摘要：
行政审批事项改革是政府职能转变的重要内容，随着“放管服”改革的深入推进，行政审批事项改革难度逐渐加大，改革规范化的问题更为突出。以改革广度与深度为基准，辅之以改革功能定位，可将行政审批事项改革划分为“减量式”改革、“内生式”改革和“试验式”改革三种基本类型。其中，“减量式”改革的根本目的在于保障公民的基本权利和自由，需要以“功能补位”作为取消行政审批事项的判断标准，并根据“成熟原则”判定取消时机；“内生式”改革的目的在于提高行政审批效能与服务品质，行政审批方式的转变、实施机关的调整和审批条件的设定应遵循必要性原则、效能原则和便民原则的基本要求；“试验式”改革的目的在于通过局部地区试验积累经验、降低改革成本，授权改革决定应具有形式上的明确性与内容上的可行性。
关键词： 审批事项 分类改革 权利保障 审批效能 改革成本 便民原则
政府职能的法定化和科学化是新时代中国特色社会主义法治政府建设的本质要求，行政审批制度改革是推动政府职能转变的重要突破口。我国自20世纪90年代开始推进行政审批制度改革，主要涉及行政审批事项、程序和机构三方面的变革。其中，行政审批事项改革是行政审批制度改革的起点和核心内容，直接影响行政审批程序和机构改革的走向。当前，行政审批事项改革已经取得了显著成效。但是，随着改革的深入，简政放权已越来越触及到部门核心利益，改革难度逐渐加大，存在着注重数量而忽视质量、明减暗增、上减下增、改革类型化不足等突出问题，导致改革的运动化、形式化和改革的不彻底、不到位。这些问题产生的重要根源在于我国的行政审批制度改革仍具有环境推动的诱致性和在传统体制下单兵突进的特点。“如果没有法律的有效规制，行政审批制度改革不可能取得成功，十多年的改革已经反复证明了这一点。”对于行政审批事项改革的规范化问题，虽然国务院陆续发布了关于行政审批事项改革的系列政策性文件，但相关规定较为原则，并未针对不同改革类型做出具体要求。而且，法学界关于行政审批事项改革的专门研究较少，现有零星研究成果主要涉及行政审批事项纵向政府间事权划分、行业协会承接行政审批事项后监管问题、行政许可设定权问题，以及对行政审批事项改革的描述性研究等，无法充分满足改革对理论的需求。我国的行政审批事项改革具有创设法规范的功能属性，改革理应受制于法的约束，遵循一定的原则、规则和程序要求。如何在行政审批事项改革中实现法制的良善化、精细化已成为转型发展时期的时代任务，这就需要在凝聚三十余年改革经验的基础上，对行政审批事项改革进行类型化分析，明确每种改革行为的主要功能与价值取向；并通过自由、平等、人权、正义、效率等法治理念的引领，构建权力与权利边界清晰、国家与社会分权共治、合法性与有效性并重的行政审批事项改革运行规范，以法治的方式规范改革进程、解决改革难题和预防改革风险，从而确认、巩固和扩大行政审批事项改革的成果。
一、行政审批事项改革的基本类型
当前，对于行政审批事项改革的类型化研究，政治与公共管理学领域主要从改革主体角度进行划分，将行政审批改革分为自上而下的中央主导型改革与自下而上的地方推动型改革，并侧重于对地方政府改革行为和改革路径的探讨。然而，随着改革的推进，两种改革模式出现了交融的趋势，主要以中央主导型改革为主，表现为针对具体领域的顶层配套改革以及向地方政府赋权的政策试验。在法学领域，有学者以审批的功能与作用为标准，将审批事项划分为资源配置类、市场进入类和危害控制类，并在此基础上探讨每种类型审批事项改革的替代性制度建设；但是，此种分类无法直接适用于行政审批事项改革行为的类型划分。总体来说，现有研究尚未针对行政审批事项改革行为类型化进行系统性的理论研究。基于此，本文研究主要聚焦于由中央政府主导的行政审批事项改革，国务院自2002年发布《关于取消第一批行政审批项目的决定》以来，截止到2020年2月，共发布了55件关于行政审批事项改革的文件。以国务院发布的系列政策文件为研究素材，不仅可以全面系统梳理全国范围内的行政审批事项改革，还可以兼顾中央赋权的地方性试验改革。对于行政审批事项改革的分类标准，以改革的广度和深度为基准。其中，改革的广度是指改革的适用范围，包括全国范围内改革与局部地区改革两类；改革的深度是指改革的力度大小，大体可将审批事项改革分为减量式改革与内生式改革，减量式改革以减少审批事项为目标，内生式改革是在不取消审批事项的基础上对现有审批制度进行改革创新。