【摘要】静安大火给我们提出了如何建构有效的问责制来督促政府责任行政以确保类似事故不再发生的难题。基于我国特色的政治与行政管理体制，我国行政问责机制在面对这类重大事故时虽具有高效全面的优点，但却因为难以保证问责的长效性与深入性而难以保证避免类似事故的再次发生。对此，需要建构公共参与问责制来弥补其不足。与此同时，我们还要注意行政问责制建构的其他问题，尤其是行政价值多元性所决定的行政问责制的类型化建构问题。
【关键词】行政问责制；重大事故问责；公共参与；行政价值；类型化
民主体制如何保证政府去做他们被期望去做的事情？对这一问题的简单回答就是政体通过坚持其雇员要对他们的表现负责来确保有责任心的行为。更为完整的回答则是要求考核政府雇员所面临的角色期待和可用于处理公共部门问责关系的机制的范围。[1]就此而言，问责制不仅包括了对被问责者的惩戒，还包括着如何使被问责者去实现问责者寄予他们的期待。应该说，对问责做这样的理解是抓住了问责制建构的核心，即问责的目的不在于惩戒，而在于通过包括惩戒在内的系列方法、程序来让政府回应、实现人民的需要。这一点，对于重大事故的责任问责制尤其重要，因为面对引起重大人员伤亡、财产损失的事故，最重要的是如何避免损害的再次发生。而这，正是本次静安大火给我们提出的难题。为此，本文以静安大火问责过程为起点，尝试对如何建构我国的重大事故行政问责制提供一孔之见。
一、对本次问责过程之梳理
可以说，这次事故引发了一阵强力的行政问责风暴。从媒体反映来看，此次问责得到了大多数人认可，几乎没有人对其提出异议。笔者认为，这是基于如下两个原因：
（一）问责具有高效性与全面性
所谓高效性，是指政府的问责措施以及负责措施能够迅速到位，不拖延、不推诿、不逃避，迅速回应人民的各种需要：救助、善后以及问责；所谓全面性，是指对违反行政责任、法律责任乃至政治责任的所有公务员都能够予以严格问责，不使一人游离于责任之外。高效、全面的问责既有利于落实责任、提升问责的有效性从而增强问责对其他公务员的警示作用，提高政府的回应能力，又有利于恢复甚至增强人民对政府的信心。因此，问责制度的建构和实施必须满足高效与全面标准。从此次静安问责事件来看，我国问责体制一旦行动起来，还是能够满足这两个标准的。
1、政府迅速动员起来全面承担善后责任
一是补救。政府不仅迅速动员起来救治伤员，并对受灾居民展开及时的心理干预。与此同时，政府迅即成立相关机构组织研究部署灭火救援，指导抢险救援和事故调查等工作。除此之外，政府还立刻启动高层建筑消防安全日常检查制度的建构工作，严管建筑节能改造、禁改材料燃烧性能等级，并对建筑市场开始整顿，以防类似事故再次发生。
二是赔偿。政府不仅迅速决定依法为每位遇难人员提供约96万元赔偿和救助金，而且对受伤、受灾人员将分别按伤残赔偿、政府综合帮扶、爱心帮扶等方面给予赔偿和救助；房屋赔偿问题按照“市场价格、全额赔偿”的原则进行，确保其公平性；财产理赔问题也通过由居民自主选择委托第三方机构实施受灾居民家庭财产评估的程序来为依法赔付提供依据，确保公正、公平性；对受灾居民的回搬工作也在充分征求居民意见和建议和专家意见的基础上抓紧推进实施，确保合理性。[2]
2、政府迅速动员起来对相关人员进行全面问责
在行政国家时代，控制公务员已经变成民主政治的最紧急事务之一。[3]这是因为，国家权力在制度层面上是由各种国家机关所掌握的，但实际上是由具体的官僚所行使的。如果仅仅只注重对行政机关施加责任控制，那么各级官僚就会在机关责任的庇护下逍遥法外，权力也就不可能得到有效的控制。正如哈耶克所言，当今人们责任感之所以削弱，是因为责任的集体化；如果要让责任有效，那么责任就必须是个人的。[4]因此，行政问责制的主要针对对象应该是官僚，应该通过有效的公务员个人问责制将责任切实落实到具体公务员身上，让他们切实感受到惩戒与制裁。
首先，上海市委书记和市长、静安区长等在不同场合都自承对事故的发生负有不可推卸的责任，并表达了对受害人和市民的歉意。这是一种政治责任的承担方式，体现了政府机关工作人员的自我问责。
其次，事故一发生，上海市、国家安监总局和公安部就成了相关机构来调查事故原因和责任。事故于2010年11月15日发生，2011年8月2日政府就完成了对全部26个刑事责任人的法律问责；而在此前的6月底，国务院安委会即已经通报了事故调查处理结果，并对相关党政机关及相关国有企业中国家工作人员作出了处分建议并获批准，从而完成了对其他责任人的行政问责。
再次，这次问责风暴不仅席卷了上至上海市副市长这样的省部级高官，还囊括了下至派出所消防民警这样的科员级别的国家公务员。可以说，凡是其职责和事故具有一定关联、且被认为对事故之发生具有一定责任的公务员，都被施加了惩戒性问责。
