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徐继敏:地方行政体制变革与服务型政府建设

信息来源:法治政府网 发布日期:2012-01-30

【内容摘要】:推进服务型政府建设需要改革现有网状行政体制,理顺各级政府、政府与其他公共服务机构的关系。服务型政府要求公共服务提供者接近社会公众,对社会公众的意见和呼声及时作出回应,这要求调整各级政府权力配置,赋予基层政府更多执行权力。我国应当推行以职能调整为基础的行政体制,在划分地方各级政府职权前提下,根据职权设置行政机关。我国政府内推行“三权分立”是可行的。政府系统内权力划分要考虑决策权与执行权有效制约问题,更要通过分离决策权和执行权以提高行政效率。执行机构多元化和决策机构、执行机构关系明确化是服务型政府的要求。与中央政府推行大部制相比,地方政府推进大部制更具有迫切性。

【关键词】:服务型政府;行政体制;地方政府;大部制;机构改革

服务型政府是从政府的本质属性方面对政府所下的定义,政府只有通过提供充足优质的公共服务,才能证明自己存在的价值与合法性。在中国,服务型政府建设已成为从中央到地方的共识,十七大报告明确提出“要加快行政管理体制改革,建设服务型政府”,各地方政府也在采取各种措施推进服务型政府建设。与此同时,我国学者对服务型政府进行了大量研究,这些研究集中在什么是服务型政府、公共权力意识与服务型政府、中央与地方关系与服务型政府、服务型政府的法治保障等。应该说,研究成果对我国推进服务型政府建设起到重要作用。

服务型政府建设涉及政府管理各个领域,其中最重要的是政府职权调整与管理体制改革,改革行政组织体系和运转机制是服务型政府建设的必经之路。不调整行政体制,在现有行政管理体制下很难推进服务型政府建设,正是基于此,十七大报告将加快行政管理体制与服务型政府建设同时提出。2008年国务院机构改革方案是我国推行“大部制”的尝试,也是建立服务型政府的有益探索。建设服务型政府,改革地方行政体制是重要方面,在中央机构改革完成之后,地方行政体制改革也将提上日程。我国推进地方行政体制改革必须服务于服务型政府建设,也为服务型政府建设提供了契机。如何通过改革行政管理体制来推进服务型政府建设,我国的研究明确不足。特别是对通过改革地方行政体制推进服务型政府建设的研究成果缺乏。本文从服务型政府对地方行政体制的要求出发,分析如何界定地方各级政府权力,在权力划分基础上构建新型行政管理体制,讨论行政管理体制中的权力分立、权力合作问题,以期找出形成高效、合作、服务优良的服务型政府的道路。

一、服务型政府建设对地方行政体制变革的要求

何谓服务型政府,学者们有不同解读。有学者认为,服务型政府主要包括两个方面的内容:从政府职能方面来讲,社会性公共服务是政府职能的主体部分;从政府管理方式来讲,政府是为市场、社会和公民提供公共服务的,应该将服务融入管理之中,要提高为民服务的效率与速度。[1]还有学者认为,公共服务型政府有四个特征:民主和责任的政府、法治和高效的政府、实现合理分权的政府、为全社会提供优质产品和服务的政府。[2] 尽管我国学者们对服务型政府的定义不同,但有一点认识是共同的,这就是服务型政府应当以公民需求和公民权力为主导,政府随时对公民需求和权利诉求作出反应。服务型政府建设对地方行政体制提出了新要求。

首先,改变网状行政体制。公民权利导向,尊重和保障人权是服务型政府的重要表现之一。服务型政府不仅要求政府不侵犯公民权利,政府还须为公民权利实现提供各种条件和保障。很难想象,一个经常侵犯公民权利或者时常与公民争夺利益的政府是服务型政府。我国宪法和地方组织法均规定,县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。我国宪法、地方组织法对县级以上地方各级人民政府职权并未作明确划分,各级人民政府行使基本相同的权力。县级以上地方各级人民政府权力重叠,其后果是机构的重叠,地方政府“上下同责”和机构“上下同粗”。这种行政体制是典型的网状行政管理体制,纵向由中央、省、市、县、乡五级人民政府构成,除乡镇人民政府外,其它各级人民政府又由几十个甚至上百个行政机关构成,且人民政府行政机关的设置大多上下对口。网状行政体制是服务于管制型政府的,它的目标是维护良好的社会秩序。在这种体制下,行政许可、行政审批大量存在,且还存在层层审批和许可问题,社会公众缺乏应有自由。公民权利导向,必然要求改变这种行政体制。

