【摘 要】“法治中国”既是法治的中国，又是中国的法治，无论是地域空间还是法治方式都具有中国特色，因此，法治中国自然包括了地方法治及地方治理法治化的创新和实践。也就是说，地方法治建设只有在法治中国建设的大视野中才能获得证成，它是法治中国建设的题中应有之义。地方法治具有很强的地方性特征和地方性元素，而且必然以多种多样的符合地方文化需要的方式运行，并在此基础上提炼出富有地方特色的法治发展模式。可以说，地方作为与中央相对应的概念，其治理的空间和范围十分宽泛。根据我国现有的地方法治建设实践，如果以地方法治建设的内在运行为逻辑，其实践模式大致可以分为体制回应型、先行先试型与自生自发型三种。但从全国地方法治建设的总体性和普遍性来看，地方法治建设还存在着一些带有倾向性和典型性的问题。因此，完善地方法治可以强化国家顶层制度设计，重塑政府与社会的关系，激活多元主体的有序参与，强化公众评价关键环节，从而实现我国地方治理的良法善治。
【关键词】法治中国；地方法治；实践模式；问题导向；解决路径
“法治中国”是于2001年首次作为学术概念提出来的，此后直到2012年的12年间都没有对“法治中国”概念进行过描述和论证，也没有形成此概念的理论研究体系。[1]但是在2013年，国家主要领导人首次提出“法治中国”的概念和党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建设法治中国”的命题并阐述其内涵后，法学理论界开始对“法治中国”的概念和内涵进行全方位的研究。2013年学界对“法治中国”的研究以十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为主要背景，研究的观点较为集中于阐释和解读“法治中国”命题的政治正确性，主要围绕“法治中国”的概念阐释、结构体系、核心要素等方面和视角进行研究，这一年研究成果的突出特征是具有很强的概念阐释性和体系建构性。2014年学界对“法治中国”的研究以十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为主要背景，研究的观点较为集中于内涵分析、问题分析、文化分析、目标与任务分析等研究视角，这一年研究成果的突出特征是具有很强的问题研究意识和实践操作功能。2015年至2018年，学界对于“法治中国”研究的重点少有概念内涵式的逻辑研究，而是具有了很强的法治中国建设理论与实践研究的双向视野，多数观点集中在法治中国建设的问题导向、体系建构、道路选择、本土特色、规范体系、法治文化、权利拓展、矛盾关联、发展理念等实证研究的视域上。
一、法治中国背景下的地方法治建设
（一）法治中国建设对地方法治的影响
法治中国建设既是一个系统性的结构体系，解决“是什么”的问题，又是一个实践性的操作体系，解决“做什么”的问题。这两个方面的理论与实践对地方法治建设的影响可以从其理念、规则和行为三个层面来审视。
1.法治中国建设对地方法治理念的影响
“法治中国”这样一个统领性的概念，集中蕴含着中国法治建设理念的“一个中心”与“两个基本点”，所谓“一个中心”就是“全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”，[2]“两个基本点”就是“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。[3]这一法治中国建设的核心理念，集中体现在以下五个方面：一是阐明了法治中国建设的新十二字方针，这就是“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。[4]二是阐明了法治中国建设的新法治体系，这就是“在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，完善的党内法规体系”。[5]三是阐明了法治中国建设的新任务，这就是“三个共同推进”和“三个一体建设”，促进国家治理体系和治理能力现代化。四是阐明了法治中国建设的新目标，这就是“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”。[6]五是阐明了法治中国建设的新方法，这就是要坚持用“法治思维和法治方式”来治理国家和社会。以上五个方面共同构成了新时期中国特色社会主义法治思想的战略架构和目标定位，决定了建设社会主义法治国家的方向与未来，同时也决定着地方法治建设的方向、内容和路径，对地方法治建设的影响深远。
2.法治中国建设对地方法制规则的影响
“法治中国”这样一个统领性概念在规范层面而言，也就是十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出的要形成“完备的法律规范体系”，这个“法律规范体系”至少应该包括两方面的内容：
首先是法律法规层面的硬法规范，这一层面应该包括国家法与地方法两大结构体系，国家法包含了宪法、法律、行政法规、规章以及最高司法机关的司法解释等；而地方法则包含了地方性法规、政府规章等；完备的法律规范体系应该是作为国家层面纵向的法律制度与地方层面横向的法规制度“十字形”的分工、互洽和衔接的法制体系。
其次是国家与社会治理层面的软法规范，在中国特色社会主义法治体系中，除了国家和地方的法律法规等硬法规范外，还包含了大量的软法规范：一是国家立法中的指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范，在中国现行法律体系中，此类规范占有一定比例；二是国家机关制定的规范性文件，它们通常属于不能运用国家强制力保证实施的非强制性规范；三是政治组织创制的各种自律和行为准则规范，如执政党的“党内法规体系”以及其他党派的党内规范制度等；四是社会共同体创制的各类自治规范。这些软法既包括了传统国家硬法文件中的软法，也包括了国家机关制定的行政法规、规章以外的规范性文件，还包括了大量的政治组织和其他社会组织的自律、自治规范等。[7]这些软法规范主要有政策操作层面的制度及其规范性文件、区域合作的协议与规则、政党的规章与制度、行业的技术性标准、社会组织和行业组织的自治规范、单位和城乡社区的自治制度等面广量大的软法规范。它们对国家、区域、地方和社会治理的重要作用不可忽视，起到了辅助法律法规实施、弥补法律法规不足和不完善的重要补充作用，特别是在我国的少数民族地区和广大的基层或农村，自治规则或乡规民约发挥了非常重要的规制和引导作用。
截至2019年10月，中国现行有效的法律共274件。[8]自党的十八大以来，国家层面的立法工作在以下几个层面展开：一是加强重点领域立法，如制定民法典等；二是为相关领域改革提供法治保障，如依法做出改革决定和授权决定等；三是推进科学立法、民主立法和依法立法；四是强化全国人大常委会的监督职能。
国家层面的立法将对地方法制建设产生三个方面的影响和变化。
首先，地方立法的主导性趋势逐步加强。地方治理过程中，政策文件逐步失灵，政策的系统协调性越来越差，特别是一些与法律法规相抵触和冲突的政策制度，实施和执行的风险将会越来越大，因此，地方性法规和政府规章建设的立法导向将逐步取代政策导向；另外，政策制度的制定也必须遵循“于法有据”的原则，特别是地方政府的行政行为，都要以法律法规、规章和规范性文件为主要依据，贯彻依法行政与依法执法的法治规则，在未来的10年中，地方性法规和政府规章制定的总量和频率、范围和内容都将有所增加和扩大。
其次，地方立法的扁平化趋势逐步强化。《立法法》的修订将进一步扩大授权立法的地方数量，该法72条第2款规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。也就是说，《立法法》修改前全国有地方立法权的市仅有49个，《立法法》修改后，到现在已有322个设区的市享有地方立示权，5年间新赋予273个设区的市地方立法权[9]有地方立法权限的市从以往的49个猛增到现在的322个，标志着地方立法的扁平化和普遍化立法格局发生了从量到质的变化，也标志着地方设区的市立法将普遍形成权力与责任、权力与风险的双重机制。
