摘 要：我国文化遗产保护法制经过四十余年的发展已经臻于成熟，形成了以宪法为根本依据、以《文物保护法》等法律为主干、以行政法规和部门规章为枝叶、以地方性立法为重要补充的文化遗产保护规范体系，构建起了包括文物保护制度、非物质文化遗产保护制度等在内的多元化文化遗产保护制度体系。但是，在分散式立法模式之下，我国文化遗产保护法制仍面临制度体系不协调、保护对象不全面、法制供给不充足等问题。对此，为实现“文化遗产系统性保护和统一监管”的目标，必须加强文化遗产保护立法的协调性与整体性，通过制定文化遗产保护基本法与加强文化遗产保护单行法的协调性双管齐下，最终形成既兼具全面性与统一性，又不失层次化与针对性的文化遗产保护法制体系。
关键词：文化遗产保护；文化遗产保护法；系统保护；立法展望
2024年7月27日，联合国教科文组织第46届世界遗产大会通过决议，正式将“北京中轴线——中国理想都城秩序的杰作”列入《世界遗产名录》。至此，我国世界文化遗产总数已达44项，其中包括4项自然与文化双遗产。文化遗产“承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源”。作为文化遗产大国，我国向来重视通过法制建设加强对文化遗产的保护，使文化遗产工作在法治轨道上运行。经过四十余年的发展，我国文化遗产保护法制体系日臻完善，文化遗产保护力度持续加大，文化遗产保护利用与管理水平不断提升，文化遗产保护事业取得了历史性成就。
但同时，我国文化遗产保护事业也面临着不少新挑战——工业化、城镇化的加速推进，使得文化遗产保护与经济社会发展之间的张力日益突出，社会大众精神文明需求的增加更是对文化遗产资源的开发与利用提出了更高的要求。2024年11月8日，十四届全国人大常委会第十二次会议正式表决通过了新修订的《文物保护法》。此次时隔二十余年的修订，是对我国文物保护工作所面临的新形势、新任务、新需要的回应，是对我国文化遗产保护法制的进一步健全。值此之际，对我国文化遗产保护法律体系进行梳理与分析正当其时。本报告即对我国文化遗产保护法制的发展历程进行回顾，系统梳理文化遗产保护领域的规范和制度，审视现行文化遗产保护法制的特点与不足，并在此基础之上为未来的文化遗产保护立法提供一些思路和参考。
一、我国文化遗产保护领域的立法概况
（一）文化遗产的概念辨析
文化遗产保护法，顾名思义，是规定文化遗产保护相关制度的法规范体系。但何为文化遗产，答案却不甚明晰，甚至可以说众说纷纭，至今尚无权威、统一的界定，在不同的语境中，这一概念所涵盖的范围也不甚相同。
从规范文本的层面进行考察，国际法律文件中首次明确界定文化遗产概念的，是联合国《保护世界文化与自然遗产公约》。这一公约将文化遗产作为与自然遗产并列的概念，包括文物、建筑群、遗址三类物质性遗产，而不包括非物质性的文化遗产。而在我国，虽然1982年通过的《宪法》文本中就使用了文化遗产的概念，但是对文化遗产进行概念范畴上的具体界定，还要等到2005年的《国务院关于加强文化遗产保护的通知》（国发〔2005〕42号）。这一文件明确了文化遗产包括可移动与不可移动文物、历史文化名城（街区、村镇）以及非物质文化遗产三大类型。这也是迄今为止我国规范文件中对文化遗产概念进行的最为明确的界定。
而在学理上，学者们对于文化遗产也有着不同的定义方式。有的学者试图通过描述性的方式对文化遗产进行定义，认为文化遗产是“人类社会所承袭下来的前人创造的一切优秀文化”，具体包括有形与无形两种类型。有的学者则通过列举的方式对文化遗产进行定义，根据所列举类型则又可区分为广义与狭义两类。狭义的定义，是将文化遗产等同于我国《文物保护法》之“文物”的概念与《非物质文化遗产法》之“非物质文化遗产”的概念的总和；较为广义的定义，则是在有形的文物与无形的非物质文化遗产之外，将建筑群、遗址、线性文化遗产、系列遗产等类型的遗产也纳入文化遗产的范畴；而最为广义的定义，则是在前述类型之外，将自然遗产与自然景观也视为文化遗产。
综合来看，虽然对文化遗产的界定方式与观点多有不同，但有一点是较为确定的，即文化遗产保护的核心在于其文化性，即通过特定载体所表现出来的独特的文化价值与精神特质，这种文化价值或者说文化属性是在界定文化遗产时所必须考虑的因素。就此而言，文化遗产应当涵盖所有具有保护必要性的文化因素之载体，涉及我国法律上的文物、历史文化名城（名镇、名村、街区）、历史建筑、传统村落、风景名胜区、国家文化公园以及非物质文化遗产等概念范畴。而对单纯自然形成、不具备一定人为因素与文化价值的自然遗产与自然景观的保护，则与文化遗产保护不同，主要以生态资源保存与自然环境保护为目的，在保护范围与保护方法上也有一定的特殊性，故而单纯的自然遗产与自然景观无法被直接纳入“文化遗产”的范畴。
