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石东坡、张琪:县域法治评估机制的演进、反思与更新

| 时间: 2021-08-22 19:27:15 | 文章来源:

【摘要】:法治评估、特别是县域法治评估的萌生和发展顺应了法治生成和扎根的时代主轴,但过度量化的趋势使得浅表化、形式化甚至政绩化的隐忧浮现。究其症结在于对法治评估作为知情权、评价权和监督权的权利根据及其反馈、监督、激励等功能定位存在认识盲区,应促使县域法治评估在科学、民主和实质评估的根本基准上以评估指标完善为重心,以调查研究为先导,传导和输入法治方略与民众需求,更为深度地聚焦法治运行及其与社会生活对接兼容中的关键细节和薄弱环节,在依法执政、依法行政、依法监督和依法自治等四个方面在地化精准选取和设定更具适切性的评估对象、事项及其指标、权重,增强县域法治评估对健全法治运行机制和法治实现机制的指引功效与促进实效。

【关键词】:县域法治评估;评价权利;评估指标;实质评估


一、县域法治评估问题的提出与评述


(一)积极性:县域法治的宪法理据

地方(区域、县域)法治是否能够作为一个在其治理空间中具有法治成熟度的社会单元?不论是实践上还是理论上,这是区域法治及其评估研究中总受诘问的一个议题。近来,有学者以所谓主权与治权的划分尝试作为区域法治可以存在的理据。而这实际上是无甚必要的。因为不论是工具理性还是价值理性上,法治并不构成对一定的治理区域特色或个性的障碍;也不成为其不可先行实现的较高治理水准与优良公共秩序,不论是主权单元还是非主权的单元而言。因此,将治权视为一种总括性权力并主张其对法治追求的可能性,似乎并未十分紧密地将法治“摆渡”到特定的行政区域之中使之得以安放。而在非均衡发展的法治演进规律意义上,即便没有创设法律的初始权力,一定区域的法律实施的质量与速度的差异本身即是对法治可能性、渐进性、能动性的实际佐证。这种差异性是实践中管理主体与社会主体均具有的能动性及其交互性所决定的,不论是联邦制还是单一制之下的特定管理事权领域或空间领域的治理实践。

因此,不论在事理上还是在法理上,对我国的地方(区域、县域)法治是否能够成立的追问或拷问,除去上述实践的特质作为一般逻辑前提之外,似乎更应在我国宪法典的明示及其背后的义理阐释之上寻求破解。申言之,尽管我国宪法文本中的“地方积极性”的表述过于具有哲理色彩,而可能被认为缺乏法的规范性和确定性,但这恰恰是其颇具纲领性的宪法原则自身的“刚性”,即明确地肯定或承认:中央与地方均有促使其实事求是地根植不同层次实践面向的社会态势,保持在根本上为人民服务的能动、创新而并非消极、机械地所谓忠于职守导致怠于履行职责,且与此同时都保持实质的良善的目的、目标、恪守和运用民主集中制下的沟通、协商、请示、报告等政治法律程序制度而不挑战或侵越对方的应有权能。作为载入宪法的规定,这一表述隐含着既是容许、鼓励又会质疑甚至问责的双重意蕴,由此即便对地方而言,亦可在必要的情形下无需忌惮、纠结于实际的权力强度、含量与边界,而是可以、应当甚至必须根据不同历史时期和社会情势,或“多一点”或“少一点”(积极性),但恪守的底线、坚守的目标是国家主权、中央权威不可无视,同时社会发展、民本所需不可压抑。进而,在这种富有政治智慧、策略和艺术的制宪理念下,“地方积极性”的宪法规定,有着高度不确定性,必须依赖特定情势方可研判,几乎不具有司法的可裁决性,难以归入法律意义的“不确定法律概念”行列。如果在严格的宪法释义学视域之中,则几乎难以作为基准性的宪法原则、宪法规范。然而就在其之上,在我国宪制之中伫立着民族区域自治、特别行政区、经济特区、特别区域的某些法律实施中止、某种法制试点(如监察制度改革),以及某些类别的(诸如生态文明、华夏文明传承、资源枯竭地区转型、融合发展、区域一体化)创新发展示范区、(自由贸易区)片区等多种不拘一格的中央与地方之间的特定授权契约型的宪法法律关系,这些又并非仅仅是一种“承包制”的,而是一种特定区域在一个较长时段的特色化、自主性或自治性的管理、治理过程和形态。因此,如果说治权可以作为地方(区域)法治的根由,毋宁说治权的能动性、特别是对法治追求和践行的积极性是其真正的内在起点。

而有学者尽管努力以域外制度和理论资源、以所谓辅助性原则强调“地方”的先行性、基础性甚至本源性;另有学者试图以承包型概括地方法治存在的合理性,其实都是难以在我国的宪法之上贯穿制度逻辑、实践逻辑和政治逻辑的,甚至是背离我国宪法法理的。承包型是地方党政的治理责任、平安责任的形象表达,而不是宪法法律关系上对法治建设的义务和职责的规范表达,并由此某种程度上是夸大了领导干部个人的影响程度,反而助长权力之治而非法律之治。辅助性原则在尊重和焕发直接的权力主体的优先性上有着积极意义,但其仍然是建立在联邦制思维之中的,是不认为中央或者说国家层面权力的导源地位以及对地方予以授权的宪法关系的。而另如锦标赛等观点,仅仅是一种对地方经济或者法治发展存在某种绩效竞争关系的描述而并非理论模型,因为其哪怕具有实证性,但却不具有对现实的正当评价和批判功能。再有观点将坚持中央统辖下的法治发展道路称之为“国家整体主义法治观”,由此与政法思想史中的整体主义、国家主义等极易混淆。另如“发展主义”等,都表明在“主义”的命名与使用上过于随意,不仅有可能产生认知偏颇,而且亦可归入思想混沌的情形,不利于地方(区域)法治基础理论的科学构筑。

通过以上对试点说、辅助性原则说、承包制(型)说(以及与之相近的锦标赛说)、发展主义说等的评析,正本清源地将宪法有关中央与地方的基本原则复位于地方、区域、县域法治“个性化”成长正当性、合宪性与必然性的立论基座之上。而新近在县域(区域)法治研究中,有学者对区域法治摘取了肯定或在肯定的角度摘取了有关观点,对区域法治在国家法治进程、布局的纵横角度与层次上进行了褒扬,以“区域法治资源”尝试概括地方层面在立法、行政、司法等方面的有关探索。这是有意义的,但是准确而言应当是区域法治实践(试验)的样本、经验或做法对国家、全国法治可能作为复制推广的资源要素。同时,对何以确立区域法治的正当性、区域法治的发展动机、区域法治与区域法治发展之间(犹如“地方法治”与地方法治“建设”之间)的联系和区别未予以应有的探察,对区域法治发展能否以及怎样为法治、为国家法治做出“真正”的(制度)贡献,未及论述;并主张跨学科推动区域法治的研究。最后,其对区域的理解隐含着仅仅是跨行政区域的,这就限缩了本来区域法治层次、类型上的多样性。可见,区域法治研究应对区域法治的要素结构、发展机制、评估评价等加以深究。

地方(区域、县域)法治,是法学界对有别于国家、中央层面法治状况予以学理考察所选用的语词,其中相对于设区的市所辖区而言,县具有更为突出的自主性和治理机理的完整性,因此选取县域法治为对象,具有实践意义与理论价值。在实践上,有助于落实全面依法治国方略,增进党领导法治的科学性、民主性与针对性,增强法治实践方向上的统一性与举措上的有效性,密切法治实施、法治监督与法治保障诸个环节之间的衔接与协调,保持法律制度与社会生活之间的适应与活力。在理论上,见微知著,彰显法治进程的复杂性,更加生动、深刻地揭示我国法治发展的轨迹与规律,有助于在法治的中国特色与普遍规律上有新的感悟和发现,从而丰富法治实践样式和法治实现理论,为形塑法治的中国表达和法学的时代话语予以鲜活素材的有力支撑。