最后，地方立法的不平衡趋势逐步凸显。授权所有设区的市制定地方性法规，将形成不同级别、不同条件和不同能力城市间在立法水平、立法技术、立法质量等方面的差异，这种不平衡现象将随着立法授权的扩张而在未来的地方立法中显现出来，并可能在较长时期内存在。一是纵向的国家法与地方法之间可能产生的不协调和冲突；二是纵向的省级地方性法规和政府规章与设区的市级地方性法规和政府规章之间可能产生的不协调和冲突；三是横向的不同行政区域的地方性法规与政府规章之间可能产生的不协调和冲突等，因此需要对可能产生的立法风险早有预警并进行制度性防范，同时要对面广量大的地方立法进行规范。
“法治中国”对构建“完备的法律规范体系”的理念与要求，将对国家与地方层面的法制建设产生全方位的深远影响，要求地方法制建设做出以下转型：一是要从以政策性制度调整为主向以法规性制度调整为主转型，二是要从地方性法规和政府规章的单一性硬法制度建构向硬法与软法二元协同性制度建构转型，三是要从以实施国家法的配套型地方法规制定为主向以自主创新与先行先试型地方法规建设为主转型，四是要从以实体规范建设为主向以程序规范建设为主转型，五是要从以体制内封闭型制度创制为主向以公众参与型制度创制为主转型，六是要从无评估的规则与制度建设向有评估的规则与制度建设转型，七是要从非体系化和碎片化的地方立法向系统化和标准化的地方立法转型。
3.法治中国建设对地方依法行政的影响
党的十八大以来，中国政府坚持依法全面履行政府职能，着力加强和创新社会治理，依法行政工作取得新成效。首先，在行政立法方面，国务院共制定和修改了一系列的行政法规，涉及面非常广泛，进一步强化了对于国家经济、社会和文化教育运行与发展的规制作用。其次，在依法行政方面，具体表现有三：一是推进政府职能转变。如依法取消和下放行政审批项目，严格控制新设行政许可，改革注册资本登记制度，启动新一轮的相对集中行政许可权改革，规范职业资格许可和认定，深化行政审批制度改革，推动新一轮财税体制改革，推进社会治理和信用体系建设。二是强化法治政府建设。如强化法规规章及规范性文件的清理备案审查，开展行政强制相关规定的清理；制定并贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》；推进行政执法“三项制度”试点，推进重点领域的政府信息公开工作；推进以“集中行政复议职责”为中心的行政复议体制改革和行政复议法修订工作；进行重大改革政策出台前的法律审核，确保相关改革决策权限合法、程序合法、内容合法，确保各项改革始终在法治轨道上全面推进；进一步完善仲裁制度建设。三是推进行政执法体制机制深层次改革。如完善推进城市管理综合行政执法相关制度,规范行政执法行为，加强行政执法监督。
这些国家层面行政立法与依法行政的系统性和全方位性的深层次改革，毫无疑问将深刻影响地方政府在行政法制、行政程序、行政行为以及行政体制和行政机制的各个方面。在地方治理过程中，地方政府行政权力的行使将会受到更为严格的程序和实体规制，对行政权力行使的制约与监督的力度将不断加大，将权力关进笼子里已经从理念和口号转变为看得见的制度约束。这主要体现在三个方面。一是权力设定法定。政府公共行政的权力来源、主体和设定都必须来自法律法规的实体和程序规定，不得法外行权，比如实施公共行政的权力清单制度、中央和地方政府事权法律制度、推行政府法律顾问制度、行政执法和审批权相对集中行使制度等。二是权力运行法定。比如将要求行政程序法定，包括行政主体、行政决策、行政执法、行政管理、行政听证、行政公开、行政监督、行政问责等程序法定，并建立健全行政裁量权基准制度等。三是权力监督法定。无论对行政权力的体制内监督还是体制外监督都将依法进行，比如建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制、严格执行重大执法决定法制审核制度，“加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等监督制度建设”。[10]四是权力责任法定。有权力必有责任，行政权力行使的风险往往在于责任承担的风险，不当行使公权力或滥用公权力将承担行政责任、民事责任，甚至是刑事责任，而且将承担终生受到追诉的风险。
4.法治中国建设对地方司法改革的影响
法治中国视野下的司法改革自党的十八大以来发生了巨大的变革和深远的影响，特别是对我国地方现有的司法体制和机制的影响尤为剧烈和深刻。仅2015年5月一个月，全国各级法院共登记立案113.27万件，同比增长29%，其中立案数量超过8万件的省份为江苏、浙江和山东。2015年5月全面实施立案登记制度以来，全国法院行政案件增幅同比增长221%。[11]其中，重庆全市法院共登记立案3.42万件，同比增长35.8%；辽宁全省法院共登记立案4.46万件，同比增长41.2%；浙江全省法院共登记立案9.37万件，同比增长27.5%；上海全市法院共登记立案半6.60万件，同比增长20.42%；广州全市法院共登记立案半1.61万件，同比增长13.3%。[12]2015年全国地方法院审结一审的行政案件达到24.1万件，[13]分别比2012年、2013年和2014年增长86.8%、99.2%和84%，法治中国建设带来的深刻影响可见一斑。
首先是在司法综合改革层面。一是国家监察体制的创制性变革全面展开，将对各省市区县监察与检察机构职能改革与转隶调整产生影响。二是司法体制综合配套改革正从局部试点向全局推进，将对地方各级司法机关现有的体制和机制产生影响。三是强化经济犯罪案件办理的规范与程序，将对提升地方公安机关的执法水平、执法理念、执法方式和执法程序等都产生影响。四是司法责任制进一步落实和完善，将对地方各级司法机关完善审判监督管理机制产生影响。五是进一步规范和完善非法证据排除规则，将对地方各级司法和公安机关树立合法获取证据的理念和意识产生影响。
其次是在司法专项改革层面。一是推进诉讼制度改革，如中央提出的“推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”，[14]将对地方各级法院、检察院和公安机关的地位和关系产生影响。二是全面开展庭审实质化改革的“三项规程”试点工作，将对地方各级法院如何构建和完善精密化、规范化、实质化的刑事审判制度，提高刑事审判质量和效率产生影响。[15]三是进一步推进执行机制改革，将对地方各级法院进一步规范执行及其相关行为、创新执行方法和手段等产生影响。四是加强专业化审判建设，将对地方各级法院科学确定专业化审判主题、配置专业化司法资源、设置专业化审判程序、储备专业化司法人才、提高专业化审判能力等产生影响。五是完善国家赔偿监督程序，将对地方各级法院健全赔偿监督程序启动机制、完善多方联动机制、树立正确监督理念、纠正错误赔偿决定、保障公民申诉权利等产生影响。六是完善检察官以案释法制度，将对地方各级检察机关提高对以案释法的重要性认识、鼓励诉讼参与人和社会公众的参与、建立畅通的沟通渠道、吸取参与意见和建议等产生影响。七是加强检察法律文书说理，将对地方各级检察机关检察官办案责任制改革、培育正确的司法理念、探索检察法律文书改革、加强检察人员说理能力的培训和考核等产生影响。八是检察机关加大产权保护的力度，将对地方各级检察机关准确把握政策界限、加强部门之间的联系与衔接、建立信息共享机制、强化司法监督和社会监督等产生影响。
最后是在司法行政改革层面。一是保障律师会见在押犯罪嫌疑人/罪犯的权利，将对地方各级司法机关如何进一步建立和完善保障律师和犯罪嫌疑人的权利制度和程序等产生影响。二是强化律师行业的保障与监管，将对全国各地执业律师人身权利保障、豁免权利保障、执业权利保障等产生影响。三是建立律师专业水平评定试点，将对全国各地执业律师的专业化、精细化执业水平产生影响。四是开展律师调解试点，将对全国各地推进律师专业化与市场化调解、建立以律师为主的民间调解机构、形成律师与调解对接机制、提高律师调解技能等产生影响。五是推进刑事案件律师辩护全覆盖试点，将对地方各级司法机关保障刑事案件犯罪嫌疑人权利、提高刑事案件辩护率等产生影响。六是深化公证机构体制改革，将对地方各级公证机构体制和运行机制等产生影响。
（二）地方法治对法治中国的意义