（二）问责具有正义性
1、刑事问责。根据判决，此次共有近20个政府公务员或国有企业中的具有公务员色彩的国家工作人员（如上海市静安区建设总公司法定代表人、总经理）被施加刑事责任。其中静安交委主任高伟忠，因滥用职权罪、受贿罪被两罪并罚判处17年刑罚。副主任姚亚明因滥用职权罪被判处刑罚；静安区建交委综合管理科科长周建民与静安区建交委建筑建材业市场管理办公室副主任张权则以滥用职权罪、受贿罪被处以13年6个月的刑罚。[5]而作为事故的直接责任人的那两个民工，一人缓刑一人免于刑事处罚。政府官员获重责、而直接责任人免责的做法既充分体现了政府机关自我问责的态度，也体现了对事故责任真正原因的认识，因此赢得了大众、专家、受害人和媒体的认可。
2、行政问责。行政问责首先意味着被问责官员的行为和事故并没有刑法上的因果关系，因此他们无需承担刑事惩戒。在这个意义上，法律问责制的实施符合了法治的要求，被施以非法律问责的公务员并不因为事故的严重性而遭受不应有的惩戒，其公务员身份并不因为事故而失去，其身份权并不因此而被剥夺。其次，非法律问责也意味着他们虽然无须承担刑事法律责任，但仍然对事故具有不可推卸的行政责任，即国务院国务院安委会所指出的事故原因第四、第五条、第六条：上海市、静安区两级建设主管部门对工程项目监督管理缺失；静安区公安消防机构对工程项目监督检查不到位；静安区政府对工程项目组织实施工作领导不力。[6] 因此，对他们的问责总体上符合过罚相当的原则。
二、我国重大事故问责制的内在逻辑及其反思
（一）我国重大事故问责机制的内在逻辑
上述这种针对重大事故而启动的问责机制之所以全面而高效，自然有很多原因，但其中一个最重要的原因是我国宪法所规定的党的领导、社会主义与民主集中制这三大根本原则，[7]以及这三大根本原则所决定的诸如公务员的非政治中立化、党管干部原则、行政管理的双重领导制等原则。
首先，从政治伦理上说，党的领导与社会主义原则决定了党必须对人民负责，为人民服务，因此，只要发生了事故，不管这个事故是否由政府引起，党和党所领导的政府都必须站出来组织善后、问责与补救。从政党、国家与社会的关系来说，社会主义原则“不把个人和政府对立起来，个人被同化在政府、国家之中，也克服了中间社会组织的独立性，取消了社会—国家的二元对立。社会的就是国家的，是国家的一部分”。[8]因此，党和政府必须对整个社会负责。而面对社会所出现的问题，人民也会寻求党和国家的解决，党和国家要是不能回应人民的需要，就会面临正当性方面的质疑。因此，一旦人民群众的要求足够集中和强烈，党和政府就会主动站出来善后、问责。
其次，这些原则决定了政府体制的统一性，进而决定了政府在面对灾难实施问责时的高效性与全面性。基于党的领导与民主集中制原则，一旦上级党政机关作出了决策，下面各级政府、各部门就会迅速运作起来，补救的补救，问责的问责，而无需体制外大众、媒体的驱动。就此而言，尽管重大事故往往侵害了许多人的利益，这些人是最为主要的问责主体，问责动机也最为强烈，但基于上级党政部门的主导作用，这些受害人往往无需启动问责就能看到相关责任官员被问责。
再次，这些原则决定了对公务员的问责不仅可以通过明确的法律来进行，而且在无法通过法律来问责的时候，还可以通过高效的行政管理体制，基于公务员的非政治中立化而运用高度政治化、强制化的公务员伦理乃至党员伦理来问责。如此一来，不仅领导职公务员不能逍遥与责任之外，而且是办事级别的公务员也不能游离于责任之外。
最后，这些原则决定了问责的相对理性化。针对公务员的问责，不管是来源于党和政府之外的力量的推动，还是源于党和政府内部力量的推动，最终都要回归到党和政府组织的层面，回归到组织内部官僚等级制问责逻辑，从而实现问责的相对理性化。进言之，尽管有些问责，从一开始是由外部推动的，具有西式政治问责制色彩，[9]但最终还是要回归官僚等级制问责逻辑。而这种逻辑比较能够实现责任追究的理性化。之所以如此，不仅因为问责本身要实现“惩前毖后、治病救人”效果，还因为官僚制问责的逻辑本身。细言之，官僚问责制的成功与否，取决于上级权威和所能掌握的资源，[10]而只有问责的公平性和理性化才能实现和维护问责的权威性，否则对于官僚制团体内部士气就是一种打击，所以上级机关在决定惩戒种类与手段时，必须考虑问责的理性化问题，必须考虑责任分配的公平性。因此，我们可以看到，尽管大抵可以被归为域外的政务类公务员序列，但静安区长、区党委书记、副市长等人的责任并不相同，具有明显的层次性，表明这些人虽然都承担性质类似的领导责任，但其责任还是与其职位职责成正相关关系的。