(二)县域法治评估机制理论争鸣

有学者对县域法治(试验)的意义、环节、路径,以及评估机制进行解析,提出“构建一套涵盖县级法治政府评估的全面法治评估体系”,认为:县域法治试验的评估体系应该在“试错”中逐步实现规范化、体系化和制度化,以及对县域法治试验评估的原则、评估主体的确定、评估内容和指标体系的设置、评估结果的应用等进行了比较全面的论述。这尽管使得该文结构的逻辑性与均衡性上显得略有偏重,但体现了将评估作为法治实施和实现中具有促进作用的检验评价机制的认知,相对有关论者仅在一般的技术面上讨论法治评估的发展而言,有着在县域法治建设、发展的体制机制的系统性、结构性上更为明确的针对性侧重,由此提出“县域法治评估在强调指标体系的普遍性价值诉求外,还要体现差异性”,对深化县域法治评估富有启迪,但却未结合评估实践,未调查研究县域法治实际状况并把握其中的诸多矛盾、症结,而在应如何设计、设定指标,评估什么由此引发被评估对象意识到存在短板等方面则缺乏有力的指标甄别与指标优化。我们认为,既要着眼法治评估以量化的方式,不论单一的指数形式还是系列的指标组合,能刻度化地表现法治发展变化的实际情形,有着一定的科学性、可信度,又要意识到单一的数据、单纯的数据无法表达对法治的价值评价、发展评价。况且,数据立足的实践质点、提取设置的相关关系、因果关系、价值关系等的预设假定才是解读数据,使数据才能够显现其价值和意义的基础和前提。因此,在法治评估的技术面与内容面上,同样存在目标与手段的关系、主导与辅助的关系,应当将法治评估的机制完善与指标优化统一起来,并以后者为焦点。

之所以论及县域法治评估而尚未深化法治评估指标的内容,一个重要诱因是法治评估的本体论研究比较匮乏、一些论断含混游移。如其中第一,仍然未对县域法治评估的对象范围及其结构有着清晰和严谨的界定。第二,县域法治评估原则上,认为:首要原则就是评估的“嵌入性”和语境化,“要嵌入基本的政治和法治语境中,不能背离国家法治的框架。”而我们认为,一则这主要还是反映或落实在法治指标的设定上,因为就法治评估的技术、方法与操作而言,是中立性的、客观性的,属于方法层面,而检测和瞩目于何种法治实践节点,以怎样的尺度衡量并牵引法治实践向着何方用力,则是更为实质和关键的,因此其嵌入是必然的、应当的。没有脱离实践本身的抽象和纯粹的评估;二则作为基层的法治评估,不可能脱离或背离国家法治的基本结构与体制基础。因此,这一“首要原则”似乎可以保障其政治正确或植根融入,而实则毋庸附言。第三,“逐渐由地方政府主导之下的法治评估向第三方和社会多元主体参与的中立性法治评估机制转变”这一判断也是错误的,一则即便率先开展评估的杭州市余杭区,也是强调由政府委托但并非政府主导的。法治评估的相对独立性是其生命力所在;二则在发展中,法治评估业已一分为二,即考核型和受托(学术、民间)型。考核型“评估”,甚至,严格地说并不属于法治评估。如营商环境评估,亦即委托第三方评估的方式。这对于评估的客观性、可信赖而言,是一个必要条件。第四,评估对象和评估客体相混淆,后者是被评估的法律实践活动,前者是各种法律主体。第五,该文提出“建立评估责任追究机制”,同样是错误的,至少是不适宜的。因为行为主体违法,并不是违反评估的规则和制度,而是在评估中发现存在违法可能的,则应将线索向有权机关报告,这尽管是评估活动发挥了公众监督的功用,但不是要追究评估责任,事实上并不存在评估责任问题。第六,将评估结果与重要人事任免挂钩,又是将评估与考核相混淆,或者说背离了前述该文所主张的中立、多元参与的评估,而去将其权力化。这就僭越了评估作为权利行为———知情权、评价权、监督权的权利行使活动的本质和性质。实际上,法治评估与法治考核,既有联系又有区别,既有共性又有差异。二者是共生或伴生的关系,是互补、互动的两个事物。另有学者认为,地方法治在建构过程中应当与法治评估同步。”这是错误的,颠倒法治实践及其评估之间的关系,是对法治评估科学性与成熟度的误读和误解。毕竟法治评估是附着于法治实践的,缺乏一定的法治实践的开展及其调查研究,法治评估是无从开展的。所谓由理想的法治秩序或规划的法治图景演绎为法治评估的指标体系并据此去开展测评,是难以具有针对性和指引性的,某种程度上也是形而上学的。还有学者在功能上认为法治评估“具有协调平衡利益冲突,提供修复受损秩序载体,优化法治资源配置,搭建创新制度安排平台以及实现公平正义等功能”,这是言过其实的夸大,因为法治评估仅是一种检测、评价和反馈的法治实现机制组成部分,而不属于法治运行机制,不能直接地予以法律调整从而去实现对利益冲突、秩序受损等的解决。

因此,对县域法治评估本身进行评估、反思和校准,是实践需要和理论突破之所在。鉴于对法治评估在法治实现机制中的定位及其与法治考核的互补关系处理上的偏差,对法治实践支点及其指标设计的规律遵从缺乏深入自觉,导致对法治评估的认识逐渐产生模糊,法治评估的效果也日渐淡化。那么,就需要总结、反思(县域)法治评估的发展历程、角色定位、结构要素、面临问题、功能效度、研究局限,对(县域)法治评估(机制)在法制(治)系统工程中的适宜担当予以恰当界定并由此提出化解浅表化、形式化甚至政绩化的隐忧、从而健康发展的合理进路。


二、县域法治评估的溯源、演进及发展


(一)县域法治评估兴起阶段

2007年,杭州市余杭区率先开启县域法治量化评估实践。在其指标体系和评估机制上,包括“1(一个指数)4(四个层次的评估指标)9(九项满意度问卷调查)”。2009年余杭法治指数中设立9个目标:党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等。在指标界定上,可知以上若干方面都是在法治之上,或者说是以法治为必要条件、作为法治的充分条件的,因此难以作为法治评估中法治的发展进度和实际累进的评估指向;同时加之高度概括的特征尽管可以在2级以及3级指标质点的测量中弥补,但过于含糊而使得评估的结果可检验、可印证的循证信度受到削弱。在工作机制上,由专家团队受托独立、中立开展的这一评估被誉为“中国特色的第三方评估模式”。而这恰是法治评估与法治考核(评)异曲同工、一分为二的区别及其公信力所在。在评估效应上,余杭法治评估提出“从评估到优化”,这无疑是正确的,即以评估中发现的法治疏失为新一轮法治建设举措的着力点,兴利除弊,“以评促治”。而在一个长时段的角度观察,后续法治创建举措和持续领跑的实践佐证似乎有待加强。

在法治评估的源起上,可以发现至少有着三个方面的动因、条件。其一,与社会治安综合治理、平安建设(创建)的发展中运用承包制、责任制的考评、考核,进而运用平安指数、平安建设评估指标测评体系密不可分,后者构成前者的间接渊源。从维护社会稳定的防控思维转换为治理思维,促使更加深刻地把握转型发展、风险社会的矛盾特征,从而促使平安建设更加着眼结构性、关键性和基础性因素。习近平总书记指出,“要转变思维方式,实现从管理向治理的转变,激发基层活力,提升社区能力,形成群众安居乐业、社会安定有序的良好局面”。他强调,“治理和管理一字之差,体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。以此为指针,一方面是对平安评价的指标体系的探索,促使对平安建设的考核测评更为科学、深入。江苏、福建、浙江、上海、河南、北京等多地尝试应用。有学者提出以政治系统的稳定为中心,纳入政治环境系统、社会管理系统、市场经济运行系统、社会越轨行为控制系统和公众平安感受系统等五个一级指标的评价结构。另一方面,由此必然导入在更深层次上进行的制度化治理,使得法治评估应运而生、独立发展。其二,法治方略的地位进一步牢固并且突出其作为战略举措的全局性、支配性、基础性,为法治评估的确立和开展提供了直接动力、注入了时代内涵。201412月,习近平总书记江苏调研时第一次

