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杜仪方:新《国家赔偿法》下刑事赔偿的司法实践研究

杜仪方| 时间: 2019-03-01 14:41:08 | 文章来源: 《当代法学》2018年第2期

【摘要】 自2010年新《国家赔偿法》施行以来,刑事赔偿司法实践呈现出案件数量少、增长缓慢、赔偿率持续走低、申诉多、精神损害抚慰金数额低等特征。根据相关统计数据的分析表明,修法试图改变的起诉难、胜诉难等问题虽有所缓解但依然存在,而新增的精神损害抚慰金等制度实效却不明显。完善现有国家赔偿制度既要通过立法规范的完善,更要依靠立法理念的转型、良性政策的引导和司法环境的改善。

【关键词】 刑事赔偿;国家赔偿法修改;精神损害抚慰金

《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)自1995年1月1日起实施至今已二十余年。[1]可以说,以《国家赔偿法》为核心的国家赔偿制度,在保障公民权利、促进国家机关依法行使职权以及推进法治国家建设等方面发挥了重要作用,但不可否认,立法自身的缺陷和不足也在司法实践中逐步显现出来。为进一步完善我国国家赔偿制度,《国家赔偿法》于2010年4月和2012年10月先后作出了两次修改。修正后的《国家赔偿法》通过取消确认程序、畅通请求渠道、调整归责原则、扩大赔偿范围、完善赔偿程序、提高赔偿标准、改进经费保障等方式,使国家赔偿制度在规范层面和操作层面上均实现大幅提升。尤其是2010年的全面修改(以下就2010年修正版简称新《国家赔偿法》),对于完善和发展我国国家赔偿制度特别是刑事赔偿制度可谓影响深远。[2]

随着新《国家赔偿法》的实施,我国的国家赔偿制度体系得以重构,司法对于立法的基本立场和适用模式也逐步呈现,此时有必要对我国国家赔偿制度运作状况作一个客观评价。本文以国家赔偿中的刑事赔偿作为分析对象,就2002年至2016年刑事赔偿司法实践中的案件数量、赔偿率、赔偿额等数据进行分析,立足于梳理新法实施以来刑事赔偿制度的发展现状,观察修法前后刑事赔偿制度在实践中的变迁,借此总结现行刑事赔偿制度在实施过程中的进步和不足,以明确国家赔偿制度在全面依法治国中的应有定位与作用。

一、前提说明

首先,就本文所涉核心法律概念作前提性说明。刑事赔偿是国家赔偿的一种,具体是指公安机关、国家安全机关、检察机关、审判机关、监狱管理机关及其工作人员行使职权,侵犯当事人人身权、财产权造成损害而给予的赔偿。[3]也就是通常所说的错拘、错捕、错判等所导致的国家赔偿。

其次,就本文所涉分析样本作前提性说明。本文的分析样本主要来源于以下数据。一是刑事赔偿案件的概括数据(结案数和决定赔偿数等)来源于《中国法律年鉴》(以下简称《年鉴》),查询日期为2017年12月31日。相较于最高人民法院发布的统计数据以及其他网站整理的数据而言,《年鉴》的统计数据更加权威、完整且连续。[4]二是刑事赔偿案件的重点数据(申诉情况和赔偿金额等)来源于威科先行法律信息库(www. wkinfo. com. cn,以下简称威科先行)中的刑事赔偿裁判文书,查询日期为2017年12月31日。本文以该数据库为取样源,以“法赔”和“赔监”为案号关键词,搜索刑事赔偿的相关判决、裁定和决定,并在此基础上进行查重和查错筛选后形成样本数据库。需要说明的是,相较于中国裁判文书网、openlaw等网站而言,威科先行所公开的刑事赔偿判决文书已经相对全面,但该数据库的裁判文书数量仍然会小于中国法律年鉴所给出的统计数据。[5]另一方面,不同地域不同年份落实裁判文书公开的力度也不尽相同,这对裁判文书数据势必也会产生一定影响。因此,在不能保障相关数据信息绝对全面和完整的前提下,本文的分析结论仍然是一般意义上的,无法实现绝对的客观性和准确性。