（二）当前重大事故行政问责机制的不足
基于我国政治与行政体制的上述特点，一旦重大事故发生，上级党政机关总是能够迅速站出来主导问责。[11]但是，问责的目的不仅仅在于迅速而全面的对受害人的补救，也不仅仅在于猛烈而全面的惩戒，更在于通过问责确保行政对人民负责，确保行政能汲取教训、改过自新避免类似灾难的再次发生。进言之，问责的要义是督促和确保政府将来去做什么，而不仅仅是在做了什么之后如何追责。那么，这种党政主导型问责制能否确保这样目的的实现呢？
在我看来，当前这种上级党政机关主导问责的模式，可能会因为过于依赖党的领导、民主集中制这两大法则而忽视并缺乏外部渠道的持久、有力的督促，进而影响问责的深入性和长效性。所谓问责的深入性，是指对事故背后的原因进行深入的挖掘和反思，并对其进行问责，进而找出相应的对策，从根子上解决问题。
1、难以确保问责的深入性
事故的背后总是隐藏着更深的行政管理价值取向之争。有学者将行政管理的价值取向大体分为三类：经济而目的明确的政府的价值，即成效提供价值；忠实与公平价值，即操行价值；安全与适应性价值，即适应性价值。[12]一般而言，上级党政机关更倾向于成效提供价值，但也同时希望下级机关在实现这一目标时确保安全和适应性；老百姓更直观于操行价值与安全价值，同时也希望成效提供价值所推动的繁荣；行政机关更喜欢安全价值，但绩效却在很大程度上决定了他们在体制内的地位。而且，由于官僚制对上负责的特点，行政机关总是习惯于服从上级所既定的政府议题并向这方面倾斜政府执法资源。[13]在这种成效提供价值的驱动下，行政机关往往奉行管理主义以促进成效提供价值，并且不太注意对操行价值的遵守（比如组织性失误）和对安全与适应性价值的遵守。由此可见，重大事故除了行政机关工作人员责任心不强等原因外，往往和这种成效提供取向的行政管理模式有关。近年来我国地方政府为了提升地方政府GDP而违法征地搞房地产、工业园区、经济开发区，或是忽略环境保护默许高污染企业扩张正是因为这一价值取向。因此，要有效避免重大事故的再次发生，除了强化监管与制度设计外，还需要警惕事故背后的管理主义倾向，强化操行价值与安全价值。而恰恰是对这一方面，当前上级党政机关主导的问责制难以有效发挥问责作用。在既定的成效提供价值取向下，由上级党政机关主导的问责，通常会优先于或集中于比较浅显的问题，而不会集中于其他的大众所关注但又没有有效表达出来的、或是完全没有想到的关键问题，更难以上升到反思并改进政府管理价值取向与方向的层面上去。也就说，问责的议题是由上级党政机关所安排并主导的，所以它并不会去反思其它可能和事故原因有关的议题，更不会为此作出相应的政策性改变。比如，此次问责的炮火集中于各级政府对建筑市场的监管不力以及消防部门的工作不力，但却没有涉及其他问题。比如说有的人质疑基于节能减排的需要而在静安区这样一个非工业化区搞公寓节能改造是否有合理性，[14]但此次问责过程并没有就此进行回应，事后也没有看到因为这个理由而停止节能改造的安排。这说明，在政府可能不想否定其既定的行政目标的种情况下，如果没有其他外在力量的介入，政府就很难会反思事故背后更深层、更长远的原因。而恰恰是对于事件背后更为深远的原因的反思以及相应的调整，才有可能真正避免类似事故再一次发生。
2、难以确保问责的长效性
一方面，因为缺乏强力的外在监督，被问责对象比较容易复出，这就降低了问责的警示性与权威性。很多问责在起初声势浩大，对被问责者给予了强力惩戒，给其他官员带来强烈的警示效应，大众也很满意。但一段时间之后被问责官员却没有向公众作出合理解释，就悄无声息地复出。这不仅会给其他官员带来不好的暗示，从而影响问责的警示效果，而且会引发大众的不满。
另一方面，因为缺乏后续的监督，仅凭问责难以促使下级机关与公务员真正形成勤勉廉政的作风与制度。上级党政机关主导的问责必然导致问责者与被问责者之间存在这样一种模式：下级机关与公务员引发事故——上级党政机关启动问责——上级党政机关完成问责功成身退——被问责者落实补救与改进。在这样一种问责机制下，一旦上级党政机关完成事后问责，下级机关又一次处于缺乏外在监督的状态，下一次事故又可能因为下级机关缺乏事前监督和事中监督而发生，然后上级党政机关不得不再一次启动事后问责。如此循环，但问责所要实现的效果却没有真正实现。其根本原因在于，这样的问责机制的效力取决于问责的警示作用和被问责主体的自律机制，但因为缺乏长效的在场监督，在时隔一段时间之后，地方官员就有可能放松警惕，故态复萌，或腐败、或懈怠，对违法违规现象习以为常、熟视无睹甚至放纵或是不下基层不强化监管，那么事故的风险就会越积越多并从量变质变为现实的灾难。