（二）我国文化遗产保护的法制历程
我国是一个有着悠久历史与灿烂文化的国家，有着极为丰富的文化遗产。新中国成立之初，中央人民政府即已着手开展文化遗产保护工作。截至70年代，已陆续出台《禁止珍贵文物图书出口暂行办法》《文物保护管理暂行条例》《革命纪念建筑、历史纪念建筑、古建筑、石窟寺修缮暂行管理办法》等法规文件，初步采取了一些文物保护措施，对文化遗产保护起到了积极的作用。
“文化大革命”结束后，我国文化遗产保护事业逐渐得到恢复，通过法制手段加强对文化遗产的保护逐渐成为共识，我国文化遗产保护法制由此开始进入新的发展阶段。1976年颁布的《刑法》中规定了破坏文物保护工作的相关罪名；1980年5月17日，国务院发布了《国务院关于加强历史文物保护工作的通知》，要求“认真保护各种有历史意义和艺术价值的古建筑、石刻、石窟等历史文物”；1982年通过的《宪法》中更是明确规定“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产”，将文化遗产保护正式确立为一项国家义务。也是在1982年，我国第一部系统性的文化遗产保护法律——《文物保护法》正式颁布实施，明确了国家保护的文物的范围与保护措施，标志着我国文物保护制度的创立，奠定了我国文化遗产保护的法制基础。随着改革开放进程与城市化浪潮的推进，大量文物面临建设性破坏的威胁，经济建设、城市更新与文化遗产保护之间的关系日益紧张。对此，《文物保护法》又于2002年进行了一次全面修订，不仅确立了“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的方针，更是创新性地提出了历史文化街区制度，进一步完善了整体性保护制度。2008年，国务院通过了《历史文化名城名镇名村保护条例》，明确了历史文化名城、名镇、名村的整体保护原则，强化了政府的保护责任，并通过制定保护规划、控制范围内工程建设等方式减小城市开发对历史文化遗产所造成的影响。至此，我国在文物保护领域建立起了“单体文物、历史地段、历史性城市”的多层次保护体系。
随着文化事业的发展与文化遗产保护理念的更新，我国也开启了从狭义的“文物保护”转向广义的“文化遗产保护”的历史性转型进程。2005年，《国务院关于加强文化遗产保护的通知》正式发布，首次对广义上的文化遗产保护进行了系统性部署，使我国文化遗产保护工作有了全新的内涵与外延，保护的类型、范围、视角与方法得到了进一步的扩大与丰富。随着文化遗产保护理念的深化，保护非物质性的文化遗产的重要性与必要性也日益凸显。而采取法律措施，确保非物质文化遗产得到保护、弘扬和展示，也是联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》对缔约国的义务要求。2005年3月，《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》（国办发〔2005〕18号）发布，这是最高行政机关首次就我国非物质文化遗产保护工作发布权威指导意见，明确提出非物质文化遗产保护工作的重要意义、目标和方针以及建立保护制度、工作机制等。经过反复研究和修改，《非物质文化遗产法》于2011年正式施行。作为我国文化遗产保护领域又一部原则性的法律，《非物质文化遗产法》规定了非物质文化遗产的保护范畴、保护原则以及基本制度，为全面推动非物质文化遗产工作提供了坚实的法律保障，对非物质文化遗产的抢救、保护、传承、利用和管理发挥了重大作用。
（三）我国文化遗产保护的法律体系
经过几十年的发展，我国文化遗产保护法制建设有了长足的进步，建立起了以《宪法》为根本依据，以《文物保护法》和《非物质文化遗产法》为主干，以《文物保护法实施条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》等行政法规、规章为枝叶，以地方性立法为重要补充的文化遗产保护法律体系，为我国的文化遗产保护事业提供了坚实的法治保障。
1.中央文化遗产保护立法
在中央层面上，除了《刑法》《城乡规划法》《环境保护法》《档案法》等法律中文化遗产保护的相关条款外，国家还针对文化遗产保护进行了专门的部署与立法。现行有效的规章层级以上的法律规范参见表1。
2.地方文化遗产保护立法
