的78.6%,但整体建设水平不高,平均指数只有0.319,而且各地情况参差不齐。北京、上海、广东、江苏、河南、浙江、福建等几个省级药监局网站建立了相对较为完善的信息公开目录体系,目录内容较全面充实、结构合理,更新及时。但也有部分网站目录建设尚有很多缺陷：有的网站只制定了目录,未提供相应的信息内容及链接；有的网站虽然制定了目录并提供了相应的链接,但信息内容更新速度很慢。

（五）工作年报发布不及时,且内容不规范

《条例》规定,各政府机构应在每年3月31日前公开本部门的信息公开工作年度报告,年报中应包括：主动公开信息情况；依申请公开和不予公开信息情况；信息公开的收费和减免情况；因信息公开引起争议而发生的行政复议、行政诉讼情况；存在的主要问题和改进情况；其他需要报告的事项等。

截止3月31日,已公开2009年信息公开工作年报的省级药监局有10家,占总数的35.7%；未公开2009年年报、但公开了2008年年报的有3家；剩下的15家省级药监局未见发布有关信息公开工作年报。而且从年报内容来看,普遍存在着内容不够完整、规范的问题。

（六）各项监督保障机制实施不利

    《条例》中还规定应建立健全信息公开工作考核制度、社会评议制度、责任追究制度,定期对政府信息公开工作进行考核、评议。但在本次调查中,很少发现有省级药监局制定了上述几项制度的具体办法和规定,更未发现有关开展上述考核、评议工作的报告或总结。由此可见,目前各项监督保障机制实施还不到位,没有发挥其应有的作用。

（七）各地区间发展不平衡

纵观本次评估中的全部28个省级药监局网站,地区间开展信息公开的情况极不平衡。不平衡既体现在制度保障方面,也体现在具体实施方面。

例如,上海市药监局在开展药品监管信息公开方面处于领先地位,信息公开指数达到0.67,制定了较为科学合理的信息公开目录,及时、主动地公开行政许可审批、突发公共事件的预警信息及应急预案、药品监督检查情况等信息,内容全面,更新速度快；对依申请公开也按时进行处理和答复。信息公开工作开展情况较好的地区还有北京、福建、浙江、江苏、广东和安徽,信息公开指数都超过了0.5。而河北、宁夏、江西、黑龙江4个地区省级药监局的信息公开指数不到0.25,均未制定相应的政府信息公开规定或指南,也未建立信息公开专栏,信息公开工作开展情况相对滞后。

表2 ：省级药监局网站信息公开指数排名前十位

四、讨论和建议

总体而言,各省级药监局自开展药品监管信息公开工作以来,取得了从无到有的实质性进步,在很多方面都取得了不错的成绩。主要体现在三个方面：（1）主动公开取得明显进展,各地普遍主动公开了相当数量的药品监管信息,实现了政府信息从不公开向公开的转变；（2）依申请公开渠道初步建成,使公众能够行使依申请公开的权利,一些地方也切实进行了依申请公开的实践；（3）信息公开的制度建设初见雏形,药品监管信息公开工作逐步迈向制度化与规范化。

但是,由于我国药品监管信息公开工作开展时间不长,目前仍处于起步阶段,其中还存在着不少问题,如主动公开内容的广度和深度不够、信息公开目录规范性不足、依申请公开公众参与度低、各项监督保障机制实施不利等。这些问题都影响着整个药品监管信息公开工作体系进一步深入开展。

因此,药品监管信息公开工作还有很多需要改进完善的地方。一方面,各地药监部门尚可探索完善主动公开信息的范围、方式和途径,根据不同受众有针对性地公开信息,以满足他们不同的信息获取需求；另一方面,在进一步完善依申请公开制度建设的同时,加大宣传力度,提高公众依申请公开的意识；此外,还需要完善监督评估体系,以保障制度的有效落实。

    药品监管信息公开工作仍然任重而道远。

    本文来源：《行政法学研究》2011年第2期，引用时略有删改