摘 要：十八届四中全会提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。各级政府按照法治政府的要求大胆改革、锐意创新，取得了丰富的实践成果。行政法理论界紧密联系实际，对关系法治政府建设的重大理论问题深入研究，积极探索，取得了一批优秀的研究成果，为推进行政审批改革、简政放权、放管结合、优化服务，加快建设法治政府提供了理论支持，在权力与责任清单制度、信息公开制度、行政诉讼制度等研究领域取得了新突破。
关键词：法治政府；2014-2015；发展
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2016）02-097-12
“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”是党的十八届四中全会为建设法治政府明确的内涵和要求。[1]随着法治政府建设的不断推进，从中央到地方的各级政府均在行政思维、目标、方式和程序等诸多方面进行改革和创新。可以说，法治政府建设目标的提出以及各级政府积极践行法治的努力已经在改变我国既有的社会治理格局。政府作为执法者，站在社会治理的第一线，随着政府与社会、管制与自由等边界的不断革新，政府自身的目标和角色也在发生着变化。法治政府建设在我国法治化建设的改革中是关键性问题，在我们讨论政府各项行政执法创新以及制度建设之时，必须围绕法治政府的未来发展目标进行，服务于法治政府建设的直接目标，以及法治中国建设的终极目标。
一、法治政府的内涵
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“全面推进依法治国”的执政要求，并将建设法治政府与法治国家、法治社会一道，作为国家治理的基本要求。虽然此前党代会的报告、党中央全会的公报或决定也曾涉及过依法行政、法治政府的相关内容，例如十六大提出的“全面推进依法治国”、十七大提出的“加强社会主义法治国家”，但十八届四中全会的《决定》是我国历史上第一次完全以“依法治国”为主题的报告，这标志着中国共产党作为执政党，对法治和依法治国的认识有了“进一步的深化”。《决定》提出的法治国家、法治政府和法治社会三位一体的概念，为更加全面地理解、建设法治奠定了理论基础。其中，法治国家的建设包括科学立法、严格执法和公正司法；法治社会的建设则包含社会团体与行业协会等方面的法治问题。[2]法治政府建设作为法治实施体系的重要组成部分，在未来法治中国建设和全面推进依法治国体系中占据不可或缺的重要地位。就三者关系而言，法治政府建设是法治国家建设的关键，也是法治社会建设的保障。[3]政府作为法律最主要的执行者，如果其本身无法实现法治，不按法律规则行事，那么如何能够使科学立法落到实处？又如何能够确保公正的司法不被践踏？也就更谈不上严格执法了。
《决定》为法治政府设定了六项标准，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效和守法诚信。这些标准不仅为我们勾勒出了我国法治政府的内涵，也明确了未来政府改革的基本目标和手段。为配合法治政府建设的目标，《决定》还特别列举了六项具体改革措施，即：
（1）依法全面履行政府职能；
（2）健全依法决策机制；
（3）深化行政执法体制改革；
（4）坚持严格公正文明执法；
（5）强化对行政权力的制约监督；
（6）全面推进政务公开。
以实现法治政府六项标准为目标，以落实六项具体改革措施为路径，从职能设定到权力制约，《决定》所描绘的法治政府建设宏图既展望了远景预期，又明确了近期任务，在为法治政府建设指明方向的同时，也为我们勾勒出了未来我国政府运作的基本框架和基本特点。在我们研究与政府有关的任何制度构建之前，必须明确该制度所要实现的价值和服务的对象。
（一）职能科学
法治政府应当是有限的政府，[4]科学的职能划分为政府行权划定了合理的界限。我国从计划经济时期走来，政府采取家长式的大包大揽，自上而下统筹社会生产和生活。在这一时期，家长式的政府似乎和社会生产生活融为一体，而每个人的工作、生活都离不开组织，离不开单位。然而，法治政府绝不是大包大揽的政府，而是职能科学且界限明确的有限政府，这便要求法治政府建设过程处理好三个关系：第一是政府与市场的关系；第二是政府与社会的关系；第三是政府之间纵向与横向的关系。[5]
1.政府与市场。
与法治政府建设相对应的，是我国的市场体制改革。2013年底，十八届三中全会的报告明确强调要坚持深化经济体制改革，使市场在资源配置中起到“决定性作用”，并坚持“完善现代市场体系”。与此同时，报告还提出，“市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”，实现简政放权。[6]促进和保障自由竞争是市场化改革的题中之义，政府作为掌握公共资源和权力的非营利性机构，面对自由竞争的市场应当保持适当的被动性。在市场经济的环境之下，政府与市场的互动应当遵循一个基本原则，即市场能通过自由竞争予以调节的，应当交给市场，以确保其在资源配置中的决定性作用。
