【摘要】 当前解决行政争议的主要法律途径是行政诉讼和行政复议，但实践效果差强人意，两种方式还存在若干难以弥补的缺陷。如果把对西方制度借鉴的目光转向中国本土法律资源，审视现行宪法框架下的制度设计，会发现行政检察具有弥补诉讼和复议缺憾的潜力，其所具有的主动性、弱对抗性、威慑性以及公共利益导向等制度优势，可以以更高效、更容易被各方接受的方式解决行政争议。因此，建议将其作为解决行政争议的第三条道路。

【中文关键词】 行政检察，行政争议，检察建议，行政诉讼

行政争议的及时、有效解决，是当前国家和社会治理中的重要问题。解决行政争议的主要法律途径是行政诉讼和行政复议，但这两种方式的实践效果很难令人感到满意的现状,促使人们反思现行行政诉讼和行政复议制度，并将目光转向寻求解决行政争议的其他方法和途径。[1]

同时，随着近年司法体制改革呼声的日益高涨，包括检察机关在内的各机关都在寻求自身的正确定位。在关于检察机关的法律监督职能的讨论中，学界和实务界对检察机关是否可以对行政权进行监督，及如何监督存有较大争议。多数学者认为，法律监督职能毫无疑问应该包括对审判权的监督，也包括对行政权的监督。[2]另有学者从检察权的属性出发，以《检察官组织法》的规定为据，否认或限制检察机关对行政权的监督。[3]与此同时，实践却在争议中前行，各级检察机关在现行法律规定的基础上，坚定地开展行政执法检察监督，甚至突破了现行法律的陈旧规定。实践表明，对行政执法的检察监督起到了迅速解决行政争议，甚至消解争议于萌芽状态的积极作用。背后的原因耐人寻味。一方面我们在苦苦追寻有效解决争议的方法和路径，另一方面，已有制度有能力解决争议却囿于现行法律规定裹足不前……何不将二者结合起来，开辟解决行政争议的第三条道路呢？本文所称行政检察，特指检察机关依法直接对行政活动进行的法律监督，而不包括对行政诉讼活动的监督。[4]

一、为什么探索解决行政争议的第三条道路

基于对现行行政争议解决方式的效能考察，主要是对法定的行政诉讼和行政复议，以及其他实践道路的考察，可以发现，探索第三条道路势在必行。

（一）对行政诉讼与行政复议的效能考察

1.争议解决效果不尽人意

首先，数量不够多。行政诉讼案件在数量上之于实际行政争议如九牛一毛。2011年，全国各级法院一审的行政诉讼案件数量为13.6万件，而同年全国县级以上领导干部接待群众来访数量达337.2万人次（领导接访只是信访工作的一部分）。[5]据估算，有33%信访案件与政府行政工作有关。[6]那么，2011年全年的行政类信访案件肯定超过百万之巨。绝大多数行政争议没有进入行政诉讼的渠道。至于行政复议，更是远未发挥其制度优势，每年案件数量尚不及行政诉讼。与诉讼相比，复议具有受案范围广、专业性、便利性、高效性等特点，因此行政复议本应该解决大量行政争议。但实际情况是，2012年全国各级行政复议机关共收到行政复议申请110543件。[7]

其次，质量不够高。行政诉讼的申诉率可以反映其解决争议的质量。2009年全国法院新收各类一审案件668万多件，其中行政案件数量占比仅2%，可行政案件申诉上访比例却占了全部申诉上访案件的18%，比平均值高出8倍。[8]正因为这一问题十分严峻，2011年各地法院普遍成立了行政申诉案件专项治理领导小组，认真分析查找原因。[9]不服行政复议决定，又到法院起诉的比例，可以反映其解决争议的质量。由于行政复议缺少全国统计，只能以复议案件数量较多的省为例。2009年，河南省全省三级政府和省政府部门、省辖市政府部门共受理行政复议申请4981件，经过行政复议后，又继续起诉的数量为1042件。福建省2011年的该两项数据为4242和882；广西壮族自治区2011年的该两项数据为2370和984。[10]换言之，有1/5至1/2的行政复议案件在作出处理后，当事人仍然会起诉。不过，经复议后起诉的案件，法院的维持率一般都有明显提升。这表明行政复议案件对于解决行政争议还是有一定“过滤”功效，但是当事人对其的信任程度较低。

2.争议解决功能固有缺陷

行政诉讼和行政复议在解决行政争议方面各有优势，但缺陷亦明显，并且即便经过制度互补，部分缺陷仍难以弥补。两者共有缺陷表现在两方面：

首先，事后解决争议。对于行政诉讼和行政复议来说，行政争议一般都要满足成熟性要求才可能被受理。成熟性要求是为了保证法院和复议机关不陷入抽象的政策争论，并尊重行政机关做决定的权力。[11]实践中对成熟原则的把握倾向于认为，在行政机关作出行政决定之前，法院和复议机关就不受理争议。但现实中的行政争议，有很大一部分正是发生在行政过程中，如等到行政决定作出，权利救济就已经不可能或难度很大。[12]

其次，被动解决争议。诉讼和复议的前提，都是当事人提出符合要求的起诉和申请，并且划定了明确、狭窄的受案范围。行政诉讼只受理因具体行政行为违法引发的部分争议，而行政复议也只是在具体行政行为引发争议时才对作为依据的抽象行政行为进行附带性审查。对抽象行政行为直接引发的争议，两种制度都袖手旁观。对于越来越多的涉及公共利益，缺乏明确利益主体或难以确定代表人的行政争议，诉讼和复议制度更是只能作壁上观。

再次，当事人与行政机关的对抗色彩强烈。脱胎于民事诉讼的行政诉讼，随着民事诉讼庭审制度改革中日益强化的当事人主义和对抗式争讼模式而发展，实属难免；同理，受行政诉讼审理模式深刻影响的行政复议，亦难脱对抗色彩亦是情理之中。

此外，两者还有各自的劣势。行政诉讼的“官民对抗”色彩较强。审判中的“两造对抗”，以及判决中的“黑白分明”、“非此即彼”，对传统上高高在上的行政机关来说都很不习惯。落后地区的行政机关甚至抵制法院，或者变本加厉地制裁相对人。严格来说，从法治社会塑造意义上看，行政诉讼的这一特征并非真正的“劣势”，只是在客观上妨碍了其解决行政争议的效能。行政复议的主要劣势是其弱独立性。复议的弱独立性是由复议机关的地位直接决定的。复议机关本身就是行政机关，不同层级行政机关在管理上的紧密关系决定了人们对其公正性的永恒质疑。

（二）对其他行政争议解决途径的排除

1.信访制度

尽管信访制度不被认为是解决争议的法定途径，但信访制度承受了数量最多的行政争议。信访制度本身是共产党群众路线和传统“青天文化”的产物，保障人民民主权利、满足群众正当要求是信访工作的根本宗旨。[13]信访制度的功能，对中央和上级政府来说，是其密切联系群众，监督下级官员的一种惯用且有效的方式。对于笃信“青天”的信访者而言，信访无疑是权利救济的“最后一根稻草”。