“法治中国”既是法治的中国，又是中国的法治，无论是地域空间还是法治方式都具有中国特色，因此，“法治中国”自然包括了地方法治，也包括了地方治理法治化的创新和实践。也就是说，地方法治建设只有在法治中国建设的大视野中才能获得证成，地方法治建设是法治中国建设的题中应有之义。地方法治建设在法治中国建设中的地位与方位可以从以下几个方面予以阐明。
1.地方法治建设为法治中国建设提供最基本的动力
地方法治建设对应国家法治建设的，承担着国家法制统一实施的单元和地方治理创新的先行者这一双重角色。一方面，地方要在中央法治（或法制）主义的统领下实施国家法律法规，维护国家法律的有效、统一和完整；另一方面，地方需要根据本地实际和需要进行符合立法法规定的法制创新和治理法治化先行先试。这种结构体系的形成，使得地方法治建设肩负着两种重大的责任担当——法制的实施功能与法治的创新功能，担负着法治中国建设体系的重要基础支撑和空间地域构成。也可以说，地方法治建设是法治中国建设的动力之源、成功之基、发展之根。
2.地方法治建设为法治中国建设提供最前沿的场域
中央层面的重大法治建设战略部署与政策制度，必须首先通过地方才能获得有效施行，中央与地方的关系具有非常强的传递性、承接性、执行性和反馈性，也同时是国家政治、经济、社会、文化生态发展最直接的反映。地方是所有的社会矛盾、冲突与纠纷以及各类突发性和群体性事件的承接者，是所有的社会发展与经济建设困难与挑战的面对者，也是所有的民众最直接的栖息地和生活与交往的场所。因此，地方法治建设是贯彻法治中国建设战略部署的最前沿，而且地方法治建设还是法治中国建设最直接的阵地。
3.地方法治建设为法治中国建设提供最直接的表现
地方法治建设是法治中国建设的一个个缩影，法治中国建设的现状和成效如何，并不主要由国家层面的制度建设来决定，而是在一定程度上由地方法治建设的现状和成效来体现，评价一个国家的法治建设状况如何，实际上是在考量一个国家地方的治理能力和治理效果，国家治理能力和治理体系如何是需要地方治理法治化来背书的，地方法治建设的好坏是中国法治建设成效最直接的表现，也是依法治国、依法执政和依法行政成效最直接的表现。
4.地方法治建设为法治中国建设提供最生动的样本
法治中国建设的中国经验与中国方案往往来自地方法治建设的探索性和创新性实践，中国的区域广大、情况复杂、类型多样，可以说，每个地方都好像是整个中国庞大躯体上的重要组成部分。地方不但要承担维护整体正常运转和良性运行的制度规制功能，更要承担地方法治建设的实践探索和治理创新的功能。地方要为法治国家建设提供区域法治样本，也要为法治政府建设提供依法行政样本，还要为法治社会建设提供基层治理样本。因此，地方负有为法治中国建设的实践探索新路、积累经验、提供样本的功能。
5.地方法治建设为法治中国建设提供最典型的实践
法治中国建设的理论与构想只有回到如火如荼的地方法治建设实践中才会获得无穷的生命力，并在其实践中得到检验与完善，地方法治建设本身也在法治中国建设的伟大实践中获得检验与完善。可以说，地方在这场恢宏浩大的法治中国建设征程中既扮演着一个法治建设的实践者，同时也在检验并完善着法治中国建设的理论与构想，地方与国家都在这场史无前例的法治建设伟大实践中获得发展。
二、地方法治建设实践模式的系统梳理
地方法治具有很强的地方性特征和地方性元素，而且必然以符合地方文化需要的多样化方式运行，并在此基础上提炼出富有地方特色的法治发展模式。可以说，地方作为与中央相对应的概念，其治理的空间和范围十分宽泛。根据我国现有的地方法治建设实践，如果以地方法治建设的内在运行为逻辑，其实践模式大致可以分为体制回应型、先行先试型与自生自发型三种。
（一）地方法治建设的体制回应型实践模式
中国的地方法治实践最为突出的一个特点是发展了“体制回应型”模式，即：中央出台政策文件主导各地方法治建设的具体进程，将法治建设作为一项国家任务自上而下地部署和推进；而后，地方党政部门通过制定贯彻意见，落实中央和国家的有关决定，并辅助以调查研究、公众参与、专家建议等多种途径和方法汇集推进地方法治建设的意见和建议，形成在国家法治统一性和指导性之下的地方法治实践创新，从而及时响应国家层面法治建设的号召和目标。地方法治建设的组织领导、内容方式、范围程序、推进步骤、考核评价等都由中央和国家层面进行具体的部署。这种地方法治实践的“体制回应型”模式，其运行有两个基本特征：一是党政管理层自上而下地层层推进，从国家层面、省级层面、市级层面、区县级层面，再到乡镇级基层党政部门层层贯彻落实、检查考核；二是党政管理层自下而上地层层回应，从最基层的乡镇开始逐级向上一级党政管理机关层层报送法治建设推进的情况与绩效，不断总结地方法治建设的经验和教训，并在完成工作任务后接受上一级党政部门的检查与考核。这种运作模式形成了党政部门一体化地从上而下再从下而上地闭合环路，具有严密的体制内运作的逻辑。可以看出，这种地方法治建设模式是在我国科层制结构体系内部运行的，效果如何，完全取决于运行体系内部各级党政部门领导的主观能动性。地方经济、社会和文化发展的差异会导致各地法治建设的不平衡，尽管如此，地方法治建设自上而下和自下而上的运行回路是畅通的。另外，如果地方党政部门不能将法治建设持之以恒地深入下去，那么很可能会形成运动式、形式化、过程性的效应，而层层回应的运作优势将在轰轰烈烈的过场中消解，这也是不得不需要关注的问题。
作为体制回应型的地方法治实践模式，如果从时间维度看，自1997年党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”开始，到2014年十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，再到2017年党的十九大报告再次明确提出“全面推进依法治国”的20多年间，我国地方法治建设经历了从被动性体制回应到主动性体制回应、从适应性体制回应到探索性体制回应的发展历程。2000年前后，地方各级省市及以下行政区域相继提出“依法治省”“依法治市”“依法治区”和“依法治县”的目标要求。这一时期的地方法治建设具有被动性和适应性的特点，各个地方所谓的法治建设基本路径主要是贯彻中央的方针政策，并结合地方实际做一些初步的探索。如果从空间维度看，党的十八大报告到十八届四中全会关于全面推进依法治国的重大决定，形成了明确的法治中国建设思想理论体系，就全面推进依法治国提出了一系列新概念、新思想、新理论。中央对于“法治中国”的顶层设计和战略部署，也为地方法治建设指明了方向和路径。各地方党委和政府纷纷出台本地区法治建设意见或法治政府建设规划，对中央部署的回应迅速而又密集。地方党委的回应侧重于对本地区法治建设进行全方位的战略部署，涉及地方立法、执法、司法、宣教、队伍和组织领导等各个方面，而地方政府则就法治政府建设进行专项部署。可以看出，无论是在形式层面还是在内容层面，全国各级地方党委和政府的这些法治建设意见或规划都是在中央的“法治中国”的战略部署和国家宪法法律的统摄下，地方各级党委与政府以形式相似、内容相近的方式出台相关法治建设意见或法治政府建设规划，以之作为一种体制内的响应和回应。这一方面体现了国家法治自上而下地有序推进，另一方面也体现了地方法治自下而上地有序回应，从而形成上有顶层制度设计下有组织落实保障的互动机制，国家法治与地方法治同处于一个上下贯通的完整系统结构。因此，这种体制回应型法治建设模式确实有其自身的鲜明特点，并有别于其他法治建设模式，具有独特性和统一性的特征。
如果从体制回应型的具体事例来看，会更易于理解。如十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布后，全国各省、自治区和直辖市以及大部分的省会城市和计划单列的大城市都相继出台了“全面推进依法治（省、市、区）实施意见”或“全面深化法治×省建设的决定”等贯彻落实文件，这些地方性的法治建设文件无一例外都是快速响应中央《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的号召，第一时间将中央关于法治建设的重大战略部署落实到地方。从回应的时间上看，根据对各省份出台文件先后的时间统计，一般在6个月以内。从回应的形式上看，对于贯彻落实中央出台的文件，由地方党委发文响应；对于贯彻落实国务院出台的文件，由地方政府发文响应；而对于贯彻落实中央与国务院共同出台的文件，则由地方党委与政府共同发文响应。从回应的内容上看，主要由旨在贯彻落实中央文件精神的总体要求、各项任务、组织领导等内容构成。从回应的体系上看，中央与地方形成了上有战略部署下有总体要求、上有目标方向下有具体任务、上有推进部署下有贯彻落实的统一性安排。这种上下的体制性回应体现了时间上的有效性、形式上的对应性、内容上的衔接性、行动上的一致性和系统上的整体性特点。