以改革的广度和深度为分类标准，能够对行政审批事项改革进行较为全面系统的考察，不仅可以涵盖改革的行为主体和审批事项类别等因素，还涉及国家与市场和社会的功能界分、中央与地方的职权划分、审批方式与审批条件的设定等深层次问题的探讨。以此为分类标准，可初步将行政审批事项改革分为全国性减量式改革、全国性内生式改革、地方性减量式改革、地方性内生式改革四类。在此基础上，根据改革的功能目标进一步对分类进行提炼。其中，前两类改革在全国范围内普遍施行，其改革内容和目标具有相对独立性，可将其称之为“减量式”改革与“内生式”改革。后两类改革主要在个别地方施行，相关审批事项及其制度并未在国家层面发生改变。虽然改革内容包括了减量式改革与内生式改革两类，但从改革功能来看，是一种地方性的政策试验，主要是为了在全国范围内即将推行的减量式改革与内生式改革积累经验，其侧重点在于地方的改革试验行为，故可将后两类改革合并归纳为“试验式”改革。
（一）“减量式”改革
“减量式”改革主要以实质性地减少行政审批事项总量为目标，以恢复公民、法人或其他组织的行为自由为其价值追求。在国务院发布的行政审批改革文件中共有34个文件涉及行政审批事项的削减。自2002年以来，已经累计取消各类行政审批事项约3500项；其中，由非法律法规设定的行政审批事项较多，约占82%。被取消的行政审批事项大致可归纳为三大类别：（1）项目类。该类被取消的审批事项主要是对公民、法人或其他组织的行为能力施加限制予以一般性的禁止，具体包括四种削减情形：一是直接取消行政审批项目，这里的行政审批是广义上的行政审批，不仅包括行政许可事项、国务院确需保留的行政审批项目，还包括大量的非行政许可审批项目等；二是改变行政审批项目管理方式，行政审批项目不再由政府进行审批，而是移交给行业组织或社会中介机构进行自律管理；三是对国务院部门实施的行政审批项目进行集中清理，取消不必要的行政审批项目；四是对国务院指定地方实施的行政审批项目进行集中清理，取消由部门规章、规范性文件等设定的行政审批项目和不必要的行政审批项目。（2）资格类。被取消的审批事项主要是对公民的职业资格施加限制，只有当公民通过职业资格考试或职业培训达到一定的要求时，才能获得从事某种职业的资格。（3）评比类。被取消的审批事项主要是由国务院各部委对特定事项进行评比，并给予荣誉、表彰或奖励的事项。
（二）“内生式”改革
“内生式”改革主要是在行政审批事项存量的基础上，对行政审批事项的实施方式、实施主体和实施条件等要素进行调整优化，以提升行政审批事项的实施效能和服务品质。在国务院发布的行政审批改革文件中共有27个文件涉及行政审批事项的“内生式”改革，被改革的行政审批事项的设定依据主要包括法律、行政法规、国务院规范性文件、部门规章、部门规范性文件等；其中，由法律法规设定的行政审批事项较多，约占49.47%。改革方式大致可归纳为三大类别：（1）转变审批方式。这主要包括四种情形：一是将非行政许可审批事项调整为内部审批事项；二是在工商登记管理改革中，将部分工商登记的前置审批改为后置审批；三是在工业产品生产许可证管理改革中，将许可证管理转为强制性产品认证管理；四是在“证照分离”改革中，对于暂时不能取消审批，但通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件行为的行政审批事项，实行告知承诺制。（2）调整实施主体。这主要包括两种情形：一是下放管理层级，国务院及其各部委、直属机构、直属事业单位将其实施的行政审批项目下放给地方省级、市级或者县级政府部门以及国务院直属机构、直属事业单位的派出机构等实施；二是改变实施机关，将行政审批项目的实施机关从A机关调整为B机关，或者将由两个以上的部门实施的行政审批项目调整为由一个或者两个部门实施。（3）改变受理条件。这主要包括两种情形：一是取消不必要的由中介服务机构出具的评估、评审、检测报告或者证明文件；二是取消不必要的由行政相对人提交的证明材料。
（三）“试验式”改革
