国家赔偿法修改如何确保救济立法初衷

编者按

十一届全国人大常委会第十一次会议将于10月27日至31日在北京举行。会上，国家赔偿法修正案草案将继续接受审议。

国家赔偿法自实施以来一直备受社会关注。在修正案草案公开征求意见时，更是引起了一场热烈的讨论。最受公众关注的一个焦点是———国家赔偿法在实施过程中，因为与错案追究、执法责任相挂钩，强调国家赔偿的追偿责任，使得国家赔偿法似乎成了一部责任追究法，从而导致受益面过窄。有数据为证：14年来，获赔案例仅占申请数的三分之一。

有识之士认为，国家赔偿法修改最根本的变化应该体现在立法指导思想上，应把对受害人合法权益的保护救济放在首位，对国家机关行为的合法和违法评价不是国家赔偿法的应有之义。

专家建议

□用结果责任原则来确定刑事赔偿最基本原则

□对公检法司的错案追究制应进行严格的限制

□政绩考核晋升提拔不与内部责任追究制挂钩

国家赔偿法发展历程

-1986年，有关机构在行政诉讼法制定后，开始研究起草国家赔偿法。

-1994年4月，国家赔偿法草案拟定；5月，获全国人大常委会通过。

-1995年1月1日起，国家赔偿法开始实施。

-在2008年全国人大常委会安排审议的的20件法律草案中，国家赔偿法位列其中，这成为国家赔偿法14年来的第一次修订。

-2009年6月22日，国家赔偿法修正案草案进入“二审”。

备受关注的国家赔偿法修正案草案将在10月27日召开的十一届全国人大常委会第十一次会议上继续审议。在此之前，国家赔偿法修正案草案已经全国人大常委会两次审议。

据了解，国家赔偿法于1995年1月1日开始实施，当时曾被誉为“中国法制建设的里程碑”。这部法律虽然只有短短35个条文，但在立法领域和实践层面都产生了很大的影响。不少老百姓因此获得了赔偿：最新的案例是在一个多月前，海南省海口市青年吴建伟被广州警方错拘一事，最终按照国家赔偿法进行一定数额赔偿了结；今年8月，“曹县帖案”发帖青年段磊也领取了国家赔偿款16798.5元。

再往前追溯，“湖北佘祥林案”和“河南郝金安案”堪称国家赔偿法实施近15年来最有名的案例：蒙冤入狱10年、2005年才重获自由的湖北省京山县杀妻冤案主人公佘祥林，终获25.69万元赔偿金；被判死缓蒙冤10年、再审无罪释放的河南农民郝金安最终则获得了70多万元的赔偿金。业内人士认为，若没有国家赔偿法，他们不可能拿到那么多的赔偿金。

但另一方面，由于诸多复杂因素的存在，错拘、错捕、错判现象一旦出现，无辜受害人若想获得国家赔偿，其遇到的困难往往超出人们的想象。统计数字显示：14年来，国家赔偿落到实处的金额仅6.8亿元，获赔的案例仅占申请数的三分之一。近年来发生的几起具有广泛影响的案件，更是让修改国家赔偿法的呼声日益强烈。

“经过两次审议，草案已经吸收了专家们的大量意见。但是这些修改还不‘解渴’。”近日，国内权威法律学者在对修正案草案进行研讨时，对于“如何切实救济受害人”这一问题提出了独到的见解。

修正案草案去掉了“违法”二字

据公开报道，修正案草案二次审议稿规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，删除了原来规定中的“违法”二字。

“这是新的草案最重大的变化。把‘违法’二字去掉，变成了不以违法为原则。”中国政法大学副校长马怀德在接受本报记者采访时说，这意味着不管办案机关有错没错，违法不违法，只看结果———即受害人受到了不应当受到的对待，没有证据证明他是有罪的人，而他却被羁押了，他就有权利请求赔偿。

“这个方向是对的，解决了长期以来我们在有错没错、违不违法上的争论，这就等于认可了用结果责任原则来确定刑事赔偿最基本的原则。”马怀德说。

马怀德当年曾参与国家赔偿法的起草工作。在国家赔偿法修改正式进入立法程序之前，他又以专家身份出席了全国人大常委会法工委召开的国家赔偿法修改专家座谈会。

据马怀德透露，当年起草国家赔偿法时，很多参与者都有这样的担心：这部法律会不会变成严厉追究有关部门各自责任的一部法律？

他认为，“如果正确地将国家赔偿定位于国家救济法或者是损害救济法，而不是责任追究法，就能够解决立法之初担心的问题”。

而据记者了解，国家赔偿法实施以来，由于强调把国家赔偿和错案追究、执法责任相挂钩，强调国家赔偿的追偿责任，结果就出现了很多本来愿意赔偿、打算赔偿的案件，赔偿义务机关最终不愿意赔偿了。他们害怕赔偿之后会危及自己的“乌纱帽”，影响自己的政绩。