明确提出“四个全面”。2014年,十八届四中全会第一次把法治建设作为中央全会的专门议题,对全面推进依法治国作出专门决定。2020年,《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》对“四个全面”战略布局作出最新表述中,继续坚持全面依法治国。法治评估由此成为认识和评价法治的国情、省情、县情的重要途径,并不断获得认可和应用。其三,管理科学、决策科学的定量分析、域外法治指数的观念与方法成为本土化法治评估酝酿论证的有益资源。如余杭评估团队本身总结指出“本质上是法治的绩效管理”,体现的是法治绩效理念。

(二)县域法治评估推广阶段

县域法治评估的自发或试验式的演进与其建构或规划式的发展之间并不是截然分开的,而是呈现为相互交织、螺旋交错的轨迹。先行先试—移植借鉴—本土改造—指定应用—特色创新—吸收升级,可谓县域法治评估乃至法治评估与法治考核确立、运用与发展的主要环节、基本形态。这在某种程度上也是我国法治实践的社会历史总体进程中内生性制度演化的写照或缩影。

2009年,四川省政府发布《四川省市县政府依法行政评估指标》,共设12个大项、44个子项、225个细项,作为法治政府建设的考评指标。2010年,湖北省委、省政府颁布《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》,共设8个大项、35个中项、160个小项指标。北京、安徽、江苏、广西等省级政府和若干国务院部门陆续开展了依法行政评估或考核。这些指标基本覆盖政府或部门行政立法、行政决策、行政执法以及复议应诉等,对政府组织体制内部权力监督制约、政府投资行为或其他资源支配调整等行为、改革举措合法性等指标拟定与评价则鲜有触及。

就县域法治建设指标体系,有观点认为,至少应包括法治政府、公正司法、法治文化、经济法治、诚信体系、社会和谐稳定、法治惠民、组织保障体系等八个方面的内容。这种指标力求较为全面的覆盖,将法治的治理效果、社会效益表征数据过多地承载在评估之中,尽管有助于表明法治的实际结果,但是将法治实践的社会关联链条过长地延伸,反倒淡化“法治”在法治运行机制和法治实现机制及其耦合上的集中度,使得在一定程度上削弱法治评估的建设性。还有观点提出,区(县)法治政府建设评价指标建立在“绩效维度、层级特征与内容体系等三个维度”之上,将区(县)法治建设的绩效评估目标分为民主政治、依法行政、公正司法、法治完善、公民守法等五个次级目标。首先,强调基于区(县)的“层级特征”是正确的,毕竟县域(除自治县外)不享有和行使立法职权,作为基层法治的执行性、适用性是其主要方面,保障法律严格实施是其党政治理活动的基本立足;其次,其中主观指标过多,民主法治的一级指标涵盖要素过多,法律执行性的基层职能特性上的评估指标仍未得到凸显,县级施政执行性与创新性之间的关系在指标设定和取舍以及权重上仍然有待科学设置;最后,其中将诸多社会治理因素置于“法治政府绩效”中,与法治政府自身的应有范围之间的一致性有待考量。

2017年,四川省南充市开展法治政府建设第三方评估。根据报道,其称之为首次将法治政府评估下沉到区县级。该评估指标体系是在中国政法大学法治政府研究院20132017年评估指标体系的基础上,依据《法治政府建设实施纲要(20152020年)》修订的。在共性上,县(市、区)和市级部门评估指标体系一级指标均设置有“依法全面履行政府职能、法治政府建设的组织领导、依法行政制度体系、行政决策、行政执法、政务公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决”等8项。除此之外,该县(市、区)评估指标体系一级指标还设置1项主观指标“社会满意度调查”,附加“政府主要领导访谈”。对此我们认为,第一,上述八个方面的指标有些比较抽象、有些略显庞杂,比如依法行政制度体系,在县域层次就不尽适宜,因为其系统性毋宁让位于关键部位的有效性,尽管共同的基本的制度得以健全或齐备是必要的。第二,重视法治政府建设第一责任人履责情况是必要的。而通过现场访谈的方式,“从‘法治政府建设领导访谈题库’中随机抽取题目并现场回答”,实际上是一种规定范围的检测、测试,可能流于或漫谈或背诵,而脱离对实际县域治理中如何妥善处理发展速度与程序法定之间的关系、改革变革与依法保障之间的关系、维稳与维权之间的关系问题等的深入思想检视,使得这些尖锐问题被回避或忽视,而只是强调法治的重要性、紧迫性并历数有关会议决策检查督导等。第三,社会矛盾化解方面是否纳入法治政府的考核评估?值得商榷。尽管政府具有维护公共利益、保障公共秩序的法定职能,但此属于基础的、共通的职能,并且其主要通过行政调解置于大调解格局之中发挥作用,坦率得讲,并不严格属于政府职能活动领域。尽管这一点体现了基层法治政府、法治社会一体建设的紧密度、或者说交叉特点。

县域法治评估的全域评估外,主要是法治政府评估,近年来另出现检察机关法治评估等专门类型。20187月,浙江省长兴县人民检察院与上海社会科学院法学研究所开展检察机关法治水平评估指标体系研究,发布长兴县检察院法治水平评估报告。其评估指标体系是由6项一级指标、22项二级指标、64项三级指标组成。6项一级指标分别是:司法规范度(占45%)、司法高效度(占15%)、司法透明度(占16%)、司法文明度(占12.1%)、司法便民度(占6.6%)、司法保障度(占5.3%)。就该指标体系而言,第一,与监察体制改革、检察体制改革之际法律监督职能的新权能之间的适配性需要提高。第二,检察机关作为专门法律监督的法治绩效的逻辑前提、理想状态及其与县域经济社会发展之间的相关关系需要论证,比如维护公共利益的法律监督是否及于民营企业内部商业贿赂等违法犯罪的预防与监督,否则其效能、效果难以评判。第三,司法文明度等指标过于模糊,有效进行检测的精准度较低;司法保障度如果是指检察机关法律监督对社会公共秩序和社会公共利益的保障,则与其他指标向重叠;如果是指地方党政各方面对检察机关依法独立行使检察权的保障,则又转而属于法治实现机制的领域而不宜置于对检察机关的法治评估之中,在某种意义上超出其作为专门法治评估的内容边界。

(三)县域法治评估深化阶段

有学者认为我国法治评估实践,经历了立法、司法领域的评估考察、法治评估的全面探索两个阶段。我们认为这一归纳是不尽准确的。立法前评估是对法律草案中的规范设计方案进行制度廉洁性、性别平等、成本收益以及社会脆弱性等的评估和评价,虽然与法治评估均同属于政策评估的范畴,但其属于前瞻性的预判,不同于基于某段时间的法治实际状况的事实评价及其之上的价值评价。立法后评估是对法律制定、实施后的社会效果、绩效的评估,但其侧重点尤其是回归分析的重心不在于法治化的性状与程度,而是对立法中的法律规范设计的合法性、科学性、针对性和操作性的检验和反思,其落脚点是立法供给是否有效回应了社会的立法需求,因此,对立法等的评估和区域或某领域法治评估之间的联结虽然应予承认,但是不宜混淆。