“试验式”改革主要是指在特定区域范围内和特定期限内针对特定行政审批事项进行改革试点，以积累经验、降低改革的成本，待条件成熟后再在全国推广。在国务院发布的文件中共有17个文件涉及行政审批事项的“试验式”改革，大致可归纳为四大类别：（1）暂时停止实施行政审批项目，这主要是在试点地区暂时停止实施特定的行政审批项目，改为备案管理等事中事后监管措施；（2）暂时改变行政审批方式，这主要是在试点地区针对特定行业的行政审批方式进行改革，适用告知承诺等行政审批方式。（3）暂时解除禁止准入的特别管理措施，这主要是针对禁止外商、香港、澳门等主体准入的特别管理措施被暂时停止适用，放宽市场准入，允许其从事被禁止准入行业的生产经营活动。（4）暂时取消或放宽行政审批的限制条件，这主要是针对外商投资准入的行政审批事项，暂时取消或放宽外商投资准入的限制性条件。
二、“减量式”改革应恪守的法律界限
实践中，行政审批事项的清理工作主要以审批事项是否具有合法有效的法律依据为标准，即该审批事项的设定是否符合《行政许可法》的规定，是否有法律、行政法规、地方性法规或规章依据，且未违反相关上位法的规定。但是，这只是一个外在的形式化标准，并未对行政审批事项设定本身是否合理进行实质性的审查，由此导致了现实中存在大量形式合法但内容不合理的行政审批事项。要顺利推进行政审批事项清理工作，必须确立科学的原则和标准，更重要的是从内容上明确什么事应当进行审批，什么事不应当审批。只有解决这个问题，才可以避免以“指标”的方式下达废止行政审批数量的传统做法，科学地界定政府与个人、市场以及社会的关系。
（一）以保障公民的权利与自由为根本目的
尊重和保障人权是法治的精髓与真谛所在，也是法治现代化的根本体现。《宪法》第33条第3款规定国家尊重和保障人权，并对公民的基本权利和自由作了专章规定。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“要坚持人民主体地位。必须坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，以保障人民根本权益为出发点和落脚点，保障人民依法享有广泛的权利和自由、承担应尽的义务。”在治理现代化的国家里，“国家对人民的要求并不是靠‘权力’而是靠‘权利’，同时人民对国家具有‘权利’即‘自由’，这一点不仅体现在条文上而且必须在现实生活中存在”。一般来说，个人自由包含了个人自治和自我决定，是个人独立追求自身利益和实现个性发展的前提。自治是人性和一切有理性事务的尊严之基础，对这种尊严的尊重，基本上即是要求不要只是把人视为一种工具（物体）或手段，而是永远的目的本身。印度经济学家阿玛蒂亚·森把发展看作是扩大人们享受的真实自由的一种过程，认为扩展自由是发展的首要目的和主要手段。新时代人的发展权是个体全面发展和社会全面发展的有机统一，社会全面进步必须以人的全面发展为价值目的和归宿。在个人权利实现的过程中，权利人为真正的第一责任人，社会、政府、国家对其实现自身权利发挥着辅助作用，不应该代替权利人。当前行政审批事项改革不能止于取消了多少审批项目，而是应当摒弃承载于行政审批制度之中的权力观念，为《民法典》中所规定的民事权利的实现提供必要的便利和保障。总体上，行政审批事项改革应摆脱单纯以政府职能转变为目的的变革需求，而应确立公民在行政审批事项改革中的主体地位，以保障公民权利和自由实现为根本目的。行政审批事项改革的继续推进应重在重构政府在经济、社会生活中的职能，其核心在于改革计划经济惯性下形成的政府权力的运作方式，收缩政府权力对市场实施规制的范围，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时减少政府权力对社会生活的直接干预，还权于社会，以构建政府与市场、社会间的良性互动关系。
（二）以“功能补位”作为判断标准
我国要求政府有所为、有所不为。国家只保留其“本质上政府的职能”，政府应当是以市场、社会为前提的功能补位性行政或是助动式行政，是对市场及社会功能缺陷的替补。政府应当将剩余权力交还由公民和社会，其首要途径就是通过行政审批制度改革，规范行政审批事项的设定，将取消的行政审批事项的管理权交由个人自主决定、市场自行调节、社会自律管理，以实现政府与社会的适度分权与分工合作。