“你的第一要务是要救济受害人，内部的监督制约可以把它作为一个权重非常小的参考，但是绝对不能把它变成一个政绩考核、执法责任追究以及晋升提拔的依据。”马怀德说，“一旦把它变成依据了，就等于堵住了给受害人救济的惟一渠道。”

最典型的案例莫过于“湖北熊万伦案”。

17年前，湖北仙桃人熊万伦的妻子被害，熊万伦被当成犯罪嫌疑人逮捕。检察院曾以涉嫌故意杀人罪提起公诉，均因事实不清、证据不足多次退回侦查机关补充侦查，最终经荆州市中级人民法院裁定准许撤回起诉，但熊万伦一直被关押近8年之久未做任何处理。

2000年1月，仙桃市公安局决定对熊万伦取保候审。同年12月11日因为期满，熊万伦被解除取保候审。

此后，熊万伦屡屡递交刑事确认申诉书以请求有关部门对其关押近8年给予国家赔偿。时至今日，9年时光已过去，熊万伦还在期盼着。

将国家赔偿法定位于国家救济法

2004年，一个由专家学者组成的课题组历时5个月，对全国6省市实施国家赔偿法的情况进行了详细调研，结果发现司法实践中存在这样的普遍现象：受害人合法权益得不到及时有效的救济。

记者从权威渠道获悉了这样一起案例：

1983年9月9日，河北省定州市西城乡南町村村民李志平因邻村发生一起入室杀人案，被当地公安局以涉嫌故意杀人为由刑事拘留。

此后，李志平两次被保定地区(现为保定市)中级人民法院判处死刑，河北省高级人民法院以杀人证据不足，两次撤销原判发回重审。

2006年7月6日，李志平收到解除取保候审强制措施答复书。

解除取保候审强制措施后，李志平向定州市公安局递交了撤销故意杀人一案的申请书。这些年来，他多次请求撤销其故意杀人案，得到的答复是经过上级批准才能撤案。

记者日前联系到李志平的法律援助律师询问近况。这位律师告诉记者，十多天前李志平打来电话说，他找到有关部门讨说法，还是没任何下文。

“目前在司法实践中撤销案件有这样一个问题，即一部分案件办案机关经过很长时间的侦查，采取了种种措施，其中包括拘留和逮捕措施，但是没有达到移送检察机关审查起诉的条件，又不作出撤销案件的决定。”中国政法大学教授顾永忠在接受本报记者采访时说，“不撤销案件造成的后果显而易见：一是当事人无法去除犯罪嫌疑人的身份；二是当事人无法申请获得国家赔偿。”

对此，马怀德给出的建议是：取消错案追究制，一案一案地分析处理。如果实行错案追究制就一定要进行严格地限制，要把错案追究制的对象和标准进行非常严格的界定，绝对不能跟是否赔偿、赔偿多少、赔偿次数挂钩。

马怀德说：“这两点如果做到，我们就可以防止国家赔偿法沦为责任追究法，可以保证国家赔偿法的救济性”。

把相对不起诉排除在赔偿之外

不起诉是人民检察院基于控诉职能和法律监督职能的一项重要权力，其目的是通过人民检察院对侦查终结的案件进行审查，将不符合起诉条件的案件不移交法院审判，从而提高诉讼效率，节约司法资源，保护犯罪嫌疑人的合法权益。

在我国刑事诉讼法中，关于不起诉的范围界定有3种情形：即法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉。法定不起诉又称绝对不起诉；酌定不起诉，又称相对不起诉或轻罪不起诉；存疑不起诉又称证据不足不起诉。

顾永忠认为，当检察机关对案件作出相对不起诉决定时，从法律上讲，案情已经构罪，只是因为犯罪轻微，不需要判处刑罚，依法免于处罚才作出不起诉决定。这种不起诉显然不能说明原来拘留他逮捕他错了，这就不应赔。

顾永忠说，他看到草案二次审议稿在第十九条“属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任”的第四款里这样写道：“依照刑事诉讼法的规定作出撤销案件、不起诉决定，不予追究刑事责任，但基于同一违法事实，依法受到行政处罚或者处分的”。

顾永忠认为这一款的拟定尚不周严。“如果国家没有给予行政处罚而检察机关却作出相对不起诉决定，那怎么办？”

据顾永忠介绍，我国司法实践中有些案件就是这样———检察机关作出不起诉决定时，并不再作一个行政处罚或处分。他的担心在于：如果不把这类案件完全排除在赔偿之外，检察机关若想规避国家赔偿，就有可能还要加以处分和处罚。

“我个人认为，相对不起诉就不应当赔偿，不论给没给行政处分或处罚，只要作出相对不起诉，那就不应当处罚。但是，这要有一个前提，即相对不起诉必须是本人同意的。”

在顾永忠看来，这个前提的理由是：因为同意相对不起诉，等于当事人事实上认识到原来的行为是有罪的，并且接受了国家司法机关对他作出不追究刑事责任的不起诉决定。同意相对不起诉，就意味着他无权或放弃了申请赔偿决定这样的要求。

（杜萌）