【摘 要】 法治政府建设是非常复杂的社会行动系统，牵涉多元主体、多项制度和大量资源。国家治理理念指导下的法治政府建设更是一项特别强调整体协同的系统工程。整体性的理论分析对新时代法治政府建设的意义重大。本文从社会行动系统的 AGIL功能模式视角出发，基于文本、理念和指标对法治政府建设进行了整体性的分析。从环境的关系模式来看，法治政府建设可分为“依法”、“倚法”和“一体”建设三个阶段。三个阶段分别以严格法治概念、善治观念和国家治理理念作为其整合性的理念。作为建设理念的行动指导和建设成效的评价标准，法治政府建设指标体系必须具有科学性、系统性和适应性。文章结合国家治理理念的要求，对当前法治政府建设指标体系提出了一些具体的完善建议。
【关键词】法治政府建设；依法行政；国家治理 法治政府建设指标体系
“苟日新，日日新，又日新。”为回应国家治理体系现代化的要求，法治政府建设的内涵发生了深刻变化。新时代法治政府建设的特征不仅体现在文本表述上，更反映在基本理念和工作重心的转变中。为了更好地促进法治政府建设，相关指标体系也应升级换代。本文基于比较与发展的视角，从文本、理念和指标三个维度对法治政府建设的阶段特征进行理论总结，着重对国家治理理念下法治政府建设的工作重点和指标体系构建提出了具有针对性的建议。从社会行动系统的理论看，这些维度展现了法治政府建设的AGIL功能模式。文本体系揭示的工作重心反映了法治政府建设对环境和获得资源的基础的适应。指标体系确定了建设目标次序并事关调动各种资源以实现系统目标达成。理念则使法治政府建设的各组成部分获得整合。文本系统所代表的政治原则和组织力量是法治政府建设模式维系的保证。虽然AGIL只是一个中性的理论框架，但其全面涵盖了社会行动系统的各种因素。法治政府建设是一种典型的社会行动系统。文本、理念和指标三维分析能充分映射AGIL功能模式，说明其适合作为全面反思法治政府建设的理论框架。之所以采取相对宏大的分析路径，是因为法治政府建设已经进入国家治理理念指导下的“一体化”阶段，很多问题都需要从整体和协同角度加以认识和解决。这个阶段更需要运用“知著见微”的综合研究视角，否则很容易犯见木不见林的错误。
一、我国法治政府建设焦点变迁的文本梳理
法治政府建设与任何事业一样，必须“名正言顺”。因此，文件系统是反思法治政府建设无法回避的基础。官方文件中并未对“法治政府”进行严格界定。这是因其本身处于不断变化之中。从文本表述看，法治政府建设发生过三次重心转变，分别是2004年3月22日国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）、2010年10月10日国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》（以下简称《法治政府意见》）、2015年12月中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（以下简称《实施纲要（2015-2020年）》）。根据这三份重要文件，可将法治政府建设分为三个建设阶段：第一阶段是注重规范制订和执行的“依法”建设阶段；第二阶段是为了实现服务政府、责任政府、廉洁政府建设目标而倚重法律进行政府角色和功能调整的阶段，可简称为“倚法”建设阶段；第三阶段强调以法治推动国家、政府、社会一体化建设，可简称为“一体化”建设阶段。需要说明的是，法治政府建设兼具阶段性和连续性。有些要素和活动是贯穿整个建设进程的。从这些要素和活动去描述法治政府建设，呈现出“山断云连，水斜桥接”的整体画卷。但本文对相关文件的梳理却重在发现各阶段的特殊性。这种学术划分想强调的是法治政府建设的环境对其工作重心影响至深。法治政府建设不同阶段面临的外在环境和具体要求存在明显差异。法治政府建设必须清晰认知和适应这些环境要素才能得以健康发展。
（一）1993年——2010年：“依法”建设阶段
社会主义法制建设本应包括政府法制建设。但1978年十一届三中全会决议提出社会主义法制建设的十六字针并没特别提及政府法制工作。“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”之间存在逻辑关联。即“有法必依”的前提是“有法可依”，“执法必严、违法必究”的前提也是“有法有依”。因此，社会主义法制建设落实的关键在于制定法律。严格执法首先针对的领导干部，其次针对司法机关，并没有特别提及政府。十三届全会决议中关于政府法制有提及“制定行政诉讼法”、 “改善执法活动”，但都不是从政府法制建设角度提出的要求。直到1993年11月14日十四届三中全会决议才首次提出“依法行政”。该决议明确要求“各级政府都要依法行政、依法办事”。1997年9月党的第十五次代表大会决议中也提出“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制”。1999年9月22日党十五届四中全会决议提出“坚持依法行政，严格执法，公正司法”。1999年国务院发布《关于全面推进依法行政的决定》（以下简称《依法行政决定》）。2000年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出“推进政府工作法制化，从严治政，依法行政”。2001年后履行加入WTO的相关承诺为法治政府建设提供了外部推力。2004年国务院制定的《实施纲要》中规定了全面推进依法行政的指导思想和目标，并提出实现依法行政应遵循的基本原则和基本要求。这是我国第一次提出“法治政府”概念，并提出“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府”的目标。《实施纲要》对法制化的强调凸显了对法律规范的重视。2006年中国共产党十六届六中全会决议《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确将“全面推进依法行政”作为“加快建设法治政府”的重要内容。由此开启了依法行政考核指标建设的热潮。《实施纲要》颁布之后亟需法治政府建设评估来判断法治政府是否建成。为此，各地开始尝试提出法治政府建设的主要内容及评估体系。如2006年深圳市率先提出一套评估法治政府的指标体系。综上，法治政府建设从1993年到2010年的工作重点在于规范体系的建立和完善，即尽快建立和完善“可依之法”，以推动法治政府的尽快建成。