其次,精简行政机构,理顺行政机关与其他公共服务机构的关系。服务型政府的另一表现是公共财政主要投入于社会公共服务领域。目前,我国各级政府财政主要用于行政性开支,大量地方政府的财政是吃饭财政。在2006年世界卫生组织进行的成员国医疗卫生筹资和分配公平性的排序中,中国位列191个成员国中的倒数第四位。我国政府在总体医疗费用中的公共投入仅为17%,即便是这些有限的资金,也因分配不均而未能得到高效率使用。2003年,中央财政性教育经费占国民生产总值的比重仅为3.28%,这一比例同泰国1998年4.27%的比例相比也存在较大差距。2003年,联合国开发计划署公布的人类发展指数,我国在175个国家中排在第104位。我国财政对公共服务领域投入不足,一个可能原因是财政收入状况不理想。实际上,我国财政收入年年大幅度增长,国家财政收入从2002年18904亿元增加到2006年的38731亿元,年均增长19.6%。2007年我国财政总收入累计完成51304亿元,比2006年增加12543亿元,增长32.4%。2007年财政收入为2002年的2.71倍。同时,财政收入占国内生产总值比重上升,2007年财政收入占国内生产总值的比重为20.8%,比2002年的15.7%上升了5个百分点。实际上,我国公共财力相当雄厚,与很多国家不一样,我国是“国富民穷”。我国社会公共服务投入不足有两个原因:一是公共财政对基础性公共服务和经济性公共服务投入过多,如对基础设施的投入比例大;二是行政成本过高。我国行政事业单位人员由财政供养,目前人数达4500万人,每年以100多万人的速度递增。[3]行政管理费占财政总支出的比重,从1986年的4.71%增加到2005年的19.02%,远高于美、英、法、韩等国家,超出国际货币基金组织15.6%的标准。我国行政成本增高的重要原因是,财政供养人口多,工资成本高;政府机构庞大,行政营运成本高。目前全国省级党政机关的厅局级机构已达2100个,平均每个省(自治区、直辖市)设置70多个,超过中央编制部门规定的机构限额15个左右;全国地区一级党政常设机构平均设置50多个,地级市65个,县一级45个,分别超限20个、15个、10个左右;中央每设置一个机构,县以上则相应增设3000多个机构。据初步统计,全国县级以上党政机关常设机构总数高达3万有余。机构的膨胀势必带来机关人员的严重超编和财力的沉重负担。建设服务型政府,我国需要精简机构,将更多的财力投入社会公共服务领域。

再次,公共服务提供者接近社会公众,社会公众可以获得成本低廉的公共产品。政府在消耗大量公共资源的同时,也提供大量公共产品,这类公共产品包括良好的社会秩序和大量的公共服务,这些公共产品不仅要满足行政公众的需要,还应当成本低廉。但在现行体制下,公众获得公共产品的成本很高。社会公共获得公共产品成本高主要有两个原因。一是公共服务提供者远离服务对象。如在义务教育领域,中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担义务教育经费的责任,县乡政府财力薄弱,却承担了绝大部分义务教育经费,这种状况必然导致社会公共获得义务教育困难,成本也高。二是政出多门。多个层次行政机关管辖同一行政事务,行政机关间权力划分过细,必然会出现政出多门的问题,这种问题的出现必然导致社会公从成本增大。要建立服务型政府,需要让政府亲近社会公众,对社会公众的需求即时做出回应。

再次,行政机关间责权明确。近年在我国公共管理领域,权力部门化、部门利益化、利益法定化更加突出,部门利益已经凌驾于公众利益、甚至国家利益之上。出现这种状况,不是某一级政府或某一个行政机关的问题,这是体制问题。行政机关甚至政府与自然人一样,也是“经济人”,也追求机关或者政府利益。我国现行地方行政体制的缺点是各层级政府因行使相同权力而导致责任不明确,同级政府不同行政机关间也因权力划分过细而存在权力重叠与交叉,也会出现责权不明确问题。促进政府全力为社会公众提供服务,必须明确各级政府或各个行政机关的责任。在此基础上,以社会公众满意度作为政府履行职责的评价标准,才能促进政府机关为社会公众服务积极性的提升。

