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张文郁:国家赔偿诉讼审判权之问题

中国网| 时间: 2011-04-08 08:47:39 | 文章来源: 大河公法网

一、问题提出

   我国之国家赔偿法自1980年制订后,至今已经三十余年,但并未经任何修正,依国家赔偿法第二条和第三条之规定,国家赔偿事件之类型,可分为因公务员职务行为之国家赔偿和因公有公共设施之国家赔偿两类,无论何者,皆与行政机关为增进公共及人民之利益,行使公权力以达成行政任务之职务行为相关,是以通说认为国家赔偿事件属于行政法之性质应无疑义[1]。然而,国家赔偿法第五条规定:「国家损害赔偿,除依本法规定外,适用民法规定。」;第十一条第一项规定:「赔偿义务机关拒绝赔偿,或自提出请求之日起逾三十日不开始协议,或自开始协议之日起逾六十日协议不成立时,请求权人得提起损害赔偿之诉。但已依行政诉讼法规定,附带请求损害赔偿者,就同一原事实,不得更行起诉。」;第十二条规定:「损害赔偿之诉,除依本法规定外,适用民事诉讼法之规定。」。依据此等规定,国家赔偿案件适用之实体法为民法,适用之诉讼法为民事诉讼法,审判法院依第十一条第一项,特别是从但书规定(依行政诉讼法规定,附带请求损害赔偿)和本文(损害赔偿之诉)对照,可知本文之损害赔偿诉讼应向普通法院提起。若由国家赔偿法第五条、第十一条以及第十二条之规定观察,立法者似乎将国家赔偿事件定位为民事事件[2]。国家赔偿法之前后规定性质并非一贯,其理由何在,实有必要深入探讨。

 二、德国法之规定

   我国国家赔偿法以及国家赔偿诉讼面临之问题似应追溯至德国国家赔偿之立法例。德国国家赔偿之法律基础系建立于私法,盖国家赔偿主要系规定于德国民法第八三九条,虽然学者认为其乃是不得已之急迫规定。再者,国家对人民之赔偿责任并非固有责任而是代位责任(间接赔偿义务Amtshaftung),且依德国基本法第三十四条之规定,国家赔偿诉讼系由民事法院审判,职是之故,国家赔偿之性质趋向于私法性质。但当时已有人认为应承认国家对人民负有直接之国家赔偿义务[3]。虽然几乎所有之学者皆认为国家赔偿之性质应属公法关系,盖其系因公权力之执行或公有公共设施之使用而来,与公法关系具有密切关连,不应将之归为私法关系[4]。惟德国关于国家赔偿之法律基础仍为民法第八三九条和基本法第三十四条,至今并无改变。由于国家赔偿诉讼由普通法院审判,行政法院并无审判权,可能导致行政行为违法与否之争讼由行政法院管辖,而其赔偿部分却由民事法院管辖,致生判决歧异之缺陷,故文献上有学者对此制度提出质疑[5]

 三、现行行政诉讼法之规定

   依行政诉讼法第二条之规定,公法上之争议,除法律别有规定外,得提起行政诉讼。国家赔偿法是否属于行政诉讼法第二条所谓「法律别有规定」之特别规定,而应排除或部分排除行政法院之审判权,不无疑义。换言之,在现行之规定下,民事法院对于国家赔偿案件是否具有完全之审判权,仍有深入探讨之必要。由于行政诉讼法于1998年大幅修正,增加诉讼种类,特别是增设一般给付诉讼类型,理论上已可充分提供国家赔偿诉讼之途径。而行政法院之审级组织亦有变更,除最高行政法院之外,另于全国分设高等行政法院三所,用以受理各种行政争讼案件。此外,行政诉讼法于2007年修正,改采有偿主义,第九十八条第二项规定:「起诉,按件征收裁判费新台币四千元。适用简易诉讼程序之事件,征收裁判费新台币二千元。」。依据此等规定,特别是若增设高等行政法院或地方行政法院,立法者之前将国家赔偿案件交由民事法院审判之理由似乎已经不存在。然而,问题之主要症结仍未解决,盖实务、通说虽皆认为国家赔偿案件属于行政法之性质,然而若国家赔偿法第五条、第十一条第一项以及第十二条之规定不修正,国家赔偿案件之民事法性质仍然存在,理论矛盾仍未排除,是否能直接依行政诉讼法第二条之规定,将国家赔偿案件认为是公法争议,仍有疑问。若不能将国家赔偿案件之民事性质排除,纵使认为行政诉讼法第七条设有原告得于行政诉讼合并提起损害赔偿诉讼之规定,亦不能将不属于公法争议之国家赔偿案件包含在内。盖行政法院审判国家赔偿案件时,不论系单独受理抑或于客观诉之合并中受理,除非法有特别规定,皆应依民法(实体)以及民事诉讼法(程序)审判,否则即有判决适用法规错误之违法情形存在。

 四、初步之修正建议

   如前所述,我国国家赔偿法第五条规定「国家损害赔偿,除依本法规定外,适用民法规定。」;第十二条规定「损害赔偿之诉,除依本法规定外,适用民事诉讼法之规定。」,而且民法第一八六条亦设有公务员侵权行为之规定。此等规定使国家赔偿案件之性质私法化,以致其审判权之划分滋生争议。拙见认为,此等规定有其特殊之时代背景,如今关于国家赔偿之责任倾向于国家固有责任[6],立法者有必要衡酌国家赔偿事件之主要要素,亦即公权力之行使,将应适用之实体法改为行政法规,若无法明确规范,至少应将国家赔偿法第五条之规定「国家损害赔偿,除依本法规定外,适用民法规定。」改为「国家损害赔偿,除依本法规定外,准用民法之规定。」,并将第十二条之规定删除。如此,可使国家赔偿案件公法之性质免于私法化。此外,拙见认为,依宪法五权分立之原则,诉讼制度(包括诉讼法、诉讼程序以及审判权之划分)之法律草案提案权应属于司法院,惟现行国家赔偿法被划归行政院之执掌,若行政院于国家赔偿法草案中涉及诉讼制度之规定,理应尊重司法院之意思,由司法院共同提案,或者征询司法院之意见,不应无视司法院之意思,自行决定国家赔偿案件应由何法院审判。否则即有违权力分立之原则。


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