（二）2010年—2015年：“倚法”建设阶段
在外部法律规范基本成型的前提下，法治政府建设的重心转向内部制度和机制的调整。2008年2月27日公布的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出要建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的要求，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，为全面建设小康社会提供体制保障。2010年发布《法治政府意见》明确指出“为在新形势下深入贯彻落实依法治国基本方略”，应“进一步深化改革，加强制度建设，强化对行政权力运行的监督和制约”。从内容上看，《法治政府意见》延续了2004年《实施纲要》中“依法行政”建设路径，除了建设内容方面增加了政务公开的内容之外，则是特别注重具体机制的建构。比如“提高制度建设质量”就是指如何提高政府立法的质量。具体内容是设置政府立法的相关机制，如完善公众参与、向社会公开征求意见并以适当方式反馈意见采纳情况、建立健全专家咨询论证制度等；要求“制定对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响的规范性文件”时遵循公开程序，“未经公开征求意见、合法性审查、集体讨论的，不得发布施行”；建立规章和规范性文件定期清理制度，要求“对规章一般每隔5年、规范性文件一般每隔2年清理一次，清理结果要向社会公布”等。这些规范政府立法的机制已经有了服务政府、责任政府与廉洁政府的面向，只是没有建构起这些建设内容与建设目的的正相关关系。
“服务”、“责任”、“廉洁”一直是行政法治研究的主题。以“服务”为例，20世纪初，法国学者莱昂·狄骥（Leon Duguit）基于“社会连带主义”，提出现代公法的基础是“公共服务”（公务说）。1938年德国行政法学家厄斯特·福斯多夫（Ernst Forsthoff）发表《当成是服务主体的行政》一文，直接提出“服务行政”理论。该学说的提出被视为德国的新行政法学的开端。在英美法系国家，“行政法”与“公共服务”更深刻的关联在于受福利国家影响的现代公法观念的变迁之中。在中国，“服务”概念一直是行政法基础理论关注的焦点之一。自2004年以来“服务型政府”课题的深入讨论之后，行政法学界不断呼吁建构服务行政法体系。
现实和理论都决定了服务政府、责任政府和廉洁政府的建设必须倚重法治手段。相比第一阶段注重外部规范建设而言，这阶段的工作重心在于政府角色和功能的转变，而这种转变是以对标符合法治要求的一系列制度和机制为前提的。因此，本阶段法治政府建设主要体现在推进政府机构改革与加强依法行政的制度建设，尤其是在健全行政决策与行政执法的机制方面。特别行政执法领域，通过公开强化责任、建立程序和制定标准来约束权力。相关工作特点可从四个方面观察：第一，以行政执法建设为例，梳理政府内部行政执法规范、制定行政执法裁量基准使其符合法治要求。截止2010年，全国有30个省级政府、49个较大的市政府及其部门、80%以上的地级市政府及其部门的行政执法依据梳理完毕，并将结果向社会公开。据不完全统计，20多个省级政府对行政处罚、行政许可方面的行政裁量权予以细化、量化，为行政执法行为提供具体指引。第二、强化责任考核，推动政府内部机制建设。以执法考核为例，截至2010年，全国有16个省级政府、45个较大的市政府，建立了行政执法评议考核制度，落实责任追究。第三，这一阶段也特别重视依法行政和法治政府考核。2009年1月1日，地方政府规章《江苏省依法行政考核办法》正式实施。这部规章是国内首部对政府依法行政考核进行规范的省级政府规章。随后有17个省、自治区、直辖市先后制定《依法行政考核（监督）办法》，占全国省级政府（不包括台湾省）数量中的54.8%；截止2010年，有8个省级政府制定了贯彻《实施纲要》的实施意见，占全国省级政府（不包括台湾省）的25.8%。从各省公布的法治政府指标体系中发现法治政府建设内容也特别强调责任、廉洁等内容。比如，《浙江省法治政府建设实施标准》增加了“透明度”、“公众参与”和“廉洁从政”等考核维度。重庆市区县（自治县）人民政府法治政府建设考核内容评分标准中增加了“行政管理方式转变”的维度。这些都表明法治政府建设是通过由上而下的考核等政治手段予以推进的，建设内容开始从内部建设转向多目标的外部协同。但从具体的考核指标来看，并没有将服务、责任、廉洁政府建设目标与有这些面向的法治建设机制之间建立起正相关或者负相关的函数。第四，建设重心下沉。第一阶段规范建设更多涉及立法问题，因此建设任务多在高层进行。而进入第二阶段后，特别是行政执法活动主要由市、县级人民政府承担，因此法治政府建设的重心开始下沉。2008年5月12日国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，提出应加强7项制度，28个方向的建设。该文件表明依法行政建设需要分层次进行。由于市县两级政府处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。只有市县政府切实做到依法行政，政府依法行政的整体水平才会大步提升，法治政府建设的整体进程才会提速。
（三）2015年至今：“一体化”建设阶段