最后,政府与社会组织职责划分恰当、合作良好。提供质优价廉产品的唯一途径是竞争,这是市场经济的根本法则。政府要提供优质和低价的公共产品,引入竞争机制是必要的,也是必须的。引入竞争机制和企业化管理是西方国家新公共管理成功的地方。目前,我国公共服务提供者大多垄断公共服务提供,国家给他们各种保护或者提供各种优惠,歧视其他服务提供者,如民办高校、民办医院享受的待遇与公办高校、医院享受的待遇就明显不一样。建设服务政府,需要打破这种垄断局面,促进多元化的公共服务提供机制的形成。

二、职能调整模式与服务型政府建设

在历次机构改革中,我国较为注重政府与市场边界的划分,这是政府职能与作用范围的第一次界定,但却相对忽视了政府职能在机构间的配置,中央与地方各级政府的“职责同构”与“上下一般粗”的问题是我们政府管理中的一个老大难问题。[4]我国从县级政府到中央政府层层设立相同或类似机构,机构设置强调上下对口是我国行政机构设置的一大特色。这种做法导致机构臃肿、行政成本高,各级政府间权责不清,不利于服务型政府建设。

明确各级地方政府职权,在此基础上根据地方政府职权设置机构,是地方机构设置的原则。确定地方政府职能首先要考虑的是转变政府职能,厘清政府与市场、政府与社会的关系。能够通过市场解决的事务,不属于政府管理范畴;能够通过社会自治解决的事务,也不属于政府管理范畴,应当发挥非政府组织的作用。其次,在合理界定政府职能基础上,合理划分地方各级政府职能,各级政府机构设置的依据是本级政府的职能。这就是权力配置和机构设置的职能调整模式。职能调整模式指配置地方各级政府权力和设置行政机构应当以行政职能确定为前提,在划分行政职能前提下,根据行政职能确定行政机构的设置和明确各级政府的行政权力。职能调整模式与现有模式的根本区别是明确各级政府的权限范围,在权限范围明确基础上设置行政机构。这种模式能够避免层层重复设置相同或类似行政机构的问题,一级政府有什么行政职能就设置什么行政机构,无职能则不设置机构。与现行模式相比,职能调整模式有明显的优势:一是权限明确,要求一类行政权力原则上只授予一级政府,上下级政府间权力原则上不重复,避免不同层级行政机构间权限冲突;二是可以大量减少行政机构,达到精简机构的目的。[5]

地方政府应尽可能地贴近基层,对辖区事务拥有管理自主权,能对群众的意见和呼声及时作出回应。行政层级设置过多的弊端在于,由于层层对上负责和对口设置机构,势必造成机构臃肿、人浮于事,形式主义和官僚主义盛行,难以对基层群众的意见和呼声作出及时回应,从而降低行政管理成效,造成公共产品和公共服务的低效率供给。[6]从节约行政成本和有利于服务社会公众角度考虑,地方政府权力配置应当向基层政府倾斜,能够由基层政府承担的职责,原则上由基层政府承担。省级人民政府远离社会公众,原则上承担重大决策、省内区域协调、省内转移支付和监督职能,省级人民政府一般不具体承担行政执法职能。乡级政府是最接近社会公众的地方政府,但乡级政府机构很少,难于承担更多行政职能。乡镇政府一般承担服务职能,包括辖区内道路管理、垃圾处置、供排水、市民救助等,乡镇政府原则不承担行政执法职能。县人民政府离社会公众较近,有较健全的行政机构体系,也有较多可支配的资源,因此,我国县级人民政府可承担较多行政职能,行政执法权力应当主要赋予县级人民政府。

三、“三权分立”与服务型政府建设

“三权分立”原本是指西方一些国家立法权、行政权和司法权的分立,将三种权力分别交由议会、政府和法院行使,并形成一种互相制衡的机制。地方行政体制调整中的“三权分立”是指将行政权力分为决策权、执行权和监督权,形成分工和有效监督的机制。近年我国一些地方开展了行政三权分立的试点工作。如深圳市于2003年提出了行政管理体制试点改革方案,这场改革的基本思路是“行政三分制”。[7]不少学者也对政府“三权分立”进行了研究,有学者提出,实行“行政三分制”,将出现若干决策部门、若干执行部门和一个监督部门,将使现在的许多政府部门就此消失,并改变现行的一些政府部门集决策、执行、监督于一身的弊端,从而达到精简政府机构、提高行政效率的目的。[8]但也有学者认为,决策与执行分开是不可能的。政策执行专职化是政策制定与执行分开改革的合适表述。发达国家的改革本来就是在一定程度上用组织划分的方法实现政策制定与执行的分开,而不是实行某个管理职能中的所有决策与执行的分开。那是做不到和没有意义的。[9]