作为《立法法》赋予地方立法的一项重要权限与事项，历史文化保护相关的地方性立法数量庞大，绝大多数省（自治区、直辖市）均出台了关于文化遗产的地方性规范，成为对中央立法的有益补充。地方性的文化遗产保护立法，可以根据其保护对象的不同，分为保护一类文化遗产的综合性规范和保护特定的一项文化遗产的专项性规范。综合性规范往往从所规范的文化遗产类型的一般性性质出发，规定较为原则性的认定标准、保护制度等事项，如以世界遗产为保护对象的《四川省世界遗产保护条例》、以历史文化名城名镇名村为保护对象的《安徽省历史文化名城名镇名村保护办法》。专项性规范则以特定的一项文化遗产为核心，围绕该遗产作出更为系统性、有针对性与可操作性的规定，如《甘肃敦煌莫高窟保护条例》。这类专项性规范在世界文化遗产保护中发挥了巨大的作用。据学者统计，自1985年加入《保护世界文化与自然遗产公约》后，我国各地相继颁布了一系列相关专项性保护规范，总计55项世界遗产中已有40余项出台了相关地方专项性保护立法。
二、我国文化遗产保护领域的制度梳理
（一）文物保护制度
文化遗产保护立法，在我国首先是文物保护立法。作为我国首部文化遗产保护领域的综合性法律规范，《文物保护法》明确了我国文物保护的方针与原则，确立了文物认定制度、不可移动文物保护制度、馆藏文物管理制度、民间收藏文物制度、文物考古发掘制度、文物进出境管理制度等文物保护基本制度。总体来看，《文物保护法》所规定的文物保护制度有如下特点。
首先，从保护对象来看，文物保护制度仅保护单体性物质遗存。《文物保护法》第2条对保护对象的规定采取了封闭式列举的方式，只有以法定的五类形式存在的文物才受到保护。而无论是工艺品等可移动文物，还是建筑物等不可移动文物，从空间尺度上看，均是单个的“点”。文物保护制度虽然可以及于文物周边的一定范围，但本质上仍是借此来确保“点状”的个体性物质遗存本身的安全，而尚未涉及“线”“面”层面的保护。
其次，从保护方式来看，文物的保护是一种静态性或者说“相对固化”的保护。考察《文物保护法》所规定的文物保护措施，可分为抽象性的规划保护措施与具体性的物的保护措施。前者是通过制定专项的文物保护规划，或者是将文物保护工作纳入其他规划，从而统筹性、预防性地实现对文化遗产的保护。后者则是由相关主体对特定文物承担一定的义务，直接地、个别地实现对文化遗产的保护，这样的义务包括“积极的作为义务”和“消极的行为禁止”。而无论是通过事前规划间接对文物进行保护，还是对文物本身直接进行保护，其目标均在于确保文物本身不受破坏，维持文物本身之物理性原初状态不受改变，将处于某一历史切面的文物形态尽可能久地保持下去。
单体性、静态性的文化遗产保护方式，除了《文物保护法》规定的文物保护制度之外，还出现在历史建筑的保护之中。历史建筑是指具有一定文化价值，但尚未达到被认定为文物保护单位的层级的建筑物。一方面，突出的历史文化价值、较高的建筑艺术价值及一定的科学研究价值，使历史建筑区别于一般传统建筑，具有保护的价值；另一方面，历史建筑的独特性更多地通过群状化的集合加以体现，尚未达到不可移动文物的极高的个体性文化价值与“精英化”色彩，难以作为文物受到保护。因此，单独区分出历史建筑这一类型，对其进行保护，具有必要性。而从保护方式来看，历史建筑的保护，基本上参照了不可移动文物保护制度，例如对历史建筑所有权人课以修缮义务、在工程建设中对历史建筑实施原址保护等。由此，针对单体性的不可移动物质文化遗产，形成了历史建筑、未定级不可移动文物、文物保护单位这样一个立体性、层级化的保护体系。
（二）非物质文化遗产保护制度
我国非物质文化遗产保护制度主要由《非物质文化遗产法》规定。根据《非物质文化遗产法》的规定，非物质文化遗产是指各族人民世代相传并视为其文化遗产组成部分的各种传统文化表现形式，以及与传统文化表现形式相关的实物和场所，包括传统口头文学以及作为其载体的语言，传统美术、书法、音乐、舞蹈、戏剧、曲艺和杂技，传统技艺、医药和历法，传统礼仪、节庆等民俗，传统体育和游艺，以及其他形式的非物质文化遗产等类型。
除了非物质文化遗产的内涵和具体类型外，《非物质文化遗产法》还规定了非物质文化遗产保护的基本制度与具体措施，综合来看主要包括如下制度。首先是非物质文化遗产的调查制度。非物质文化遗产的调查是对非物质文化遗产进行保护、保存的基础性工作，《非物质文化遗产法》强调行政机关负有组织非物质文化遗产调查的职责，规定实施非物质文化遗产调查的具体规则与调查信息的建档保存。其次是非物质文化遗产代表性项目名录制度。非物质文化遗产代表性项目名录包括国家名录和地方名录，由各级行政机关对其辖区内具有历史、文学、艺术、科学价值的非物质文化遗产项目予以认定、分级列入名录，从而实现非物质文化遗产的分级保护。最后是非物质文化遗产的传承与传播制度。《非物质文化遗产法》规定，由行政机关确定各非物质文化遗产代表性项目的代表性传承人，并为代表性传承人开展传承、传播活动提供支持措施，同时规定图书馆、文化馆、博物馆、科技馆等文化机构在传播非物质文化遗产方面负有职责。