（二）地方法治建设的先行先试型实践模式
地方法治建设的先行先试前后经历了近20年的历程，是在国家没有出台相关法律法规和顶层政策设计，地方治理和发展又迫切需要的情形下，地方率先进行的具有探索性和实验性的地方治理法治化实践。可以说，先行先试型法治实践是贯穿于我国社会主义法治建设始终的。其实，地方先行先试型法治实践的兴起和发育是与内在制度的生成逻辑基本吻合的，制度的生成复杂多变，任何制度的形成都不得不强调复杂的、无止境的试错过程。而且，这种过程发生于“历史性时间”里，出现在具有不确定性的、“发展中的”环境里。[16]学界通常将这一现象称为转型期部分地区的“先行法治化”。[17]“先行法治化”的法理逻辑，是先发地区的法治先行，即中国东部地区在其经济与社会“先发”的基础上，在国家法制统一的原则下，率先推行区域法治化。[18]地方法治建设先行先试的实践具体包括三个层面。
1.在地方法治建设的理念构建层面
许多省市率先提出了“法治××”的地方法治建设理念和主张。如2004年江苏率先提出“法治江苏”的理念后，相继有四川、宁夏、浙江、云南、海南、广东、湖北、山西、吉林、湖南、安徽、天津、西藏、陕西、内蒙古等近20个省、自治区、直辖市提出“法治××”的主张。其中，影响最大的是“法治浙江”“法治深圳”“法治广州”等长三角和珠三角区域内发达地区的省市法治建设实践。另外，北京和上海主要是通过法治城市的提法确立地方法治建设的理念。提出“法治××”的理念和命题是基于地方或区域法治建设的探索性实践，以及地方治理法治思维和法治方式的需要，而这种需要又是基于地方社会治理过程中不断出现的社会矛盾和冲突,以及由此带来的社会治理风险。因此，这是一种由社会存在决定社会意识的回应性表现。
2.在地方法治建设的制度构建层面
先行先试的制度建设主要以行政程序、行政决策程序、生态保护、城市治理、区域合作等地方性法规和政府规章建设最为典型。
一是在行政和决策程序法制建设方面。2008年湖南省政府率先制定了《湖南省行政程序规定》，这一试图“给行政权力定规矩”的法治试验，立刻获得了法学界的普遍赞誉，该规定以地方政府规章的形式填补了中国行政法制存在的空白。[19]截至2019年5月，在国家层面出台《重大行政决策程序条例》之前，[20]全国至少已有重庆、黑龙江、江西、天津、青海、贵州、福建、湖北、广西、甘肃、辽宁、内蒙古、四川、浙江、山西、云南、安徽、上海、广东等19个省、自治区和直辖市出台了“重大行政决策程序规定”，占我国全部省份的55.9%；而且，许多省会城市和计划单列城市以及中小城市和县级行政区域，都制定出台了重大行政决策程序方面的制度。这些行政程序和重大行政决策程序的地方先行先试的制度设计，将为国家层面制定出台“行政程序法”“重大行政决策程序条例”等提供丰富的立法经验和地方样本。
二是在生态环境保护法制建设方面。2014年，贵州省出台了我国首部省级生态文明建设的地方性法规，即《贵州省生态文明建设促进条例》。该条例成为我国地方首个生态文明建设的基本法，在生态文明建设和环境保护等诸多方面体现了规制的创新性和地方的特色性。
三是在城市治理法制建设方面。在全国尚未制定城市治理的国家法规和省级地方性法规的情况下，南京市2012年出台了全国首部城市治理条例的地方性法规，即《南京城市治理条例》。该条例首创城市治理委员会制度，制定了《南京市城市治理委员会章程》。2013年广州市政府将该市同德围地区老城改造过程中新创的政府与民众协商互动（以下简称“政民互动”）的城市治理法治化创新模式向全市推广，成立了广州市公众咨询委员会（以下简称“公咨委”），出台了《广州市重大民生决策公众意见征询委员会制度》。这一探索性实践产生了示范效应，让广州迅速在垃圾焚烧、东濠涌整治等领域也成立了各自的公咨委，公咨委制度已经成为广州城市治理法治化的先试模式。
四是在区域合作法制建设方面。就国家范畴内的区域合作而言，目前我国的区域合作的中央立法缺失，地方的区域合作治理都采取探索性的立法模式，目前具有典型性分析价值的区域发展地方性法规有三个：2006年广东省人大常委会通过并颁布实施的《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》、2008年湖南省人大常委会通过并颁布实施的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》、2009年湖北省人大常委会通过并颁布实施的《武汉城市圈资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验促进条例》。这只是省级行政区域内地方间合作的法治建设尝试，鲜有跨省级行政区域合作的法治建设探索，即便如此，这对中国的地方法治而言，已经是一个具有创新地方立法的有益尝试。
3.在地方法治建设的实践操作层面
各地省市在法治建设的具体操作层面，创造了形式多样、内容各异的实施办法，其中以地方法治建设的评估与监测指标体系、法治政府建设的清单制度、区域合作发展的软法规制体系等较为典型。
一是在地方法治建设的评估或监测指标操作方面。例如，2008年杭州余杭区率先制定的我国第一个县域一级法治指数——杭州市“余杭法治指数”正式对外发布，为全国城市法治建设的绩效考评指标体系探索提供了先行先试的样本。此后，许多省份或城市也相继制定出台了符合各地需要的法治建设绩效测评指标体系，比较有代表性的《广东省法治政府建设指标体系》（2013）、《法治江苏建设指标体系（试行）》（2015）、《法治湖南建设评估指标体系》（2016）、《江苏省法治城市（县、市、区）考核标准》（2016）等。随着监测与评估指标的进一步完善和发展，2016年上海首创政府“法治GDP”指标体系，由6个二级指标和20个左右的三级指标构成的“法治政府依法行政状况测评指标”,具有客观性、典型性、可测性和可比性的特点。6个二级指标分别为“制度健全度、公众参与度、信息透明度、行为规范度、高效便民度、行为可问责度”，每个二级指标由3～5个客观数据和社会满意度数据的三级指标构成。[21]2016年，南京市出台了《法治南京建设监测指标（试行）》，由9个一级指标和50个二级指标构成的“法治南京建设监测指标”,在全国15个副省级城市中率先构建了动态监测数据与模型，通过全面、客观、实时的监测数据，对法治南京建设的现状进行较长时间的实时监视而掌握其动态的变化，准确测算和评估南京地方法治建设的绩效与问题。
二是在法治政府建设的权力清单制度建设方面。2004年，河北省出台了《关于开展推进行政权力公开透明运行试点工作的意见》；2009年，四川省成都市人民政府办公厅发布了《关于推进行政权力网上公开透明运行工作的意见》。河北和四川等省市较早实施的权力清单制度，是在国家层面没有制度设计和战略部署的情况下先行先试的结果。它们进行了有效的制度探索并积累了宝贵的实践经验，为2015年中共中央办公厅和国务院办公厅制定和出台《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》以及相应的制度规范提供了试点经验和问题导向。