行政决策权与执行权分开在西方国家有成功经验,一些国家成功建立了行政决策与执行分立的制度。英国除决策机构外,执行机构多样化,有多达八种执行机构模式。主管部长作出决策后交由执行机构执行,一般由主管部长和执行机构负责人签订具有准法律效力的框架文件,这类框架文件约束执行机构的行为。新西兰将决策与执行从组织机构和功能上分开,将公共服务提供中政府部门的决策安排、政府采购与具体提供、实施分离开来,两者之间保持合同关系而不是合谋或完全的自行其事。新加坡对非营利公共服务机构进行民营化改造,引进民营部门参与政府公共服务的提供,以此推进行政执行和公共服务市场化。虽然西方国家在推行政府决策与执行分离领域取得很大成绩,但也存在较多问题:执行机构数量多,占政府管理总规模的比重大;执行机构相互之间缺乏合作,使政府公共服务的整体效果下降,出现了“碎片化”问题;导致中央政府从不同部门间获取信息的能力下降。一般而言,西方国家行政系统内的监督权并不发达,对行政的监督主要来自于行政系统外部,如议会的监督和法院通过司法审查的监督。

我国在行政系统中推行“三权分立”,有一个问题是必须搞清楚的,这就是推行“三权分立”的目的和价值。一些西方国家推行行政决策权与执行权分离在很大程度上是基于行政效能考虑,通过决策与执行机构分离,在执行阶段引入竞争机制或市场手段,促进行政效率和执行力的提高。另外,保证行政执行相对独立而不受政治的干预也是一个重要考虑,如美国大量存在的独立管制机构就是这样。[10]笔者认为,我国在同级政府内推行“三权分立”,一方面要考虑行政决策权和执行权的有效制约问题,更重要的是要通过分离决策权和执行权以提高行政效率。

我国地方政府机构改革中决策权与执行权分离应当考虑以下两个因素:(1)行政执行机构多样化。除属于行政系统的行政机构以外,非政府组织甚至企业等也应当有机会成为公共服务的提供者;(2)决策机构与执行机构关系明确化。决策机构与执行机构的关系可以由法律、法规和规章规定,也可以由同级人民政府确定,还可以由决策机构与执行机构通过合同确定。

中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》指出,按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制。由此可以看出,我国政府内的三权分立已成为我国推进行政管理体制改革的重要方面。笔者认为,政府内的决策权、执行权、监督权三权分立具有可行性,也符合中国实际,改革的关键是看如何设计和推进三权分立。

“三权分立”有利于各级政府间的分工与合作,因此,在地方机构改革时更应当考虑三权分立问题。相对于地方政府而言,中央政府更多承担决策权,一般不承担执行权。中央政府的决策通过以下方式执行:(1)由中央政府设置的垂直机构执行;(2)授权地方政府执行;(3)委托地方政府执行;(4)委托非政府组织或其它组织执行。相对于中央政府而言,地方政府更多的承担执行职权,当然也不排除决策权。相对于下级地方政府而言,上级政府承担更多的决策职能,下级政府则更多承担执行职能。考虑到对社会公众需要的回应能力,我国执行职责应当主要由县级政府承担,因此,执行机构主要在县级政府设立,省、市级政府主要设立决策机构。监督权是三权中的一种重要权力,包括对决策权和执行权的监督。在同级政府内,监督权应当由专门设立的机构行使,如监察厅局。另外,上级政府对下级政府行使监督权,这种权力通过行政隶属关系实现,或者通过专门设立的监督机构实现。

四、地方“大部制”改革与服务型政府建设

大部制,也叫“大部门体制”,是在政府的部门设置中,将职能相近、业务范围趋同的事项相对集中,由一个部门统一管理,最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理,从而提高行政效率,降低行政成本。十七大提出,加大机构整合力度,探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制。2008年国务院机构改革方案在一定程度上体现了大部制的精神。

我国在改革开放之初,为克服机关集权,放权成为行政改革的主流,把政府控制的管理权分散到各职能部门。在机构设置上,按社会事务的行业门类划分权限,组建管理部门。职能越分越细,机构越设越多,在每个行政机构之下,又设置众多有行政执法权的事业单位,作为行政机关的执行机构。形成了一事一立法,一法一设权,一权一建队的总体格局。[11]这种状况导致我国行政管理权限不清,行政执行力低下,出现“九龙治水”和“九顶大盖冒,管不了一个破草冒”的局面。如在食品安全领域就有九个监管部门,农业部门主抓初级农产品的安全,工商部门主抓流通领域的食品安全,卫生部门主抓食品生产、经营、餐饮业的食品安全,食品药品监管部门负责总体协调。虽然有众多监管部门,但我国在食品安全领域仍出现大量典型案件,严重影响人民群众的生命安全和健康。