根据政府干预的内容，可以将政府对公民活动的干预划分为对公民行为自由限制和对公民职业自由限制两种主要类型。公民个人自身的活动可分为内在活动与外在活动。一般来说，必须把政府的力量限定在人的外在活动；而人的外在活动也只有一部分是可以加以管制的，对于“非强制”的社会生活，例如家庭、工会、教会等生活，政府一般不干预。行政审批事项的设定是为了使公民个人的局部利益与社会利益有机地协调统一，对公民自由的限制应能更好地促进公共利益，否则对公民行使权利的自由进行禁止就做了无谓的牺牲。因此，行政审批事项的设定范围应适度体现公正性，对公民行为活动设定审批时应着重考虑权利和自由与相应义务及其义务能力因素。对于没有特殊义务及义务能力要求的权利和自由，一般不必设定审批。对于有特殊义务和义务能力要求的权利和自由，如果权利人在行使权利时必须满足特殊义务和义务能力的要求，此时可以设定审批事项。《行政许可法》第12条第3项规定“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”可以设定许可。但是，对公民职业自由限制的界限为何，法律未作明确规定。总体来说，对职业自由的限制，首先必须具有目的正当性，设定资格、资质审批主要适用于公共服务领域，目的是为了保护公共利益。因为公共服务面向不特定的大多数人，公共服务的品质需要达到一定的水准才能保证公共产品和服务提供的安全性，这就需要从业者具备一定的技术能力和专业技能。其次，对职业自由的限制应符合法律保留原则。公民通过职业活动维持其基本生活，并在职业活动中实现个体价值，获得发展，虽然职业自由在宪法权利体系中处于较低的位阶，但基于宪法平等原则的要求，公民资质、资格审批的设定应由法律统一规定，以防地方立法主体滥设审批。最后，对职业自由的限制应满足经济正当性的要求，即对职业自由的限制能够有效限制某些不具备最低职业能力的人从事该职业，减少低劣职业活动所可能带来的负外部性，保障公共利益的实现。
根据政府干预的内容，可以将政府对市场经济活动的干预划分为市场准入限制、资源配置限制和自主经营限制等三种主要类型。首先，对于市场准入限制。当前，我国社会主义市场经济体制尚未完全成熟，在市场发育发展过程中，经常会出现主体参差不齐、良莠难辨的现象，实施市场准入有其必要。但也不能因噎废食，因为不论何种形式的进入壁垒，都会增加新进入者的成本，对原有已经进入者有利而对新进入者相对不利，成为进入的潜在的或现实的障碍。随着我国市场经济体制的完善，市场进入的壁垒应当逐渐减少，门槛逐步降低，形成一种更具竞争性的开放包容的市场准入制度。其次，对于资源配置限制。资源配置方式的选择是复杂和多面的，它既不是在完善的市场和不完善的政府间的选择，也不是在不完善的市场和完善的政府间的选择；相反，它是在不完善的市场和不完善的政府以及两者之间不尽完善的组合间的选择。对于有限自然资源开发利用和公共资源的配置我国并不是完全采用市场机制，而是通过特许这一严格的行政管理方式进行资源的配置。但是，政府在资源配置中只是起辅助性作用，以弥补市场不足，对于其他资源的分配应充分发挥市场在资源分配中的基础性作用，政府不得随意设定审批介入管理。最后，对于自主经营的限制。经营自由主要包括营业时间自由、营业地点自由、营业方式自由、营业内容自由、投资自由等。只有市场经济主体的经营自由直接涉及国家安全、公共安全以及公共利益的保护时，国家才可以介入到市场经济主体的经营活动中。
根据政府干预的内容，可以将政府对社会自治的干预分为对社会组织设立的限制和对社会组织行为自由的限制。对于社会组织的设立，《社会团体登记管理条例》等立法采取的是一种严格的“双重审查许可制度”，即社会组织的核准与登记相分离，先由国家授权的行业主管部门核准同意，再到指定机关审查登记。虽然我国行业组织和中介机构有多种生成途径，但当前存在的社会组织主要是由体制内生成的社会组织转化而来。事实上，这种“双重审查许可制度”阻碍了社会组织体制外自发生成的路径，遏制了行业协会等中介组织的健康发展。这实际上是否定了行业协会的自治性质，也是行业协会“自律失效”的深层次根源所在。而且，行业协会等社团组织的设立须经行业主管部门审核同意的规定，使得一些新兴行业在民间组织起来之后，因缺乏主管部门而无法登记，导致该行业竞争混乱。从国外立法来看，社团管理实际上存在许可制、部分许可制、放任制三种形式；其中，以结社自由为基础的部分许可是一种较为妥当的管理形式。