党的十八届三中全会就提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的新要求。虽然强调一体建设，但还是明确“建设法治政府是全面推进依法治国的重点任务和主体工程”。但是法治国家、法治政府、法治社会的主体不同、价值取向不同、行为方式不同，一体化建设时如何协同是个难题。而协同的前提是不同的系统如何沟通。由于国家、政府和社会都以法治为活动规范，因此法治是一体化建设的沟通方式。于是，以法治政府为主体工程的法治国家、法治政府、法治社会一体化建设，离不开以法律或者法治作为沟通与协调的符码。所以，本文将这一阶段简称为“一体化”建设阶段。这一阶段的工作重点有以下几个方面：第一、通过加强党的领导促进各项建设的一体性。《实施纲要（2015—2020年）》是首次由中共中央与国务院一起颁布的法治政府建设文件。2019年4月15日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》又将党政领导班子及其主要负责人在推进法治建设工作实绩纳入政绩考核指标体系，并明确了党委领导法治政府建设的职责。由于党对各项事业进行领导，强化党委对法治建设的领导责任实际上可以起到提高法治政府建设与其他各项社会主义建设活动的协调性。第二，通过升级指标体系加强建设的协同性。2019年5月22日，中央依法治国办在全国范围启动法治政府建设示范创建活动，同时公布全国层面市县两级法治政府建设指标体系，即以《市县法治政府建设示范指标体系》（以下简称《市县指标体系》）作为开展示范创建活动的评估标准。可见，法治政府建设已经从制度与机制的建设转化为以数值指标去评价法治政府建设质量的阶段。数值评估方法除了进行法治层面的考核之外，还增加了法治政府建设与经济、文化、社会、生态文明建设和党的建设等其他指标的关联性。指标体系的升级使得法治政府建设的维度更加多元、内容更加丰富，与经济社会发展的协同性更强。第三，通过对前两个阶段成果的深化和巩固在具体机制建设上朝纵深发展，既保证建设的连续性也保证了建设的全面性。《实施纲要（2015—2020年）》针对深入推进依法行政面临的突出问题，按照行政权运行的基本轨迹和依法行政的内在逻辑，提出了7个方面的主要任务，并首次由提出法治政府建设的七个衡量标准。从具体建设内容可见，建设重心内容从整体性的行政法治机制改革转向专门性的符合法治要求的行政体制与机制的改革：如该文件对行政审批制度改革提出集中审批权、审批受理流程标准化、受理与审查相隔离、专业性审查外部化、审批与监管的分离与联动等机制建设要求。
二、法治政府建设理念的变迁
法治政府建设牵涉多种主体、制度和大量资源。如何整合各种要素使其形成建设合力是事关成败的根本问题。法治政府建设的核心理念发挥了调节各种要素的关系，促进相关资源和行动集中到特定方向上整合功能。法治政府建设经历的“依法”、“倚法”、“一体化”建设三个阶段的核心理念在性质上其实存在差异。“一体化”建设依托的国家治理理念因其全面性和深刻性更适合理念的名称，其他两个阶段则更宜被称作概念和观念。具体而言，理念要比观念和概念更加抽象，更偏重整体观照和价值表述，更具时代与境遇的超越性。概念则比观念和理念更具体，更侧重于制度和实践描述。观念则居于其中。“观念”（Idea）一词最早源自希腊语的“观看”和“理解”。抛开哲学上的繁琐区分，直白地说，观念就是人们用一个或几个词（或包含该词的句子）所表述的思想。从建设历程来看，法治政府最早作为一种概念流行，在国务院推行的法治政府建设内容逐渐清晰之后，“法治政府”成为一个观念；而在法治国家、法治政府与法治社会一体化建设过程中逐渐提炼为一种国家治理理念。理念与观念的力量都是强大的。三个阶段建设理念之间是继往开来的关系。只有充分理解了前两个阶段建设的概念和观念才能更好把握当前法治政府建设的理念。作为一种能够设定目的并对之追求的造物，人的行动在很大程度上是由理念或者观念决定。理念或者观念的重大转变往往意味着时代的更替。但身处转捩点的当事人却常常对理念或者观念改变的进程浑然不觉。回溯三十多年法治政府建设历程，其中不乏观念与现实的反差与扞格。有时，先行的理念或者观念会远远超前于现实，难以在制度上实现。而在另外一些问题上，即便实践和制度已发生巨大变革，仍会有部分也浑然不觉，理念或者观念滞后于现实。这同样彰显了理念、观念的巨大力量。因为对正在发生的变化“不觉”甚至加以“抵制”，往往是因为旧观念的束缚。只有理解法治政府建设各阶段依托的理念，才能准确认知各种要素的地位和价值，并加深对指标体系合理性的理解。
（一）“依法”建设阶段的核心概念是严格法定主义
很长时间以来，对如何实现依法行政，学者们仁者见仁智者见智，涌现出数量不菲的学术研究成果。大多数研究者认为，依法行政的基本含义是行政权必须受法律的约束，必须在法律允许的范围内行使。有学者指出法学界正是从《德里宣言》提出的法治两大要件中，将法治的构成要件简单概括为立法机关制定良法与维护人权。上个世纪60至80年代，我国经历了近二十年的“无法”状态，法律虚无主义观念深入社会机体并影响颇深。那段时间，法律无论是作为内在规范还是作为外在规范的效力都付之阙如。从十一届三中全会到十五届中央全会决议中可见，社会主义法制建设十六字方针只把执法纳入其中。而1993年提出的依法行政概念强调绝对法治观念，遵守严格法定主义，要求依法行政必须严格执法。这个阶段的法治政府建设问题的重心是法制问题，法制问题的重心是法律规范问题，法律规范问题的重心是立法问题，立法问题的重心则是如何加强对行政立法的监督问题。而行政立法则关注机构、权限及程序等问题。这样，“依法行政”建设实际就演变为“立法行政”建设。无论是政府机关还是学界对“依法行政”中“立法”的倚重都说明立法在法治政府建设中的重要作用。基于立法稀缺的时代背景，这一阶段的法治建设虽提出全面推进依法行政，但依法行政的前提则是立法完善。因此，立法成为依法行政的必备条件。这种依赖立法的严格法定主义概念的确有利于克服法律虚无主义，为混乱的社会现实和人心提供一些确定性的指导。