2.政府与社会。
法国著名政治思想家托克维尔通过对美国民主社会的观察，总结出了政府与社会的基本关系，认为权力过分集中于政府虽然可能会造就短期辉煌，但无法实现民族的持久繁荣。一个具有公民精神的社会是国家健康发展的保障，而权力过于集中的强权政府，可能会导致一个国家“有庶民而无公民”，造成公共道德的枯竭。[7]虽然美国式的民主并不必然适合中国，但是社会力量的培育和建设在我国也同样重要。十八届三中全会的报告也有相关的表述，要求“激发社会组织活力”，并不断推进社会组织明确权责、依法自治和发挥作用，将适合由社会组织解决的事项和提供的公共服务交由社会组织来承担。[8]事实上，我国目前“大政府、小社会”的现象还颇为严重，政府对社会组织的培育和发展也存在较大的问题，目前社会组织管理中“重登记、轻监管”和“重限制、轻发展”的制度安排已经制约了我国社会力量的发展空间，并阻碍其发挥应有的作用。[9]因此，法治政府的建立并非仅仅着眼于政府，也要跳出政府的局限，放眼社会。法治政府的建设措施和改革措施应当积极促进社会力量的健康发展，摆正政府与社会的关系，将可以由公民个人决定或组织自治的事项，交还社会。
3.政府横纵关系。
政府横纵关系解决的是政府内部职权分配和分工的问题，其中纵向的中央—地方和基层权限划分等问题较为重要。针对这一关系，十八届三中全会关于深化改革的报告中亦有提及，即“最大限度”减少中央政府对微观具体事务的管理，[10]而注重其对宏观的、方向性问题的把握，将面向基层、符合地方管理特点的具体事务的管理权限下放到地方和基层，实现政府管理重心的下移。[11]在横向关系上，政府部门之间的权限划分要解决政出多门、手续繁琐等问题，目前中央和各地政府不断推进的“大部制”改革便是政府在横向内部关系上予以调整的重要手段。与此同时，很多地方政府在试点推进相对集中行政许可权或执法权以及城市综合治理等制度创新，均是政府在不断调整政府内部职权划分中的重要尝试。[12]
（二）权责法定
各项权力的行权主体、权限范围、组织体制和权力运行机制均应由法律、法规明确规定，是法治政府中法律之治（Rule of law）的应有之义。宪法、组织法是权责法定的基础，然而，目前我国组织法体系还仅仅停留在形式层面，即解决谁当被告和职责职权合法性的问题。[13]现阶段真正解决行政机关组织设置问题的，更多的还是依靠政府内部自己编制的“三定方案”（定机构、定职责、定编制）。这样的形式组织法制不仅难以支持行政组织体制的运行，反而会阻碍行政组织运
行、发展和改革创新。[14]可以预见，在权责法定的迫切要求之下，我国行政组织法制有待进一步完善，从形式上的组织法制向实质组织法制演进，制定内容全面、合理的组织法体系，即包含行政组织的权限、央地权力划分、行政机关的设置以及编制管理和公务员管理等制度。[15]这也符合十八届四中全会《决定》明确的改革措施，即完善行政组织法律制度，推进机构、职能、权限、程序责任法定化。政府应当在法定的框架之内行政，明确法律凌驾于权力之上的原则，确保做到不越位、不错位、不缺位。[16]
（三）执法严明
执法严明的要求可以从正反两个层面理解。正面积极的理解是要求行政机关积极履职，“勇于负责，敢于担当”，[17]不能因为害怕承担责任或者担心仕途受挫而采取怠惰态度，采取不作为的庸政姿态避免责任的发生；反面消极的理解要求政府在积极履职的同时也不可逾越法律规则和程序的红线，必须遵守法定的范围、条件、手段，以及按照法定的程序履行职责。近年，随着法治政府建设的推进，程序法制的思维越来越深入实践，虽然我国目前尚没有出台统一的《行政程序法》，但从中央到地方已经通过单行法律、法规或规章等形式对行政程序予以规定，比较典型的有《湖南省行政程序规定》。事实上，在全国范围内，特别是一些先行试点的地方，行政程序法制化程度已经比较成熟。[18]
从另一方面来看，为了促进行政机关积极履职，除了严惩行政不作为、乱作为以外，也要加强必要的保障措施，确保行政机关具有与其职责相配的必要行政手段，并为其减少履职的后顾之忧，例如优化责任追究程序，确保善意履职的行为人不受责任之累。[19]
（四）公开公正
公开和公正是法治政府的重要因素，分别从程序和实体两个方面对政府提出要求。[20]自2008年施行《政府信息公开条例》以来，我国政府信息公开已经逐步成为行政机关日常工作的重要组成部分。十八届四中全会的《决定》更是提出了比政府信息公开要求更高的“政务公开”，不仅强调结果的公开，也强调决策、执行公开等过程公开，这意味着随着法治政府建设的推进，公开将成为政府工作的新常态。从美国等法治发达国家的实践亦可发现，政府本来就应当是透明的、阳光的，公开的例外规定必须以非常明确的语言对其进行严格限制，而且在司法审查中，法官也倾向于以严格的姿态审视、解释公开的例外规定，最大限度地实现政府信息公开。[21]