三是在区域合作发展的软法规制方面。如2006年东北三省签订的《东北三省立法运作框架协议》，开启了区域法治建设的软法规制新路径。这种区域立法合作的实践表明，“地方法治现象可以存在于某个特定行政区域，也可以存在于不同行政区划间，其以地缘、经济、生态、社会文化及社会治理需求为纽带发展形成法治共同体，目的在于通过建立超越行政区划的广域行政和跨域治理，解决既有行政区划导致法治治理存在盲区的弊端”。[22]我国当下的区域软法型治理实践，可谓地方先行先试型法治实践的一种新的发展样式，上无国家法的规范和参照，下无地方法的规制和保障，完全基于区域合作的内在需求和发展驱动。根据有关数据统计，2008-2018年的10多年间被列入国家战略层面区域发展的规范性文件、发展规划、行政协议等具有软法属性的规范性文件和技术性规则就有近50个，包括国家层面出台的全国范围内各区域发展的意见、纲要、规划、协议等。如以长江三角洲地区为例，就有《长江经济带发展规划纲要》（2016）、《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（2008）、《长三角地区贯彻国务院〈指导意见〉共同推进若干重要事项的意见》（2008）、《长江三角洲地区区域规划》（2010）、《长江三角洲城市群发展规划》（2016）、《长江三角洲地区城市合作协议》（2004）等。这些省际区域合作与发展的软法涉及多个省级行政主体之间的协调，如“促进中部地区崛起规划”，涉及山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6个省份；“长三角地区区域规划纲要”，涉及长江三角洲区域内的上海、江苏、浙江和安徽三省一市；“京津冀都市圈区域规划”，涉及京津冀都市圈的北京、天津和河北两市一省；“东北地区振兴规划”，涉及东北地区的辽宁、吉林、黑龙江和内蒙古三省一区；“长江经济带发展规划纲要”所涉及的省级行政区域更加广泛，有贵州、云南、四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、上海11个省市。跨省合作发展或跨区域合作发展，是未来中国区域发展的必然趋势，但相关的法律法规制度构建严重滞后。因此，这些软法实施的难度可想而知，将面临三个方面挑战：其一，省际之间前所未有的经济、社会和文化利益的协调难度不断加大；其二，与这些跨省级行政区域的规划纲要、规划，以及省际合作行政协议相配套的法律法规制度严重缺失；其三，跨省级行政区域合作立法的合宪性和合法性问题，以及法律法规制定主体等也亟待体制和制度上的创新与突破。
（三）地方法治建设的自生自发型实践模式
正如苏力所言，“法制是从社会中生发出来的”，“一个民族的生活创造了它的法制”。[23]或如哈耶克所说，法律肯定不是为了实现某一已知目的而创造出来的，而是因为它能够使那些依据它行事的人更为有效地追求他们各自目的而逐渐发展起来的。[24]在当前各地的法治实践中，除了少数民族地区按照我国法律法规实施有条件的自治外，自生自发型的地方法治建设，主要还是体现于全国各地乡镇、农村、社区和社会组织基层治理法治化的实践和探索过程，凸显了基层治理的规则之治。全国许多乡镇和农村在实施村民自治过程中总结了很多经验，也创造了很多简便易行的制度。村民自治是我国法律确立的村级事务管理的基本形式，它的核心就是“让村民最大限度地参与村内事务管理”。我国最基层的法治建设实践是村民社区与居民社区的治理，较具代表性和典型性的有浙江的“乡村规则”，还有江苏、广东和贵州基层治理法治化的经验和制度创新，如江苏的“政社互动”、广东的“政民互动”、贵州少数民族地区的“村规民约”等。这些不同地方基层自生自发式的法治化治理经验非常具有典型性和独特性，丰富了“地方知识”的制度，其试验、探索和创新，为我国基层治理法治化提供了鲜活的样本，其特殊化和典型化特征极具分析的价值和意义。
1.浙江“乡村规则”基层治理的法治实践
“乡村规则”是浙江基层和农村在治理过程中为了保障居民和农民的权益和民主参与度，而创造的一系列具有基层法治建设探索性的社区章程和村规民约等软法的总称。如“枫桥经验”“夏履程序”“乡村典章”“八郑规程”“民主恳谈”“新河模式”“泽国模式”等，都包含有实体和程序规定的自治规则。通过对浙江省基层自治的调研发现，这些乡村自治凸显出的是“软法”规则之治，各种乡规民约、社区公约、社会组织章程等都成为维护地方基层社会秩序和稳定的有效手段。这种软法规则有很好的治理效果，在治理的过程中突出体现了对实体规则和程序规则的运用。这些乡规民约虽然在原则、条款以及内容上远不如法律法规那么周延和富有逻辑，但是它的实体和程序规定却非常适用，合乎乡村治理的需要和诉求，特别是其程序规则有着鲜明的地方特色。
“枫桥经验”发源于浙江省诸暨市枫桥镇，从19世纪50年代首创“依靠群众化解矛盾”“小事不出村，大事不出乡，矛盾不上交”的方法，到当代乡村治理创新新模式，一直成为全国基层自治的标杆和样本。其乡村治理法治化的经验可概括为两方面。一是基层治理制度优先。制定并推广实施十多个村规民约，乡村治理走向制度化和规范化，而且形成了《基层矛盾纠纷大调解体系建设规范》《乡镇行政服务中心管理与服务规范》《信访事项办理工作规范》《基层网格化管理规范》《防汛抗台应急预案》等6个基层治理标准化规范模本，并引入国际标准组织质量管理体系标准，对基层治理工作进行标准化、系统化和规范化塑造，以不断提升基层治理水平。二是基层治理机制创新。新时代“枫桥经验”的基层治理创新体现在坚持以人民为中心，坚持以党建为引领，推进自治、法治、德治相融合，提升基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。三是基层治理以人为本。做群众工作始终应以耐心的说服、和风细雨的工作方式进行，对群众意愿充分尊重、切实维护群众利益，坚决摒弃那些简单粗暴、与民争利、强制命令的不良作风和做法，坚持规则面前人人平等。
“夏履程序”，是指浙江省绍兴市夏履镇自2004年开始，把日常运作中最重要的、群众最关心的重大政策及项目建设、集体资产经营、村干部报酬、村干部公务消费补贴、工程招投标、财务审批等六方面的有关制度，以图示形式设计成六大办事程序。夏履镇村民自治的法治化经验主要体现在三个方面：一是公共权力约束机制，如对村干部制定了“五项制度”，即村干部分工合作制度、村干部工作纪律制度、村干部外出请假制度、村干部重大事项报告制度、村级会议与村务议事决策制度；二是村务信息公开机制，如形成了“五议两公开”的议事、听证、表决和公开机制，即做到“党员群众建议、党组织提议、村务联席会议（两委会）商议、党员大会审议、村民（代表）会议决议和表决结果公开、实施情况公开”[25]；三是决策民主监督机制，“六个程序”尽管各有侧重，管理环节也有差异，但其共性的运行路径是“征求村民意见建议—村两委会提出初步方案—民主听证、听取意见—党员讨论完善方案—村民代表表决确定—信息反馈、村务公开”，村级一切事务都按照这一程序办理，从而收紧“村官”手中权力，真正还权于民。
“乡村典章”，是指浙江省新昌县儒岙镇石磁村实施村民自治的一整套规章制度。“乡村典章”制定的宗旨就是要让村民最大限度地参与村内事务管理，村务事项让村民进行公决和监督，从而扩大基层群众的政治参与度。该典章已经成为村民自治法治化的一个典型样本，被誉为“村民自治特别法”。[26]一方面，“乡村典章”依据我国《组织法》制定，成为村干部与村民的“刚性规范”，同时也对村干部和村民形成双向制约的合力，即相互管理、相互监督；另一方面，典章对村级组织及职责、村务议事及决策、村级财务管理、村务公开制度等六大项内容分别做了详细规定，典章职责明确，最大限度地保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，实现了“村务大事民决”的民主决策机制。这项全面提升村级管理民主化程度的制度，不仅能让百姓更好地进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，同时也能逐渐消解农村基层的各种矛盾。有了乡村典章，等于村里有了自己管理自己的规则制度，在消解矛盾、维护乡村稳定上起到了保障作用。[27]如“乡村典章”规定：村党支部是村级各种组织和各项工作的领导核心；村委会是在党支部领导下的由村民选举产生的群众性自治组织；财务管理实行村账镇审制度，并实行财务预决算，将村财务开支分为正常开支和非正常开支；村级收支计划情况及大额财务开支等内容，由村党支部、村委会联章联签，村务公开实行定期公开方式，一般每季度公布一次。无论是“乡村典章”规定，还是“村务大事民决”的程序，都简便易行、可操作性极强。[28]