“依法”概念的核心是严格法定主义的痕迹可从1999年《依法行政决定》中窥见。《依法行政决定》提出，依法行政反映了行政机关运行方式的基本特征；要落实到行政活动的各个方面、各个环节；并提出依法行政的基础是进一步加强政府立法工作，切实提高政府立法质量；而关于行政执法的具体要求则只是“做到既不失职，又不越权”和“强化行政执法监督”。2004年《实施纲要》较《依法行政决定》更强调行政执法的重要性。比如强调“理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为”。但是细究之下不难发现，该文件强调立法的痕迹还是十分明显。比如《实施纲要》要求“提出法律议案、地方性法规草案，制定行政法规、规章、规范性文件等制度”，而且《实施纲要》中“提高制度建设质量”的要求都是围绕立法活动和立法质量问题展开的，暗含对法制的强调、对法律规范的依重。尽管法治政府建设的核心理念后来发生了变化，但严格法治主义的“依法”理念的影响并未彻底退场。２０１９年中央依法治国办公布的《市县指标体系》中，第二项依法行政制度体系完善指标包括４项二级指标，其中有３项二级指标都是关于行政规范完善的内容：如完善地方政府规章制定机制、加强行政规范性文件制定和监督管理、备案审查和清理机制健全等内容。可见，规范的制定和完备一直都是法治政府建设的重要内容之一。但只有在“依法”建设阶段严格法治主义才是压倒性的主导概念。
（二）“倚法”建设阶段的基础观念是善治
有研究者指出从《实施纲要》到《法治政府意见》，法治政府建设的重心从“法”转向“治”，但从建设内容的要求来看，二者差异并不大。这一点可从各省公布的法治政府考核指标体系与依法行政建设内容比较中窥见。但从观念角度看2010年《法治政府意见》已发生明显变化，除了偏重政府各项制度建设之外，还包含了许多为实现服务政府、责任政府、廉洁政府建设目标的内容，并与世界银行提出善治观念不谋而合。这一阶段法治政府建设有了明显的摆脱严格法定主义观念，将视野与触角扩展到政治、经济、社会等多个维度的趋势。研究表明，如果政府机构质量不高即无法控制腐败、法治水平较低则会影响经济增长、导致经济不平等。而政府除了有权制定和实施公共政策外，还调配包括法治在内的各种资源用于保护环境、提供社会保障、保护稀缺自然资源等。可见，法治政府建设不能完全依赖狭义的法治手段，还必须利用经济、社会等资源，实现善治目标。
从世界范围看，善治（Good governance）是一个相对较新的概念，20世纪末至21世纪初才开始受到各界关注。善治与国家能力、政府质量以及建立可持续发展制度来管理各类公共资源的能力等概念等密切相关。虽然关于善治的界定存在争议，但一些国际组织提供了一些操作性的定义。国际货币基金组织指出“从保障法治、提高公共部门的效率和责任、解决腐败等全面推进善治是经济繁荣框架的基本要素。”世界银行1992年年度报告《治理与发展》也提出了“善治”的操作性界定。《法治政府意见》的8项建设内容与善治存在诸多重合之处（表格１）。法治政府建设体系中许多指标与法治相关，而有些指标并不属于传统法治范畴，可以归属于政治、管理等领域。政府立法与规范性文件的一致性属于宪制问题，公众参与属于民主问题。宪制虽是维持法治的前提条件，但狭义的法治政府建设其实不必关联政治性、管理性变革。善治也包含着服务、责任、廉洁、法治等概念。虽然各国关于善治的外延有不同的认识，比如善治是为了政治合法性还是法治建设？善治是否与民主概念重叠？善治是否能减少腐败？善治观念的目的是为了效率，还是为了更好的引导社会？但许多研究指出善治措施与主观幸福感（衡量个体对其生活质量整体的评价）之间的积极联系。传统上法治政府建设时较关注的民主、平等价值实现，而跨国研究发现善治的变量比民主程度的变量与福利收益之间概率更利于证明政治合法。可见，将具有多面性的善治作为法治政府建设的基础性观念与我国服务政府、责任政府、廉洁政府和法治政府的建设目标具有一定重合性。
而关于这一阶段法治政府建设的评估问题存在着过于形式主义，而无法囊括多元目标的不足。如《广东省法治政府建设指标体系（试行）》中“制度建设”的量化指标包括“规章、规范性文件的报备率和报备及时率、规范率均达100%，规范性文件的合法性审查审核率、统一发布率均达100%”。规范性文件的报备比率和及时率是非常形式化的标准。规范性文件合法性审查审核率与规范文件的合法性是两个完全不同的问题。而且这一阶段的法治政府评估相关内容只指出完善行政应诉制度，以及尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议，并没有从人民法院的判决数量来评判依法行政水平，也没有在渎职侵权类犯罪中反思法治政府的不足。除此之外，这一时期法治政府建设内容并没有考量政府有效制定和实施公共政策的能力和效果，也没有在公民与政府机构在经济、社会领域的良性互动方面提出要求。2016年发布的《国务院关于宣布失效一批国务院文件的决定》宣布《法治政府意见》失效。宣布无效的重要理由之一是《法治政府意见》部分内容太过超前，而过于形式化法治政府的考核更让这些超前建设内容更成为政府工作的窠臼。
（三）“一体化”建设阶段的理念：国家治理