这种管理形式建立在分类管理的基础之上，对于法律规范明确要求建立的行业协会应当采取审批的方式，对于一般性的行业协会应当取消业务主管部门的审核，在条件成熟时还应该允许行业内企业根据本行业的实际情况和自身利益权衡自主成立行业协会。对于社会组织的行为自由，我国现行的政策法规赋予了行业组织业务主管部门很大的监管权限，形成了对行业组织的全方位监控，行业组织的人、财、物等各方面完全受到政府的监督与制约。“国家应当监督那些根据公民权利而结合起来的公民团体，但是国家不应当插手它们的具体事务和组织工作，因为一切事物的活动与生命全要倚仗其自身精神，如果国家全面控制，就会扼杀这种精神。”因此，政府需要在面对社会组织诸种错位行为的基础上合理界定社会组织的适当行为空间，减少对社会组织行为活动的过度干预，对其进行适度放权，在社会组织的活动不涉及国家利益、公共安全和公共利益时，不应对其行为设定条件进行审批。
（三）以“成熟原则”判定取消时机
行政审批事项经过多次清理之后，当前现存的行政审批事项大都是由法律、法规和国务院决定予以设定的，被取消的行政审批事项交由市场自行调节、分配资源，或交由行业组织和中介机构进行自律管理。但是，有些行政审批事项被改为备案、核准制之后，并未明确规定备案或核准的内容，也没有规定相关的实施程序，实际操作中实施备案、核准的机关仍然按照原来的审批程序进行操作。这导致行政审批制度改革“换汤不换药”，改革成效甚微。另一方面，行政审批事项移交行业组织或中介机构管理后，由于大量的行业组织和中介机构尚未完全脱离政府或事业单位的管理，其对审批事项的管理仍带有浓厚的政府管理的色彩，致使改革不彻底。行政审批事项设定根本目的是为了保护公共利益，如果单纯为了保障公民权利与自由，而随意取消行政审批事项，这就会对公共利益造成重大的损害，最终会影响公民个人权利和自由的实现。因此，对于存量行政审批事项的取消应当遵循“成熟原则”，即当取消行政审批事项的所有条件都具备时，才能作出废止行政审批事项的决定；否则，只能以暂缓废止或者转变审批方式作为过渡方案。同时，针对被取消的行政审批事项后续管理的不同情形，“成熟原则”有不同的要求：一是行政审批事项被取消改为行政机关事后管理的，应当明确事后管理的方式、实施机关、程序要求和过渡方案等；二是行政审批事项被取消转由市场调节的，应确保有完善的市场调节机制，以保障资源有效配置；三是行政审批事项被取消转由行业组织或者中介机构自律管理的，应确保有较为成熟且具备资质的行业组织或者中介机构予以接管，并针对被取消的行政审批事项制定完备的行业管理规范或者中介机构行为规范等。
三、“内生式”改革应遵循的法律原则
现代国家治理的基本手段是民主、法治和科学，行政审批行为方式的选择不仅要考虑有效性，还要考虑正当性和文明性。当前，行政审批方式变革的方向更加趋向采用柔性化的审批方式、注重审批效能的实现和放松审批条件的约束。
（一）行政审批方式转变应遵循必要性原则的要求
必要性原则起源于法治国家中对基本权利的保障。必要性原则要求立法者、行政者所运用的手段是最小损害的，这就需要立法者、行政者在确定各种手段损害大小的基础上，对这些不同的具有适当性的手段进行比较分析，以最终挑选出一个最小损害的手段。行政审批方式的转变也应当遵循必要性原则的要求，在所有的行政审批方式中，选取对公民损害最小的方式。但在我国法律、法规中关于行政审批的表述五花八门，同一性质的事物，不同的法律、法规采用了不同的名称。因此，无法单纯通过对行为名称的区分来确认何种行为属于行政审批，而是应当在把握“必须经过行政审批机关同意”这一本质特征的基础上，对行政审批方式进行类型化的处理，明确不同性质的行政审批方式的根本特征，从而决定采用何种行政审批方式更为妥当。根据各种行政审批方式在法律技术上对公民权利所产生的管制强度从强到弱的分类标准，大体上可将行政审批方式划分为附免除保留的禁止、附许可保留的禁止和附申报保留的禁止三类。（1）附免除保留的禁止，又称为特别许可，法律将某种行为作为具有社会危害性或者不符合社会理想的行为予以普遍禁止，但是又允许在特别规定的例外情况下，赋予当事人从事禁止行为的自由。从现有法律规定来看，特别许可主要包括两种类型：一是特许，涉及《行政许可法》第12条中关于有限自然资源的开发利用、公共资源配置和直接关系公共利益的特定行业的市场准入等；二是其他单行法律中所规定的特别许可，包括对烟酒等专营行业的特别许可以及对某些特殊行为的特别许可。