具体说，信访制度比之于行政诉讼和复议的最大优势在于“上达天听”和得遇青天的可能性。信访没有严格的层级限制，任何争议都可以被申诉到中央政府甚至最高领导人，这一效应被称为“冲破关系网的束缚”。法院、复议机关以及特定的行政机关都处在“纵向的庇护主义关系与横向的实用性的私人关系”交织的网络之中。[14]能够有效摆脱这一关系网络，不受其影响的“常常不是理论上独立于这个主体的当地法院，也不是这个主体的直接上级行政主体，而是比较高层的行政主体。”[15]

尽管具有这一优势，但信访制度的运行实际却并不那么乐观。中央政府尽管有保持信访渠道畅通的愿望，但实际上没有精力处理大量来自基层的申诉，从而还是要求基层政府解决信访问题。其结果是，基层信访才是实际工作的重点，真正的争议从起点转了一个圈又回到原点。[16]根据学者调查，多数信访者对信访工作人员的态度满意度达50%，但是对于其处理问题的质量和问题解决的结果满意度很低，仅有12.5%。信访者对此结果自有其生动的描绘：信访工作人员“态度无限好，啥事办不了”。[17]实践表明，信访制度因其机构的分散性、非独立性，人员的非专业性，以及机制的非法律性，决定了其最佳的作用就是沟通信息，而不是解决争议。

2.行政监察与人大监督

依据宪法和相关法律，监察机关和权力机关（主要是各级人大常委会）都有受理人民申诉的义务，但其监督职能的定位主要在于权力体系内部，并不在于解决行政争议。

《行政监察法》第十八条赋予监察机关主动进行法律、法规遵守和执行情况检查的职能，规定监察机关“检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。遗憾的是，由于监察部门与纪律检查部门合署办公，行政监察向纪律检查严重偏移，而对行政效能、执法监察等正务，反而没有引起足够的重视和投入足够的精力。[18]质言之，行政监察实际上不解决行政争议。

各级人大常委会受理申诉没有内容的限制，当然也包括行政争议，但其制度定位不明。随着《监督法》的实施，人大常委会直接受理申诉的职能已边缘化。2006年之后，多个省份废止了或修订了各级人民代表大会常务委员会监督条例，其中一个明显的变化是，新的条例都删掉了“受理申诉和意见”或“受理申诉、控告和检举”的章节。[19]在这背后，体现了人大常委会在逐渐淡化个案监督职能，而受理公民申诉与个案监督往往很难区分。

一言以蔽之，我们有必要在行政诉讼和行政复议之外探索新的行政争议解决方式，而现有的其他制度，信访、行政监察和人大监督难以承担解决行政争议的职能，这决定了必须探索解决行政争议的第三条道路。

二、为什么行政检察可以作为解决行政争议的第三条道路

综合各方面因素考虑，行政检察具有解决行政争议的良好适法性、可行性和制度优势，应该得到发展。

（一）行政检察解决行政争议的适法性、可行性

1.实证法依据

首先，《宪法》赋予检察机关以“国家的法律监督机关”的地位，并且没有限制监督范围和方式。这并不是说法律监督权没有范围限制，成为一般监督权。[20]在建国初期，社会力量和公众几乎没有能力对公权力机构及其官员进行监督，不同国家机关之间也没有进行相互监督的机制，此时设立专门机关承担起普遍的法律监督职责是具有积极意义的。[21]但在公民的监督意识逐渐增强，国家机关之间的相互监督机制逐渐完备的今天，检察机关所行使的专门法律监督权，就应该被限制在特定的范围内行使。因此，《宪法》的规定意味着法律可以具体规定检察机关法律监督权范围，并根据实际情况进行调整。

其次，在法律层面，《人民检察院组织法》没有明确赋予检察机关对行政权的监督权，组织法之外的一些法律有零星的规定，例如《人民警察法》第42条、第46条，《治安管理处罚法》第114条等。规定了检察机关对公安机关执法活动的监督权，主要的监督路径是依靠公民的检举、控告，但没有明确检察机关的监督内容和方式。

目前检察机关对行政活动的监督仅限于特定的行政领域或者特定的行政事项，即劳动教养执行监督和职务犯罪预防。[22]问题是，前一权力在劳动教养制度废除后已自然消失，后一权力缺乏法律明确支持，主要建立在最高人民检察院于1992年发布的规范性文件《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》之上。[23]通知提出，各地检察机关要“结合办案，提出有针对性的检察建议，帮助发案单位总结经验教训，堵塞漏洞，改善管理，加强防范，特别是要采取措施推动在执法部门和直接掌握人、财、物的岗位，建立有效的防范贪污贿赂等犯罪的约束机制”。学者称之为检察建议的“再造”，为日后拓展检察建议的法律监督职能打下了基础。[24]实际上，也正是对检察建议的制度设计，为检察机关监督行政活动开辟了广阔天地，留下了想象空间。

再次，一些规范性文件或司法解释拓展了检察机关对行政权的监督。例如，中办、国办《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》、国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以及最高检、最高法《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》、《人民检察院检察建议工作规定（试行）》等。这些规定是目前检察机关对行政执法进行监督的主要法律依据，其贡献是突破性的：不再限制行政机关的范围，也不限制行政活动的范围，但是要求检察机关结合现有工作开展对行政执法的监督，并确立了以检察建议为主的监督方式。

2.法理基础

检察机关监督行政权与西方的立法、行政、司法三权相互制约有所不同，但同样反映了以权力制约权力的一般经验：分权与制衡。

首先，检察机关的地位，是独立行使法律监督权的机关，符合分权原理。“以权力制约权力”的必要条件是权力分立。[25]《宪法》规定，我国的根本政治制度是人民代表大会制度，并以其作为一元化的权力基础，分别派生出行政、审判、检察、军事等权力分支。检察权的性质，既不是一些学者主张的行政权，[26]也不同于法院的司法权。不能因为我国法律与政治文件中习惯把检察机关与审判机关统称为司法机关，[27]而将检察权与法院所行使的“经典司法权”混同。实质上说，检察机关是人民代表大会制度下“一府两院”的组成部分，依法独立行使法律监督权。[28]检察权的独立性决定了其是现代国家分权体系的一部分，而与传统的监察御史存在本质的不同。[29]