最后,就本文所涉样本的时间节点作前提性说明。一是刑事赔偿案件概括数据的时间节点为2002年-2016年。笔者在研究之初曾试图对《国家赔偿法》自1995年实施至今的所有数据进行分析,以期展现我国国家赔偿制度实践的全貌。然而事与愿违,《年鉴》对于刑事赔偿案件的统计数据最早开始于2002年,而于2017年10月出版的《年鉴2017》则仅对2016年的数据进行了统计。因此本文的概括数据将以中国法律年鉴中刑事赔偿所记载的所有统计年份(2002年至2016年)为时间节点。二是刑事赔偿案件重点数据的时间节点为2011-2016年。刑事赔偿案件的重点数据(申诉情况和赔偿金额等)需要就刑事赔偿相关裁判文书中的数据进行逐个抓取和删选,而裁判文书的全面公开却是近年来才被广泛推行的工作。为使得样本尽可能实现广泛覆盖且相对稳定,同时考虑到本文研究重点是对于新《国家赔偿法》实施后的司法实践进行分析,因此本文重点数据将以2011年至2016年作为时间节点。

二、刑事赔偿案件的概括分析

(一)案件数量增幅有限

通过对全国各级法院刑事赔偿结案数据进行整理,可以发现刑事赔偿年均结案数总体呈现增长态势。如果单就统计数据的起始点进行比较,在统计开始的2002年,结案数为1606件,而2015年则达到历史最高的2528件,增长率为57.4%。其中,自新法实施元年2011年的868件结案数到2015年的2528件,增长率达到了190%。从上述增长幅度可以看出,新法在扩大刑事赔偿范围、畅通赔偿程序等方面的制度革新确实取得一定实效。

然而,如果将刑事赔偿案件置于近年来司法化解社会纠纷的重要作用日益显现这一大背景下,上述数量和增长就都显得有些波澜不惊了。以行政诉讼为参照,自从行政诉讼制度建立以来,行政案件的数量从全面实施《行政诉讼法》的1991年的一审25667件,增长至2015年的220398件,涨幅近八倍。即便如此,相较于呈现指数级增长的民事、刑事案件和数以千万的信访案件而言,行政诉讼的制度现状还是一度被学者认为已经陷入运行“困顿”。[6]可见,相较于其他诉讼案件而言,刑事赔偿案件总量和增量之变化可谓微不足道。

(二)案件数量波动明显

刑事赔偿案件数量又经历了初期持续走低,直到2011年后逐年增长,2014年起迅速增长的过程。而在这一下降—增长—再增长的波动中,每次转降为增或者大幅增长都与国家层面的立法改革或者政策干预有着密切联系。具体来说可以分为以下几个时间节点进行观察。

1995年《国家赔偿法》正式实施后,通过刑事赔偿制度解决错拘、错捕、错判等问题逐渐被纳入正轨。然而,刑事赔偿案件却自2003年达到年1879件的阶段性峰值后持续下降,除2008年较之前一年基本持平且略有增长(1.1%)外,直至2010年为止,年结案量均逐年同比下降,并在2010年跌入年648件的历史性谷底。在这其中,2006年、2007年和2009年这三年的负增长率甚至均超过两成,分别达到-21.3%、-27.1%和-22.9%。

2011年后,随着新《国家赔偿法》的实施,刑事赔偿案件数量终于实现反弹。修法一方面确实对完善国家赔偿制度产生了有益助推,而修法前后广泛的舆论宣传更是进一步提高了民众寻求国家赔偿救济的意识。另一方面,2011年国务院和最高人民法院分别出台的《国家赔偿费用管理条例》和《最高人民法院关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》进一步完善了国家赔偿的费用和程序规范。在此背景下,刑事赔偿案件数量在新法实施后得以较快增长,在新法实施元年的2011年,增长率实现33.9%,结案量也回升到年868件。2012年和2013年的年结案量则基本维持现状,维持在年800余件。