（2）附许可保留的禁止，又称为控制性许可，针对的是公民原有的宪法权利，这种禁止从一开始就以发放许可的保留为前提。从现有法律规定来看，控制性许可主要包括三种类型：一是《行政许可法》第12条中涉及对公民的普通许可、对公民资格、资质的认可、对设备、设施、产品、物品的核准以及企业或者其他组织的设立登记等；二是其他单行法律法规中设定的不属于《行政许可法》第12条所规定的行为方式之外的其他未型式化的许可方式，如批准、审核、认定、证明、注册等；三是非属行政许可的其他审批方式，例如，国务院《关于投资体制改革的决定》中规定的对于企业不使用政府投资建设的项目实施的核准制等。（3）附申报保留的禁止，是指只有事先向行政机关申报，才准许事先计划的行动，行政机关借此可以审查该计划的合法性，必要时予以禁止。在立法和行政实践中，附申报保留的禁止主要包括申报式备案、申报式登记和承诺式准入等类型。
在行政审批方式具体转变过程中，应当遵循必要性审查中“相同有效性判断”和“较少限制判断”的基本要求。首先，“相同有效性判断”要求行政机关所采取的行政审批方式能够实现行政管理的目的。控制性许可是在依靠事后控制不足以防止危险的情况下设定的；特别许可是针对稀缺资源配置或涉及公共利益特定行业准入设定的；附申报保留的禁止原则上在行为人向行政机关提交相关材料后，不待行政机关审查便可进行相关的行为活动。从行政管理目的来看，三者功能定位各不相同，为了实现某一特定行政管理目的时，相互之间不能替代适用，只能在各自功能属性相同的方式之间选择适当的审批方式。第二，“较少限制判断”要求行政机关所采取的行政审批方式对公民个人权利的损害降至最低。当前的行政审批方式变革主要包括两种情形：（1）在工商登记领域，将前置审批改为后置审批，采取先行商事登记而后进行理应前置审批的审查；（2）在“证照分离”改革中，探索实施告知承诺制，审批机关一次性告知审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，并能够按照承诺在规定期限内提交材料，再由审批机关作出审批决定。这两种审批方式与信用机制紧密相联，是基于对申请人的信任而同意申请人在未获得许可之前就可以从事相关行为活动，这在更大程度上减轻了对公民权利和自由实现的限制。
（二）行政审批实施机关调整应遵循效能原则的要求
一个良好的社会不仅是有秩序的社会、公正的社会，也必须是高效的社会。根据《宪法》第27条第1款的规定，一切国家机关皆需“不断提高工作质量和工作效率”，效率与质量的结合就是既追求节约、经济又考虑产出价值的“效能”。我国的行政审批体制受到传统政府管理体制的影响，导致行政审批管制效率低下，存在政府管制失灵的风险。行政审批事项改革中对于审批实施机关的调整主要是为了提高审批机关的审批效能，但究其本旨在于更好地保障公民权利的实现。当前，行政审批实施机关的调整主要包括行政组织间横向结构与纵向结构的调整。首先，对于行政审批机关横向组织结构的调整，主要是涉及由多个行政机关实施的行政审批事项，为了提升行政审批机关的审批效能，以保留行政事务的主管机关为原则，精简审批机关的数量，取消协助管理行政事务机关的审批权。其次，对于审批机关纵向组织结构的调整，按照多层级政府的有效性要求，政府间事权的划分应遵循以不同层级政府辖区内公共服务诉求为原则。但《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《民族区域自治法》并没有对中央与地方分权进行明确的规定，这导致中央与地方各级政府间事权同构性严重，部分行政审批事项的审批权过度集中于中央行政机关。一般来说，纵向间政府事权划分标准包括作用范围标准、职能分工层次标准、事务性质层次标准、事务等级标准和数量标准等；其中，作用范围标准是首要标准，审批事项在纵向政府的划分遵循事项作用范围与行政区域范围基本一致的规则。对于中央与地方机关都有事务管辖权的审批事项，“上位组织的干预是有条件的，只有当下位组织无法实现相应目标时，上位组织的干预才具有正当性”。因此，在地方行政机关具有事务管辖权的情况下，行政审批事项的审批权限应当尽量下放，由地方行政机关负责具体实施。