相比于公开，公正更倾向于实体要求。政府作为代表公共利益的独立主体，手中掌握的是公共资源，不应当介入到任何私人或除公共利益以外的其他利益当中，在履职中不得偏私、不得歧视。具体而言，在政府行政过程中，公正要求政府相同情况作相同处理，不同情况要不同对待，避免裁量恣意等滥用行政权的情况发生。就公开与公正的关系来看，两者虽然具有程序和实体等不同的价值倾向，但是公开事实上是公正的最好保证，毕竟“阳光是最好的防腐剂”，政府开门做事，决策过程、处理结果公开，接受公众监督，是确保政府工作人员认真履职、依法履职的重要保障措施之一。
（五）廉洁高效
廉洁和高效是政府权力运行过程中必须遵守的重要原则。一方面，“一切有权力的人都爱滥用权力，权力不受约束必然产生腐败”，[22]为了确保政府廉政，权力制约必不可少。十八届四中全会的《决定》也着力强调了未来多元化、常态化制约权力的思路，明确党内监督、人大监督、舆论监督等多种监督途径，并提出以加强政府内部权力制约为重点的权力制约思路。[23]的确，党的十八大以来新一届中央领导集体以前所未有的姿态和成果展示了我国对腐败的零容忍，反腐不再是镜中花、水中月般的口号,而真正成为党和国家的工作重点。从习近平总书记的讲话中，我们可以看到未来反腐不仅要形成“不敢腐”的惩戒机制，更要建立“不能腐”的防范机制和“不易腐”的保障机制。[24]
另一方面，法治政府也应当是有为高效的政府，《决定》中所提到的“深化行政执法体制改革，推进综合执法”都是为了实现高效而进行的创新尝试。从以往的新闻报道中，我们经常可以看到政府部门因相互推诿扯皮致使问题得不到解决。例如，曾经颇受关注的“毒豆芽”事件，政府内部始终找不到针对毒豆芽问题的监管主体，基本靠各地政府在具体案件发生后协调各方利益才能解决。[25]在这一背景下，高效要求的提出颇具针对性，法治政府履职要着眼于社会问题、以公众需求为导向，在法律框架下，尽可能地提高效率，服务民众。
（六）守法诚信
政府不仅仅是法律的执行者，更应当是守法者，必须杜绝“只许州官放火，不许百姓点灯”的荒唐官本位思想。
事实上，政府违法比民众违法对社会的危害性要大很多，而且这种违法的表率性是贻害无穷的。政府如果以官本位思想无视法律，认为法律只是给普通民众准备的，那么民众守法也仅仅出于对法律制裁的恐惧，这便会给公众传达某种错误的信息，错误地以违反法律规则并顺利逃避制裁为荣。这也是为什么在违法事实面前，会出现诸多“我爸是李刚”闹剧的原因。政府及其官员自恃手中的权力而无视法律的现象导致法律丧失其应有的权威。王岐山书记曾经向党员干部推荐过法国托克维尔的《旧制度与大革命》一书，书中明确表示正是法国当时王权的肆无忌惮和缺乏长远目光的违法行为一直在给自己挖掘坟墓，“在旧制度之下生活的人们，法律概念在其头脑之中没有获得应有的地位。每个恳请者都要求人们照顾他而撇清现行法律法规。”[26]因此，政府违法的危害之大，已不限于违法造成的直接损害，更在于其对社会价值的损害和对社会公众的心理暗示。这也是为何政府守法不仅是法治政府的必然要求，更是法治社会和全民守法的基础。
诚信是守法的更深层次要求。这主要体现为两个方面的内容，一方面是政府要说到做到，绝不能“放空炮”。[27]政府应当履行自己作出的承诺，遵守信赖保护原则，这也包括政府对其订立合同的遵守，不能因为领导班子的换届而拒绝履行上一届领导班子订立的合同。2004年被誉为中国保护私有财产第一案的“陕北油田案”，便是由于政府单方毁约，拒绝履行招商引资政策，强行将私人投资的油田油井收归国有而导致的维权事件。因此，政府在决策之初必须采取依法审慎的态度，反复论证决策的科学性和可行性，一旦政策落地，必须说到做到，否则朝令夕改的妄为将严重损害政府的公信力。另一方面，诚信原则还应当落实到政府日常的执法过程中，遵循法律的目的，善待当事人，不得采取“钓鱼执法”等恶劣手段愚弄、欺辱当事人，在实践中贯彻善意履职原则。[28]
二、2014-2015年我国法治政府建设的发展
2014-2015年对于我国法治政府建设是关键的年份。在这一时期，《行政诉讼法》的修改和实施备受社会关注，立案登记制、机关负责人出庭应诉制等司法制度创新尝试大频率地抢占新闻媒体的头条；《立法法》的修改大幅度地改变了我国立法格局，开辟了中央地方立法关系新局面，市级地方立法权主体从曾经的49个较大市扩张到284个设区的市和4个特殊的非设区市；新《国家安全法》和新《反间谍法》的颁布实施，在总体国家安全观的指导思想下，为我国国家安全法治化奠定了重要基础。我们针对2014—2015年我国法治政府建设领域的热点和重点，选取了权力清单制度、新《立法法》的实施、行政决策法治发展等九个专题进行系统研究，分别对相关领域的实践发展和理论研究的最新成果予以梳理和评析，以期为未来我国法治政府建设的理论创新和实践发展提供有益的借鉴。
（一）权力清单制度的推进
权力清单首次在我国出现是2005年邯郸市政府公布的市长权力清单。十几年来，经过河北、湖南、北京等地试点实践已相对成熟。2013年，权力清单制度获得中央层面认可，十八届三中、四中全会文件均明确要求推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度。2015年中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》是规范和指导权力清单的重要文件，从基本要求、主要任务、组织实施三方面对权力清单制度作了宏观设计。目前为止，已有20多个部委、260多个地方政府公布了权力清单。