如果说2013年是对此前法治评估与考核之间的对接,是评估对以往的层级监督考核的改善予以促进,是前一阶段法治评估、考核的总结和提升,尤其以201512月,中共中央、国务院发布《法治政府建设实施纲要(20152020年)》将评估考核确立为法治运行机制的一环,实现其由行政决策(政策)运行机制的要件转而成为法治运行机制中的要件的转换为标志;那么,党的十九大之后,意味着法治评估和考核进入到又一个新的发展语境,由此呈现出三个特点:一是普遍化,即全国均予开展,法治考核与法治评估既分又合。二是专门化,即在营商环境法治化等某些重点领域、特定区域的法治评估仍然将保持其试验性的突进态势。三是可转化,即来自被评估主体对法治评估的诉求、需求不是仅仅了解一个指数、一个位次,而是要在一定的坐标系中把脉法治实践绩效状态中显露或隐含的矛盾、阻却或制约因素,并创造性地“支招”,使得化解和消除法治熔铸于县域社会空间的阻滞、并使之转化为富有生机的法律空间的良性、稳健发展脉络和科学、扎实创建举措在评估结论中得到更加浓重的载明和供应,由此增强县域法治的厚植、协同和持久。这就进一步要求县域法治评估的科学评判更具内涵与质量,更加深入、更为具有针对性,测评的自觉性和约束力显著提高,更能够为县域法治实践一线所折服并汲取。

20138月,全国普法办公室印发《关于深化法治城市、法治县(市、区)创建活动的意见》。《意见》明确要求“建立健全监督检查和考核评价体系”,以考核评价牵引和带动区域法治创建活动,实行目标管理责任制。这促使法治评估在全国范围的应用,体现出新时代法治评估的制度化、刚性化和纵深化发展,为此,需要结合实际研究制定创建活动评价体系和考核办法,实现更高层级和更广范围中的横向比较和纵向比对,就必须有全面评价基础上的显性标示,这样,指标化以及指数化,成为法治评估与考核的关键着力点。指标化,即对各个法治变量进行操作性界定(operationaldefinition),使其可以在实际情况下观察到变化的状态,确立相应指标。但是须臾不离的是对哪些法治实践中的行动及其结果这样的法治“质点”进行选取,这是指标生成的依存和反映的根本。

20195月,《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》发布。其中《市县法治政府建设示范指标体系》“根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要(20152020年)》以及党中央、国务院

关于法治政府建设的一系列重要文件,总结各省(区、市)实施法治政府建设考核评价指标体系的成功经验”,作为开展示范创建活动的评估标准。201911月,司法部《关于加强社会主义法治文化建设的意见(征求意见稿)》中,再次强调“开展市县法治指数测评工作。”

20204月,《四川市县法治指数》指标体系发布,其称为“全国首个全省性市县一体法治建设指标体系”。该体系从党的集中统一领导、宪法法律实施、地方立法质量、法治政府、公正司法、法治社会、法治监督与保障7个方面制定7个一级指标、18个二级指标和73个三级指标,并针对指标设置相应观测点。在73个三级指标对应的144个观测点中,有22个需要进行社会满意度调查。但是其中对设区的市和县市区二级未加区分的设计思路是否可取,有待实践检验。我们认为,在2015年《立法法》修订、2018年宪法修正案确认设区的市级行使三个方面立法事权、可以制定地方性法规的法源上,设区的市与县之间,不仅行政层级、地域空间不同,而且治理体制、治理职能、权责结构均更有显著差异;并且设区的市还具有一定区域内的辐射带动作用。而法治的扎根,即最直接地与纷繁芜杂的社会生活的对接,则是县域法治的使命。县域的相对独立性似应得到更为充分的重视。这一特点不仅是历史形成的,而且在法治政府、法治社会包括社会公共生活和基层群众自治组织的治理、自治的法治化之间更加表现为受到除去正式规则之外的非正式规则、法律规范之外的社会规范所施加的影响,从而使得在县域的角度,法治社会中社会组织、自治组织等的依法自治的比重相较于设区的市级应更高为宜。

面向企业等市场主体进行的营商环境评估,是政府绩效评估、法治政府产出率的评估,是法治评估在商事活动、市场领域的应用,是专门化的法治评估类型。营商环境评估,以市场主体感知在维护和实现经营自主权的政务、法治和社会环境因素状况,是“照镜子”一样反射式地揭示政府治理主体的法治意识与监管活动的法治化程度及其工作绩效。所以,营商环境评估,不仅在其评估对象和指标组成上包括市场主体设立、融资、信贷受到的政务服务,还包括税收、贸易以及其他生产要素流动和产业链条传导中的行政监管是否依法、合规的情形;而且是以商事活动领域合法、公正、平等、清廉与高效的整体情形能够转化为相对人实实在在的获得感为采集点所进行的评判,按照有关学者对法治评估的三分法,其中即是法治价值评估的具象和法治绩效评估的典型,并由此激起政府自我变革与再法制(治)化的动力补入。因此,我们认为,营商环境评估,是更有聚合力的一种法治评估特殊类型。法治评估与营商环境评估,在评估过程的民主性、评估信息的可获得性、评估结果的可比性、评估流程的科学性上是一致的。在评估权利主体上,前者是以一般社会公众为主体的,后者是以市场主体尤其是中小企业为主体的。在评估对象、指标上,前者是以法律运行机制中的公共权力依法行使、依法监督其在法定权限范围内因循法治价值和法定职能良善治理、公众权益和公民权利得到尊重和实现为核心,选取执政、决策、执法、监督和自治等多方面合法(与否)因子进行评价,后者是对市场主体全生命周期的关键环节中来自政府、社会的支持保障是否具有合法性、公正性、便捷度进行评价,在指标和价值上具有关联或交集。世界银行营商环境评价指标在我国的应用,既适应了更大开放的新时代发展需要,又凸显了法治评估目标作用的指向性。对此,上海采取对表方式,立足上海“四个中心”建设目标,体现国际化、一致性。广州则参照上海做法,按照世界银行评估方法以模拟测评“推动营商环境进行革命性再造、系统性重构”,侧重在涉企商事程序上的一网通办、诉求闭环,从而在全流程上降低成本、节约时间、提高效能,这同样体现了评估揭示问题、评估促进整改的效应。海南拟采取化用方式,更强调海南省自贸港建设在启动阶段对自身既有的营商环境中政府监管与服务、特别是行政审批过程的规则化、便利化、以及文旅商贸等特色产业发展条件等方面的缺陷的关注,更加具有结合度,强调“评价指标体系要参考世界银行评价指标体系,剔除与国情、省情明显不符的指标,重点构建指向海南自贸港建设的评价指标。”

2020年,在《重庆法治化营商环境司法评估指数体系》试点运行第三方评估中,以营商环境评估为归宿、以法治化营商环境为切入,以司法保障及其效能为指向,并具有“突出评估重点,适度前瞻引导”的鲜明意识,着眼以“评估引领法治营商环境发展的目标”,设计运用了一个司法评估指标体系,可称之为在法治评估上的专门化版本。其中,共设有5个一级指标(分别是公正裁判、平等保护、司法效率、司法便民、透明廉洁),12个二级指标,26个三级指标,64个四级指标。其指标设计理念、依据和动因上,“是对世界银行营商环境评估的进一步提炼及对我国关于优化营商环境相关要求的细化。此次评估将分散于世界银行营商环境评估指标中与法院相关的内容予以整合提炼,并结合国家有关司法体制改革和优化营商环境的相关规定。”这一项目在法治评估、营商环境评估与审判机关司法绩效评估的交汇、创新上进行了有益的构设。但可能仍然存在一些缺憾。首先,如指标设置存在或单纯由规划分解而来或者脱离实际的情形。如营商环境司法保障的评估二级指数中“平等保护指标”对应的三级指数“加强知识产权保护”“要求办理案件被最高人民法院或重庆高院确定为指导性案例或参考性案例,否则不予得分。”再比如,“依法保护民营企业和企业家财产权”要求被评估法院产出优秀司法案例,否则不予得分。其次,在其评估结果上,同样存在缺失。评估结果过于笼统,差距不明显,缺乏对指标立足的质点定性的评价分析,定量评价的分值差距不够显著,在一定程度上反倒对问题的存在起到了不应有的遮蔽作用。比如“总体表现良好均衡”,全部达到70分以上。固然在现实中诸种公权力主体的执法水准、审判质量差别不大,但深究则其实际情形中一定是有各有千秋、各有所长(短)的,而对这种区别、差异的揭示,却是评价或评估所应起到的作用。最后,评估结论的某些对策措施缺乏新意、缺少切中肯綮的突破性举措,未能实现评估的现象描述、诱因探究、规划对照、纵横比较进而对策论证的循序渐进的挖掘,而仅仅止步于评估的结论的直观展现以及简单对应的对策回应。尤其是完善相关制度机制的对策建议过于一般,甚至流于外围的、含混的、泛化的意见建议,缺乏诊断,针对性、精准化不足。如评估报告就司法审判服务优化营商环境的对策,建议依靠市委领导、市人大监督和市政府、市政协支持,依托市优化营商环境联席会议制度,以及加强民营企业和企业家权益保护宣传教育、深入推进司法公开、完善企业信用修复机制、加强知识产权法治和司法保护宣传、加快智慧法院升级步伐等。这些即便不开展评估,也是可以予以研判并且可以提出的对策。甚至有些意见建议似是而非、过于偏颇,比如“将优化营商法治环境作为全市法院的全局性工作主线和提升法院整体工作水平的突破口。”就此,作为审判机关,固然可以发挥某一审判领域的带动作用,但鉴于不同的审判活动职能性质之间的差异,将优化营商环境作为工作主线是否适宜是需要审慎和反复研拟的。另有若干建议脱离该层级公权力机关的法定职能定位。比如,要求省市自治区一级审判机关“及时把一些类案审理过程中形成的裁判规则转化为指引市场主体行为的指南”,而这就成为了实际上具有立法性质的决策活动,哪怕是软法性质的规程。