（三）历史街区、城镇、村落保护制度
除了对单体性的物质文化遗产进行保护外，我国还有将文化遗产较为丰富的区域作为一个整体加以保护的做法。而整体性保护的典型，则是《历史文化名城名镇名村保护条例》所规定的历史文化名城（名镇、名村）制度。这一制度强调对文化遗产的整体格局、整体风貌的保护，是对《文物保护法》的有益补充。
与文物保护相比，历史文化名城（名镇、名村）保护制度最大的特点就在于保护的整体性。在保护对象上，与文物保护单体性、独立性、定量性的特点相比，历史文化名城（名镇、名村）的概念具有整体性、群落性、广延性的特点；在保护内容上，历史文化名城（名镇、名村）的保护更注意保持城市的历史风貌、传统格局与空间尺度，关注区域内的个体建筑、空间布局与自然环境之间的一致性、协调性与连续性；在保护方式上，历史文化名城（名镇、名村）更多地使用规划保护的方式，注重事前的合理规划与建设控制，避免对传统格局和历史风貌构成破坏性影响。
文化遗产整体性保护的做法，还出现在传统村落保护制度中。所谓传统村落，是指村落形成较早，拥有较丰富的传统资源，具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，应予以保护的村落，其具有传统建筑风貌完整、选址和格局保持传统特色、非物质文化遗产活态传承等特征。从保护范围来看，传统村落保护制度，除了将传统建筑纳入保护范围之外，还将古路桥涵垣、古井塘树藤等历史环境要素，村落以及周边环境的整体空间形态，乃至于非物质文化遗产以及与其相关的实物和场所纳入了保护范围，进一步扩充了整体性保护中的保护范围；在保护方式上，除了通过控制规划区内建设活动、制定保护规划等措施保护村庄的物质特征不受改变外，传统村落保护制度还提出要通过建立村落档案、提供资金支持等措施保存、传承村庄所承载的非物质性特征，将村庄这一物质遗存与依附于村庄之上的精神遗产相结合来共同保护。与历史文化名城、名镇、名村保护制度相比，传统村落保护制度最大的特点，则是将非物质文化遗产也一体性地纳入保护范围，不仅使历史区域的保护由“静态保护”走向“动态保护”，更使整体性保护理念在跨越空间尺度一体性保护之外，具有了跨越外在形式界分、物质性文化遗产与非物质文化遗产融合保护的内涵。
（四）国家公园与国家文化公园制度
国家公园制度最初是为了完整性地保护某一生态地的生态原貌而创立，并不适用于文化遗产保护。但随着文化遗产保护范围的扩大，文化保护与自然保护之间的关系愈加紧密，出现了不少作为文化因素和自然因素的结合体的遗址和保护区，因此国际上也逐渐出现通过国家公园制度来对文化遗产加以保护的实践。国家公园由此具有了更为宽泛的内涵，泛指对一个国家的重要环境资源和重要文化遗产以一种全面的、一以贯之的制度予以长久保护的方式。
在我国，传统上较为类似的制度是风景名胜区制度，国家在“具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域”设立风景名胜区，在科学规划与管理的基础上，开发、利用其文化资源。近年来，随着对自然文化遗产整体性保护理念认识的深化，我国也开始逐步探索建立国家公园制度，首批设立了五个国家公园，国家公园立法也被提上日程。虽然我国的国家公园立法以“保护具有国家代表性的自然生态系统”为主要目的，理论上并不包含文化遗产保护的内容，但在目前有限的国家公园实践中，相关范围内的文物古迹、特色民居、传统文化等文化遗产实际上也被纳入了保护范围，与自然资源一体受到保护。
在国家公园制度之外，我国也发展出别具特色的“国家文化公园制度”。相比于国家公园制度，国家文化公园以成为我国的“公共文化载体”和“民族文化标识”作为制度定位，强调以范围内的文物和文化资源为依托，协调促进文物和文化资源保护传承的利用，系统推进范围内相关文化遗产的保护传承、研究发掘、环境配套、文旅融合、数字再现等重点工程的建设，系统地、全面地展示与保护相关文化。2022年，《黄河保护法》颁布，第96条明确提出“建设黄河国家文化公园，统筹利用文化遗产地以及博物馆、纪念馆、展览馆、教育基地、水工程等资源，综合运用信息化手段，系统展示黄河文化”。这是国家文化公园制度首次被写入法律文本之中，为国家文化公园的建设提供了法律依据。