法治政府建设从来都不是孤立的事物。《实施纲要（2015—2020）》在指导思想中就提出要“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十九大报告在全面依法治国的工作布局中也明确表明了这一立场。全面依法治国是国家治理体系与治理能力变革中的重要内容。正是在国家治理理念的指导下，用法治手段才能将国家、政府和社会进行一体化建设。治理概念源于希腊语kybernan，意思是领航，引导或指挥，后被翻译成拉丁语gubernare，意指船长在大海航行中掌握方向的行为，对应的英语Governance可以翻译为统治、控制。《牛津治理手册》将其视为与秩序、效率、合法性有关的混合控制模式领域的主题。我国国家治理体系现代化具有在党的领导下，以国家为主导且注重制度建设的特征。这三个特点与西方倡导的治理具有显著的差异。在国家治理视野下的法治政府建设，必然突出党的领导、多主体（如执政党、国家、政府、社会、公民）参与、网格化的治理结构（即将法治国家、法治政府和法治社会纳入相互依存的行动者网络）等特征。法治是治理网络结构中国家、政府与社会之间交流的关键枢纽。治理理念表现在法治政府建设领域至少有以下特征：
1. 更强调党的领导
《实施纲要（2015—2020年）》明确提出“各级政府及其部门要自觉接受党的领导，切实增强建设法治政府的使命感、紧迫感和责任感，加强组织领导，强化工作责任，一级抓一级，层层抓落实。”中央依法治国办公布的《市县指标体系》中也明确规定“加强党对法治政府建设的领导”、“强化考核评价和督促落实”等举措。当然，各级党委指导法治政府建设也需运用法治思维和法治方式。党委的“指挥”、“协调、沟通”、“考核”、“用人”都是运用法治思维和法治方式去履行的。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，依法治国是党领导人民治理国家的基本方式。党的领导是法治政府建设的应有之意。但对比之下不难发现，此前相关文件并没有如此鲜明地强调党对法治或者法治政府建设的领导。这是因为新时代国家治理体系现代化背景下的法治政府建设更需要整体视角，更需要顶层规划和一体实施，更需要党的全面领导。党的领导并非凡事必管，而是体现在把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，确保党始终总揽全局、协调各方。而这种领导对新时代一体化的法治政府建设显得尤为重要。党对一切工作的领导有利于法治国家、法治政府、法治社会建设的协调进行，保证了法治政府建设同其他制度建设的协同共进。
2. 更注重系统整合
现代化的重要特征之一就是系统功能高度分化。法律是现代社会中相对独立的子系统。法律具有明确的工具性，但这不能抹煞其具有特定的价值追求和独立的功能。一方面，过度强调法律的工具性很容易走入法律虚无主义的误区。在这方面，我国曾经有过深刻教训。另一方面，过度强调法律的独立性又易走入狭隘封闭的法律至上误区。因此，在法治政府建设中既不能仅仅将法律视为工具，也不应过分强调其特有功能和价值，而应在法律系统的封闭性与开放性之间找到一种动态平衡。在“依法”建设阶段，法治的独特性受到了充分的认识和尊重。这在很大程度上纠正了过往法律虚无主义的错误，为法治政府建设打下了良好的法律规范基础。在“倚法”建设阶段，社会主义法治的深入发展成为政府职能和角色转化的稳固规范支撑。在“一体化”建设阶段，社会主义法治已经达到相当高的水平，其独特功能和价值也受到了广泛尊重，法律在法治政府建设中的功能具备了升级和提效的基础。在这一阶段，法律除了继续发挥传统功能外，还需加强整合和沟通功能的实现。现代社会分化成多个相对封闭的沟通网络。各个封闭沟通网格借助特殊的编码和程序，不断进行内向的建构。而法律系统则可以将其他系统功能的实现化为已任，让自主自导的系统转化为与其他系统的协同发展。国家治理理念下的法治政府建设并不只关心政府自身或者只关心法治原则的实现，而是将法治作为各个自治系统的沟通符码，让各个系统的运行都通过“合法／非法”的二进制编码进行判断与沟通。“一体”的法治政府建设呈现出更多复杂的现象。这些现象已经超越了单纯的法治层面，而是一些政治、经济、社会现象。法治政府建设已将这些政治、经济、社会问题纳入法治建设之中，并由具体机制承接。比如法治政府建设时还需要从优化营商环境角度进行建设等。在一体化建设图景中法治国家、法治政府、法治社会也要进行功能区分。比如法治国家与法治政府的区分与衔接更多体现在监督机制方面，即人民代表大会及其常委会、人民群众、监察委员会、法院、检察院对行政机关的监督等等。但是这里的许多内容并不是只是法治政府建设的内容，也属于法治国家的建设内容。法治政府中信息公开、公众参与机制是法治社会与法治政府的衔接机制，同样这些内容并非只属于法治政府建设的内容，也属于法治社会的建设内容。因此，当我们把法治政府与法治国家、法治社会区分与衔接的内容确定了，并以一定标准去划分它们的界限，就能界定法治政府建设的范围。反过来，只有将这三者进行了区分才能将其协同起来共同建构与发展。
3. 更注重治理逻辑
政府改革是一个持续不断的过程，只要政府存在，这个过程就永远不会停止。治理是二十世纪末应对政府改革的新形势产生的新理念。治理理论并非凭空生成。实际上，它与包括新公共管理在内的很多理论存在千丝万缕的联系。尽管如此，治理理论仍有非常独特的逻辑。尤其是多主体参与的治理网络的思路与传统法治相对静态和稳定的制度框架存在一定冲突。但是这种冲突只是表面的，只要对一些体制进行升级和调整即可解决。从积极的角度看，治理理念可以让多元的行动者网络变得相互依存并形成合力解决棘手的问题。在大多数治理过程中，不同的行动者有不同的问题、价值判断和期望的解决方案。而不同的行动者可能都有解决问题的能力，也可能都没有或者部分有部分没有。因此，治理的关键在于让所有行动者之间存在某种联系，并形成相互依赖。政府被认为是治理网络中最熟练的行动主体，它可以通过各种方式团结其他行动者，找到能同时满足不同价值诉求的解决方案，并能维护网络中各方的利益。实践中，治理的网络不仅有横向协同，还可调动不同的资源进行垂直性或者不对称性的联动。而这种网络化的治理模式使法治政府呈现出法治国家般的宏大结构。而且这种治理结构下的法治政府还能推动社会生活在法治的轨道上形成稳定秩序。由此，法治国家、法治社会和法治政府在治理理念下形成了一体化的建设逻辑。