“八郑规程”，是指浙江省嵊州市三界镇八郑村开展基层民主管理规范化建设的试点，它创造性地建立了“八项制度”及其“八大流程”的制度化、程序化的村民自治运作模式和民主监督保障机制。八项制度及其八大流程几乎囊括了乡村治理中的所有环节，即民主选举制度、村务决策制度、财务管理制度、项目招投标制度、村务公开制度、民主管理监督制度、村干部谈听评制度和村干部责任追究制度等[29]。通过把八项制度转化为八大流程，让村干部靠流程来执行，老百姓靠流程来监督，乡镇政府靠流程来检查考核，从而使村级民主管理各项工作步入程序化、规范化轨道。“八郑规程”的乡村治理模式，开创了基层治理法治化和程序化的实践先河。
浙江在村民自治过程中自发产生的严密而又实用的乡村自治制度，从某种程度上弥补了法律制度与政策规定在具体实施过程中无法落地的不足，填补了最基层民众自身参与、自我管理和自我监督的制度空缺，由村民自己参与设计的制度规章最贴近和契合乡村的现实生活。这是基于他们对乡村治理现状和生活关系的深刻领会与了解而形成的可行性制度样式，同时也是基于对村民自身利益的深刻关切和认知而产生的制度形式。这种具有很强实用性和操作性的制度在实施过程中能够针对乡村自治中公共事务的核心利益所在进行规制，也从源头上减少了产生和激化利益冲突和纠纷的可能。
2.江苏“政社互动”基层治理的法治实践
2009年苏州太仓市委、市政府在全国首创了社会管理法治化的实践，率先出台了《关于政府行政管理与基层群众组织自治互动衔接机制的意见》，其目的是理顺政府行政部门与群众自治组织之间的关系。在太仓，最重要的一条措施就是废止政府部门与基层长期默认签订的行政责任书，在机制上割断两者的行政从属关系，有效防止政府部门对基层群众自治组织的干预，在制度上保障了自治组织的法定权益。
苏州太仓“政社互动”，是政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的简称，即“政府及其部门”和“村居基层群众自治组织、社会组织”这两类社会管理主体，通过“衔接互动”，规范行政权力、提升自治能力、激发社会活力，加快构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的地方治理新格局。基层政府与社区自治组织契约化的行政合同和协议方式，是深化行政改革与发展基层群众自治、加强社会协同管理有机结合的一次重要创新实践，制定了基层政府权力与责任、社区自治组织权利与义务的“两份清单”，将基层政府与社区自治组织权责规范化。苏州太仓“政社互动”认真梳理基层政府社会管理权责，明确凡属于政府职责范围的行政任务，不得随意下达到社区自治组织，凡属于公益性、辅助性的基层事务，均通过授权、委托或外包等方式交由社区自治组织和社会组织承担。“两份清单”，划清了政府“行政权力”和自治组织“自治权利”的责任边界，走出了一条“政社分开”的新路子。
苏州的政社互动案例为地方的基层治理法治化提供了一个创新的范本，那就是建立了一种基层政府与社区自治组织的权利主体平等关系新模式，颠覆了我国基层政府与社区自治组织领导与被领导、上级与下级的传统管理格局，为地方基层治理法治化提供了一种全新的范本，实现了地方治理从官本向民本的转型。该办法在苏州市城乡进行了推广，并在总结经验的基础上在江苏全省进行了广泛的实施。
3.广东“政民互动”基层治理的法治实践
同德围位于广州市区西北角，面积3.81平方千米，集聚人口达30万人。几年前这里是一个脏乱差的城中村，居民大多为社会弱势群体，以拆迁户、安置户、低保户、外来工居多，同德围成了一个备受关注的“话题小区”[30]。该地区居民情况复杂、地质条件恶劣，进出交通极为不便，有同德围地区“华山一条道”之称，所以，当地居民改善交通和民生的诉求非常强烈，与政府进行的协商多达几十次。经过几年的努力，该地区面貌焕然一新，2013年起逐步完成了同德围地区综合整治，南北向高架贯通，配套同德医院、同德中学，地铁八号线也贯通该地区。同德围南北高架桥的建设设想也来自民间的诉求，从提出到付诸实施，自始至终经群众讨论、完善并投票表决通过。这种公众参与源于同德围地区民选的37位草根居民组成的公众咨询委员会。它们对该地区的交通与民生工程方案调整了30多次，居民协调会开了100多次。该村也因开创“同德围模式”而倍受全国关注。
这是一个城市居民长期维权、表达诉求，并与政府进行协商对话和利益博弈的典型案例，凸显出广州市公民权利意识的觉醒和发展，也表现在地方治理法治化过程中，政府与公众的民主协商与互动，我们称之为“政民互动”，这种城市治理的创新探索首创了利益诉求—民主协商—政民互动—公众参与—目标达成—经验总结—制度推广这样一种地方治理的新路径。
4.贵州“村规民约”基层治理的法治实践
贵州是少数民族聚集区，尤其黔东南地区是苗族村寨集中的区域，这些少数民族地区的村规民约有着悠久的历史，并随着社会的发展而不断完善，村规民约产生于乡村社会之中，在村民日常生活逻辑中形成、生长，具有自发性和内生性，是不同于国家法律的社会规范，在社会治理、保障人权等方面有其独特的作用和空间。[31]黔东南苗族村寨村规民约的内容涵盖村寨社会治安、生产生活、婚姻家庭、矛盾纠纷、环境卫生、公共事业等诸多方面。[32]贵州少数民族地区的村规民约被少数民族村民视为他们那个村寨的法律，甚至到了“可以没有国家法律，但不能缺了村规民约”的地步。村规民约在村寨治理中发挥了极其重要的作用。一是以村规民约保障社会治安。在农村社会关系的诸多问题中，社会治安是村规民约中最受关注的重要问题，黔东南苗族村寨社会治安普遍较好，有些村寨几十年未曾发生一起盗窃案件，因此对偶尔发生的偷盗事件，人们的容忍度较低，这也是村规民约中重点的规制内容。二是以村规民约规范生产生活。少数民族村寨的生产生活以禽畜管理、林木保护、消防安全、田土管理、鱼类保护等为主要内容。三是以村规民约维护婚姻家庭。只要不违反传统的同宗结婚等限制，少数民族地区的男女青年便可自由结合，如“偷婚”则是在家长反对情况下的不得已而为。四是以村规民约调处矛盾纠纷。少数民族聚集地区往往人口集中度高，房屋毗邻，家家户户都是邻居，往往会因为琐碎小事引发争执，苗族村寨相较于汉族村寨而言较为封闭，因此，村民之间彼此的依赖感相对较强，因此村规民约就成了人们规范言行举止、调处矛盾纠纷的一个重要规范。五是以村规民约治理环境卫生。少数民族地区因为发展缓慢，没有垃圾处理系统和专门的厕所，难以养成良好的卫生习惯，但这一现象随着旅游事业的发展有所改变，许多边远山区的少数民族聚集地的卫生状况也得了不同程度的改善，随着社会的发展和生活条件的改善，村规民约在治脏治乱方面也发挥了重要作用。六是以村规民约管理公共事业。少数民族地区的乡镇作为最基层的政权组织在为散落在广袤山区的村寨和聚落提供管理服务时，在人力资源和技术手段等方面都无法满足需要，少数民族地区的村民自治也就应运而生，特别是对公共事业的管理就成了村规民约的重要对象和内容。
少数民族地区“村规民约”的作用细化到了村民日常生活的全部，可以说国家层面和地方层面的法律法规和政策制度管到的地方，村规民约管到了；法律法规和政策制度管不到的地方，村规民约也管到了。村规民约毕竟是一种软法规范，如果作为法律法规和政策制度的辅助或拾遗补缺当然是一种最好的基层治理状态。但问题是村规民约在实行的过程中有可能与法律法规和政策制度的规定相冲突，这种现象在少数民族地区和汉族居民地区并不少见，如何认定村规民约与法律法规抵触和不适当，并给予合法性和正当性的处理，这是一个需要深入思考和研究的问题。
三、地方法治建设问题的检视
我国地方法治建设的实践模式具有一定的区域性和特殊性，如果把握失当，则有可能产生法治风险，比如体制回应型地方法治模式有可能产生忽视公众参与与评价、拒斥社会自治的发展、形式主义与教条主义、削弱地方个性与特色、抑制主动性与创造性的法治风险。而先行先试型地方法治模式又有可能产生偏离国家法治建设的主轴、突破国家法律的统一性而与上位法冲突、强化地方本位主义或地方中心主义的法治风险。自生自发型地方法治模式也有可能产生突破国家和地方法律法规的约束、强化规则的自由主义或实用主义的法治风险。这些特殊化的潜在风险或问题不能不引起关注和警惕，因此，从全国地方法治建设的总体性和普遍性来看，地方法治建设还存在着一些带有典型性的问题，主要表现在以下七个方面。