从整体上看，国家公园与国家文化公园的保护，与历史文化名城名镇名村制度相比，具有价值取向上的一致性与保护方式上的近似性，在保护对象上都是对一定范围内的文化遗产的整体性保护，在保护方式上都是制定规划、保存区域内部的原始风貌并整体性地加以开发利用。但不同的是，国家公园与国家文化公园制度不再局限于人类聚集的城镇村庄，而将保护视野进一步扩大，着眼于长城、大运河、黄河、长江这些具有鲜明文化特色的大尺度空间，对具有一体性、同质性特征的复合型、组合型的文化遗产群加以整体性管理、保护与开发，满足了对文化景观、线性文化遗产、系列遗产等新兴文化遗产类型加以保护的需要，是对文化遗产整体性保护制度的有益补充。
（五）档案管理与保护制度
根据我国《文物保护法》对文物类型的列举，历史上各时代重要的文献资料、手稿和图书资料也属于受保护的范畴。这类文化遗产通常被称为文献遗产，而档案即是文献遗产的重要类型之一。
考察域外立法，档案保护往往与文化遗产保护存在千丝万缕的联系，甚至直接作为后者的一部分进行规定。在法国，档案立法被纳入《遗产法典》，以“档案馆”单独一卷进行规定；在加拿大，其《图书档案馆法》规定，加拿大图书档案馆的目标之一是“获取和保存文献遗产”。而在我国，档案立法和文物保护立法虽然是分开的，但随着中国档案文献遗产保护工程等档案文献遗产保护实践的发展，档案文献遗产的保护逐渐成为档案管理工作的重要内容。有学者指出，档案与古籍、手稿等文物“同根同源”，虽然出于各自的不同特点，形成了差异化的管理要求，但是它们之间的天然关联却无法割断，尤其是在制成材料方面的同质性、保存环境要求的相同性、维护与修复技术的通用性等方面存在密切的联系。其中，典型的例子是历史人物的手稿，在博物馆被认为是文物，在档案馆则被称为档案。就此而言，档案与文物的概念虽然并不完全相同，但存在大范围的交叉重叠。文化遗产保护法律体系的组成内容，有着档案管理法律规范的一席之地，主要则包括《档案法》及《档案法实施条例》。
综合来看，以《档案法》为核心的档案法律体系所确立的档案管理制度，主要包括档案收集、档案保存以及档案开放利用等方面。首先，在档案的收集上，《档案法》规定了应当归档的资料范围，并明确了定期归档、集中管理的归档制度；机关、团体、企事业单位和其他组织等公私主体均有保存档案的义务，同时其应按规定向档案馆移交档案，档案馆也可以通过接受捐献、购买、代存等方式收集档案并集中保存。其次，在档案的保存上，《档案法》提出保管主体应通过配置库房等硬件设施、建立科学的管理机制、加强档案信息化建设等措施确保档案保存的安全性；明确了禁止篡改、损毁、伪造乃至擅自销毁档案的保存原则；同时，根据档案的性质适用额外的保护措施，国有档案禁止买卖、禁止出境，私有档案中“对国家和社会具有重要保存价值或者应当保密”的重要、珍贵档案，除禁止出境外，必要时还可采取指定档案馆代为保管、由政府依法收购或者征购等保护措施。最后，在档案的开放与利用上，《档案法》规定了档案开放的时限、方式与义务主体；明确了单位和个人有权利用开放的档案，档案馆也应通过开展研究、开设展览、建设数字档案资源等方式主动开发利用馆藏档案。
三、我国文化遗产保护法制的体系困境
总体来看，经过几十年的发展，我国文化遗产保护法制不断完善，文化遗产保护体系整体上呈现逐渐由单一、分散的单体性建筑保护转向周边环境、街区、村落、城镇的区域性、整体性保护，从单纯的物质实体层面的保护转向物质与非物质因素融合的动态性、开放性保护的大趋势。但仍需看到的是，我国文化遗产保护法制仍存在一定的问题与缺陷，面临制度体系不协调、保护对象不全面、法制供给不充足等困境。
（一）保护规范分散，制度协调性有待加强
我国文化遗产保护法律体系中并不存在一部综合性的“文化遗产保护法”，而是呈现一种分散式保护的立法特征。具体而言，则是区分不同的文化遗产类型，由单行法规范有针对性地对特定文化遗产类型进行保护。例如，我国《文物保护法》仅针对单体性文物进行保护，当需要对以大运河为代表的线性文化遗产进行保护时，则通过额外制定专项保护条例、构建国家文化公园体制来将其纳入文化遗产保护体系。这种分散式保护的立法模式，可以根据实践的需要，灵活地、有针对性地进行打补丁式的立法，从而不断扩大文化遗产保护法制所能覆盖的范围，有效契合了我国文化遗产保护法制起步阶段的需要。但同时，这种分散式的立法模式也割裂了文化遗产保护制度体系，导致我国文化遗产保护法制呈现一个个互不相通的块状制度单元。这种条块分割的保护态势，不仅导致我国文化遗产保护法制存在体系混乱、规定重复甚至出现冲突的问题，更割裂了物质文化遗产保护与非物质文化遗产保护，与当下文化遗产整体性保护的趋势背道而驰。