其次，法律监督权是受到制衡的权力。现行法律规定的法律监督权是对建国初期“一般监督权”的修正。苏联模式赋予了检察机关以一般监督权，有些方面在今天看来仍很有吸引力，例如检察机关不仅可以监督行政机关的具体行为，还可以对抽象行为进行监督。[30]但这一模式也有其危险性：由于一般监督不区分公法和私法行为，因此对普通公民的监督，很容易异化为对公民基本权利的侵犯。苏联检察机关曾经插手工厂、农场的具体经营（如检查春耕、秋收、锄草等），在斯大林时代更沦为政治斗争打击异己的工具。苏联监督模式的失败，主要是因为其一般监督权具有“最高性”、“全面性”、“单向性”，不符合“权力制约权力”的一般经验。[31]

“文革”结束后，我国对历史经验和苏联模式进行了反思，但1979年新制定的《人民检察院组织法》对检察权的配置又出现了矫枉过正的情形，干脆把其锁进刑事监督和诉讼监督的狭隘牢笼，极大地影响了法治健康发展。痛定思痛，我国对检察监督权定位的认识已趋近成熟，是基于“权力制约权力”的一般经验，检察机关被置于权力机关之下，在法律范围内行使法律监督权；检察权与审判权和行政权并列，监督审判权与行政权，但同时受到权力机关的监督和制约。这样定位的检察权具有“专门性”、“国家性”、“法律性”、“具体性’和“程序性”的特点。[32]可以说，现行体制下检察机关依法对行政活动和诉讼活动进行法律监督，体现了不同于“三权分立”逻辑的另一套科学合理的权力制约机制。[33]

3.比较法借鉴

检察机关监督行政活动在任何国家都不是新鲜事，只是不同国家做法有异。

首先是以参与诉讼的方式进行的间接监督的模式，如英国、美国、德国、法国等。尽管这些国家的检察机关设置不同，英国和美国实行“审检分离”，检察机关隶属于行政系统；德国和法国实行“审检合署”，检察机关在法院系统内。但在这些国家，检察院都会在涉及国家、社会公共利益的行政诉讼中参与诉讼，只是参与的方式略异，其直接目的并非监督行政活动，但客观上可以起到监督行政活动的效果。

其次是以检察建议、警告等方式进行直接监督的模式。俄罗斯对苏联的检察制度进行了改革，但仍较大程度地保留了对行政机关的监督权。检察长有权通过法律手段，借助检察监督文件向主管机关提出消除违法行为，以及追究过错人责任的要求：（1）对抵触法律的文件提出异议，以国家名义要求撤销非法文件或者予以修正，恢复受到侵害的公民权利和自由，以及国家或其他机关的合法利益；（2）送达消除违法行为的提请书，被送达机关应在一个月内审议并采取措施消除行为以及产生条件；（3）提起行政违法诉讼；（4）采取措施赔偿物质损失；（5）宣布关于禁止实施违法行为的预先警告。[34]

此外，还有设立专员解决行政争议的模式，如瑞典（行政监察专员）、法国（共和国调解专员）、香港（申诉专员）等。虽然专员不是检察机关，但其工作方式与检察机关对行政活动的监督类似。以最早设立监察专员的瑞典为例，1809年，瑞典议会任命了一位公共官员，代表议会监督政府官员，监察专员负责处理公众对政府部门违法行政和不当行政的申诉，享有调查、报告以及对个案处理和行政程序规范的建议权。专员以其独特的身份，独立行使调查权、批评警告权、建议权和起诉权，在瑞典的政治生活中产生了广泛而深刻的影响，并迅速在世界范围内流行起来，2008年世界上共有行政监察专员公署120多个。[35]

但实际上各国的做法很不相同。法国的共和国调解专员借鉴了瑞典的经典模式，但实际运行中逐渐发现了一些缺陷，不仅在宪法层面缺乏支持，使得其重要性与地位不符，而且与其他独立机构之间存在职权冲突。此外，程序的间接性，即往往要求公民先向议员申诉，由议员决定是否提交专员，专员的处理结论也要由议员向公民转达。为改革这些缺陷，法国政府于2007年成立以巴拉迪尔为首的委员会，该委员会建议借鉴西班牙护民官制度，设立基本权利保护专员取代共和国调解专员和其他类似独立机构，并允许其直接受理公民申诉。2008年法国宪法修改采纳了这一建议，设立了护权官（défenseur des droits）。[36]

韩大元教授指出，重要的是能不能独立行使自己的职权，而不是权力的性质。[37]我国检察机关虽然不同于专员，但却是在宪法之下依法独立行使法律监督权的专门机构，这是其得天独厚的优势；在实践中探索出的“调查加建议”的工作方式，也与专员模式类似。

4.实践根基

早在1990年代，检察机关就已开始结合工作实际，向被监督对象发出检察建议，[38]但一直没有迈出实质性步伐，直至最近才有了较大发展。其动力主要来自于两方面：一是“加强行政执法与刑事司法衔接”[39]；二是“加强和创新社会管理”[40]。前者拓展了检察院监督的行政机关的范围，后者提高了检察院开展行政检察工作的价值定位。鼓舞之下，各级检察机关的行政检察实践取得了显著成绩。[41]

首先，监督数量猛增。如安徽省在2007年至2009年三年间，各级检察机关发送给政府机关的检察建议共计1349份，是发给法院的将近2倍。涉及改进行政监督管理工作内容的比重最大。[42]山东省2009年底至2011年初，各级检察机关就向党委、政府和有关部门提出检察建议1607份。比较突出的是针对国有土地出让金收缴、涉农资金发放、环境污染等领域的问题，协助有关部门为政府收缴土地出让金52.6亿元，查办违法截留涉农资金案件数十件、环境污染案件十余件。

其次，监督质量较好。2012年江西瑞昌检察院针对公安、国土、城建、安监、工商、烟草等行政执法机关普遍存在的执法程序、法律适用、行政处罚等问题，及时发出检察建议16条，全部收到回复，并得到整改落实。山东省济宁市自2012年以来已经成功办理行政执法监督案件26件，被监督对象多数在15天内进行了答复，其中有一些案件影响广泛，例如建议卫生部门查处地沟油问题，就直接促成了对200多家餐饮单位的排查，社会效果显著。

再次，监督对象和权力机关的认可度较高。检察机关监督行政执法获得了政府部门的认可。例如，2011年宁夏回族自治区人民政府、宁夏回族自治区人民检察院发布了《行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，这宣示了政府对检察机关监督行政的一种积极态度。更重要的认可来自权力机关，例如，2005年8月，由河南省项城市检察院起草的《检察建议工作管理办法》获该市人大常委会审议通过并正式颁布实施。山东无棣县《人民检察院行政执法检察监督工作暂行办法》经该县人大常委会会议批转，要求各行政执法部门配合、支持。