相对于中央政府宏观决策而言,地方政府更强调执行力。与中央政府推行大部制相比,地方政府机构改革中推进大部制更具有迫切性。从一些地方推行大部制的情况来看,行政效率明显提高,也有利于服务型政府建设。如重庆市于1998年将国土资源和房屋管理两个机构合并成立国土房屋管理局,在此基础上通过立法将国有土地使用证和房屋产权证合一。这种做法减少了部门间的纠纷,降低了行政成本,也减少了老百姓办事的成本。

地方机构改革中推进大部制应当以职能调整模式为基础,在地方各级政府权限划分基础上推行大部制。在省、市、县三级政府权限划分不明情况下推行大部制并不能达到预期效果,甚至会增加不同层级政府间的不协调。

2008年中央政府推行大部制是在政府内部进行权力重新配置和机构重组,不涉及政府以外的机构和组织。从职责统一和行政效能角度出发,地方机构改革中推行大部制不应当仅仅局限于政府内部。我国除地方政府机构外,地方党委也设置了一些与政府机关职能大体相同的机构,如党的农村工作委员会。地方推行大部制改革,应当统筹党委和政府的机构设置,党委和政府原则上不应设置相同或类似机构。

为了协调众多地方政府机构,解决地方政府机构分工过细问题,我国地方政府在大量常设机构基础上又设置了大量议事协调机构、临时机构和办事机构,这是我国行政管理体制的在个特点,也是存在的问题。大部制将职能相近的部门整合到一起,为取消或减少议事协调机构、临时机构和办事机构提供了条件。地方政府机构改革推行大部制的同时,还应当建立部门牵头协调制度,以部门牵头协调代替原来设立独立协调机构或办事机构进行协调的做法。涉及跨部门的事项,由主办或承办部门牵头协调,严格控制议事协调机构和办事机构的设立。

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[1] 李军鹏:《行政管理体制改革理论与实践的九大热点问题》,载2007年11月5日《学习时报》。

[2] 谢庆奎:《服务型政府建设的理论研究》,载《学习与探索》2005年第5期。

[3] 何晓琦、刘建平:政府社会成本控制的问题,载《中国行政管理》2005年第1期。

[4] 李军鹏:《行政管理体制改革理论与实践的九大热点问题》,载2007年11月5日《学习时报》。

[5] 徐继敏:《我国地方各级政府权力配置分析》,载里赞主编:《望江法学》(第一卷),法律出版社2007年版,第119—128页。

[6] 杨宏山、黄永青:《我国地方行政层级改革的制度分析》,载《甘肃行政学院学报》2007年第2期。

[7] “行政三分制”是将政府的行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、相互协调。参见胡冰:《行政三分制:制度背景分析》,载《湖北社会科学》2004年第7期。

[8] 李乾贵:《论加入WTO与政府依法行政》,载《南京航空航天大学学报》(社科版)2003年第5期。

[9] 傅小随:《政策执行专职化:政策制定与执行适度分开的改革路径》,载《中国行政管理》2008年第2期。

[10] 美国独立管制机构(Independent Agency)虽然是为加强政府在管理经济社会领域的能力而设立,在一定程度上可以理解为是行政决策权与执行权分立的结果。独立管制机构是一个行政机关,不仅享有行政管理权,还享有一定的立法权和准司法权,但执行权是独立管制机构的主要职能,它除执行自已制定的法规外,还执行议会的法律和政府的命令。独立管理机构虽然隶属于行政系统,但并不对总统负责,总统几乎不能干涉它们的工作,相对于部而言,它具有独立的地位。但对于国会和法院而言,它并无任何独立可言。因此,美国独立管制机构大量出现在一定程度上可以说是行政执行避免政治干预的结果。

[11] 崔卓兰、闫丽彬:《我国行政综合执法若干问题探讨》,载《山东警察学院学报》2006年第6期。

 

 

作者系四川大学法学院教授,行政诉讼法方向博士生导师,挂职任四川省雅安市人民检察院副检察长。任中国行政法学会理事。