三、县域法治评估的学理阐释及更新


(一)法治评估的意涵

法治评估,是指按照法治规律、依据统计学原理、运用社会评估(价)(考核、考试)的理论和方法,对特定区域(领域,或对象)的法治状况、法治环境、法治工作和法治成效进行科学评估的有关活动。衡量和评价一定区域、领域或阶段的法治情形,揭示法治的实际状况、进展经验、存在问题与内在症结以及公众感受,并提出对策措施的评价、诊断与建议,是法治政策与学理衡量、灌注和促进法治实践,法治实践得以总结、优化并产出制度成果、理论成果的过程。党的十八届四中全会以深化、保障和促进法治运行机制能够与其所处的社会生活场景之间相融而生,或者说促使在本土的政治经济社会文化土壤之上生成中国特色社会主义法治体系为目标,确立了一系列的法治实现机制层面的制度、措施,以“辅助”“引接”法治运行机制的落地。其中之一即“法治建设成效考核制度”。而这一考核制度,形象地说,在运用中一分为二,即关联干部人事考绩的组织版本与立足社会民众参与的学术版本,后者即法治评估。法治评估主要针对法治建设工作而谋划和展开。在对象上,法治评估应当围绕法治建设有关问题有的放矢。在我国,法治评估归属于依托中国特色社会主义法治体系建设的基本理念、重要方略、主要内涵、系统标准而解剖法治实际状况、进行定量与定性相结合的专业评估。在内容上,法治评估纵向主要以特定区域、领域或对象彰显法治理念、深化法治实践、提升法治成效等三个层面为评估内容。横向主要以特定区域、领域或对象的法治状况、法治环境、法治工作和法治成效等四个视角为评估切入点。就县域法治而言,是对依法执政、依法行政、依法监督、依法自治等四个方面、县域、乡镇和乡村三个层级的评估、估价。在原则上,法治评估坚持治理体系与治理能力相结合、法治状况与社会生态相结合、了解实情与推进工作相结合的基本立场,以制约导引权力与维护实现权利相统一、质的规定性与量的规定性相统一、主观与客观相统一为重要原则。在方法上,通常针对一个地方的状况、工作或其领导人员履行职责情况运用定量考核与定性评价相结合方式进行评估。在体制上,多以法治综合协调或督导机构经本级或上级党委授权考核、考评,以及相对中立的专业化第三方评估相结合的“双管齐下”并行方式,而且一般将专业测评、社会公众满意度调查等第三方评估方式作为增强评价评估结果科学性、客观性、公正性的重要方式,主要目的是揭示实际法治状况、有关工作进展、存在短板不足、阻滞症结因素等带有普遍性、规律性的问题,进而提出对策性的意见建议。在作用上,一是对评估对象推进法治实践取得的成效进行总结。二是对评估对象法治建设工作取得的成效进行提升,发现可复制、可推广的经验做法、制度规范等。三是对评估对象有关机制制度成果提供理论支撑。四是对评估工作取得的理论成果进行转化。

作为一种新的管理手段和建设途径,运用量化的法治指标监测县域法治状况及其社会效果,客观评价县域法治进展,力求全面、系统、精准、深入地揭示法治实践的症结、诱因与需求,辅助县域依法执政、依法行政、依法治理的科学决策和有效实行,约束和归拢县域社会治理并使之法治化,在一定程度上矫正以治理而可能背弃法治的情形,提升治理能力和治理水平。而与法治评估既有联系又有区别的是,法治考核参考或采纳、吸纳法治评估的有关素材、结论或建议,并以一定的分值权重计入一个地方的党政、司法等年度考核、综合考核,并作为重要内容。法治评估是推进法治实践的新领域,是深化法学研究的新课题,是法治智库的新任务,是法治建设进展的重要检验方式。

(二)法治评估的本质

法治评估是认识、评价和促进法治实效的指标体系及其方法应用,是政策科学、管理科学的评估理念与技术在法治实践中的运用。不论是相对专门化的营商环境法治评估,还是侧重特定地域范围的县域法治评估,在政策科学的意义上,具有政策检验反馈的功能。在法律科学的视野中,具有法治实效评判的功能。在我国,法治评估、考评业已成为走向法治国家、法治社会的评价考核机制。评价是将客观实际与预设标准和目标进行比较,进而确定项目达到预期标准和目标的程度。在思维和方法论上,评价的实质就是比较基础上的判断,是在理想与现实之间,在不同的现实样本之间,在某一样本的不同历史情境中的场景状态及其质效之间的比较;在价值论上,评价的实质是事实评价和(或)价值评价,是论证的逻辑规范或价值规范的适用。有学者即沿袭此功能论的思维与方法,指出法治评估的认知功能、评价功能二重说。我们认为,从评价功能、监督功能到规范功能、指引功能,法治评估的功能赋予得以强化,将牵引法治评估的指标设置与测评机制的优化。

在法治论上,评价是公众的权利行为。专家组织等第三方评估的根据,并非仅仅是政策文件或法规规章上的权力赋予,而是根植于权利,包括知情权、表达权、监督权、批评权、建议权等民主权利,导源于人民群众作为法治的决定主体、实践主体、价值主体和受益主体,对一切公权力主体作为受权主体、义务主体、职权主体和行为主体的监督、评价、督促、推动。恩格斯曾简明指出:“历史活动是群众的事业。决定历史发展的是‘行动着的群众’”。“人民是阅卷人”。因此,评估,既有其技术维度又不能脱离法治的实质内容。法治评估最根本的应当是作为一种实质性评价、评估(substantiveassessment),就是将法治实践活动状况及其结果与法治的价值图景、体制机制及其理念原则、实质标准相比对的评价类型,由此判断法治改革、建设等举措对法治的保障与改善进展,判断执政、决策、执法、审判、监督和治理、自治等活动的法治化进度与程度,评定法治秩序、水平和质量,以及其中的短板和可期的任务。

在效应论上,评价具有中介性,重视评价结果使用和推广等后续过程,即将实践(领导、支配和受益)主体的价值尺度及其理想预设导入实践活动过程之中,实现对实践影响因素的控制和对实践质量与成效的增进。因此,在法治、法理的意义上,法治评估不同于教育评估。教育评估历经其测量、描述、判断而至于建构的历程和阶段,在新一代教育评价(估)中更加强调受教育主体的能动性、差异性及其自我型塑的创造性,因此,教育评价、评估是一种双向协商、沟通进而产生共识的心理建构过程,其双方或多方的参与性、价值包容性等更为突出。法治评估则不同,其必然是“浓厚的管理主义色彩”的,尽管不是如法治考核那样可问责性的,但却是实质性评价的。目标导向决定其结构性、系统性和协同性;问题导向决定其补强性、可及性和获得感。作为结果评价,要评价法治的公平、有序的治理结果,也要评价法治建设的资源配置及其改革过程是否产生增量增值、提质增效的效益,实现对法治的实质、综合评价。实质评价要求法治评估重视评估技术、方法和机制的科学性,更要重视增强法治评估指标的适切性和指引性。