实践经验表明，检察机关监督行政活动是卓有成效的，获得广泛认可和社会支持，各地的行政检察实践方兴未艾，呈现百花齐放态势，俨然成为了检察体制改革的重要方向。

（二）行政检察的制度优势

显而易见，行政检察制度是大有发展潜力的，但其在解决行政争议方面的制度优势体现在哪里呢？

1.主动性

检察机关介入行政争议的渠道非常通畅，除了被动接收公民、法人和其他组织的申诉、来访，还可主动结合检察工作，以及与其他机关合作获取相关信息。实践中检察机关可以从诸如派驻检察室、参与政府专项活动、执法信息共享平台、民生热线、行政机关主动邀请检察院介入执法过程等渠道获取案件线索。这就意味着检察机关介入行政争议的方式不限于被动方式，还能主动介入争议。

实际上，“结合自身工作主动发现问题”正是行政检察工作一贯的要求。从早期的《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》要求检察机关“结合办案，提出有针对性的检察建议”，到《人民检察院检察建议工作规定（试行）》要求检察建议坚持“结合执法办案工作”原则，都表明检察机关不仅对监督权行使秉持“谦抑”态度，还会积极进取，这是行政检察制度的一大特色。

行政检察的主动性是行政诉讼和复议都没有的优势。

第一，可以在行政争议尚未造成巨大矛盾或对公民权益、公共利益造成实质损害时，预防性地解决争议。以山东省夏津县人民检察院为例，该检察院根据新闻线索发现县域内有无照经营的消毒餐饮用具作坊，遂展开调查，发现群众对工商机关的迟钝很有意见，故及时向工商局发出整顿市场的检察建议，工商局进行了答复并组织查处。在尚未对群众身体健康造成严重影响、引发食品安全事故之前，避免了行政争议的发生和安全事故发生。

第二，虽然行政争议尚未发生，但作为其源头的行政违法已初露端倪的情况下，事前监督行政行为，消解争议于无形。如山东省郯城县人民检察院发现，村干部存在通过虚报发票、做假账等方式，贪污增减挂专项资金的嫌疑，经过调查发现其根源在于乡镇政府的监管存在缺陷，遂提出了改进监管措施的检察建议，该建议被采用后在全市推广。行政检察在尚未引发行政争议的情况下，消灭了争议苗头——行政监管漏洞。

2.主导性

主导性是指解决行政争议过程中，检察机关而不是当事人是主要推进力量。发端于1990年代中后期的庭审模式改革，越来越强调法官中立和两造对抗，行政诉讼也不例外。行政复议也越来越多染上这种司法色彩。因此，尽管《行政诉讼法》和《行政复议法》都将举证责任原则上归于行政机关，但实际上公民还是负有较大的“推进责任”。

不过，大多数中国民众更习惯于“权威主导型”解决问题模式，这可以从信访被广泛利用得到佐证。尽管信访制度实际解决纠纷的效果不佳，但民众还是对将大量行政争议送到信访部门乐此不疲。社会学研究认为，中国人偏爱信访不是因为信访解决纠纷的效果好，也不是因为“厌诉”，更重要的原因是“不论古今，中国民众都似乎偏向冲突性较低、法官主导功能较强的诉讼程序和审理方式”。[43]

有些类型的行政争议确实需要“权威”主导，如行政机关不履行法定职责，即不作为所引发的争议。如《中华人民共和国内河交通安全管理条例》的规定，航道管理部门有义务对航道和助航标志进行管理和养护，保持航道畅通和助航标志明显、有效。若不履行职责导致航标不明或助航标志损坏，且不及时加以修复，致使相对人发生航行事故的，当事人可以依法提起行政诉讼。[44]这样的起诉条件对诉讼来说是恰当的，但对提前化解争议来说要求过高。行政检察制度却可以在只有举报“航标不明或助航标志损坏”的情况下，迳行决定是否介入。不仅如此，检察机关还可以主动调查行政机关不履行法定职责的情况。

这并不是说“主导型”纠纷解决方式优于“对抗型”，因为如果缺少其他制度支持，“主导型”更容易导致敷衍了事，当事人实际上得不到救济——信访制度就是最好的反例。但是，设计精良的“主导型”纠纷解决方式，可以被民众广泛认可，又确实能有效解决问题，因此值得考虑。而行政诉讼制度不可能在这方面作出太大的努力，[45]复议制度虽有可能发展这一优势，但复议机关的弱独立性是一大硬伤。此时，行政检察的制度优势就格外凸显。

3.弱对抗性

检察建议是检察机关监督行政活动的主要方式，这决定了其与诉讼、复议的主要差别在于其弱对抗性。第一，检察建议的制作是与多方主体沟通和协商的过程，比法院的诉讼过程“温和”的多。实践中检察机关往往会在查清事实的基础上，召集多方主体进行沟通协商，分析基本案情，明确各方的责任和义务。然后再发出检察建议，这有利于各方接受。第二，检察机关发现建议，往往是出于预防职务犯罪的目的，提前纠正轻微违法行为，既防止了行政机关工作人员滑向犯罪深渊，也防止了给行政机关的形象造成恶劣影响。第三，检察建议作为一种柔性监督手段，不具有法律上的强制拘束力，它的效果发挥依赖被建议单位的主动接受。其柔性监督特征，相对于诉讼、复议，更容易达致行政机关与检察机关共赢的效果。

4.威慑性

不言而喻，检察机关所享有的反贪污贿赂渎职职权，使得行政检察制度天然地具有潜在的威慑力，这是其他监督所不具备的优势。出于对犯罪的担心，行政机关往往十分重视检察机关提出的检察建议。随着刑事司法和行政执法相衔接制度日臻完善，这一作用发挥得更加充分。如宁夏回族自治区规定，人民检察院有权以检察意见书、检察建议书、纠正违法通知书等方式监督行政执法，构成犯罪的，依法追究刑事责任。[46]显然，这种特殊地位使得检察建议甚至比法院判决更有效率。

5.公共利益导向

尽管当前对行政检察监督的范围尚没有统一意见，但实践中比较一致是，国家、社会公共利益（可能）受到侵害的行政执法活动，都受到检察机关的“重点关照”。例如，河南南阳市检察院主要围绕环境严重污染、自然资源浪费和破坏、食品安全的行政行为和不作为，以及损害公共利益、国家利益其他行为提出检察建议。[47]公共利益受损往往没人主张诉权，且公共利益代表人制度不发达，导致了公益诉讼发展缓慢，[48]而《人民检察组织法》明确要求检察机关“维护社会主义法制，维护社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序，保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产”。这一定位使检察机关可以很便利的过渡到公共利益代表人。正因此，学者们在讨论公益诉讼制度时都倾向于让检察机关作为原告。换言之，公共利益导向是行政检察的优势。

三、行政检察与类似权力监督制度的比较

从我国行政检察制度的发展历程来看，它首先是一个权力监督制度，其次才是一个争议解决制度。作为权力监督制度，与之类似的有我国现有的行政监察，源自苏联并被我国先采纳后抛弃的一般监督，以及西方的监察专员等。由于行政检察制度尚处于初创阶段，没有固定的模式，人们可能将其与上述制度混同，进而导致诸多疑虑。例如，认为行政检察与行政监察的监督范围和方式基本一致，而行政监察做不好的事情检察机关一样做不好；认为行政检察本质上是恢复旧的一般监督制度，是历史的倒退；认为西方的监察专员虽然效果不错，但其背后的支撑是议会民主制，而我国不具备类似的基础等。