从内容上来看，权力清单制度首先在工商、财政、税务、民政和发改委这几个部门推进和实施，这些部门掌握着大量财政性行政许可和审批权，与公民、法人关系密切，容易滋生腐败。其中海事、税务、质检三部门在本系统内部单独发文，要求本系统内的行政机关尽快建立权力清单制度。所有的权力清单都按照行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政行为类型进行分类管理，其中行政处罚权和行政审批权在所有的行政权力类型中占有较大比例。
从现有实践成果来看，我国权力清单制度的发展仍然存在一定不足：
首先，分类标准和认定标准不统一，导致不同地方政府之间清单内容悬殊；
第二，片面注重减少权力数量而忽视权力的内在功能和结构；
第三，很多内容按法条照本宣科而缺乏整理；
第四，制定程序不够规范且过于简单；
第五，部分地方借清理之机变相增加权力。
（二）新《立法法》的实施
2015年3月15日，十二届全国人大三次会议通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，这是自《立法法》2000年颁布施行以来的首次修改。修改后的《立法法》，条文数量从原来的94条增加到106条，修改了35条，并增加了11条。修改的重点集中于扩张地方立法权、完善授权立法、规范科学立法与民主立法等。
修正后的《立法法》改变了过去各地立法权分配不均衡的问题，对我国地方立法制度作了重大修改。《立法法》赋予了所有设区的市、自治州以及东莞、中山、嘉峪关、三沙这四个不设区的市地方立法权，并在范围与程序上对地方立法权的行使作了一定的限制。在程序上，《立法法》规定，由省级人大常委会综合考虑本辖区内设区市人口、经济、立法需求与能力等各项因素确定其行使立法权的具体步骤与时间。自2015年3月15日《立法法》修正到2015年8月，安徽省、广东省、福建省、河北省、广西壮族自治区、河南省、浙江省、吉林省、湖北省、江苏省的人大常委会先后确定了68个设区的市（包括两个自治州）行使地方立法权的时间。
在科学立法与民主立法方面，《立法法》修正前，青海省、福建省、四川省、上海市、北京市、天津市等地通过发布或修订地方性法规、地方政府规章的形式，对地方立法的程序制度、评估制度、民主参与制度进行了很大程度的规范与创新。《立法法》修正后，部分地方出台了体现科学民主立法制度可操作性的细化规定。
同时，民主立法实践方面，2014年，通过中国政府法制信息网，中央完成了7部法律草案、15部行政法规草案和108部部门规章草案的公开征求意见工作。对法律、行政法规草案提交意见28 900余人次，提交意见92 900余条，对部门规章草案提交意见1 400余人次，提交意见4 200余条。[29]尽管修正后的《立法法》对行政法规、规章草案公开征求意见提出了明确要求，但根据“中国政府法制信息网”提供的规章发布信息以及草案征求意见信息，自2015年3月15日至2015年8月发布的28部部门规章中，仍有18部草案未按照规定公开征求意见。
（三）行政决策的法治发展
2015年，有关重大事项行政决策的立法明显增多，并呈现出专门性与细化的发展趋势：
第一，部分省份推出包括规范重大行政决策程序在内的行政程序地方政府规章。
第二，越来越多的省市加强了对重大行政决策的专门性立法，国务院《重大行政决策程序条例》正在有条不紊的制定中，我国重大行政决策程序立法趋势正在沿着从地方到中央的路径稳步地发展。
第三，针对四中全会报告中提出的五步决策法定程序，不少省份也出台了关于建立与完善合法性审查、征求意见与听证咨询等机制的专门性立法。
此外，行政决策法治发展的实践过程还表现出了包括实行目录管理、清单管理与量化管理，推行听证事项清单制度、实行听证事项目录化管理，着力完善行政决策论证专家库工作规范、将法律顾问引入行政决策程序，引入廉洁性评估、实现决策评估标准的多元化，确立决策责任终身制与责任倒查机制、建立起了相对完善的决策责任追究制度在内的五大亮点，创新了我国重大事项行政决策的工作方式与机制。
但需要指出的是，我国重大事项行政决策实践中也暴露出了一些问题：
第一，重大行政决策相关的立法位阶普遍不高，多为地方政府规范性文件；
第二，自由裁量的空间较大，拘束力有限；
第三，公众参与的程度有限；
第四，重大行政决策公开性不足；
第五，重大行政决策的责任追究制度运行不畅。
（四）行政执法体制改革
党的十八届四中全会明确提出“深化行政执法改革”的要求，并明确以“推进综合执法”为目标的行政执法改革方向。[30]在各种行政执法改革探索中，城市管理综合执法的改革在我国已经初见成效，诸多的改革努力主要采取两种模式，第一种是相对集中行政处罚权制度；第二种是以各地行政服务中心为依托的相对集中行政许可权制度。[31]
我国城市管理综合执法发展大致经历了四个阶段：
首先是1996年到2000年的试点阶段，国务院法制办积极开展了相对集中行政处罚权工作，推进行政执法体制改革，随后全国有16个设区的市得到试点批准。