第一，地方法治建设纵横向关系法治化的问题。就目前来看，央地关系的法治化还缺乏明确统一的法律规范，现有的宪法和宪法性法律虽然对中央与地方的人大、政府、法院和检察院的立法、行政、司法等职能进行了规定，但并没有很好地解决法治建设过程中国家整体主义与地方中心主义的权力、资源配置关系，往往产生“一统就死、一放就乱”的现象，权力和资源都会出现错配现象，央地各自的权力与责任、权利与义务关系并不明确，地方有限分权虽有与之相关规范性文件但缺乏法律的规定。另外，随着横向的地方区域经济一体化的加速，相互之间跨越行政边界的深度合作已经成为一种必然的发展趋势，但问题是区域法治建设滞后于区域经济合作，法治理念和法律制度建设都落后于经济文化发展的现实，已经成为严重制约区域快速发展与融合推进的一大瓶颈。这几年在国家层面连续而又密集地出台了全国区域发展的几大板块规划，如《长江经济带发展规划纲要》《长江三角洲地区区域规划》《长江三角洲城市群发展规划》等都是属于我国特别重大的区域发展的顶层政策制度设计。这既需要区域内各地方跨界合作的政策制度规范，更需要国家层面出台高位调整的法律法规，但现实是国家并没有出台调整区域发展的法律法规，地方也没有或者说无法制定区域合作的地方性法规。目前现有国家层面的宪法、法律和行政法规对跨行政区域经济合作发展的制度供给阙如，可以说，我国跨行政区域的经济合作是在一种无法可依的现状中发展，这种区域发展的法制空窗期现象极易导致区域发展的顶层设计和政策制度无法真正落地生效，而且带来了区际合作无法预测的法律、政策和政治风险。
第二，地方法治建设的地域不平衡问题。由于经济、社会和文化发展的差异导致了地方法治建设的不平衡现象，在区域分布上出现了发达地区与欠发达地区法治建设的不平衡，在城乡结构上出现了城市与农村法治建设的不平衡，这两大差距表面上源于经济的发展，深层上却源于人们观念的发展。上海、江苏、浙江和广东等省份在地方法治建设方面有许多的做法要领先于全国其他地区，其先行先试和自生自发的创新试验的探索精神和经验，往往成为各地学习和模仿的样板。即使是一些危机事件，也能通过制度化手段化解进而转化成危机治理的经验，如广东的“乌坎事件”与“同德围事件”、浙江的“枫桥经验”与“乡村规则”、江苏的“政社互动”等，刚开始都是因为先出现了社会风险和矛盾冲突的苗头，最终形成了“法治思维—法治方法—转化矛盾—解决问题—创制规则—提供经验”的良法善治效果。而我国有些欠发达地区的基层治理往往缺乏这种思维路径和行事方式，在处理民众利益矛盾和冲突事件中往往以维稳和权力万能的思维模式处理问题，导致矛盾激化走向不可调和的冲突，增加了地方治理的风险和危机。
第三，地方法治建设的强政府弱社会问题。地方法治建设在强力推进过程中，特别是在一些欠发达地区或乡镇农村的法治化建设中往往会进一步强化“强政府、弱社会”这一固有的传统社会治理的特征，突出体现在“四强四弱”：政府机构强、社会组织弱，行政权力强、社会权利弱，政府运行强、社会参与弱，政府管制强、社会监督弱。这种强弱反差现象恰恰违背了法治建设的初衷，忽视了人民群众作为法治建设主体的作用，弱化了社会自治作为法治建设减压阀的功能，增加了约束和监督行政权力的难度。
第四，地方法治建设的形式化与碎片化问题。地方法治建设在有些地方被当成一个体制内封闭操作、形式运作、典型样板、肯定评价、表彰总结等具有一整套系统化的仪式和过场，至于具体要达到怎样的目的和效果却不是主要考虑的问题，比如有不少地方的基层法治建设，今天搞一个法治文化广场、明天搞一个法治活动中心、后天树一个象征法的独角兽等的物化的雕塑，只要能有个形式或最好能够上报纸、上电视就是最大的成绩和功劳。另外，在社会发展的转型时期，整个社会出现的碎片化现象，也影响了地方法治的建设，导致各自为政、业务分割，缺乏相互协调、沟通合作，消解了结构的完整性和系统性。在地方法治建设过程中，治理理念、治理结构、治理价值、治理体系和治理措施等方面也呈现出碎片化现象，表现为推进地方法治化过程中理念频出、概念不断、常识缺乏、法规“打架”、政出多门、借法执法、多头执法等。在数量特征上表现为大量的毫无作用和价值的文件碎片、口号碎片、形式碎片和过程碎片，在地域特征上表现为大量的雷同复制和重复浪费，在功能特征上表现为交叉重叠、部门主义、保护主义、集体行动困境、“孤岛”现象和“搭便车”现象等。
第五，地方法治建设的部门利益制度化问题。地方或部门利益制度化在地方的立法、行政、执法和司法等部门中均不同程度地存在，有些地方利用法治建设的便利夹带了地方或部门利益的私货，从表面上看到的是一条条形式化和规范化的规定或程序，其在背后却是为地方利益或部门利益披上一件合法外衣，一些条款规定或形式程序的背后潜藏着地方或部门获取利益的机制，用法规的固化实现地方或部门利益的常态化、稳定化和最大化，不惜损害公民利益、公众利益和公共利益。比如，在地方政府行政审批和行政许可领域，也是由于地方或部门利益作祟，成为阻碍简政放权及其行政体制改革的一道道藩篱。
第六，地方法治建设的民意缺失问题。有些地方害怕或不敢让公众参与到地方法治建设的过程中来，排除了体制外公众的参与，缺失了民意的评价与表达，虽然有些地方在出台的法规或规范性文件中制定了重大行政决策必须要经过公众听证、专家论证、风险评估、征求意见等公众参与的程序性规定，但实际操作过程中却又不同程度地打了折扣、走了过场，公众参与的效果和质量并不高；有些地方在关乎民生的重大行政决策、地方立法或行政执法中屡屡产生民意缺席的现象，公众参与要么作为一种形式，要么干脆连形式都没有，关起门来拒民意于千里之外。
第七，地方法治建设的政治生态问题。地方法治建设的生态环境亟待改善，虽然这个问题在全国各地都有不同程度的存在，但是欠发达地区尤其严重，在制度生态、政治生态、经济生态、社会生态和文化生态等方面存在着许多不利于法治建设的阻却因素，出现了明规则不用而潜规则盛行的非法治社会的现象，正如习近平总书记所讲的“有的办事不靠组织而靠熟人、靠关系，形形色色的关系网越织越密，方方面面的潜规则越用越灵”[33]，形成了办事不讲规则讲关系、做事不讲规矩讲权势、干事不讲效果讲形式、处事不讲原则讲情面、出事不讲责任讲靠山的恶劣政治生态，凭关系、用权力、靠金钱成为赢家通吃的致胜法宝。这种危险而恶劣的社会政治生态严重阻碍了法治建设的进程和发展，甚至严重扭曲了法治建设的理念、原则、目标、任务和措施，导致了地方法治建设过程中出现了严重的形式主义、官僚主义、维稳主义、利己主义和拜金主义，忽视了法治建设的目的与实效，排斥了法治建设过程中的问题解决率、权益保障率和群众满意率等真实指标。
四、地方法治建设优化的主要路径
对地方法治建设实践模式与问题的评价与分析，要努力探寻出地方法治建设的良性发展之路，使地方法治建设能够成为推动国家法治进步的基础性力量。因此，本文提出的可能性路径是推进国家顶层制度设计，重塑政府与社会的关系，激活多元主体有序参与，基层治理方式，强化公众评价关键环节，实现我国地方治理的良法善治。
（一）推进国家顶层制度设计
地方法治建设的良性发展需要在两个层面展开，既要能够按照国家法治建设的统一性要求自上而下地有序推进，又要能够结合地方的实际情况自下而上地进行能动性探索。其前提是必须强化国家在地方或区域法治层面的顶层制度设计，这种制度设计应该具有系统性和全局性，需要在宪法和法律、行政法规和规章、重大政策部署、一系列规范性文件等不同制度层面进行统筹设计和推进。
首先是中央与地方纵向关系的法律制度供给。在我国，地方法治能否良性发展，必须依赖于中央与地方关系的法律制度设计，否则地方法治建设可能会导致“法治割据”现象的发生，甚至成为“地方保护主义”的代名词。如在先行先试型和自生自发型的地方法治实践中，经常发生以“地方特殊性”为由，行“地方保护主义”之实，因此，通过加强中央与地方关系的法治化设计，才可以为地方法治建设提供依据，而且还能有效缓解甚至消除中央与地方及各个地方之间法治建设的差异，从而确保“法治中国”的整体推进和全面落实。中央与地方纵向关系的法制化着重于进一步明确和规定央地之间在立法、行政和司法领域的权力边界和法律地位，并应该由中央与地方关系法来进行规制。如此不仅可以有效保证国家法制的统一，而且可以为地方法治秩序的形成和发展创造制度环境和激励因素。