（一）与行政监察

行政检察与行政监察有很多相似之处，行政监察基本上限于对行政机关及其工作人员的内部监督。手段是根据检查、调查结果，提出监察建议。这都与实践中行政检察十分近似。此外，作为行政检察威慑力来源的职务犯罪调查，监察机关因其与纪律检察机关合署办公也同样拥有。当然，两者在威慑力方面的表现有所不同，检察机关握有公诉的权力，而监察机关拥有行政处分的权力。前一权力固然更“强大”，但其缺陷也很明显：并不是所有的违法和不当行为都与犯罪有密切联系，这正是后一权力的优势所在。

经过这样分析，似乎行政监察制度大有优势，其实不然，其致命缺陷在于其不独立性和内部性。由于缺乏独立性，同时还有内部性，监察机关更可能与行政机关心意相通，甚至休戚与共，这极大地妨碍了其发现问题的能力。在某种意义上，发现和揭露的能力比作出实质处分的能力更重要。因此，尽管监察机关“实权在握”，却不常施展拳脚。正因此，主张行政监察制度改革的学者特别强调增强其独立性，有人主张建立直接向人民代表大会负责的“监察专员”制度。[49]这样改革后的行政监察实际上已经面目全非。但既然我们有专门的法律监督机关，并且在理论上完全独立于行政机关，哪还有必要做这样的改革？

（二）与一般监督

说“一般监督”是笼罩在行政检察制度上方的一片不祥的乌云，是毫不为过的。这一概念曾经处于政治斗争的风口浪尖，王桂五指出，“1957年反右派运动中，检察机关通过一般监督维护法律的正确行动受到了严厉的批判，并使一般监督成为禁区，其消极影响至今仍未消除。”[50]

源自苏联的一般监督，是“最高监督”的重要部分，在我国历来有所保留。我国最高层次的监督是国家权力机关的监督，最高人民检察院的前身——最高人民检察署，只是在检察系统内部负有“最高的检察职责”。[51]尽管宪法和相关法律规定了一般监督的职权，但并没有“一般监督”这个名词。这一缺陷使得一般监督曾经成为反右斗争的靶子，认为主张一般监督者实际上是将专政矛头对准人民内部，对准国家机关和干部。[52]尽管时任最高人民检察院检察长张鼎丞费劲心思维护该制度，“指示一般监督不要普遍做，可以保留作为武器，……在需要行使的时候，必须绝对依据党的指示，在党的领导下进行工作。[53]但依然于事无补。对于一般监督的偏激理解，实是特定历史环境所致。在以阶级斗争为纲，法律被视为专政武器的条件下，主要针对国家机关和干部的一般监督必然不容与人。但如今为党和人民普遍共享的理念是“权力必须被关进制度的笼子里”，而法律和监督正是约束权力的主要制度因素。因此，如果从一般监督的内容出发，将其界定为“对国家机关及其工作人员在实施宪法、法律方面的问题进行监督”，应该是不会引起多大争议的。

根据目前的制度安排，对行政机关的“一般监督”是由多个机关分享的：人大负有普遍的监督职责，但一般不进行个案的监督；监察机关和党的纪律检察机关一起，对行政执法、效能和廉政情况进行监督，法院和复议机关主要对行政机关的一般违法行为进行监督；检察机关主要针对违反刑法，需要追究刑事责任的案件。在法治国家，任何一个机关都不可能拥有完整的一般监督权。但将检察机关对行政机关的监督局限于在刑事责任相关的领域是没有必要的。考虑到现有制度的局限性以及行政检察的优势，拓宽行政检察的范围但限制其手段是更为可取的。当然，这不会使其成为一般监督。

（三）与监察专员

监察专员与行政检察制度在许多方面是类似的。首先，都是高度独立的专门机构。尽管许多国家监察专员名义上在议会之下，但实际上都是独立性很强的专门机构。其次，工作方式基本相同。两者的主要工作方式都是独立调查和提建议。第三，约束力机制近似。由于两者的建议没有强制力，其监督效力都依赖于其他机制。第四，制度功能近似。两者的本质都是权力监督制度，但在功能上都日益向争议解决和权利保障机制拓展。

但两者也有不少差别。首先，多数国家的监察专员都是在议会之下专设的一个职位，代表议会监督行政。在瑞典和英国，公民都不能直接向监察专员申诉，而必须由议员转达。[54]如今，尽管有不少国家发展出了其他类型的监察专员，如行政内部的监察专员，甚至私人机构的监察专员，但其远不能与议会监察专员的地位相媲美。[55]其次，监察专员的个人魅力和权威至关重要。各国往往都给专员配备了强大的支持团队，但其制度仍是专员个人为核心的，建议是以监察专员的名义发出而不是以机构的名义，监察专员个人负责监察专员机构（如监察专员公署）；[56]监察专员大多由议会选举产生或者由最高行政首长所任命，在任职资格上对个人品行、工作资历、专业素养等有着较高的要求。在实践中，各国监察专员一般由“具有杰出法律才能和秉性正直的人士”担任。[57]第三，监察专员在最近的发展趋势是由权力监督机构转向人权保障机构。西班牙借鉴了监察专员制度，但将其称为护民官（Defensor del Pueblo），此后各国监察专员制度都越来越强调保护人权、公民权利的作用。[58]我国的检察机关虽然有惩罚犯罪、保障人权的职能，但此处的“人权”主要是从与犯罪相关的角度来认识的。第四，最重要的差别是监督保障机制。监察专员的监督效力主要有两个保障：一是议会民主制。二是舆论。监督专员对于行政机关不尊重其建议的情况可以向议会报告，由议会追究责任人员的政治责任。监督专员还可以对社会公开对行政机关的建议以及其不尊重建议的情况，给行政机关施加压力。[59]上述两个机制在我国都很不成熟，我国检察机关当前依赖的主要是职务犯罪调查权。

上述不同多数体现了监察专员制度的优势，应该为行政检察制度所借鉴。其中最需要借鉴的是监督保障机制，应该通过制度建设使得检察机关可以向人民代表大会和舆论借力。当然，我们也有特殊的问题，即接受执政党的领导并向执政党借力。

（四）行政检察模式化

行政检察经历了多年摸索发展后，已有许多“模式”[60]，俨然成为了中国“法治的本土资源”。综合实践经验建议将行政检察模式化。

第一，其制度定位为，由检察长直接领导的内设机构专门承担监督行政的职能，在解决争议方面是对诉讼和复议的补充，且接受权力机关监督。第二，其工作方式为，以独立调查为基础，以检察建议和令状为主要方式，检察令状针对特殊情形、紧急情况，作为体现检察权威的重要表现。第三，其监督保障是利用职务犯罪调查、向权力机关报告、向社会公开等三重保障。第四，其制度功能是解决行政争议，保障公共利益和公民权益。