一方面，分散式立法之下，各保护制度之间的协调性有待加强。打补丁式的立法形式使各单行保护规范的保护对象之间存在重叠、难以区分的问题，导致出现法律适用上的难题。以档案文献为例，其既可能属于《文物保护法》所规定的文物的范畴，又可能受到《档案法》的管辖，如何处理二者制度上的分歧与适用上的难题，亟须立法者作出回应。同时，分散式立法模式下的制度协调性不足，还体现在分散化的文化遗产管理体制上。当前，我国并无一个专门性的文化遗产保护管理机构，而是实行从中央到地方多部门分级分散的多头管理机制，不同类别的文化遗产往往由不同的部门管理。例如，单体性的文物由文物行政部门负责保护；而历史建筑与历史文化名城名镇名村、传统村落以及国家风景名胜区等文化遗产的保护，却由住建系统管理；农业文化遗产和传统村落由农业农村部门主管；环保、自然资源等多个部门也在文化遗产保护中扮演一定的角色。这种多部门分头管理的体制，在实践中容易导致职责不清、职能交叉、政出多门的困境，乃至出现部分管理部门之间互相推诿、怠于监管的问题。
另一方面，我国立法未能明确一个抽象化的文化遗产概念，而是区分为物质性的文物与非物质文化遗产予以分别立法保护，这种“物质—非物质”的二元文化遗产类型划分难以满足保护需求。其一，其忽视了文化遗产保护中共性的部分，一些原则性的精神与保护措施实际上无论是物质性的文化遗产还是非物质文化遗产，都是一致的；其二，物质文化遗产与非物质文化遗产事实上也是密切联系在一起的，如建筑物本身和建筑方式，若是将二者生硬地割裂开来，容易在具体的保护过程中出现偏差，进而失去保留文化遗产原生价值的意义，不利于对文化遗产的整体保护。有学者指出，一项遗产无论是物质性的还是非物质性的，都不可能是独立存在的，其必然有孕育、成长、发展的环境与土壤，其中的相关要素均为不可或缺的遗产组成部分。考察域外立法，日本的《文化财保护法》（1950年）、韩国的《文化财保护法》（1962年）均在一部法律中对物质文化遗产与非物质文化遗产进行统一规定。我国现行分散式立法模式下对物质文化遗产与非物质文化遗产的分割式保护，并不符合文化遗产保护制度之整体性的要求，有待立法加以完善。
（二）保护对象不全面，存在立法空白
分散式的立法模式之下，我国文化遗产保护法律体系中不存在一个统摄性、抽象性的文化遗产概念。这就使我国文化遗产保护制度体系所能覆盖的保护对象范围受到实定法的严格限制，显得较为固定、有限。面对实践中出现的新兴文化遗产类型，往往需要通过制定新的专项保护规范，才能实现对其的全面保护。我国文化遗产保护法制之缺乏延展性的体系特征，更是放大了立法之滞后性缺陷，使我国文化遗产保护屡屡出现法制真空。
在文化遗产保护实践中，诸如工业遗产、乡土建筑、文化景观等新型文化遗产，往往难以在我国文化遗产保护法制中找到其体系位置，面临无法可依的困局。保护依据的缺乏，导致对这些遗产的保护力度明显不足，对其的保护往往在城市化和现代化建设中被忽视、被牺牲。以工业文化遗产为例，我国目前尚未制定专门的工业文化遗产保护法律或行政法规，只有小部分工业文化遗产能通过不可移动文物保护制度、国家文化公园制度等途径得到保护，更多的工业文化遗产却无法被完全纳入任何一项现行保护制度中。
（三）立法层级较低，法制供给不足
考察我国的文化遗产保护立法，法律层面的规范仅有《文物保护法》与《非物质文化遗产法》，其所能覆盖的文化遗产类型有限；更多的文化遗产类型则是依靠行政法规、规章乃至规范性文件进行保护，立法层级较低，难以实现强有力的保护效果。
以我国世界文化遗产为例，在中央层面，目前对于世界文化遗产的综合性立法主要为《世界文化遗产保护管理办法》，这一办法对于世界文化遗产的保护与管理作出了较为全面的规定，是我国境内世界文化遗产保护的基础性规则。但考察其性质，其仅为部门规章，在我国的条块立法体系下并不具有地方性法规上位法的性质，其效力等级与其在文化遗产保护中所扮演的重要角色明显不符，难以发挥指导、统筹全国世界文化遗产地方性保护立法的作用。在地方层面上，虽然不少地方政府出台了地方性文件，来补充中央立法在文化遗产保护中的空缺，但由于立法层级较低，这些文件的效力和执行力通常较为有限，在实际操作中往往难以对抗市场开发和城市化的冲击。就此而言，我国文化遗产保护领域的法制供给严重不足，只有加强文化遗产保护领域的立法建设，赋予相关保护规范更高的效力层级，才能在城市化浪潮下充分而有力地保护文化遗产。
四、我国文化遗产保护的立法展望