第二个阶段是2000年到2002年的扩大化阶段，改革试点范围得到进一步扩大，试点管理体制也得到完善。
第三个阶段是2002年到2014年推广阶段，截至2013年初，全国656个城市中已有621个实施了城管综合执法工作，占城市总数95%。[32]一些地方为推进相对集中行政处罚权工作，制定了地方性法规和地方政府规章，截止到2014年末，浙江省、四川省、上海市等16个省市制定了城市管理地方性法规，安徽省、北京市、天津市、哈尔滨市等26个省、市出台了地方政府规章。[33]
第四个阶段是2014年以来的改革期，自十八届四中全会以来，理论和实务部门逐渐开始对城市管理和综合执法进行全方位的思考，以便能够更加理性地作出判断和选择，开启了城市管理执法体制改革全新的时代。
2014年以来，我国城市管理综合执法改革得到长足的发展，有以下几项重要改革发展值得关注：
第一，中央层面确立了城市管理综合执法的主管部门。2014年7月，中编办发文确定住房城乡建设部作为牵头部门，负责全国城管机关的管理，并从国家层面提供相对统一规范的政策指导、方针指导、方法指导、技术指导以及信息沟通，特别是及时有力地推动中央层次的部门协调。
第二，从跨部门综合执法走向基层政府综合执法，相对集中行政处罚权完成了从多个部门向一个部门集中的第一阶段，目前开始进入从区县级城管机关向街道(乡镇)一级政府综合的第二阶段。
第三，各地积极推进城市执法体制的创新尝试，例如陕西西安市莲湖区人民政府在全国首家提出并推行城管“标准化执法”的创新思路和方法，以及上海构建“1+1+1+X”城管执法新体系。
第四，城管执法呈现“数字化”的改革趋势，运用现代信息技术手段提高城管执法效能。
然而，虽然我国城市管理综合执法发展至今成果颇丰，但仍然暴露出诸多不足。主要包括以下几点：
首先，城管职权的无序扩张，各地没有统一标准。
第二，执法程序不规范，执法人员法律意识淡薄。
第三，城管执法过程中，公众参与程度较低，尚未形成“参与——反馈——再参与”的机制。
第四，执法裁量权膨胀，缺乏必要的监督和制约。
第五，执法编制少，执法效能弱化。
第六，暴力执法问题仍然突出，执法手段和执法理念过于僵化。
（五）行政程序立法的推进
2015年，我国行政程序立法实践有了很大发展。继2008年《湖南省行政程序规定》、2012年《山东省行政程序规定》两部省级地方统一行政程序立法出台之后，2015年3月江苏及宁夏以地方政府规章的形式制定了相应省份的统一行政程序法。除省级的地方统一行政程序立法之外，《海北藏族自治州行政程序规定》、《兰州市行政程序规定》、《兴安盟行政程序规定（试行）》的出台也是这一时期我国行政程序立法进程中的标志性事件。
此外，北京市和重庆市的行政程序立法也已经启动程序。我国现有的地方统一行政程序立法均由政府制定，效力层级属于政府规章或规范性文件。而北京和重庆将通过地方人大进行行政程序立法，完成行政程序立法由行政立法向人大立法的转变，是我国行政程序立法进程中的一个重要里程碑。
从行政程序立法的内容来看，我国行政程序立法具有以下特点：
首先，行政程序立法将行政法精神落实为行政机关的行为准则；
第二，行政程序法加强对新型行政管理方式的程序控制；
第三，行政程序立法着眼于提升行政效能；
第四，行政程序立法细化完善监督及责任追究机制；
第五，行政程序立法细化行政听证制度；
第六，行政程序立法积极推进政府信息公开制度。
然而，尽管我国行政程序立法已经得到长足发展，但仍然存在一定不足，包括：
（1）行政程序规则多由行政机关制定，管理法色彩浓厚；
（2）行政程序立法效力层级较低，导致我国法治政府建设呈现地方化的特点；
（3）单行行政程序立法过于分散，导致我国法治政府建设呈现碎片化的特点；
（4）具体行政程序制度方面有待完善。
（六）风险规制与公共安全法制
随着对公共安全认识和理解的不断深入，我国的公共安全法制建设在不断推进。2012年，党的十八大首次提出了强化公共安全体系的要求，2013年政府工作报告则指出需要从食品安全着手，提升食品药品安全保障水平，保障公共安全。[34]十八届三中全会也明确“健全公共安全体系”的要求，并提出了覆盖食品药品安全、安全生产、防灾减灾救灾、社会治安等诸多方面工作的公共安全体系。
在食品安全方面，食品安全法治领域的主要工作围绕《食品安全法》的修订而展开。《食品安全法》修订通过后，《食品生产许可管理办法》、《食品经营许可管理办法》等配套立法也相继出台。在监管组织上，国务院食品安全委员会专家委员会成立；在监管手段上，依照改革行政审批制度的政策要求，出台了《关于对取消和下放行政审批事项加强事中事后监管的意见》，对食药监管中的行政审批进行了清理改革；在执法规范上，通过了《食品药品行政处罚程序规定》。
在药品安全规制领域，我国在药品安全规制方面的工作主要围绕《药品管理法》的修订而展开，同时重点推进了医疗器械监管工作，修订了《医疗器械监督管理条例》并颁布了相关配套立法。此外还进行了一些专项执法和整治活动，结合简政放权的政策要求对药品审评制度进行了改革。