2014年和2015年,刑事赔偿案件再次实现较大幅度增长。2014年同比增长36.5%,而2015年更是在2014年的基础上实现翻番,结案量首次突破2000而达到2528件,2016年则实现平稳。2014年1月7日,习近平同志出席中央政法工作会议,强调“四个决不”,即决不允许对群众的报警求助置之不理,决不允许让普通群众打不起官司,决不允许滥用权力侵犯群众合法权益,决不允许执法犯法造成冤假错案。[7]至此,从中央到地方均开启了新一轮纠正和防范冤假错案的改革,这对于刑事赔偿而言无疑产生了强大的助推作用。而2015年案件数量的迅猛增长应该和当年5月1日起全面实行的“有案必立、有诉必理”的立案登记制改革有关。[8]2017年5月最高院新闻发布会公布的统计数据表明,立案登记制实施两年内,国家赔偿案件同比上升102.07%,增幅远高于民事和行政案件。[9]

(三)赔偿率持续下降

国家赔偿案件的获赔情况可以说是国家赔偿制度实施状况最为直观的评价指标。尽管不能简单地以获得赔偿率来衡量刑事赔偿制度的成效,但过低的赔偿率必定会挫伤公众对国家赔偿制度的信心。修改前的《国家赔偿法》甚至一度被百姓戏称为“国家不赔法”。[10]随着新《国家赔偿法》的实施,上述问题在立法上被认为已得到了很大程度的改善。那么实践中的情况又如何呢?[11]

事实上,从2003年开始刑事赔偿的赔偿率就一直呈下降趋势。但尽管如此,2010年之前刑事赔偿获得赔偿的比率依然均高于40%,这意味着在近一半的刑事赔偿案件中,原告都能通过国家赔偿诉讼获得救济。相较于行政诉讼中徘徊在17%的原告胜诉率而言,申请人通过刑事赔偿制度获得赔偿的比率可以说相当不错了。[12]

然而,赔偿率自修法的2010年首次跌破40%后开始一路下滑。其中,2011、2012和2015年这三个年度能够获得赔偿的比率更是明显下降,几乎每年的赔偿率都比上年同比下降6%左右。将其与结案数进行对比后可以发现,2011年和2015年正是刑事赔偿结案数突增的年度。形成这一结果的原因可能是多方面的,不能排除是由国家赔偿制度的普及和立案登记制度的实施使得当事人提出较多不切实际的诉讼请求所导致。但是至少可以认为,基于制度变革和理念革新等原因虽然能增加一定的案件数量,但是并不代表实际获得赔偿的当事人数量也会相应得到提升。

(四)小结

上文概括数据表明,刑事赔偿案件在司法实践中呈现出案件数量少、增长慢、波动明显、赔偿率下降等特点。尽管数量少和增长慢与刑事赔偿的案件性质等客观因素相关,然而这从一个侧面也反映出刑事赔偿案件被纳入法院管辖和审理依然存在较大难度。另一方面,尽管自2011年新法实施后刑事赔偿案件数量明显上升,然而由于决定赔偿的案件数量几乎没有变化,使得刑事赔偿案件的赔偿率呈现连年下滑态势。如果将之与案件数量少等现象相联系的话,现有刑事赔偿制度作为权利救济和保障手段的实效性究竟有多大也就更值得考量。

(图略)

图1 2002-2016年刑事赔偿案件数量分析图

三、刑事赔偿案件的重点分析

应当说,依托于中国法律年鉴的统计数据具有权威性和说服力,但毕竟其统计数据的类型过少。为进一步对新《国家赔偿法》实施后的情况进行统计和分析,笔者在威科先行数据库中以“法赔”和“赔监”为案号关键词,以2011-2016为时间节点,提炼出刑事赔偿案件的重点分析样本数据库。经过电脑删选和人工查重查错等整理之后,最终梳理出1420件刑事赔偿裁判文书,其中决定赔偿的案件为158件。[13]对这一样本数据库进行分析可以得出以下结论。

(一)案件申诉率较高

1995年实施的《国家赔偿法》并未明确赔偿请求人的申诉权利,2010年新《国家赔偿法》在30条规定,赔偿请求人或者赔偿义务机关对赔偿委员会作出的决定,认为确有错误的,可以向上一级人民法院赔偿委员会提出申诉。在威科先行数据库案号中分别键入“赔监”、“赔提”及“赔再”[14]进行搜索并经过查重和查错后,得到刑事赔偿申诉案件共236件。将申诉案件236件与刑事赔偿裁判文书1420件相除,可以得出申诉案件占比为16.62%。当然,考虑到数据库收录上的不完整性和统计上的重复计算,在此不能将申诉案件占比完全等同于刑事赔偿案件的申诉率,但是至少可以借此管窥刑事赔偿案件的申诉情况。[15]这一比例虽远低于行政诉讼的上诉率,却高于刑事尤其是民事案件的上诉率。[16]