“一体化”法治政府建设应该减少高权管制思维，更多依赖治理的多元互动和反馈回应逻辑。在国家治理视角下，法治国家、法治政府、法治社会必然是由多元主体建构起来的网格结构。参与的主体包括政府、人大、法院、检察院、监委、政协、企事业组织、社会团体及公民等。这些主体与政府在法治政府建设的问题上形成政治共识，并采取集体行动或者自觉接受监管，才有可能实现一体化。如在行政权力制约与社会纠纷解决机制两项建设内容方面，将法治政府与党委、人大、行政、司法、监察等机关或者社会联系起来，构建了监督与反馈的机制。《实施纲要（2015—2020）》已开始注重从立法、司法、监察等部门监督法治政府的角度来考量自身的工作质量。值得注意的是，这一阶段的法治政府建设更关注民众的认知和感受。具体表现如行政规范性文件的制定与重大行政决策的制定时都要求向社会公开，强调专家论证、风险评估等方式。再比如依法治国办公布的示范创建考核的相关文件中，示范市县的评估方式不仅有传统的考核方式、还有人民群众满意度测评和第三方评估等。这些都说明，治理的互动和回应逻辑在法治政府的一体化建设阶段发挥了更大作用。
三、国家治理理念下法治政府建设指标体系的完善
法治政府建设指标体系不是抽象的数字游戏，而是指导行动、标明效果的目标达成功能模块。法治政府建设的理念通过指标体系转换为特定类型的具体行动。指标体系还提供了衡量法治政府建设客观效果的评价标准。依据指标体系产生的评估作为反馈信号可以调整未来相关建设行动的方向和方式。法治政府建设的过程、机制与运行结果通过指标系统形成循环系统。指标体系设置的科学性与可行性在很大程度上决定了法治政府建设的成败。而指标系统的成功与否则往往取决于设计者是否充分领会了法治政府建设的内外环境、工作重点与系统特征。任何指标体系的设计都需要经过以下几个阶段：（1）明确测算目标，给出测算对象的理论定义；（2）选择指标的构建标志，给出操作性定义；（3）设计指标计算内容，选择指标合成方法；（4）实施指标测验。其中，明确目标以及给出测算对象的理论定义这两个环节具有非常突出的主观性。这两个方面既反映了特定时期立法的具体规范内容，也呈现了人们对这些立法规范的认知和理解。比如2019年9月1日实施的《重大行政决策程序暂行条例》，直接影响了中央依法治国办公布的《市县指标体系》中关于重大行政决策科学化、民主化和法治化的二级与三级指标。通过具体的评估活动，也让该条例中关于重大行政决策清单制度、专家论证、公众参与、合法性审查等制度受到实务部门更广泛地认同。就法治政府建设而言，其指标体系的测算目标确定关键在于对建设工作重点的理解，而测算对象的理论定义则需充分结合建设的核心理念。自2001年启动至2012年截止，国务院分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。党的十八大以后，国务院将简政放权作为行政体制改革的“先手棋”与行政审批改革的深化，大力清理并规范行政审批中介服务，厘清了政府和市场的边界。这些措施表明法治政府建设开始关心政府权力向社会、公民让渡以建构起新型的关系。结合我国法治政府的理念和任务，当前指标体系的设计还需要增加对以下几个方面的重视：（1）科学性命题：指标体系是否反映了现实并符合法治政府建设实践的需要；（2）系统性命题：是否通过法治方式来确保法治国家、法治政府与法治社会的一体化建设；（3）适应性命题：是否根据中国国情与中国特色社会主义法治的要求来设计指标。
（一）确保指标体系的科学性
1. 实践是指标科学性的来源与保证
20世纪六、七十年代美国曾经出现过一场轰轰烈烈的“社会指标运动”（Social indicator movement）。但由于种种原因，这一运动逐渐衰落。国内学界早在20世纪80年代就对这场运动进行了总结和回顾。不可否认的是，我国的法治政府指标也是社会指标的一种，只是包含了政治、经济、社会等多面向的内容。实际上在社会指标兴盛的时代，有不少人试图划清社会指标与经济指标的界限。虽然有研究指出，法治指标与社会指标、经济指标中，最没有独立性的恰恰是法治指标。从历史发展的眼光来看，社会指标在20世纪60年代美国兴起的背景恰恰是经济指标的成功运作带了的鼓舞。但社会指标的表现远远没有达到人们的预期。曾有学者尖锐地指出：“社会指标既不是社会的，因为它脱离了社会关系，也不是指标的，因为它只是指出了可能发生而已。”由于各种社会指标的产生过程往往被特定利益集团操纵，其真实性备受质疑，加之对政策制订缺乏实质影响，社会指标运动在欧美逐渐衰落。与社会指标、法律指标相比，经济指标无疑更具生命力。这是由经济指标的有效性决定的。但为什么经济指标更有用呢？这是因为各种经济指标背后往往都有经过多年验证与反复修正的较为成熟的经济学模型。社会指标之所以逐渐淡出历史舞台，也恰恰是因为其缺乏政策效用。经过多年实践，人们发现社会指标在描述和预测的准确性以及政策影响的中立性等方面都乏善可陈。倒是常常成为利益集团谋求私利的数字工具。法治指标在方法论上比社会指标更薄弱。但毋庸置疑的是，实践是检验真理的唯一标准。实践是指标的活水之源，更是检验指标是否科学的最终依据。我国法治政府建设历经了三十多年的实践发展的过程，有徘徊，有重复性建设，但总体上确立了法治统领行政的环境，构建了符合法治要求的一系列行政管理机制，大力推动了政府法治水平在短时间内迭代升级。而这些实践经验正是法治政府评估指标设计的源泉与宝库。
2．数据与现实的可靠联系来自对建设目标的深刻理解而非抽象的统计学原理