在系统论上,作为“系统工程”,或曰国家和社会的规范型治理实践的系统工程,法治的发生发展的内生性在于社会主体对良善价值及其制度化、实效化的需求;而作为社会实践,其客观性在于必须面对具体的、历史的、特定的国情因素中的诸多积极或者相反的、直接或间接、浅表或深层的成分,受到其不可忽视的影响甚至左右;其能动性在于党和国家治理体系自觉地追求、适应和发挥法治运行机制对人民权益、公民权利维护和保障的根本职能,不断优化完善法治实现机制,使得国家治理、社会运行以法治实现机制为媒介,与法治运行机制之间实现衔接和协调,从而导入法治国家、法治政府、法治社会、法治文化的系统推进之中。这一能动性必然要求不断增强法治系统工程内部的信息回流、动力畅通,这就要求必须运用社会工程的认识、评价、规划、建设、监督、调控、检验、反馈等的一系列科学的技术与方法。法治系统工程中,法治评估即是处于法治实现机制之中的一种方法。

法治实现机制,集中体现了对法治在立法、执法、司法等法律创制和实施本身一系列专门化职权活动的保障、辅助、支撑、接纳等,是针对法律与社会衔接融合的制度、体制和机制。从法制到法治的历史过程,更多的不是法制本身的问题、不完全是法律专门领域的问题,很重要的是在如何保障、保证严格实施、公正实施的体制、机制与法制的治理方面、社会方面的问题。正是在调查研究、法治评估的实践中,我们发现,区域法治进程中法制的价值、规范及其体制机制在法律调整活动中生成和确立为法治的权威与秩序,实现法治对人民权益和公民权利的保障与增进,一方面有着与社会生活中的主体意识、文化氛围、交际秩序、利益流转之间施加影响的作用关系;另一方面有着需要和受到来自政治、行政、社会等多方面在资源配置、理解接受、对接承受等的反作用关系(其中既有相向而行、支持辅助的正相关关系,又有排斥规避、消解异化的负相关关系)。前者表现为法律所主导的法治运行机制;后者表现为社会所提供的法治实现机制。前者依赖后者,后者支持(或相反)前者。二者之间的匹配度和互动性表征着法律与社会之间的基本矛盾。

在法的执行和适用中,维系法的权威性、严肃性和统一性、明确性,对法律规范予以法释义学的方法进行解析,是其基本立场。在法的实施和实现上,则应以法社会学的方法对专门法律实践活动即法律运行机制的状况进行评价(评估),使得法律与社会之间避免或降低冲突或排异反应,并在识别其因果关系的基础上进而以法政策学(立法学)的方法和视角进行法律规范设计更新的证成。这样,才能够提升法律适用的精准度、法治作用的覆盖率和法治运行的影响力,全面提高法治中的协调联动与整体效能。因此,以习近平法治思想为指导,发挥法治评估的参与、监督、检验、评价以至于规范、促进和指引功能,以期促使法治实现机制与法治运行机制之间发挥同向发力、相向契合的积极效应,形成以评估为纽带、连通法律供给和法律执行、适用和遵守等活动,形成反作用力或者说反馈作用对法律运行机制的闭环系统的动力输入,增进法治运行机制本身对社会生活的引接度、吸纳度和黏合度,一方面,检验和发现法治实践中的异化,剔除法治实施和实践中的内卷化情形,防范机械实施法律及其与社会生活之间的排斥反应;同时防范社会生活中的非法治规则、惯习与文化因子对法治的侵袭和腐蚀及其引发的伪法治情形。一方面,为破解阻挠法治、改革的制度性、政策性、体制性、机制性的障碍,推动法律规范体系和社会规范体系合理适时更新提供实践素材和生动经验。以问题提取回应在法治运行的各环节、各领域甄别其中影响法治实施效果的堵点、痛点、盲点,进而既要在系统性上把握结构性矛盾,又要在特定性上解析聚合性矛盾,提高法治及其社会环境之间的适配性,尤其是法律对社会生活调整的资源要素的整合力度,纾解和治理社会问题,打通法治运行和社会运行的双重“栓塞”节点。既要以制度执行力为主衡量县域法治状况,又要以制度创新性衡量实践原发的创新创造,不能扼杀实践一线的积极性,要将制度、机制及其创新是否符合客观规律、实践发展、人民权益作为科学评价和价值评价的基本尺度。通过县域法治评估,着力提升法律制度遵守、执行和创新的能力,本质上是通过运用法律、践行法治应对经济社会发展新问题、新风险、新挑战、服务和保障高质量发展的法治思维、法治能力的反映。这样使得县域法治作为一个体系,着力释放法治实施的系统效应,展现县域法治以法的执行和实施为中心而应有的系统性、规范性、协调性。

(三)更新完善县域法治评估指标

1.县域法治评估指标亟需补强

法治评估是对法治实践的画像,勾勒或白描,都应是对现实法治的复原,但这种复原并非是碎片化的,而应是协调、整体和系统的,这一系统本身是法治的基础“架构”。这种评估,就是要寻求其实践信息并使之一体化。所以法治评估是一种对事实认识和价值评价的对接,是一种对法治在地化情境的缔结和型构。并且,不是拼盘式的,而是对法治实存状况的审辨、选择、组合和展现。是将法治的印痕信息以数据、事件等收集起来,经过审视、鉴别、组编和排列,塑造为一地一时的切面上的法治图景,记载并评定该法治的实存状况及其在纵向横向上的进步刻度、发展质素、价值取向。因此,法治评估既有其写实的客观性、真实性,又有以何种视角、何种指标衡量和评判、聚合和映现的主观性、规范性,评估及其成果的记载,实际上是对法治实践的描摹中蕴含和发挥法治理想观照现实的评判、比较、批评作用。一段时间以来,法治评估应用发展较快,但偏离实质问题的情形应予矫正,评估指标的理性共识有待形成。

法治评估是构筑法治共同体、治理共同体的一个连接桥梁、一个传导环节。共同体,是指认同法治理念、法治体制及其价值追求,有相同或者相近的法治信仰、法治思维和法治方法的意识和能力,在社会利益关系调整中信奉和遵循法律、行业规范和社会公共规则的社会群体及其公共社会生活场域。法治、治理的共同体并非是特定职业和群体的,而是广域、泛在并应当具有极强的辐射度和吸纳度的社会生活共同体;法治、治理共同体的整合度越高,法治的传播越广、基础越牢、“领地”越大、黏性越强,法治的进展、累积及其对社会公共生活的介入、影响以至于支配越有力度,法治的渐进性、积极性和权威性才会越有社会土壤。法治评估旨在鉴定法治、评价法治、引领法治。汲取议程设置理论,可知法治评估指标、标准在客观上,能够更加凸显法治运行和实现中的堵点与痛点,将问题浮出水面,形成对该议题的社会讨论与决策优化,以其为焦点搭建该法治议题关联的思想辐射结构,促进社会症结、法治议题以评估指标的锁定和呈现为中介,转而成为“受众议题”的不断转换与“升格”,从而具有对法治发展的牵引力。在主观上,有助于媒体、公众等对特定法治环节、条件及其改善等议题的强调,提高这些议题、质点及其实践情形在公众注目、感知中的显性度、聚焦度,增强公权力主体特别是公职人员作为行为主体的法治自觉性以及自我调适度,影响社会公众对法治在构造要素、实际状况、价值导向、获得程度及其中重要性差异的判断,促使法治生态、法治文化的改善并助益法治成效。所以,在这种意义上,法治评估(标准)指标就是“关口”,发挥和扮演着“是不是符合法治”“法治是不是实际获得进步”“公众是不是感受到法治的权威、公信与可及”这样的反观、反思和追问,即作为“把关人(gate-keeper)”角色。尽管不同于法治考核所具有的影响干部使用的组织建设功能,但是其在法治形成和奠立的历史情境和时代语境中的指引、引导甚至一定的批评、构建的作用,是必须予以揭示和澄清的。舍此,法治评估的积极功能将是苍白的、羸弱的。一方面,“优化法治评估的方法、技术”是必需的,但是另一方面,法治评估的指标内容、要点更是显豁的。