(二)案均赔偿额度增幅明显

更进一步分析,在决定赔偿的案件中赔偿请求人究竟能获得多少赔偿金呢?为此,笔者通过电脑抓取数字和手动排除的方式获取决定赔偿案件中的赔偿总额,并除以决定赔偿的案件数从而得出获得赔偿案件的平均获赔额。经过计算,在法院决定赔偿的158件刑事赔偿案件中,每个案件的平均赔偿金额为174168元。应当说,司法实践中的这一数值并不算低。毕竟在《国家赔偿法》实施后的很长一段时间内,各界对于国家赔偿金额的印象还停留在2001年“处女嫖娼案”中受害者麻旦旦所获赔的74.66元赔偿金上。况且,上述十七万余元的赔偿金仅仅是判决书内所明示的法定赔偿金额,并未将游离于国家赔偿判决书之外的补偿金等计算在内。[17]

从年度上看,刑事赔偿中的赔偿金额始终处于震荡之中,并无规律可循。[18]近年来随着经济发展,以全国城镇单位在岗职工的日平均工资为计算基础的刑事赔偿标准逐年提升。[19]然而,刑事赔偿的赔偿金既包括侵犯人身自由赔偿金、残疾赔偿金、死亡赔偿金等依照国家统一刑事赔偿标准为基础进行计算的金额,也包括当事人所支出的医疗费、康复费、丧葬费等实际支出和精神损害金这些极具个案因素的金额。而实际赔偿金额的无规律则正好说明,在人身自由赔偿金等统一的标准下,司法实践中已经通过实际支出、精神损害金等的差异化救济来实现个案公正。

(三)精神损害抚慰金占比较小

修正后的《国家赔偿法》在35条新增了有关精神抚慰金的规定。之后,在备受关注的刑事赔偿案件中,精神损害抚慰金金额屡创新高。2013年5月,浙江张辉、张高平国家赔偿案件中的精神损害抚慰金各45万元,达到人身自由权赔偿金65万元的70%,创造了历史纪录。[20]2014年7月,最高人民法院出台《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件适用精神损害赔偿若干问题的意见》,规定人民法院赔偿委员会确定精神损害抚慰金的具体金额,原则上不超过人身自由赔偿金、生命健康赔偿金总额的35%,最低不少于1000元。然而在此之后,无论是2014年12月内蒙高院作出赔偿决定的呼格吉勒图案件(国家赔偿总额205万元,其中精神抚慰金100万元),[21]还是2017年3月河北高院作出赔偿决定的聂树斌案件(国家赔偿总额268万元,其中精神抚慰金130万元),[22]案件中几乎占到赔偿总额一半的精神损害抚慰金依然不断刷新记录。上述个案无疑会给人一种错觉:精神损害抚慰金制度似乎已摆脱饱受诟病的抚慰性质,进而走向填平补偿甚至一定的惩戒性赔偿,在我国刑事赔偿中更是发挥了至关重要的作用。

然而,现实数据却显示并非如此。通过与赔偿金总额同样的方式来抓取和计算,在刑事赔偿决定赔偿的案件中,平均每个案件的精神损害抚慰金数量仅为29423元,占平均总赔偿金174168.12的16.89%。而这与学界对于精神损害抚慰金的认识则基本一致:通常法院的精神损害抚慰金基本保持在3万元到5万元左右,这个赔偿额比民事侵权的精神损害赔偿额都要低得多。[23]可见,在《国家赔偿法》3条和第17条以“精神补救为主、金钱赔偿为辅”的原则性规定下,加之精神损害“抚慰金”的称谓,精神损害在刑事赔偿实践中其抚慰性质名副其实。