其次是地方与地方横向关系的法律制度供给。面对地方之间合作无法可依的状况，以及有可能带来的不可预测的风险或危机，亟待国家层面的法律制度安排，特别是要确定省级地方之间合作各方主体的权力与责任、权利与义务，构建区际、省际合作与发展中利益损害方司法救济的权利和法律机制，为地方和区域经济合作政策制度的实施提供法律保障。其一，在区际和省际合作的法规制度供给上，对于跨省区域立法，应该赋予国家对跨省级行政区域经济合作开发的法律法规制定权，跨省级行政区域各方主体具有立法建议权和实施权，同时也具有制定省级行政区域内实施国家区域法的地方性法规的权力。比如在“跨行政区域合作发展”“跨区域自然资源开发与治理”“跨区域江河湖泊治理与执法”“跨区域生态环境治理与执法”等方面，亟待进行国家层面的立法，以明确跨行政区域合作与开发的主体、原则、合法性审查等重大方面的法律事项或授权，以及缔结跨行政区域经济发展的行政协议或行政合同的法律效力、法律地位等方面的法律规定。对于省内区域合作，应赋予省级行政区对内经济合作开发的地方性法规制定权，并报国家立法部门进行合法性审查和备案。其二，在区际和省际合作的软法制度供给上，国家层面和地方层面应该在区际和省际合作的法律法规中明确合作各方在立法协商、政策协调、执法协作、司法合作等领域签订行政合同或行政协议的法律地位和法律效力，以及规范区际、省际或省内合作发展共同体章程、政策建议、发展宣言、行动纲领等软法的实施效力。
（二）重塑政府与社会的关系
我国地方法治建设良性发展在政府与社会关系层面，应该是构建服务型政府与自治型社会的新型社会治理结构，主要可以通过规范政府权力与推进社会自治予以实现。
1.规范政府权力
构建系统完备的政府行为规范制度和规制机制，将政府行为严格限制在法律法规的框架内，将政府行政权力关进制度笼子，让“法无授权不可为”真正成为公权力行使的一种现实和常态。因此，规范政府行为的制度约束主要应该体现在政府的公共信息公开、公共决策透明、行政职权明晰、行政执法公开、行政救济畅通等方面。比如制定并公开政府行政清单制度，如行政信息、行政事项、行政权力、行政服务、行政执法、行政责任等清单，对法外行权的行为实施倒查追责机制，以防止政府滥用行政权力以及侵损公民权益或公共利益，形成政府有所作为的正向激励和负向问责的体制机制。
2.推进社会自治
社会自治除了个人意义上的自治，主要是指社群意义上的自治，社会自治是以政府治理为前提而又与之相区别的一种治理方式，代表着一种新型的社会治理模式。[34]可以说，推进社会自治与规范政府权力将形成一种互为相长的政府与社会的新型关系，而且社会自治的推进和实现实际上也是在努力突破传统的自上而下的社会治理结构模式，从而对构建新型社会治理模式提出了变革性要求。既需要政府的推动和保障，又要求政府公权力退出社会自治领域，政府是社会自治的助推者，但政府又不是社会自治的直接组织者和领导者，这就要求政府行政权与社会自治权之间的关系既有张力又保持边界，需要政府为社会自治提供良好的政治与社会生态环境，以及法规和政策制度安排，让社会自治共同体能够按照自身的发展规律和制度安排去运行。推进社会自治的关键是要保障社会自治组织享有的自治权利和行使社会治理的公共权力，而保障的最重要的前提就是为社会自治提供科学的制度体系，这个制度体系可以分为三个层面：一是社会自治的国家法，二是社会自治的地方性法规、规章及其规范性文件，三是社会自治的自我规制体系。[35]使社会自治及其组织能够依法享有自治权利，依法规定自治事项，依法规范成员行为，依法行使治理权力，依法承担社会责任，依法接受社会监督，依法获得司法救济。
（三）激活多元主体有序参与
地方法治建设的主体结构在我国绝大部分地区仍然是单元集权运作结构模式，而非多元分权监督结构模式，这也印证了我国地方仍然是以体制回应型为主导的法治建设模式。而作为地方法治原动力的公众力量，是否能使其在真正意义上成为推动地方法治建设的重要力量，则主要取决于地方党委和政府对法治思维与法治方法的正确认知。现在看来，单靠地方党委和政府这一单元集权运作结构模式来推进地方法治建设，其局限和弊端显而易见，并且无法有效回应法治如何落地和社会化，无法有效回应法治建设与社会主体的张力，也无法真正回应法治建设目标与效果的统一性等问题。因此，重构地方法治建设的多元主体参与的结构模式，激发多元主体参与的热情，将直接决定未来地方法治建设进一步发展的方向和效果。而地方法治建设的多元主体有序参与机制的实现得益于两个层面机制的成功转型：一是政府公共权力与社会自治权利两者此消彼长，或者说公权力得到有效的法律规制，同时社会自治因获得制度的支持而有序发展；二是公众满意度评价能够成为法治建设评价的关键环节或主导因素。
（四）创新基层治理方式
我国地方治理法治化最广泛的对象是面广量大的乡镇、街道和社区等，而乡镇、街道和社区是中国的最基层区域，这些区域治理的效果如何，直接关系到整个国家的治理成效，因此，基层治理的法治化是法治中国建设的关键一环，也是地方法治建设的重点和难点。如果地方法治建设能够从最基层区域治理的法治化进行切入和突破，在操作层面上将会是一个重大的手段创新、方式创新和机制创新：一是构建基层治理的公共信息平台，形成基层政府—辖区居民—社会组织互动与参与机制，以及完全的信息公开体制和机制；二是构建基层治理的公众评价网络，在承认市和区任命乡镇和街道主要领导干部的体制机制现状条件下，形成辖区居民对所在乡镇、街道和社区干部和工作的绩效进行全体性投票测评的民主机制，评议的结果直接决定基层干部的发展和升迁；三是构建基层治理的多元共治格局，形成乡镇、街道和社区党组织、行政、社区组织、辖区居民、社会组织、辖区机关和企事业单位等职责清晰、责任追溯的多元合作协同的基层共治机制。通过基层治理法治化的深入推进和举措的落实，将会形成三大挤压效应：一是能够形成自下而上的法治建设推进机制，彻底解决基层治理梗阻的难题；二是能够形成基层治理从向上级负责向辖区公众负责的历史性转型机制，彻底解决服务民生、保障权益、共享发展成果口号不落实的弊端；三是能够形成基层治理法治化的“马太效应”和“倒逼机制”，彻底解决上者战略部署、中者按葫画瓢、下者无法落地生根的形式主义、官僚主义和本本主义弊端。
（五）强化公众评价关键环节
地方法治建设之所以会出现这样或那样的问题，其中一个至关重要的因素是公众评价的缺席。法治建设目的与效果是否一致取决于公众的评价，他们才是地方法治建设效果最真实的感受者和受益者，也是地方法治建设成效最重要的评判者和验收者，他们不是旁观者，更不是无关者。应该全方位地赋予地方公众对地方法治建设满意度的评价权，以及对地方法治建设反映问题与提出建议的权利，将地方法治建设从向上级负责转到向地方公众负责的正确轨道上来。只有地方公众满意和支持的地方法治建设，才是合理和合法的，才是具有正当性的，才是具有真实效果的。那么，地方法治建设如何构建评价体系？笔者认为应该建立两个方向的认知。首先是建立理念性认知，应该将公众对地方法治建设效果进行满意度评价放在地方法治建设如何构建评价体系最主要的地位，并作为评价地方法治建设绩效的前置性要求，以体现人民的主体性和公众的参与性，以公众满意不满意作为地方法治建设的导向。其次是进行技术性操作，那就是设计和构建公众对地方法治建设满意度评价的指标体系和操作程序，这可以从三个方面进行操作性设计：一是满意度评价指标体系设计。可以从科学民主立法、法治政府建设、公正廉洁司法、法治宣传教育、城市治理法治、法治社会建设、企业法治建设、法治队伍建设、法治建设领导等9个一级指标，以及设定若干二级指标来获得公众对地方法治建设的满意度评价，使得地方党委和政府能够从公众的满意评价中获得支持与动力，从不满意评价中获得反思与修正。二是问题反馈指标体系设计。构建客观问题的选择性反馈和主观问题的举例性反馈两个层面的问题与建议反馈体系，并形成对满意度主观评价正向与负向的逻辑证成体系。三是操作程序设计。可以委托独立第三方组织或团体对地方法治建设绩效进行公众满意度测评、数据统计和建模分析，并向社会公开测评过程和结果。只有构建这种公开公正的、以公众评价为导向的公众满意度评价体系，才能更加有助于地方党委和政府实施的地方法治建设或法治政府建设在目的与效果上的统一，也才能够让一方的百姓和群众真正共享到法治建设的成果和红利。