2.县域法治评估指标设计基准

党的十八届四中全会提出,“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。”这为法治评估提供了基本政策依据,即统合在政绩考核的管道途径之中。有学者认为,“法治评估转型的重点在于法治评估的正确定位、法治评估机制的创新、法治量化难题的破解等”。但更为具体地把握,则应是以指标内容、指标结构、指标体系为重心,即“合理界定法治指数的评价对象及其评估范围”,指标的确定,是法治评估的定位、功能、理念、原则的具体立足点。有学者提出由“目标考核型”到“绩效评估型”的转变是创新我国法治政府建设指标体系的基本路向。又有学者提出,法治评估应建立“法治环境评估”“法治实施评估”“法制价值评估”三种理想类型“三类一体”评估模型。这些观点都是力图在逻辑上对法治评估指标的结构予以解剖而在主观上有一定的分解或割裂。在指标体系中,考核评估的目标决定了法治评估指标的分布域及其权重,绩效则是法治评估指标的实际来源,对于绩效的评估首先表现在对法治实施状况的判断上,而这又映照在法治作为保障、促进和规范力量作用于经济社会生活之中,即法治就成为经济社会发展的环境、背景因素,对此进行的积极或消极的实效、有利或相反的价值判断透射出法治价值的评估、评价,所以,在指标的结构、构成上,必然、必须是“三类一体”的。

县域法治的根本在于法律的实施和实现。法律实现的过程不是“去空间化”,而是相反,即法律必是来自和回归于一定的社会空间,这一空间甚至是被拟制的,而不仅仅是地理意义上的地点、场所、资源等客观条件或背景因素,是地理、文化、精神甚至心理(舆情)和制度等多重空间的叠加或复合形态,其中诸多变量都将发生衍生和联动的后果波及,从而使得法律的实施被置于高度的不确定之下,比如土地征收征用中的利益博弈及其可能受到正反两方面的法律“支持”就会使得或朝着调解、实质性化解的方向转;或朝着高烈度对抗的方向“恶化”进而甚至越过复议诉讼而出现群体性事件。其实,法的内容设计已经蕴含着以怎样的社会—空间作为其调整对象,在实施过程中更加表现出强烈的社会—空间构成性,即既嵌入、改革所处的特定社会空间,又依赖、受制进入的社会空间特征,甚至这一空间的多重性、异质性使得法律规范的抽象性、确定性嵌套和执行之中会受到异变或扭曲。空间思维(thinkingspatially)下的法治观,愈发表明作为制度的法律与作为对象的社会以空间作为二者的链接媒介和调整活动的“定在”,在此其间法律与其调整的社会行为、社会关系得以“互动”,因此,法治评估指标的设定尤其是其评估的对象质点的选取和定量程度的赋值,必须在如此多维合一的空间单元中进行“计量”,既要有法治的共通指标及其量表,又要有法治在县域等实存社会环境中的特殊要求反映在其指标的质和量的规定性预设之上。

时下某些县域法治评估指标的设计,一方面,遵从分解、细化的路线,如法治政府方面,以《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》以及《市县法治政府建设示范指标体系》为指引底本,强调对标对表,这有利于统一推进全国范围内法治县区的示范创建,树立标杆;一方面,又存在着一定的泛化情形,如有主张法治政府评价应“强化中央与地方的权限划分,尊重公民权利,政府的行政效能以及国际规则的遵守等四方面内容”。有学者则指出法治评估指标的“普遍性盲点”至少有:忽视对民间社会法治状况的考察;对人大等政府外的权力机关的法治化研究较少;对法治精神、法治文化关注不够;对民间法的运行生态有所忽视。这一论述有一定的启发,尽管其中因民间法的不确定性而似乎不宜作为评估考察对象。我们认为,紧密结合基层实际,体现法治在社会中的“生长”,注目党政治理实践与社会公共生活两大领域、强调法治政府、法治社会在基层的“一体化”,应当成为县域法治评估指标设计有别于其他层级的侧重所在。

3.县域法治评估指标结构内容

具体而言,在县域法治评估指标内容上,应突出以下四个方面:

第一,依法执政。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。其中包括依规治党、从严治党,以及加强党对法治等各方面工作的集中统一领导等内容。依规治党的考核、评估要求“把法治素养和依法履职情况纳入考核评价干部的重要内容。”“将履行推进法治建设第一责任人职责情况列入年终述职内容”,与之相衔接,在县域法治评估中,应当就领导干部依法履职方面设置正向加分和负向减分,将依规治党落到对党政领导干部职责活动是否破坏法治的统一性、严肃性和权威性的合法性评价上。可以对县委全面依法治县委员会及其办公室职能作用发挥情况设置评价指标,使之在法治县域全局上强规划、重谋划、全监测、用评估,以查法情、应民需、找差距、补短板、激发法治内生动力、增强协调发展合力,补足在依规治党方面县域法治评估指标的疏失。

第二,依法行政。基于县域实际,应当在以下考核指标和建设节点上加大力度:(1)执法辅助人员管理规范化。(2)政府内部权力制约体系形成,对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位在事权、人事以及监督制约制度上的规范化。习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出“加强对政府内部权力的制约”。内部监督法制化是法治政府在内控机制上的延伸,而不是仅仅将法治政府停留在公民法人和其他组织对政府权力的监督以保障不侵害自身合法权益的外在的、外部行政法的关系层面。(3)强化政府投资行为的法律规制。廉洁政府是法治政府的应有之义和恪守底线。应在内外部行政领域中全面加强法制的调整与约束,应更加重视和加强《政府投资条例》的贯彻实施。在预算编制、资金安排、信息共享、绩效管理、事中事后监管等方面有序完善工作机制和管理制度。(4)乡镇依法行政中的决策、执法活动规范化。党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇,可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出,推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。对此执法权下移到乡镇、街道是否按法定程序和要求办理的状况,应予评估。(5)把握营商环境法治化的切入点和突破口,实现营商环境的持续改善与完善。以

《民法典》、《中共中央、国务院关于营造更好发展环境支持民营企业改革发展的意见》、《优化营商环境条例》为依据,消除依法平等保护产权和自主经营权,依法招标投标、公平竞争的隐形障碍。

第三,依法监督。包括县级人大及常委会重大事项决策、票决制决定民生实事和行使监督权活动,以及以法治实效指标促进监察、审判、检察监督等发挥保障县域法治的协同效应。比如2020年以来,德清法院《关于进一步建立健全“村