在安全生产与应急管理领域，实践部门的工作主要围绕《安全生产法》的修订而展开。同时，围绕年度内发生的多起突发公共安全事件及其调查处理结果，安全主管部门展开了多轮专项整治行动。
在社会治安方面，2015年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，通知要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。《关于加强社会治安防控体系建设的意见》在明确加强社会治安防控体系建设的指导思想和目标任务的前提下，要求加强社会治安防控网建设，提高社会治安防控体系建设科技水平，完善社会治安防控运行机制，运用法治思维和法治方式推进社会治安防控体系建设，建立健全社会治安防控体系建设工作格局。
2015年，虽然我国在风险规制和公共安全法制方面得到长足发展。但是，福喜肉事件、昆山工厂爆炸、上海外滩踩踏、河南鲁山大火、“东方之星”沉没、天津港大爆炸等重特大事件的密集发生，表明目前的制度实施效果与预期目标差距仍然巨大。
（七）国家安全与反恐立法发展
“总体国家安全观”的提出不仅极大拓展了我国国家安全的内涵，而且为我国走出一条有中国特色国家安全道路指明了方向。在此背景下，2014年以来我国展开了一系列立法实践活动。《反间谍法》和《国家安全法》已先后颁布，《反恐怖主义法》（草案）和《网络安全法》（草案）也已进入审议讨论阶段。
从已颁布的《反间谍法》和《国家安全法》法律文本来看，亮点颇多。《反间谍法》吸收整合了1993年《国家安全法》主体内容，并且结合了国家安全部门的实践经验。例如，强调“走群众路线”和保障人权、授予国家安全机关采取强制措施的权力、明确“间谍行为”、提出“专用间谍器材”等。《国家安全法》则是本着“保护人民的根本利益”为目标重新起草制定的。该法拥有我国法制发展上的多个“首次”，如首次界定“国家安全”、首次确立国家安全领导体制、首次以法律形式确立安全审查制度、首次纳入新型国家安全领域等。
《反恐怖主义法》和《网络安全法》目前尚未通过。从草案文本来看，《反恐怖主义法》草案明确了“恐怖主义”的概念和反恐基本原则。同时，草案的大部分内容属实际操作层面，如设立反恐工作领导机构、明确安全防范措施、制定情报信息获取和调查制度、应对处置以及国际合作等。《网络安全法》草案首次确认了“网络主权”。另外，草案从维护网络产品安全、网络运行安全、网络数据安全、网络信息安全，以及应急、救济、监督机制等方面作出详细规定。
（八）信访制度改革
信访制度自1951年6月7日由《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》正式确立以来，在我国已经历了60余年的发展历史。
近些年，围绕信访制度改革的理论争论和实践创新越来越广泛和深入：
2014年2月25日，中央办公厅出台《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，着力强调从源头上预防和减少信访问题发生、进一步畅通和规范群众诉求表达渠道、健全解决信访突出问题工作机制、全面夯实基层基础、切实加强组织领导。
同年3月19日，中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，进一步要求各地区各部门切实加强协调配合，健全涉法涉诉信访工作机制，努力形成依法解决涉法涉诉信访问题的合力。
十八届四中全会《决定》明确提出“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。为我国信访制度改革的未来发展指明了目标。
在这一背景之下，国务院各部委纷纷针对信访问题出台规范性文件，确立信访工作“法定途径优先”的原则，并试图避免各事权部门在处理信访事项中出现相互推诿的情况，明确各事权单位职责，加强各部门之间的对接和协调，为信访事项特别是疑难信访案件，厘清了救济渠道。
我国信访制度近年的改革呈现以下特点：
第一，逐步构建和落实涉法涉诉信访依法的终结制度，以法治的途径化解社会纠纷。
第二，积极探索“诉访分离”制度改革方式，避免访诉不分问题对我国社会纠纷和社会稳定大局的负面影响。
第三，建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度，充分发挥法律服务队伍在维护群众合法权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定中的积极作用。
第四，推进“阳光信访”，建立信访“法定途径优先”制度。
然而，我国信访制度改革和实践发展过程同样暴露出一些不足：
第一，信访职能过于宽泛,管辖范围任意扩大，信访总量居高不下，“信访不信法”的现象仍然严峻。
第二，信访功能错位、越位现象严重。
第三，法定救济渠道的不畅、法律维权和监督成本高。
（九）行政诉讼制度改革
2014年1月至2015年8月的行政诉讼改革实践以《行政诉讼法》的修改与实施为核心，可以分为三个不同主题的时期：议论时期（2014年1月至2014年10月）；准备时期（2014年11月至2015年4月）；实施时期（2015年5月至2015年8月）。