四、建构检察机关解决行政争议制度的要点

解决行政争议是行政检察制度的重要功能，但首当其冲是解决好与行政诉讼、行政复议的衔接，以及受案范围、处理争议的方式及程序等的确定。

检察机关解决行政争议，毕竟不同于传统意义上的“一对一”行政监督，此时检察机关面对的是相对人和行政机关两方当事人，应该按照争议解决规律和程序正义的要求，进行制度安排和设计。

（一）与行政诉讼、行政复议的衔接

行政检察解决行政争议，应当作为当下行政诉讼和行政复议“失灵或缺位时的补充机制”，同时还要避免跌入信访体系的陷阱。基于这个定位，制度设计应包括以下几个方面：

第一，当事人未经行政诉讼、行政复议，而直接向检察机关控告或检举违法行政行为的，应建议其提起诉讼或申请复议。当事人提起诉讼或申请复议确有困难的，检察机关可以支持起诉或复议申请。

第二，当事人已经提起诉讼或申请复议，或者其他法定主体提起诉讼或申请复议的，检察机关不予受理。已经受理的，应中止审查和调查，但仍可以以法定方式监督诉讼和复议的过程。

第三，受理复议、诉讼所不受理或驳回案件。对于应当由法院或复议机关受理的案件，法院或复议机关不予受理或驳回起诉、申请的，且已穷尽上诉、起诉程序的，无法继续通过诉讼、复议方式解决的，检察机关可以受理并依法解决行政争议。

第四，受理复议后未诉讼案件，或对诉讼裁判依法进行诉讼监督。行政诉讼裁判已生效，检察机关依照《行政诉讼法》规定进行诉讼监督。行政复议决定生效且当事人未在法定期限提起行政诉讼，检察机关可以受理。

第五，受理不满足起诉或申请复议条件的申诉，或自行发现行政机关的违法或不当行为，根据情况进行调查并作出检察结论。

第六，检察机关可以依法提起行政公益诉讼，但不提起复议，因为复议机关也是行政机关，不利于塑造检察机关的权威。

（二）受案范围

学界对检察机关解决行政争议，可以涉及的行政活动的范围，目前还没有一致意见。一种意见是沿袭行政诉讼和复议的界定方法，但可能使得行政检察再次面临行政诉讼和复议制度目前的受案困境，或侵蚀行政诉讼和行政复议制度，[61]结果只能是“贪多嚼不烂”，甚至堕入像信访制度类似的虚无深渊。另一种意见是主张检察机关应秉持谦抑原则，对“有限领域”的行政活动进行“有限监督”，将监督的侧重点放在维护国家利益、社会公共利益和集体利益上。[62]这种意见被检察实践广泛应用。基于此，对检察机关通过受理检举、控告发现案件线索，可重点解决下列争议：

（1）行政行为对环境、自然资源、公共设施和公有财产等公共利益造成侵害或将要造成侵害的；（2）行政机关的工作制度存在漏洞，导致自然人、组织合法权益受到侵害或面临危险的、行政机关不履行生效判决的；[63]（3）行政行为影响到为数众多的自然人、组织合法权益的；（4）检察机关自己发现案件线索的，可以自行裁量决定解决争议的范围，不受上述范围限制；（5）检察机关可以通过特别程序，接受权力机关、国家主席、上级人民检察院或本院检察长的授权或委托，任命独立检察官，独立调查和解决争议。

（三）处理争议的方式及程序

行政检察解决行政争议的方式不同于法院审判，也不同于行政复议，但是，可以借鉴前两者的程序设计：

（1）立案，所有案件均应经过立案，才能进入实质性处理阶段；（2）任命检察官独立调查，提出调查意见；（3）案情复杂，有必要当面听取双方意见的，可以举行检察听证；（4）作出检察结论，发出检察建议或令状等；（5）以适当方式如《告知书》等，告知相对人处理结果，或建议相对人采取其他法律行动。

最重要环节是独立调查程序。具体案件应该确定专门的调查人员，由其独立判断是否立案，是否展开、继续或中止调查，是否听证，并对案件最终处理方式和结论，提出方案，供领导决策。调查人员有权向被调查的部门或其他任何人索取有关资料或听取意见，无合法理由，任何人不得拒绝提供调查所需的资料。[64]在对行政机关的调查中，检察机关可以受邀参与行政过程，但不能干预正常行政，不能代替行政机关做决定。需要发出检察令状的紧急情况除外。

（四）检察结论

调查结束后，根据行政违法、不当及权益救济的紧迫程度，检察机关可以作出以下检察结论：检察建议，发布纠正违法通知书或检察令状。

检察建议适用于行政机关有违法或不当行为，但如何正确地行为，具体解决争议，仍有赖于行政机关依据职权进行处分，检察机关只提出一种可能的建议。检察建议类似于法院在诉讼中提出的调解方案，双方可以就某些事项进行协商。不同之处在于，对于法院的调解方案，任意一方都可以置之不理，径行要求裁判，而行政机关对于检察建议必须进行有针对性地答复。

纠正违法通知书适用于行政机关违反法律的明确规定，并且法律规定是羁束性的情形，检察机关据此直接要求行政机关作出或改变特定行为。纠正违法通知书具有类似法院裁判文书的形式确定力，但仍不具有执行力。具体来说，行政机关不能在答复中改变通知书中的要求，但在遵照执行前仍可以通过法定的复查程序请求撤销该通知书。

检察令状适用于行政机关的特定行为（或不作为），且对权益的侵害具有紧迫性，需要立即制止（或强制），或者相对人已经穷尽了其他法律救济手段的情形。检察令状类似于具有执行力的法院判决，其与纠正违法通知书的不同在于，行政机关即使有异议也必须先执行令状。检察令状借鉴的是英国的司法令状制度，可以分为禁止令、阻止令与执行令，分别起到禁止、阻止行政机关作出或执行特定决定，以及命令行政机关履行法定义务的作用，[65]但与英国的司法令状也存在区别：检察令状仅适用于权益保护具有紧迫性以及相对人已经穷尽了其他法律救济手段的情形。[66]

检察建议和纠正违法通知书、检察令状可以一并发出。双方当事人对检察建议的拒绝或协商变更，不影响纠正违法通知书或检察令状的效力。

（五）救济的非最终性

司法最终裁决原则所称“司法”，一般仅指法院，并不包括检察机关。因此，检察机关解决行政争议不应当具有法定的最终效力。

首先，检察建议不具有生效司法裁判所具有的强制执行力，而是一种基于其权威性、威慑性的“软强制”。行政机关如果不接受检察建议必须书面说明理由。行政机关不说明理由或说明理由不被检察机关接受的，检察机关可以将相关情况以及对责任人的惩处意见，移交行政机关的上级机关或监察机关，或将相关情况向权力机关报告。如果相关事项在行政诉讼受案范围内的，检察机关还可以支持原告起诉或提起行政公诉。而相对人如果不接受检察建议，检察机关应建议其利用其他法律救济途径。