巷法官”工作机制的实施意见》实施中对170个行政村(社区)全面铺开法官联系制度,建立“村巷法官”工作机制。村巷法官行使巡回审判、司法调解、指导调解、司法确认、诉讼服务、法治宣传、参与基层社会治理等方面的职责,重在诉前化解纠纷。习近平总书记指出:“‘心结’没有解开,案件也就没有真正了结”。村巷法官制度,是延安时期马锡五审判方式优良司法传统的展现,是新时代“枫桥经验”在审判职能中的载体。可以以优化法官联系制度、村巷法官制度为指标,激发司法资源再下沉,为矛盾纠纷多元化解和乡村法治提供更强司法保障的积极性,也是实质性“修复”社会利益关系、社会价值关系等经济社会关系,是以疏浚型治理理念对孤立审判理念的扬弃和超越,而不是横断面式的仅仅就特定案件在当事人之间的纷争对立进行法律裁断。再比如,检察机关在保障公共利益中的职能活动方式可以作为评估对象。如文物保护公益诉讼诉前听证会,即是履行公益诉讼法律监督职责的开放、协商、论证与凝聚检察建议的前期阶段与必要载体。第一阶段,揭示违法性,表明违法行政行为及其对国家和社会公共利益的危害。按照违法行政行为的构成要件,明确其法定职责,细化到不可移动文物及其历史文化风貌的文物督察、周边建设项目需开展文物影响评估(评价)等职责及其规范;明确未履行法定职责的具体行为表现、时间节点要素;明确违法建设与违法行政不作为一并造成的危害结果;明确应当承担的法律责任。进而由违法性的举证到问责性的论证。第二阶段,揭示监督性,即对检察监督对其发现、固定、启动和开展检察(民事、行政)公益诉讼的依据、条件、程序等机制,表明对违法行政行为进行检察监督,使之“案件化”于法有据、依法开展。这是一个起承转合的环节,不可或缺。第三阶段,揭示协同性,即确立检察监督、履行公益诉讼职能的正当性、合法性之后,聚焦“怎样”实现对违法行政、违法建设等的全面治理、综合消解,从而寓社会治理于法律监督之中,避免由此引发社会稳定风险,统筹协调各方利益诉求,实现保护与发展、文化保护与生态保护、公共利益与当地群众利益的兼顾,实现点面结合的“法律监督”。可见,这样的评估指标对象选取能够见微知著、发挥杠杆效应。

第四,依法自治。“基层是一切工作的落脚点,社会治理的重心必须落实到城乡、社区”。自治不仅对应法治乡村、法治社区,所对应的是法治社会建设,系指社会组织、基层群众自治组织依法管理、依法运行、依法监督。这方面尤其是县域法治评估中不可或缺的。要针对“加大培育社会组织力度”,“发挥社区社会组织在创新基层社会治理中的积极作用”,以及政府向社会购买公共服务机制运行状况等进行重点评估。如“县域数字治理试验区法治保障问题研究”调研中发现,自201312月被浙江省民政厅确定为现代社会组织体制建设创新示范观察点以来,德清县创建现代社会组织体制,“培育富有地方特色和时代精神的新乡贤文化”,以“德清嫂”本土品牌为引领,丰富充实常态化志愿服务活动;晨曦社会工作服务中心等十余家专业社会组织,渗透进各个幸福邻里中心,通过“民间力量”推动公共服务高质量开展。幸福邻里、乡贤参事会、寸草心、德清嫂、社区发展基金会等各类社会组织活跃。20195月,德清县制定《关于进一步加强和完善城乡社区治理高质量打造“五治一体”幸福社区的实施意见》确立通过“政治、自治、法治、德治、智治”融合的基层治理体系。可见,“探索建立民主法治示范村(社区)第三方评价机制”,除去制订修订村规民约等指标外,还要针对百姓议事会、村务监督委员会、法律服务团等“加强对农村基层干部队伍的监督管理”方面设定评估指标。

在县域法治评估指标体系的结构、类型上,可以归纳为三类:一是基础性指标。这类指标现状已达到或接近的,尤其是法治领域的基础配置要素,甚至已经进入巩固已有成果阶段的,如国家工作人员宪法宣誓、重大行政决策目录化管理、合法性审查制度、“一证通办”、法律顾问等服务人员配比、掌上执法应用、政法一体化办案系统应用、司法所建设等。应当实行法治指标年度更新的动态调整机制。二是限定性指标。这类指标选取法治薄弱环节就其亟待加强的建设举措或改善要求设定一定比例或者数值,实现在法治发展的内容与正向上超过或者低于这个值的评价判断和指引,比如党内法规执行责任制全覆盖、规范性文件备案纠错率低于3%、政府购买社会公共组织服务签约率逐年增长1%、行政诉讼一审败诉率低于10%、一审服判息诉率达到90%以上、公众行政执法满意度达到90分、政府失信行为发生率低于千分之一等。三是引领性指标。这类指标是基于维护和保障公众权益、公民权利,在实质性地强化依规治党、加强党对法治的领导、促进深层次健全和细化政府依法行政各个环节的监督制约、焕发县级与乡镇人大履职效能、活化社会公共生活空间、依法保障社会运行的自主性和积极性、规范和维护基层群众自治等方面的高质量、高效能的指导性质的指标。同时与党内法规实施评估等评估测评错位互补、有机结合。在指标的系统性和侧重性上,我们认为,毋宁更加倾向后者,突出阶段重点和区域重点,如依法执政、依规治党优化权力运行流程、行政决策、营商环境、法治社会、法治文化等。

综上,通过法治评估的意义反思、功能重设、指标重构与基层植入,我们认为,评估指标中的基础条件指标可以采取逐年递减的方式不断剔除业已基本达标的成分;创建行动指标应避免会议、文件等的考核识别,而应选取着眼破解法治运行机制、法治实现机制难点的、更有意义的行动;治理结果指标中既要重视主观感受指标、也要重视对各个指标结果的综合研判、延伸因果链条分析。并且,应有不同样本之间的比较,比如就一般农业偏重的县域和处于快速城市化进程中的近郊县在依法行政、依法治理和法治社会生成、创建的实际情形和经验做法进行比对分析,使得对于县域法治的业绩与特色等能够横向的对照与特点的提炼,使得评估判断更具有客观性和公允度,提高对策建议的适宜性和操作性。


“天下之事,不难于立法,而难于法之必行”。《法治中国建设规划(20202025年)》提出“研究制定法治建设指标体系和考核标准”。要完善法治评估的指标体系,使之在民主、科学和实质评估上能够切实有效,则至少应当采取三种举措:首先,社会公众是法治的受益者和评判者,在指标设定是否周延、精准和合理上,公众的意见建议和需求愿望,是检验尺度和衡量标准,因此,应当就法治评估指标本身以协商民主的方式和途径征询社会各方面意见建议,而不仅是进行由法制规划或法治文件的推演。其次,法治评估标准等于指标加权重。指标是评价的法律实践活动的行为事实,权重是对其肯定或否定及其量化占比。应当进行预评估,对评估指标本身进行“评估”、检验和论证,即既要以评估团队的知识优势,发挥其主体性,在指标设置的预选、组合、相关关系假定与检证、板块结构及其可检测性等方面进行深入论证;又要更具开放性,借鉴世界银行关于营商环境评价体系指标一级指标10个二级指标40个左右的简洁、精准并且在量化与比较方面优势明显的数值化表征特点,更能与法治专业实践所对应的民众社会公共生活直接感触、感知和感悟相对接,而不是过多的指标、过多甚至基本囿于向公共权力部门、法治职能部门去提取可能过于溢美的数据并赋予数值权重。最后,既要有国家或体现法治统一的一致指标、规定动作,又要有地方或针对地方法治特殊情形的独有指标、自选动作。甚至,相较于法治考核而言,法治评估

“既做编年史也是建言书,提供建设性解决方案”。应能够更体现其地方性、类型化和适应性,体现共通性与特殊性相结合。

法治评估的生命力在于其指标的针对性、引领性与测评的科学性、公允性。法治评估与法治考核相辅相成,分别在体制内外,分别以强制性和批评性的指标体系和目标导引形成区域(地方)法治绩效的累进、改善的评价、反馈与促进机制,成为法治实现机制中的重要环节,与法治建设规划、法治资源配置、法治体制改革、法治文化营建、法治需求感知等环节共同构成法治运行机制即法的解释、执行、适用等实施的“自体”运动过程与社会生活实践之间的对接、保障机制。在统一、刚性指标的前提下,更倡导县域法治评估的指标更新、动态调整、模拟评估,使得指标更加在地化。并完善评价结果反馈和使用机制,有必要的进行复核,重点推动有关问题整改,将评估建议与后续决策结合起来。完整地分析,评估结论除去对法治建设进展、问题及其症结的研判之外,应当包含至少以下三个方面的对策见解:第一,法治运行机制如何做出基于法定职能的适应型调整;第二,法治实现机制如何做出更有利于法治的补足和跟进;第三,社会公共生活、社会文化氛围如何予以更加信任和纳入法治的移风易俗。



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