概率论是统计学科学性的保证。但自从1654年创立后，其科学的严格性一直备受质疑。因为很长一段时间里，学界都没有找到严格定义概率并将其公理化的有效途径。直到20世纪初勒贝格测度与积分理论及随后发展的抽象测度和积分理论为概率公理体系的建立奠定了基础。1933年，柯尔莫哥洛夫在《概率论基础》中首次对概率进行了测度论的定义并建立起一套严密的公理体系。概率论从此才成为严谨的数学分支。统计学也因为引入了公理化后的概率论才发展成为数理统计学（Mathematical）。然而，统计学的组成非常复杂，其中既有基于概率论的部分，又有与概率论不太相关的部分。指标体系设计看似由统计学提供支撑，应当具有严密的科学性。但分析之下就会发现，指标体系的设计与实施其实充满了很多主观的随意性，其科学性并非无可置疑。绝大多数指标体系的制定者却都宣称自己的体系是建立在被普遍接受的关于对象理解上的。例如，世界正义工程2014年法治指数报告宣称其关于法治的操作性定义（Working definition）基于四个原则，而这些原则源于被全球广泛接受的标准（Internationally accepted standards）。但谁又来保证这些标准果然就是被全球广为接受的呢？不难看出，这些数据采集的视角更多反映了美国法律从业者和专家的立场，其概念框架也明显是英美法传统的。设计专家明确指出并没有在国际范围内被广泛接受的法治概念。从文献上也可以看出，该法治指数在谈论概念框架时，共涉及十几篇文献，大多都是英美法系的学者用英语写成的作品。其中包括戴雪、哈耶克等。但几乎没有大陆法系知名法学家的观点受到指标设计者的关注。就我国的情况来看，中央依法治国办公布的《市县指标体系》的“一级指标六社会矛盾纠纷依法有效化解”中的行政复议与行政诉讼指标应该细化。比如以北京、青岛、滨州三个评估城市为例。北京、青岛这样的一线、二线城市，与普通城市的人口基数不同，政府与民众之间容易滋生一些无法消化的矛盾。通常“大城市”的行政复议和行政诉讼的案件量基数大。而评估只以五起败诉案件为准，并用电话回访原告（上诉人）、复议申请人满意度来打分比较主观化；特别是当评估单位无行政复议或者行政诉讼案时，就给满分的打分规则，明显对大城市的人民政府或者职能部门有失公允。这种“方便的样本”很难全面反映各地法治的真实水准。要防止评估者往往有意无意忽视了数据与现实的差距，将指标与现实相混淆。实际上，任何指标体系都是对复杂现实的不完善的逼近或反映。如果对指标体系的局限性没有清醒的认知，往往会导致非常严重的负面实践后果。因此，在设计我国法治政府建设指标的观测点时必须将数值与法治政府建设的现实紧密联系起来，切莫建构空中楼阁。
3．客观观测比主观感受在指标体系中的地位更重要
通过以上对法治政府建设理念的剖析，已明确我国法治政府建设的目标是实现国家治理体系现代化和治理能力的提升，理念是国家治理理念，勿要盲目借用域外法治理念、观念或者概念，以免混淆视听；也不宜用比较简单的统计学方法构造的主观指标占主导地位的体系。我国法治政府建设指标应从一个广义的法治概念出发，将经济、社会、生态文明建设等理念都纳入指标体系中。而且为了防止法治政府建设指标体系的主观化，应着力设计客观的指标观测点。虽然任何描述或重述都是基于特定视角和价值观念做出的，但隐瞒或试图淡化这种主观性的尝试都是不真诚的。比如围绕国家改革大局，法治政府建设的评估指标也需要进行的重点调整发挥以评促建的功能。2019年10月国务院颁布《优化营商环境条例》。中央依法治国办公布的《市县指标体系》就在指标一中加入了一个二级指标优化法治化营商环境。但是这项指标二的考核内容与落实权责清单、负面清单制度并实行动态管理、行政审制度改革全面推行等存在过度考核的指标。《市县指标体系》虽然没有公布各项指标的分值、权重和评测方式。但从观察以往的各种评估指标体系分值看来，第三方评估多采取简单的分值加重。而且观测方法也比较主观，可称为是感觉指标。比如中央依法治国办公布的《市县指标体系》的“指标100”中要求“将法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部实绩的重要内容，纳入政绩考核等指标体系，且分值权重不低于总分值的10%”。但各个地区之间并未形成统一的考核指标体系，各个地区根据自身情况设置了不同的考核体系和标准，名目繁杂，大多并未统一设置专门的“法治建设成效”部分，而是分散着以法治建设中具体的多个方面的成效作为考核内容，一些考核指标与法治建设直接有关，一些与法治建设间接有关，难以以确定标准判断哪些属于法治建设成效考核，可能会导致核查不清、标准不一的情况。第三方评估专家给出的分数偏主观化。当然，主观指标也并非完全主观和随意产生的。从技术角度来看，指标首先表现为一系列统计数据。基于特定的理由，人们认为这些数据能够用来指代或比喻一些无法直接测量的现象。但哪些现象适于用指标来指代？哪些又不适合？这类问题仍需继续研究。要避免这种过于主观性的趋向，应强化测评方法的客观化，并对可客观化观察的指标赋予更高的分值而非根据指标平均分配分值的传统做法，才能一定程度防范评估时描述的过度主观性。
（二）增强指标体系的系统性
指标体系的系统性主要体现在几个方面。首先，指标体系的指导思想应该是全面和系统性的，不能顾此失彼，片面强调某种思想。新时代法治政府建设指标体系体现法治国家、法治政府与法治社会协同发展的整体性思维。此外，法治政府建设指标体系还应充分兼顾和反映各阶段的指导思想，包括国家治理理念，严格法定主义与善治观念。这些思想之间不是非此即彼的排斥关系，而应互相促进并共同发挥作用。以中国政法大学法治政府研究院于2013年启动中国法治政府评估项目为例，该项目2016年评估指标降低静态制度建设和机构设置的指标及其所占权重，评估的重点转向注重制度实施效果的动态指标。但指标体系的调整并未完全反应制度变化的全面性。比如以行政执法改革为例，从地方各自的综合执法改革模式难以协调和深化，再到行政执法与法律、法规和规范性文件的清理工作密切相关，执法的人、财、物又涉及执法职权的清理以及如何完善执法的内外部监督机制完善等问题。但现有的指标并未反映出从动态约束向协调联动与多元共治等方面的转化。因此，考评指标除了反映阶段性的要求外，还应反映前期建设观念，以巩固已有建设成果。在法治国家、法治政府与法治社会的一体化建设理念指导下，应依靠党的领导，以政府治理为中心，进一步深化立法、决策、执法之间横向治理。