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出了“推动文化遗产系统性保护和统一监管”的文化遗产保护工作要求。在此，统一监管是手段，系统性保护是目的。其逻辑即在于，以建立文化遗产保护传承工作协调机构等措施为切入口，突破我国此前分散式立法下所形成的模块化、割裂化的文化遗产保护制度体系的局限，将各区域、各类型的文化遗产视为一个统一整体系统性地施以保护，从而提升文化遗产保护的全面性与有效性。而在文化遗产保护立法层面，则要提升立法的协调性与整体性，形成兼具全面性与统一性，同时又不失层次性与针对性的文化遗产保护法制体系。具体而言，包括制定文化遗产保护基本法和提升文化遗产保护单行立法的协调性两个方面。
（一）制定文化遗产保护基本法
1.立法模式：分别立法、统一立法与综合立法
考察世界各国文化遗产保护立法，其立法模式主要包括分别立法、统一立法和综合立法三种模式。所谓分别立法模式，是指不制定综合性的文化遗产保护法，而是以特定文化遗产类型、要素或者特定文化遗产保护具体措施为对象，专项性地进行保护立法，代表性国家有英国与美国；统一立法模式则与分别立法模式截然相反，是将所有文化遗产保护规范法典化，通过一部综合性的文化遗产保护法典来规定所有的文化遗产保护事务，代表性国家为法国与意大利；综合立法模式则介于前两种模式之间，将综合性立法与单项性立法相结合，制定一部综合性的文化遗产保护基本法规定文化遗产保护领域共通的原则与制度，在此基础之上通过制定文化遗产保护各领域的单行法来具体化文化遗产保护制度，代表性国家为日本与韩国。
如前所述，在我国目前文化遗产保护法制以分散化的专项性立法为主，不存在综合性的文化遗产保护法，存在保护对象不全面、制度协调性有待加强等弊端。就此而言，为提升各文化遗产保护制度之间的协调性，加强对文化遗产的整体性保护，制定综合性的文化遗产保护法具有必要性。而在具体进路上，相比于法典化的统一立法模式，基本法与单行法相结合的综合立法模式更加符合我国立法实际与现实需求。从立法实际来看，一方面，我国的文化遗产保护法制仍处于发展与完善的阶段，与形成成熟的文化遗产保护观念与完备的文化遗产保护单行法体系仍有一定距离，直接制定统一的文化遗产法典存在立法困难；另一方面，目前我国文化遗产保护领域的两部主要法律——《文物保护法》与《非物质文化遗产法》分别针对物质文化遗产与非物质文化遗产保护的方针原则与基本制度作出了规定，已经初步具备了文化遗产保护基本法的性质，仅是在体系性与全面性上存在一些欠缺，转向综合立法模式的实践难度相对较小。从现实需求来看，基本法与单行法相结合的综合立法模式具备相当强的灵活性，对于未来实践中出现的新型文化遗产类型，可以在文化遗产保护基本法的框架下，通过制定单行法的方式予以针对性保护，也契合我国文化遗产保护法制根据实践不断扩充与发展的需要。综上所述，综合立法模式更契合我国实际，我国应制定总则性质的文化遗产保护基本法，同时以各单行法对具体保护对象、保护措施予以细化规定。
2.概念基础：确立统合性的文化遗产概念
选择综合立法模式，其基础在于制定一部共通性、原则性的文化遗产基本法；而文化遗产基本法的制定，其核心则在于确定其规范对象——文化遗产的概念。从文化遗产保护制度的历史发展脉络来看，受保护的文化遗产的外延呈现不断扩展的趋势，由最初的单体性文物扩张到整体性的历史文化街区、城镇乃至大型线性文化遗产，由物质文化遗产扩张到非物质文化遗产。随着文化遗产保护实践的不断深入，在未来，更多的新兴文化遗产类型必将出现，能作为文化遗产受到保护的客体范畴也必将得到扩张。因此，作为文化遗产保护基本法的规范对象，文化遗产这一概念应当具备一定的概括性与延展性，既能满足涵盖未来可能出现的新型文化遗产类型的需要，也能统合物质文化遗产与非物质文化遗产的概念，实现文化遗产的整体性保护。在定义方式上，则可借鉴国际经验，采取“概括+列举+兜底”的模式。一方面，从文化遗产的特征入手，给出文化遗产的概括性定义，如可明确文化遗产是由人类创造或与人类活动有关的，具有历史、科学、艺术价值的有形或无形的文化遗存；另一方面，系统列举文物、历史文化区域、农业文化遗产、工业文化遗产、非物质文化遗产等承载着中华文明、具有保护需求的文化遗产，并设置“其他具有保护必要性的文化遗产”这一类型作为兜底。如此，不仅可囊括随着时代发展而产生的新型文化遗产类型，而且能够弥补文化遗产界定过于空泛、内涵模糊的不足，实现文化遗产系统性、全方位保护。
3.原则精神：明确保护与利用相结合的理念