从年度上看,精神损害抚慰金的占比基本稳定并维持在15%左右。制度实施的第一年即2011年,精神损害抚慰金数额和占比显示都较低,这也许是由于制度建立伊始法院对于支付精神损害抚慰金较为谨慎。从2012年起,精神损害抚慰金的比率逐渐稳定,年度平均精神损害抚慰金占年度赔偿金总额比率一直在15%左右徘徊。略有波澜的是,2016年度的精神损害抚慰金无论是在额度还是占比上都得到了飞跃式提升:年度平均精神损害抚慰金突破8万元,为上年度的四倍多,占比也达到创纪录的22.26%。当然,年度数据会受到该年度重点案件等因素的影响,因此精神损害抚慰金制度有无迎来实质性的转机还需要留待之后年度的持续观察。

(四)小结

上述数据分析表明,刑事赔偿案件在实践中表现出申诉率高、案均赔偿金额较高以及精神损害金相对较少等特点。应当说,刑事赔偿案件申诉率是当事人对于赔偿结果满意度的最直观反映。在案均赔偿金额较高并增设精神损害金的制度背景下,实践中较高的申诉率表明,赔偿结果与当事人的赔偿预期之间仍然存在较大落差。

(图略)

图2 2011-2016年刑事赔偿金额分析图

四、基于数据的观察:司法实践如何回应修法目的?

在修法完成之初,时任最高人民法院国家赔偿办公室副主任的胡仕浩曾撰文分析此次《国家赔偿法》修改的亮点和目的,指出希望借助本次法律修改,有效应对和解决国家赔偿法实施以来出现的各种现象和问题,实现充分救济国家侵权受害人、保护公民法人和其他组织的合法权益、监督国家机关依法行使职权等立法宗旨。[24]概括而言,本次《国家赔偿法》修改主要为实现以下三项目的:一是通过拓宽赔偿范围和畅通赔偿渠道,将刑事赔偿争议尽可能纳入正式的司法救济途径,以解决起诉难的问题;二是通过改革归责原则、完善赔偿程序等手段,尽可能实现通过诉讼解决争议,以解决胜诉难的问题;三是通过增设精神损害抚慰金制度、改革赔偿金支付办法等,尽可能实现公民权益的实质性救济。

应当说,立法的上述修改均是对于原国家赔偿制度中顽疾的突破,可谓众望所归。在就前文碎片化的数据进行条分缕析之后,我们首先关心的就是,现实中的刑事赔偿制度到底有无回应上述修法目的呢?

(一)案件启动困难,起诉渠道不够畅通

上文数据显示,修法后刑事赔偿案件数量实现明显增长,例如在新法实施翌年(2011年)就同比上涨三成,而之后年度更是在保持2011年基数的基础上实现稳步增长。可以看出,修法就拓宽赔偿渠道的努力确实在实践中取得一定成效。但另一方面,相较于近年来呈指数级增长的民事刑事案件以及信访案件而言,刑事赔偿案件数量无论是总量还是增长量都差距甚远,由此可见,刑事赔偿诉讼作为一项重要的权利救济机制仍存在较大的完善空间。

(二)纠纷解决不易,胜诉依然步履维艰

《国家赔偿法》1条设定了我国国家赔偿制度的目的在于保障公民、法人和其他组织享有依法取得国家赔偿的权利,促进国家机关依法行使职权。应当说,通过国家赔偿获得救济应该是当事人提起刑事赔偿诉讼的主要动因,然而实践中赔偿率和申诉率等数据却表明,现有制度依然未能很好实现定纷止争。对此有学者指出,国家赔偿制度关于赔偿范围和标准的规定决定了单靠刑事赔偿已难以彻底消解矛盾,故应设立刑事赔偿之外的刑事补偿制度。[25]上述另辟蹊径的建议是否合适暂且不论,在现行立法短期内难以作出调整的前提下,如何通过完善司法解释和配套制度等实现刑事赔偿制度的纠纷化解功能则是急需解决的问题。

(三)新增制度实效性不足

作为本次修法的最大亮点,精神损害金条款的增设被认为是民主法制进步的重要表现,也是落实国家赔偿制度实效的重要手段。[26]然而遗憾的是,精神损害抚慰金制度的实践效果却并不理想。上文数据显示,司法实践中当事人能够获得的精神损害金数额较低,“抚慰”性质可谓实至名归。另一方面,立法者希望通过新设精神损害抚慰金来实现国家赔偿金额的精细化操作,即由各级法院在司法实践中作成数额不同的精神损害抚慰金,将其作为调节甚至补强个案中国家赔偿金额不足的重要手段。例如,在美国,在同样的羁押情形下,法院一般通过给予被判处死刑的人较高的精神赔偿,以实现美国《无辜者保护法》对于不同具体情形的区别对待。[27]然而,我国司法实践中精神损害抚慰金在赔偿金总额中占比较小,其对于赔偿金总额所能够起到的个案调节作用只能是杯水车薪。从这个角度来看,如何切实提升以精神损害抚慰金为代表的各项制度的实效,将成为接下来国家赔偿司法实务工作的重点环节之一。