（三）行政审批条件设定应遵循便民原则的要求
便民原则最早出现在《行政许可法》第6条中，是指行政相对人在行政许可过程中能够廉价、便捷、迅速地通过申请并获得许可，行政机关的一切措施都必须以方便申请人为出发点，以提供优质服务为宗旨。实际上，便民原则的要求贯穿于行政审批事项设定与实施的全过程中，行政审批事项的设定本质上就是设定行政审批条件，而行政审批条件的设定则是为行政相对人获取某项行政审批设定了具体的义务要求。一个行政审批事项往往有多项审批条件，只有同时满足这些条件，公民被限制的行为自由才能被解禁。行政审批条件的设定应当慎重对待，不应过度设定条件妨碍公民权利和自由的实现。对于行政审批条件的设定应当遵循下列规则：1.行政审批条件的设定应当具有适当性，禁止不当联结。审批条件的设定应当与设定行政审批事项的目的相匹配，不应当设置与实现行政审批目的无关联的或者没必要的审批条件，为行政相对人增设不必要的负担。2.行政审批条件设定应当具有选择性。行政审批机关不应当强制要求申请人必须提供由其指定的中介机构出具的评估文件或者证明文件，而应赋予申请人自主选择的权利，可由申请人自行编制相关文件或者委托有资质的机构出具相关文件。3.行政审批条件的设定应当具有公平性。这就要求行政审批条件的设定不仅要满足形式公平的要求，所设定的审批条件要适用于全体公民，不受民族、种族、职业、宗教信仰、财产状况、受教育程度与社会地位等因素的影响；除非有正当理由，同一审批事项不得针对不同的群体设定不同的审批条件，要实行“同等待遇”。同时，行政审批条件的设定还要满足实体公平的要求，所设定的义务要与权利相对等，不允许存在无权利的义务。
四、“试验式”改革应遵守的授权准则
我国在解决超大型国家治理的结构性难题过程中，逐步探索了一条由中央主导的地方法治试验路径。行政审批事项通过局部地区的试验，不仅便于总结改革的经验、思路和模式，以推动其他地区深化改革；还可以把改革带来的社会振荡限制在小范围内，将改革的成本降到最低。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求“实践条件还不成熟、需要先行先试的，需要按照法定程序做出授权”。虽然《立法法》第13条、《行政法规制定程序条例》第35条授予全国人大常委会、国务院在一定期限内于部分地区暂时调整或者暂时停止适用特定法律、行政法规的权力；但是，相关立法并未对此“授权决定”作具体的要求。
（一）授权改革决定在形式上应具有明确性
法的安定性涉及制定法规则在“规范上可能的适用范围”，只有规则所针对的社会事实、规则构成要件、法律效果能被民众所明确理解时，民众才能预见负担、调整行为、安排生活。“试验式”改革中的授权决定对法安定性造成了冲击，使得相关制定法规则无法在局部地区得以适用。但是，授权本身也意味着对权力的拘束，在授权决定中更要明确具体的规则要求，以增强授权规则的预告规范功能。《立法法》第10条明确了授权立法决定的内容要素，作为具有法规范创设功能的授权改革决定也应当参照《立法法》的规定，明确授权改革的基本规则要求。第一，要明确授权改革目标。因我国地方法治试验具有中央主导性，全国人大常委会和国务院在维护法律统一性的前提下，享有改革目标的设定权，以有效地保证地方法治建设的整体推进，防止地方政府因利益保护主义而割裂市场。当前，行政审批改革试验目标主要包括两个方面：一是涉及特定行业或特定领域审批事项的地方改革试验，主要是在全国性改革条件尚未成熟的情况下，通过局部地区的试点改革为在全国推广积累经验；二是涉及改革开放审批事项的地方改革试验，主要是在自由贸易区内针对外商投资准入的试点改革以及在局部地区针对港澳地区服务提供者内地准入的试点改革，为进一步降低外商准入门槛、扩大改革开放积累经验。第二，要明确授权改革事项。地方法治建设在内容上应当以地方治权范围为根据，属于地方治理的事项主要包括两类：一是完全属于地方的事务，主要涉及《宪法》第107条规定的各类事务，自主权完全在地方；二是属于中央和地方共同的事务，例如，跨省（市、区）重大基础设施项目建设，地方在中央的统一安排和授权下享有部分自主权。地方法治试验的限度在于弥补中央治理能力的欠缺，只有在涉及中央和地方共同事务方面，地方根据中央授权进行的法治创新才属于改革试验的范围。