其次，指标体系应尽量全面反映对象和过程的特征。《市县指标体系》中部分机制的整体性还不需完善。比如重大行政决策科学民主合法一级指标之下，包含6项二级指标和14项三级指标。但是关于重大行政决策机制问题，三级指标都只涉及重大行政决策制定一个环节，而未包括重大行政决策的调整与执行。在行政权力制约监督科学有效一级指标下，注重了机制的考核，却没有设计普通人群调查（General population poll）或者诉讼参与人或者举报投诉人等有资格的人群进行问卷调查（Qualified respondents’ questionnaires）。
再次，指标体系应该注意协同性的评估。多元治理结构是法治国家、法治政府、法治社会建设整体性的保障。而协同性是评价整体性效果的重要指标。当前应抓紧完善对政府与人大、司法的系统的协同性的评估方法。比如《市县指标体系》中关于被诉行政机关负责人出庭率达100%和及时向检察机关反馈检察建设采纳情况办复率达100%的指标，并不切合实际。因为行政机关负责人出庭机制的设计初衷通过科以行政首长的出庭义务提高其法治意识。但是根据《行政诉讼法》的相关规定，也规定了例外情形。因此不应将出庭率达到100%作为唯一考核指标。而检察建议分为纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议等类型，除了公益诉讼检察建议要求必须回复之外，纠正违法检察建议与社会治理检察建议并未要求100%回复。而且回复只是一种形式，是否真实地执行了检察建议的内容是无法仅仅通过100%回复率来判断。因此，考核指标应该兼顾经验和观念（Experiences and perceptions）数据，提供多种分解形式（Disaggregated form）的结论，以利于不同情况下客观反映情况。另外，关于政府、人大、法院、检察及监察机关之间的协同发展机制也没提及更没有提供这些机构之间产出与投入之间互动的评价方式。应该通过深化推进互联网＋政务服务、互联网＋智慧监管、互联网＋审判、互联网＋检察等方式将各类政府部门的数据从公开转向开放、打破数据孤岛走向绿色共享、加强数据开发利用，推动政府与人大、司法、监察、社会组织及公民之间的互动与协调，实现评估的整体性和一致性。
最后，指标体系应该注意对法治政府建设的环境因素进行评估。法治政府与外部环境的关系是法治政府建设的重要内容，只有包含了必要环境信息的指标体系才是全面的。但现有指标体系中政企分开、政资分开、政社分开的二级、三级考评内容较少。另外，政府与这些提供公共服务的机构在人、财、物方面的关系在指标体系中也没有反映。此外，更没有列举行政机关与事业单位分开，以及政府如何委托事业单位进行间接管理、宏观管理，并对事业单位实行行业管理和业务指导，及如何管理事业单位的法人代表，监管国有资产等项目。相关指标体系也没有提供公共服务机构与政府是否在编制或者经费方面完全脱钩的评估指标。
（三）提升指标体系的适应性
法治政府建设的指标体系应体现中国特色。我国法治政府建设的目标是实现国家治理体系现代化和治理能力的提升。因此，评估对象不能只限于行政机关，还包括以行政为中心或者重要环节的各类社会治理结构。评估的内容也不停留在法治层面，还应将政治、经济、社会和生态环境建设的政绩考核内容纳入进行综合评估。但我国是一个幅员辽阔的大国，各级政府与社会组织合作的深度与广度也不同。《市县指标体系》中设置了民营企业对于政府清单等改革的主观感受的评估权重。就南方与北方地区而言，民营企业在经济中所占比例就有明显差别。评估时，北方地区的许多行业协会都与政府挂钩，负责人或者是国有企业负责人或者是政府退体人员，因此通过座谈方式较难了解到真实情况。还有政府法律顾问都不愿意谈及政府法治水平的真实情况，访谈时十分敷衍或者避重就轻。故建议指标设计时不能“一刀切”，而且每年的指标应该与经济发展水平等其他指标对应起来评估。比如在法治政府建设示范体系的二级、三级指标或者评估观测点设置时可划定4—5类有针对性的差别性评估指标。比如对限制开发的农产品主产区和重点生态功能区，政绩考核分别实行农业优先和生态保护优先的绩效评价，不考核地区生产总值、工业等指标。对禁止开发的重点生态功能区，全面评价自然文化资源原真性和完整性保护情况。而对生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县已经取消地区生产总值考核，重点评估扶贫开发成效。而在法治政府建设方面，则应该重点评估服务与保障类职能；对于工业基地城市，应为其预留发展空间，生态文明、社会、法治指标不能过于严苛。综上，建议将市县法治政府示范地区大概可划分为四类：一线城市（北、上、广、深及经济发达且人口达500万以上的省会城市）、二线城市（人口在500万至200万的省会城市或者GDP排名300名之内的城市）、三线城市（如限制开发和重点生态功能区或者GDP排名在600名之后的较大市县）、四线（经济欠发达或者贫困市县）等。根据不同地区、不同层级政府法治要求，设置各有侧重、各有特色的考核指标，把法治政府建设与有质量、有效益、可持续的经济和社会、文化、生态文明及党的建设等内容结合起来，对经济发达地区强化约束性指标，对经济落后地区强化服务、保障性政府职能的运行考核。而对二线城市可增加一些减少资源消耗、加强环境保护、预防安全生产等政府部门的考评指标。另外，对参选市县不宜只做纵向数值排名，将每个市县近五年法治政府建设数值变化函数纳入纵向排名进行综合考评。
本文重点从“大”的方面探索法治政府建设的文本、理念和指标。但任何一种研究视角都有其局限性。正所谓“自细视大者不尽，自大视细者不明”。国家治理现代化条件下的法治政府建设具有前所未有的大格局，既需要宏大的系统架构，也需要精微的行动指导。法治政府建设的文本、理念和指标的系统关联与实践意义仍需进一步深入探究。