综上所述,新《国家赔偿法》通过增设制度、调整规范适用以及完善配套措施等手段尽管给刑事赔偿制度带来了一定的改观,但起诉难、胜诉难等老问题在修法后仍较为突出,而精神损害抚慰金等新增制度在实践中又效果欠佳,修法结果无法令人满意。

五、我国刑事赔偿制度的改革方向

《国家赔偿法》从最开始的备受期待到之后所谓“国家不赔法”的调侃性评价,这一过程中相信有法院的艰难困厄,但更多的是当事人对裁判结果的不满和失望。新法的实施曾一度被寄予厚望,但是新法实施后的司法实践却让我们不得不面对这样的事实:修法依旧没能为刑事赔偿制度带来实质性的变革。基于上文数据统计得出的结论,我们针对当前刑事赔偿实践,尝试在制度自身和制度环境两个层面分析原因并提出改革策略。

(一)制度细节仍需完善

作为一项面向实践的研究,本文无法展现我国刑事赔偿制度的全貌。然而仅申诉率高这一项,就能说明当事人对于现有刑事赔偿制度整体并不满意。加之赔偿率低、精神损害金实效差等现状,可以认为国家赔偿的权利救济功能在实践中未能很好实现。在此背景下,相关规范未来应当作出进一步改革和调整。

一是要改进赔偿标准。学界和实务界就提高赔偿标准、改用补偿性原则、增加1-5倍弹性标准等呼声和具体建议已是老生常谈。[28]但本次修法并未对此作出任何回应。另一方面,统一的赔偿计算方式也有失公平。[29]我国国家赔偿的制度设定是法定赔偿,赔偿标准由法律直接规定,忽略了不同原因、不同情形、以及不同行业和地区之间的差异,其一刀切式的制度设计在实践中也引发诸多非议。例如,在张氏叔侄案中,尽管叔侄二人在原审中分别被判处了死刑和无期徒刑,但仅仅因为羁押时间一致,二人所获得人身自由损害赔偿金和精神损害抚慰金就毫无差异。

二是要增设赔偿方式。《国家赔偿法》32条规定,国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。然而在实践中,当事人遭受到公权力侵害后,除获得金钱赔偿外,其劳动关系(工作)如何恢复,工资、住房、养老保险、医疗保险等善后问题如何解决,其生理和心理遭受重创后如何回归社会等,现行法律法规并未作出规定。这也正是刑事赔偿中当事人无法服判息诉的重要原因。[30]

三是要强化精神损害抚慰金制度。实践中额度过低的精神损害金与基于错拘错捕错判等寻求刑事赔偿的当事人认为其所遭受的精神损害之间落差巨大,这也成为在案均赔偿金总额不算太低的背景下,当事人对于赔偿结果仍然不甚满意的原因之一。就国家赔偿中的精神损害制度应由抚慰性改为惩戒性的论述已蔚为大观,在此不作展开。[31]

不可否认,造成当事人对国家赔偿制度不满的原因可能方方面面,以上分析难免挂一漏万。然而刑事赔偿的司法实践至少说明了现行立法在赔偿方式、标准等诸多方面确实存在继续修改和完善的空间。