其次，纠正违法通知书也不具有执行力，并且行政机关可以申请复查。建议复查程序仍沿用现行制度，根据《人民检察院刑事诉讼规则》，[67]即便是复查后的决定也要依赖上级行政机关的监督才能执行。如果在此种情况下，行政机关仍不执行，检察机关可进一步采用上述报告或诉讼方式。

最后，检察令状虽然具有强制力，行政机关必须先予执行，必要时检察机关可以自己执行；但更多地表现为一种紧急情况下的救济，而非最终救济。一方面，检察令状的发出通常要求相对人提供相应的担保；另一方面，检察令状应该附解除条件，最终检察结论的作出、行政诉讼判决生效、行政复议决定生效、当事人之间和解的实现等，都可以解除检察令状的效力。

此外，还有一种“山穷水尽”的极端情况：相对人在向检察机关申诉前已经穷尽了其他法律救济手段，并且检察机关的检察结论也未被执行。此时，除了可以采取向权力机关报告等政治性的解决方式外，还应以检察结论为契机重新开启法定救济途径，例如借鉴北爱尔兰行政监察专员制度的做法，允许相对人向法院请求执行该检察结论。[68]

总之，建构行政检察解决行政争议制度，不是为了创设一个级别更高的纠纷解决程序甚至是“终极程序”，而是为了回避其他争议解决方式的低效和不公正，为行政争议的解决体系增加更多的开放性和灵活性。

结论

中共十八届三中全会将全面深化改革的总目标确定为，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，四中全会提出完善检察机关行使监督权的法律制度，探索建立检察机关提起公益诉讼制度，强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制，健全依法维权和化解纠纷机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，这些为检察机关更好地发挥法律监督职能，深度介入解决层出不穷的行政争议提供了机遇。围绕这一命题，我们应坚持走具有中国特色、符合中国实际的发展路子，在《宪法》确定的法治架构下，通过借鉴先进国家的治理经验，发掘本土法律资源的实践优势和民心优势，逐步完善和建构行政检察的争议解决功能，尽快形成以行政诉讼、行政复议为核心，以行政检察为重要补充的行政争议解决制度体系，把制度优势转化为治理效能，从而全面提升国家治理的水平和成效。

【注释】 中国政法大学教授，博士生导师，法治政府协同创新中心研究员。本文是作者主持的国家社科基金重点课题“《行政诉讼法》修改研究”（课题编号12AFX005）的阶段性研究成果。2013级博士研究生李培磊同学在资料搜集、撰写过程中给予了较大帮助。

[1]应松年教授等学者重点关注了行政诉讼和行政复议何者应该成为解决行政争议的主渠道的问题，并主张对其加以完善。参见应松年：《行政复议应当成为解决行政争议的主渠道》,载《行政管理改革》2010年第12期。另有学者综合考察了多种行政争议的方式，从制度的定位与完善、制度之间的衔接与协调等方面出谋划策，如魏冬云等：《评析我国行政争议的解决机制》,载《长白学刊》2008年第5期。

[2]参见肖金明：《论检察权能及其转型》，载《法学论坛》2009年第6期。

[3]一些学者主张检察权应该归于行政权，进而主张取消让检察机关同时居于执法者与监督者尴尬地位的所谓“法律监督职能”，参见陈卫东:《我国检察权的反思与重构》，载《法学研究》2002年第2期。另一些学者将检察权视为一种司法权，进而主要在司法的语境下考察法律监督的权能，参见万毅：《检察权若干基本理论问题研究——返回检察理论研究的始点》，载《政法论坛》2008年第3期。还有学者认同检察机关的法律监督权，但认为检察机关只能行使有限的法律监督权，参见邓楚开：《实在法视野下的检察权性质与地位》，载《法治研究》2010年第7期。

[4]关于行政检察，一些学者主张同时包含对行政行为和行政审判行为的监督，参见周佑勇、汪艳：《论行政检察监督权》，载孙谦、刘立宪主编：《检察论丛》（第三卷），法律出版社2001年版，第177页；另一些学者主张行政检察仅指检察权对行政权的监督，参见廖腾琼、李乐平：《行政检察监督权研究》，载《中国检察官》2008年第5期。

[5]参见新华网：《让人民群众的合法权益得到有效维护——党的十六大以来信访工作成就综述》，http://news.xinhuanet.com/politics/2012-10/25/c_113496327.htm,最后访问时间：2013年12月26日。

[6]参见瞭望东方周刊：《2003年中国遭遇信访洪峰新领导人面临非常考验》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-12/08/content_1219721.htm，最后访问时间：2013年12月26日。

[7]参见国务院法制办：《2012年全国行政复议和行政应诉案件统计分析报告》。

[8]参见法制网：《行政申诉上访案件占比达18%最高法决定开展专项治理活动》，http://www.legaldaily.com.cn/bm/content/2010-05/23/content_2152299.htm?node=20729，最后访问时间：2013年12月23日。

[9]参见《中国法律年鉴（2012年）》，第182页。

[10]数据来自国务院法制办网站“地方法制专栏”，各组数据分别来自《河南省二○○九年度行政复议行政应诉案件统计分析报告》，《福建省2011年度行政复议和行政应诉案件统计情况分析报告》，《二○一○年广西行政复议和行政应诉案件情况》。

[11]参见王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第643页。

[12]参见解志勇：《预防性行政诉讼》，载《法学研究》2010年第4期。

[13]参见应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。

[14]参见[美]华尔德:《共产党社会的新传统主义》，龚小夏译，香港牛津大学出版社1996年版，第196-197页。

[15]前引[13]，应星文。

[16]《中国基层信访问题研究》课题组：《中国基层信访问题研究报告——以西安市临撞区信访状况为例》，载《云南大学学报》（法学版）2008年第3期。

[17]前引[16]，第146页。

[18]参见陈宏彩：《行政监察专员制度：改进我国行政监察的制度借鉴》，载《中共天津市委党校学报》2010年第1期。

[19]参见《湖南省县级以上人民代表大会常务委员会监督条例(2008修订)》，《浙江省各级人民代表大会常务委员会监督条例》等。

[20]建国初期，我国参考苏联模式，赋予检察机关“一般监督权”。1954年《宪法》第81条规定，“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”

[21]参见张步洪：《行政检察制度论》，中国检察出版社2013年版，代前言，第5页。

[22]参见前引[21]，张步洪书，第150页。

[23]根据《最高人民检察院关于加强预防职务犯罪工作的意见》（1999年1月29日），职务犯罪预防是法律监督工作的重要组成部分，其依据是《人民检察院组织法》第4条规定“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。”不难看出，对这一条文的引用是很牵强的。