议论时期的主题是形成《行政诉讼法》修正案。2013年底公布的草案第一稿被认为过于保守。2014年，中央再次明确了推进司法体制改革的决心。这促使各个方面协力推进法律修改，具体来说：全国人大在2014年初的会议上提高了修法预期；最高人民法院全力配合立法部门的修法工作，同时积极部署其他方面的改革，此外，社会公众也积极参与了《修正案（草案）》的征求意见工作。这些努力使得修正案迅速进化成型，最终通过的修正案有显著的进步。
准备时期的主题是为新法实施做准备工作，主要的活动主体是最高人民法院和各级政府。前者的主要成果有：
（1）探索建立跨行政区划审理行政案件的法院。2014年12月底，建立了最高人民法院的两个巡回法庭，还批准建立了上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院。
（2）发布了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（2015年4月15日）。
（3）发布了《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（2015年4月27日）。
各级政府的主要成果有：
（1）中办、国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》（2015年3月31日）。
（2）多个地方政府发布推进行政机关负责人出庭制度的规范性文件。
在新法实施时期，各方面密切关注新建立制度的实效。初步统计表明，立案登记制导致行政诉讼案件数量成倍增长，但行政机关责任人出庭应诉制度却不乐观。虽然基层行政机关出庭率有明显改善，但高层级行政机关负责人出庭率仍很低，且出庭表现不佳。
在新法实施喜忧参半的情况下，最高人民法院没有停下改革的脚步，继续出台各种司法体制改革文件，希冀以整体改革来改善行政审判的内部和外部环境。
Chinese Government by Law Construction in 2014-2015
TANG Lei
(Law School of China University of Political Science and Law, Beijing, 100088)
Abstract:The fourth plenary session of the 18th CPC Central Committee proposed the joint promotion of rule of law, governance according to law and administration by law, the overall building of country, government and society ruled by law, as well as accelerating the government ruled by law construction with scientific functions, legal power and responsibility, strict enforcement, open and fair, probity and high efficiency, observance and credit. Based on these requirements, governments at all levels achieve sufficient practical results by bold reform and innovation. Referring to the practice closely, the administrative law theorists gain a number of outstanding research achievements by deep research and active exploration of major issues related to the government ruled by law construction, which provide theoretical supports for the administrative approval reform, decentralization and related balance, optimization service, and accelerating the government ruled by law construction, realizing breakthroughs in study fields of the power and responsibility list system, the information disclosure system, the administrative litigation system and so on.