(二)立法理念亟待转型

修法前后的实践告诉我们,就我国现行的刑事赔偿制度而言,即便修改了立法,司法实践中的某些顽疾依然存在。例如,尽管修法完善了赔偿渠道和赔偿程序,但并未有效解决起诉难、胜诉难等问题。因此,在完善立法细节性规定的同时,我们更需要重视规范细节背后的整体制度架构问题,有必要重新定位国家赔偿制度的基本理念与功能预设。实际上,早在《国家赔偿法》修改之前,马怀德教授就曾指出我国国家赔偿制度在功能定位上所存在的误区:现行法律将“国家赔偿”等同于“国家机关赔偿”,把对公民的“救济法”看作对国家机关的“责任追究法”,这使得在现实中,许多行政机关和司法机关把赔偿行为与“机关应承担的责任”紧紧连在一起。[32]尽管修法后前置确认程序等一系列赔偿门槛被修改或者取消,但是《国家赔偿法》1条“促进国家机关依法行使职权”的立法目的并未得到改变。可以说,在这一立法功能预设的前提下,国家赔偿案件的有无及多寡,就不可避免地成为判断一个国家机关是否滥用权力和厉行法治的重要评价指标。实践中国家赔偿案件与执法机关的执法责任制、错案追究制以及绩效评价的衔接,无疑为国家赔偿制度的良性运转带来无形的也是巨大的阻力。因此,有必要重塑国家赔偿制度的立法目的,在强调纠错的同时建立一定层面上的容错机制,并进而实现国家赔偿与机关赔偿相分离。

(三)政策引导不可或缺

我国刑事赔偿实践表明,中央对于错案追究的态度、最高院就司法政策所做出的调整等,对国家赔偿司法实践都会产生重大影响。例如就刑事赔偿的案件数量而言,政策调整所带来的影响就远胜于立法修正。可见作为公民权利救济的风向标制度,我国的刑事赔偿制度确实对于政策环境有着较高的灵敏度。但这也并非是我国的特有国情。各个国家的国家赔偿制度从无到有的过程,其本身就夹杂着现实世界和理论世界错综复杂的变迁、挑战甚至革命。[33]而现代国家的国家赔偿制度更是与一国的政治生态、法治环境以及司法政策密切相关。可见在完善已有立法制度的同时,通过正确、适时的政策进一步引领刑事赔偿制度,对于推进刑事赔偿制度实践将有显著作用。

(四)司法环境尚需优化

国家赔偿制度在我国被认为需要发挥彰显公平正义、保障基本人权的作用,同时又必须担负起维护国家机关形象、维持社会稳定的功能。然而国家赔偿制度所承载的多维价值却会对司法实践带来多方面的压力。刑事赔偿在整个国家赔偿制度中又显得更为特殊,其面临的阻力更多是来自司法系统内部甚至是上下级法院和业务部门之间。不难想象,刑事赔偿司法实践中受案量少、赔偿率低、申诉量多等现象的背后,是在夹缝中求生存、在困厄中求发展的法院及审判人员。在此背景下,要在国家赔偿领域中实现法治,必须保障司法权的中立审判职能,确保人民法院独立行使审判权。

综上所述,中国的司法一向注重法律效果与社会效果的统一,而社会效果更是包含了社会稳定、与政府关系、党的领导、群众情绪、经济发展等等外生于法律规范的情景性因素。[34]基于此,国家赔偿制度究竟能够在我国司法实践中扮演何种角色并发挥何种功能,将取决于规范和制度相互作用下所形成的浩瀚复杂的综合因素。

结语

党的十八大以后,中央先后出台《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》等一系列重要文件,十九大报告更是重申全面推进依法治国,将建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为依法治国的总目标。杜绝冤假错案,同时保障受害者的权利救济,可以说是全面推进依法治国过程中不可逾越的底线。最高人民法院也连续几年在其工作报告中提出要坚决防止和纠正冤假错案,落实刑事冤错案件的国家赔偿。[35]在此背景下,国家赔偿尤其是刑事赔偿制度的完善和落实必将成为我国现阶段法治工作的重点环节之一。

然而现实告诉我们,在国家法治发展的漫漫长路中,既需要立法的准确定位和系统规制,也需要不断优化司法环境提升司法权威,更需要独立于国家权力的市民社会的成长以及社会整体法治理念的提升,而这些都是国家赔偿制度自身所不能承受之重。让人略感欣慰的是,2016年的刑事赔偿在案件结案数、决定赔偿数额、赔偿率等数据上都实现稳步上升,而赔偿总金额和精神损害抚慰金金额更是比之前有了明显起色。不知这是否代表了黎明前初现的那一抹曦光,至此启明刑事赔偿制度的前行之路。风吹过的,路依然远,也许明天就在眼前。

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