行政审批改革试验需要在明确地方治权的基础上确定授权改革的事项，并通过制定授权清单，具体规定暂停适用的审批事项及其替代性管理措施、暂时转变审批方式的类型及其适用要求、暂时解除禁止准入的特别管理措施及其准入条件以及暂时取消或者放宽的审批条件等内容。第三，要明确试点改革区域。授权改革决定应当明确试点改革的区域范围，包括具体省份、城市或者特定区域，以明确试点改革的实施主体和责任主体。第四，要明确授权改革期限。授权改革决定要明确改革试验的起始时间，以及阶段性目标的时间节点等，以督促授权改革进程的顺利推进。第五，授权不得转授。这就要求被授权实施改革的主体要严格按照授权改革目的、事项、区域和期限等内容进行试点改革，并应当履行报告义务和实施效果评估义务，不得将被授予的权力转授其他机关或者组织。
（二）授权改革决定在内容上应具有可行性
考虑到行政改革试验的多样性和复杂性，赋予改革试验授权主体以裁量权是适当的，但这种权力也应受到规范和制约；制约和规范裁量权的法律原则主要有平等原则、发端于英国的合理原则和发端于德国的比例原则等。其中，比例原则作为设定裁量权内部界限的重要标准发挥着重要作用，要求授权主体所作的授权决定与所要实现的目的之间达到一个合理的比例关系，以最大限度地保障个人实质性权利和自由的实现。这主要体现为：第一，授权改革目的的正当性。在国家治理体系框架和体制运行条件下，地方政府的改革试验必须具有强有力的和极其明确的发展目标导向，至少需要坚持养育公民、激活社会和重塑政府三大改革方向。行政审批授权改革的根本目的应当符合宪法所保障的公民基本权利和自由，维护国家基本的政治、经济和社会制度；而不得假借试点改革之名为地方政府或者利益集团谋取利益，也不得对国家经济和社会安全造成潜在的威胁。第二，被改革事项的可行性。“试验式”改革是在放松规制的背景下对审批事项进行的变革，被授权改革主体应当在地方法治评估的基础上，对于现存的行政审批事项或者禁止准入措施进行分类整理，在能够有效满足授权改革目标的前提下，进一步取消审批事项、有条件的解除禁止准入措施、精简审批准入条件以及采取对公民权利和自由干预程度最小的审批方式等。第三，授权改革试验的均衡性。授权改革试验要考虑改革的成本与收益，改革试验的成本应当低于或者等于改革试验可能取得的收益。改革试验的直接目的是为了行政审批制度的完善与优化，改革措施应当在能够实现授权目的和保证试点效果的前提下，尽可能采用对法制统一、平等原则损害最小的方案。第四，实施方案的合理性。一是授权改革地域范围的大小与分布要合理。因我国不同地区的政治、经济、文化、民族分布和地理环境都存在较大差异，被选择的试点地区应当具有代表性，要与改革措施具有相关性，以便于试点改革的顺利推进。二是授权改革期限的设置要科学。根据授权改革的实践，参照《立法法》第10条的规定，试点改革的授权期限宜设定为2年以上，最长不得超过5年，这一时间跨度可以满足检验试点改革成效的期限要求。对于授权期限能否延期，相关立法并未作出规定。结合实践需求来看，由于试点措施需要经过一定时间才能显露出问题，可能在授权期限内无法充分暴露问题以及采取必要措施修复所产生的问题，这就需要授权机关在授权期限届满时继续授权予以延期；但是，延期的次数不宜过多，应以1次为限，并且延期授权决定应当规定延期所附带的条件以及在延长期内如何对试点方案或者措施进行调整和修改以增强试点的有效性。
结语
“每一种行政法背后，皆蕴藏着一种国家理论。”随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，国家行政的范围呈现出逐渐缩小的趋势，部分行政已被社会化，交由市场或社会组织进行，或者由政府与市场、社会组织合作进行规制；同时，政府行政规制方式缓和、管理手段柔化，更加强调行政机关与行政相对人之间的平等治理关系。“法治是非模式化、流动性和地方性的，在当代呈现出一种互动平衡的取向。”行政审批事项改革不能单靠西方化、模式化的制度设计和理想主义、激进主义的权利自由诉求来推进，只能采取渐进主义的法治道路，以增强行政审批事项改革的计划性、协同性和前瞻性，在继续削减行政审批事项的基础上，不断探索更加人性化、效能化的行政审批方式，并通过局部地区改革试验为行政审批事项改革的深入推进积累经验。