在文化遗产保护基本法的立法中，应当明确保护与利用相结合的理念，强调文化遗产保护优先、合理利用的原则，在保护中发展，在发展中保护，实现文化遗产事业的可持续发展。
长期以来，文化遗产保护与开发的关系一直是一对难以调和的矛盾。从文化遗产自身的不可复制性与不可再生性出发，其一旦受到破坏，将难以修复甚至就此灭失。有学者指出，“文化遗产的文化性和公共性是根本性的、第一位的属性，经济性是次要的、第二位的属性，并且经济性依附于文化性和公共性”。因此，对待文化遗产时应当将保护其文化价值放在第一位，保护、保存好文化遗产将是一切文化遗产事业的基础。同时，也应当看到，单纯的保护并非目的，文化遗产的价值在于其所承载的文化价值，这种文化价值需要在开发与利用中实现。在对文化遗产实施科学化的管理与保护措施的同时，也应坚持基于公益目的的可持续的开发与利用。因此，在文化遗产保护基本法的立法之中，应当明确在加强文化遗产保护的基础上，积极对其加以开发和利用，走保护与开发并举的可持续发展之路，使文化遗产真正成为实现中华民族伟大复兴的坚实文化资源和精神源泉。
（二）提升文化遗产保护单行立法的协调性
在综合立法模式的框架之下，文化遗产保护法制除了包含总则性质的文化遗产保护基本法，还包括大量有针对性的单行立法。而如何协调好这些单行立法之间的关系，构建起立体化、差异化的文化遗产保护规范体系，则是我国文化遗产保护立法的又一课题。
1.协调中央立法与地方立法之间的关系
提升文化遗产保护单行立法的整体性与协调性，首先要协调好中央立法与地方立法之间的关系。作为中央立法的重要细化与补充，我国文化遗产保护地方立法虽然发展迅速，但存在立法分散、保护范围各异、保护标准不同、保护方法与措施不协调等问题，大量地方性立法只是简单地重复上位中央立法的规定，未能做到根据本地的文化遗产保护现实需要进行科学化、差异化立法，导致出现地方立法的“针对性价值丧失”“一致性价值被消解”问题。
因此，在未来的文化遗产立法过程中，应加强中央立法与地方立法的衔接与协调，充分发挥中央与地方两个积极性。一方面，应根据中央立法的制定、修订情况，及时更新地方性法规与地方政府规章，加强文化遗产保护法制体系的上下协调。另一方面，要合理配置中央立法与地方立法的侧重任务与职责分工。要加强中央立法的统筹作用，通过中央立法构建文化遗产保护的制度框架与原则方针，并针对跨区域的文化遗产保护作出统一的部署；同时，鼓励地方根据本地实际制定更有针对性的地方性规范，允许地方立法在法律体系框架内，通过地方性法规、政府规章乃至规范性文件与政策的形式，对本地区的文化遗产保护事业作出差异化的安排，形成上下联动的规范体系。
2.协调不同领域单行立法之间的关系
如前所述，目前我国文化遗产相关保护规范散布于文物保护、历史区域保护、风景名胜区保护、城市规划、档案管理等多个立法领域，彼此之间容易出现不协调乃至相互矛盾的问题。为此，需要在文化遗产保护基本法的框架之下，在不同领域单行法的立法过程中加强协调。
首先，应着力厘清各单行法的保护对象，科学设置划分标准，尽量减少各单行法的规范对象的重叠范围，突出单行法规范的针对性与差异化。以文物保护立法与档案管理立法为例，二者在档案文献遗产这一类型上存在适用范围的交叉重叠，将在保护制度与保护措施的适用上产生矛盾与冲突。对此，有学者指出，文物与档案之间存在本质上的差别——文物的价值主要通过其本体之“物”的形式表现出来，而档案的价值则是通过其所承载的文字、信息来体现。因此，当一份文献资料之价值主要体现于其所承载的信息之上，则应适用档案法进行保护；而若是其价值主要以其本体之实物的形式表现出来，则应作为文物受到保护。根据这一标准，在未来立法中应当明确物立法与档案立法各自的保护侧重点，着力划清二者的适用界限。只有划清各单行法保护对象的概念边界，才能实现文化遗产保护的“对症用药”。
其次，要着力提升各单行法文本之间的协调性，避免不同主体制定的文化遗产保护规范在内容上出现规定冲突或简单重复。这不仅关乎法律体系的完整性和权威性，还直接影响到文化遗产保护工作的有效性和可持续性。一方面，应强化立法协同机制，在规范出台前即通过有关主体充分沟通、协商，提升文化遗产保护的一致性与协作性，统一立法思路，减少规范冲突。另一方面，则应加强立法后的评估、审查机制建设，及时调整、统一对相同文化遗产保护事项的规定，提升现行法制体系的统一性与协调性。同时，对于跨区域的文化遗产，还可以考虑通过制定高位阶的专项性保护规范来实现统筹保护，在领域式保护立法的基础上，以对象式立法加大对特定文化遗产对象的保护力度，从而实现文化遗产的覆盖式保护和精准式保护的结合，形成合力保护文化遗产的良好局面。