Key Words:Government by Law；2014-2015；Development
（责任编辑：许可祝）
[1]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）。
[2]姜明安：《关于法治政府建设的两个问题》，载《法制与社会发展》2015年第5期。
[3]参见姜明安：《建设法治中国是法治国家、法治政府、法治社会的统一》，载《法学杂志》2013年第6期。
[4]马怀德：《推进依法行政，建设法治政府》，载《中国民政》2011年第2期。
[5]姜明安：《法治政府建设的若干问题》，载2014年12月15日《学习时报》第003版。
[6]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。
[7][法]阿列克西·托克维尔：《论美国的民主》，曹冬雪译，译林出版社2012年版，第248-265页。
[8]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。
[9]王名：《加强顶层设计尽快启动社会组织法立法程序》，载《经济界》2015年第3期。
[10]参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）。
[11]参见崔俊杰：《“政府瘦身”与“政府健身”——2013年中国行政体制改革》，载中国政法大学法治政府研究院主编：《2013年度法治政府蓝皮书》，中国人民大学出版社2014年版，第20-32页。
[12]参见王敬波：《相对集中行政许可权——行政权力横向配置的试验场》，载《政法论坛》2013年第1期；王毅：《从相对集中行政处罚权到推进综合执法——学习党的十八届三中全会决定的思考》，载《城市管理》2014年第2期。
[13]朱新力、罗利丹：《行政组织法的功能拓展及其制度设计》，载《法治研究》2012年第11期。
[14]杨伟东：《推进行政组织管理的法治化》，载《中国行政改革》2014年第6期。
[15]薛刚凌：《变迁时代的行政法思考》，学苑出版社2002年版，第12页。
[16]姜明安：《法治政府建设的若干问题》，载《学习时报》2014年12月15日。
[17]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）
[18]应松年、王敬波：《论我国制定统一行政程序法典的法制基础——基于现行法律规范体系之分析》，载《法商研究》2010年第4期。
[19]有关善意履职的责任豁免详细论述，可参见汤磊：《善意履职的责任豁免——以政府信息公开立法为例》，载《政治与法律》2014年第7期。
[20]姜明安：《关于法治政府建设的两个问题》，载《法制与社会发展》2015年第5期。
[21]王敬波：《阳光下的阴影——美国信息公开例外条款的司法实践》，载《比较法研究》2013年第5期。
[22][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[23]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）。
[24]2013年1月22日，习近平在十八届中央纪委二次全会上的讲话。
[25]吕明合：《“毒豆芽”，冤不冤？》，南方周末网，http://www.infzm.com/content/105374.（最后访问时间：2015年10月12日）。
[26][法]阿列克西·托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，商务印书馆2013年版，第107页。
[27]杨洋：《李克强：政府说到就要做到，决不能放空炮》，新京报网，http://www.bjnews.com.cn/news
/2015/10/06/379604.html.（2015年10月8日最后访问）。
[28]有关善意履职原则具体内容，可参见解志勇：《论行政法上的善意履职原则——以群体性事件频发为视角》，收录于《中国法学会行政法学研究会2010年会论文集》；亦可参见汤磊：《善意履职的责任豁免——以政府信息公开立法为例》，载《政治与法律》2014年第7期。
[29]参见《国务院法制办2014年政府信息公开工作报告》，国务院法制办公室网站，http://www.chinalaw.gov.cn/article/jggz/zffzxxgk/201503/20150300398811.shtml.（2015年11月14日最后访问）。
[30]参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）。
[31]参见王敬波：《相对集中行政处罚权改革研究》，载《中国法学》2015年第4期。
[32]黄庆畅，陈晓婉：《城管尴尬凸显城市成长烦恼》，载2013年7月3日《人民日报》第017版。
[33]沈俊强：《我国城管综合执法制度的机遇和挑战》，载《行政管理改革》2015年第4期。
[34]参见马怀德、赵鹏：《食品药品问题“民生化”和公共安全化——意涵、动因与挑战》，载《中国行政管理》2015年第9期。