[24]参见姜伟、杨隽：《检察建议法制化的历史、现实和比较》，载《政治与法律》2010年第10期。

[25][英]洛克：《政府论》（下），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第56页。孟德斯鸠也强调“权力应该分别由不同的部门享有”。[法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆1961年版，第153页。

[26]参见前引③,陈卫东文。

[27]《刑法》第94条明确规定，“本法所称司法工作人员包括有侦查、检察、审判、监管职责的工作人员。”中央文件中也将审判机关与检察机关并称为司法机关，可见在我国的官方话语体系中使用的司法机关与司法权概念与西方并不相同。

[28]参见韩大元主编：《中国检察制度宪法基础研究》，中国检察出版社2007年版，第84-86页。

[29]参见蒋丽萍：《中国检察权的宪法分析》，中国政法大学2011年博士学位论文。

[30]例如，1956年天津市检察院发现市选举委员会制定的《选民资格若干问题的补充解答（草案）》与中央选举委员会的解答相矛盾，为保护选民的选举权，检察机关依法行使一般监督权对此提出监督建议，最后天津市人大选举委撤销了这一草案。

[31]雷小政：《往返流盼：检察机关一般监督权的考证与展望》，载《法律科学》2012年第2期。

[32]前引[28]，韩大元书，第39-41页。

[33]参见金明换主编：《比较检察制度》，中国检察出版社1990年版，第57页。

[34]参见[俄]Ю.E.维诺库罗夫：《检察监督》，刘向文译，中国检察出版社2009年版，第151-162页。

[35]参见前引[18]，陈宏彩文。

[36]UneVe République plus démocratique, rapport du Comité Balladur, http://www.comite-constitutionnel.fr/accueil/index.php.转引自张莉：《法国2008年宪法修改述评》，载《国家行政学院学报》2009年第4期。

[37]参见前引[18]，韩大元书，第52页。

[38]参见《最高人民检察院关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》（高检发贪检字[1992]91号）。

[39]代表性文件是《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》（中办发[2011]8号）。

[40]代表性文件是《最高检关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》（2011年11月）。

[41]除另有说明外，本小节及下一节“制度优势”所使用的实践材料均来自《检察日报》和最高人民检察院网站。

[42]参见刘铁流：《检察机关检察建议实施情况调研》，载《人民检察》2011年第2期。

[43]张泰苏：《中国人在行政纠纷中为何偏好信访》，载《社会学研究》2009年第3期。

[44]参见薛刚凌：《论行政机关的不作为引起的诉讼》，载《法学杂志》1993年第1期。

[45]在行政诉讼中建立调解制度可以算是一种努力，因为在调解语境下的法官比裁判语境下的法官对争议解决显然有更大的主导权。这也是学者张泰苏在论文中得出的重要结论。参见前引[43]，张泰苏文。

[46]参见《宁夏回族自治区行政执法工作与检察监督工作相衔接的若干规定》，第24-26条，第28-29条，宁政发[2011]37号。

[47]参见河南省检察院民行处：《河南省检察机关对行政执法行为开展法律监督的三种模式初探》，载《检察实践》2005年第6期。

[48]《民事诉讼法》最新修正案确定了公益诉讼制度，在立法过程中，讨论公益诉讼代表人时争议很大，最后模糊的规定了“法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。

[49]前引[18]，陈宏彩文。

[50]王桂五：《王桂五论检察》，中国检察出版社2008年版，第196页。

[51]参见《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（1951年9月）第2条。载石少侠：《检察权要论》，中国检察出版社2006年版，第86页。

[52]参见《驳刘惠之的“最高监督论”》，载《人民日报》1958年1月7日。转引自闵钐、薛伟宏编著：《共和国检察历史片断》，中国检察出版社2009年版，第131-132页。

[53]前引[52]，闵钐、薛伟宏书，第145-146页。

[54]参见王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第198-199页；陈宏彩：《行政监察专员制度比较研究》，学林出版社2009年版，第46-62页。

[55]参见台湾地区“监察院”编印:《世界监察制度手册》，“监察院”2010年版，第269-280页。转引自胡建会：《欧盟监察专员法律制度研究》，华东政法大学2012年博士学位论文。

[56]《议会监察专员指令法》第12条：首席议会监察专员是议会监察专员公署的行政负责人，对公署各项活动进行整体性的指导。参见[瑞典]本特·维斯兰德尔:《瑞典的议会监察专员》，附录Ⅰ，程洁译，清华大学出版社2001年版，第61页。

[57]龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社2003年版，第485页。

[58]参见袁钢：《欧盟监察专员制度研究》，中国政法大学出版社2013年版，第32页。

[59]前引[54]，陈宏彩书，第131-140页。

[60]例如河南省总结出的紧密结合抗诉业务开展行政执法监督“淮滨模式”，紧密围绕公共利益开展监督的“南阳模式”以及全面对行政执法行为开展监督的“宜阳模式”等。参见前引第。

[61]行政诉讼和行政复议制度正在日益完善，抽象行政行为、事实行为以及一些内部行政行为等也终将纳入其受案范围。

[62]参见姚来燕：《关于行政执法检察监督的立法设想》，载《东方法学》2013年第1期。

[63]法国共和国调解专员的一项重要权力就是向不执行法院判决的行政机关发出执行的命令，不过虽曰“命令”，其仍不具有强制力，行政机关如果不服从，调解专员可以写出一个特别报告在政府公报上公开发表，从而督促行政机关。参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年版，第432页。

[64]在这一点上借鉴了香港的行政申诉专员制度，《（香港）申诉专员条例》第9条“有关专员权能问题的断定”：“在断定是否展开、继续或中止一项调查时，除本条例条文另有规定外，专员须按照其本身的酌情决定权而行事；至于某一项申诉是否根据本条例妥当地提出，亦须由专员断定”。

[65]禁止令（prohibition）和执行令（mandamus）属于特权令，在适用于行政机关时，分别起到禁止行政机关作出或执行决定，以及命令行政机关履行法定义务的作用。在禁止令和执行令之外，原本作为私法上救济手段的“阻止令（injunction）”现在也可以适用于行政机关。参见王名扬：《英国行政法》，北京大学出版社2007年版，第139-148页。

[66]英国的禁止令、执行令已经成为一般的救济手段，如禁止令适用于决定作出前或在执行过程中的决定，并不要求以紧迫性的条件；执行令也不再被认为是其他救济手段的补充或最后的救济手段，例如英国法院在行政裁判所错误的拒绝受理案件时，曾多次发出执行令……尽管这是申诉人对裁判所的决定可以上诉。参见前引[65]，王名扬书，第145页。

[67]《人民检察院刑事诉讼规则》第570条、第571条。

[68]参见前引[65]，王名扬书，第202页。