摘要：我国《政府信息公开条例》属于注重主动公开的推出型的信息公开立法。该型立法得益于我国二十多年来的政务公开实践以及改善后的信息流通环境。但不可否认的是,我国《条例》的主动公开程度受到有缺限的依申请公开机制、宽泛和模糊的例外规定以及最大化公开原则缺省等多种因素的制约。
关键词：信息公开；主动公开；被动公开
库比什克和帕特森首先形象地使用推出（Push）和拉伸（Pull）来区分两种不同类型的信息公开立法。[1]这两个词频繁出现在澳大利亚各州最近掀起的信息公开法改革运动当中。我国2007年通过、2008年实施的《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)属于推出型信息公开法律。该法突出主动公开在信息公开领域的积极作用。这种推出型有别于其他国家的拉伸型信息公开法律。后者更加注重依申请公开或被动公开。虽然我国推出型信息公开立法并不抹煞被动公开的作用,但该型立法在一定程度上降低了依申请公开的重要性。本文就世界范围内推出和拉伸两种信息公开法类型、我国推出型信息公开法采纳的原因以及若干制约展开具体分析。
一、世界范围内推出和拉伸型信息公开法发展概述
信息流通环境的改善和上个世纪80年代以来开展的新公共管理运动[2]共同促使了世界范围内的信息公开法类型从拉伸到推出的转变。[3]我国采纳了推出型的信息公开法。该类型的信息公开法是对过去二十多年来的政务公开实践以及改善后的信息流通环境的适时回应。
（一）世界范围内从拉伸到推出型信息公开法的转型
一个将依申请公开作为最后举措的推出型信息公开法正在全世界范围内兴起。澳大利亚昆士兰塔,斯马尼亚和新南威尔士州最近的信息公开改革就是明证。[4]新南威尔士在2009年6月26日通过了新的《信息公开法》。该法第3条将授权和鼓励行政机关主动公开政府信息作为其中立法目标之一。改善后的信息流通环境和新公共管理运动是促成推出型信息公开法产生的两大理由。原先的拉伸型信息公开法因而变得过时。
1．倚重被动公开或依申请公开的拉伸型信息公开法。西方民主国家大多通过了拉伸型信息公开法。这是考虑到该类型信息公开法可以解决由政府权利过度膨胀所带来的责任缺失问题。[5]拉伸型信息公开法因而具有很强的敌对[6]和个人权利至上色彩。[7]上个世纪60年代到80年代之间通过的信息公开法就具有该显著特征。拉伸型信息公开法是媒体和议会等主要的信息需求者和政府之间拉锯式谈判的结果。90年代后,该拉伸型信息公开法在世界银行等国际组织的推动下得以向全球领域内其他国家迅速推广。
2.倚重主动公开的推出型信息公开法。新公共管理运动崇尚以市民或客户为核心的公共管理理念。[8]这给倚重主动公开的推出型信息公开法的出台创造了条件。该型信息公开法的采纳降低了过往信息公开法的敌对性和受众群体的狭隘性。[9]更为显著的是,信息时代的来临降低了依申请公开的重要性。[10]该时代呼唤推出型的信息公开法,以便适应改善后的信息流通环境。借助于互联网和手机等信息技术的力量,信息流通变得更为迅捷和经常。信息公开研究专家,如斯奈尔,因而呼吁从注重被动公开的信息公开1.0版本向注重主动公开的信息公开2.0版本转型。[11]
在改善后的信息流通环境里,行政机关和公众共享政府信息的意愿得到了提升。美国为适应信息时代的迫切需求,在1996年就修改了其原先以被动公开为主的信息公开法。[12]奥巴马上台更是掀开了美国主动公开政府信息新的一页。无论是奥巴马的《信息公开法备忘录》,还是美国司法部的信息公开法指引,以及总统预算与管理办公室的《公开政府指令》[13]都提到了要加强主动公开的力度。奥巴马政府希望通过加强主动公开来解决当前依申请公开处理工作的拖延和低效率问题。这意味着美国的信息公开改革已经开始从过去的强调被动公开向现在的强调主动公开转变。英国《信息公开法》第19和第20条规定了出版计划。该计划要求行政机关按时主动公开政府信息。墨西哥《联邦透明和依申请公开法》第7和第9条则要求行政机关通过政府网站主动公开大量的政府信息。更为突出地是,澳大利亚昆士兰、塔斯马尼亚和新南威尔士州正引领推出型信息公开的潮流。这些州通过修订原先的信息公开法律以巩固和落实推出型信息公开法。
（二）推出型信息公开法在我国采纳的原因
我国通过了推出型信息公开法。该型法律的出台不仅顺应了信息流通环境改善这一世界性潮流,而且还照顾到了其他特定的国内因素。二十多年来以主动公开为主的政务公开[14]功不可没。政务公开和我国的民主建设紧密相联。自党的十五大以来,民主选举、民主决策、民主管理和民主监督被视为发展我国社会主义民主的四种形式。[15]这四种形式给我国政务公开工作奠定了坚实基础。《条例》当中的主动公开是对过往政务公开成果的归纳和总结。[16]它从制度层面解决了由推行政务公开所产生的各种问题,如政务公开的随意性和非义务性。[17]政务公开的成果因此通过《条例》得到巩固和维持。从政务公开到政府信息公开的演变，说明我国遵循了从推出到拉伸的信息公开发展路径。这有别于其他发达国家从拉伸到推出的发展路径。
推出型信息公开法在我国的通过还是改善后的信息流通环境的必然结果。多维度的信息流通的形成提升了信息流通环境。如果将一国信息流通环境简单分为行政机关内部、行政机关和社会以及社会之间三种。不难发现,社会成员间通过互联网和手机短信快速便捷的沟通信息的事实迫使政府必须在信息公开方面从被动转向主动。对主动公开而非被动公开的倚重更能促使各级行政机关摒弃以保密和被动为主的信息管理手段。该管理手段已被诸多事例,如2003年的非典和2005年的松花江水源污染,证明是过时的。因为在改善后的信息流通环境下,各种信息来源,如公民、记者,也可向其他受众提供可信赖的和及时的突发事件信息。行政机关不得不重新考虑原先惯常采用的以保密和事后为主的突发事件处理方式。这意味着以主动公开为主向社会报告突发事件信息的处理方式更为可取。另外,信息技术造成了不良信息特别是谣言的迅速和广泛传播。提升了谣言对社会稳定的威胁程度。该因素也迫使行政机关不得不放弃原先的以保密为主的信息管理手段。[18]毕竟谣言止于公开,而不是相反。
还有,近年来,我国政府也不断提升了其主动公开的能力。政府网站和新闻发言人的建立,便利了我国各级政府部门的主动公开工作。1999年初,40多个国家部委启动了政府上网工程。随后,许多行政机关也相应建立了自己的政府网站。中央政府门户网站也在2005年得以建立。在2007年,我国以gov.cn为域名的网站增加到28 575个。[189]至于新闻发言人设立方面,截至2006年底,大约有70多个国务院部门和31个省级政府任命了自身的新闻发言人。国务院新闻办公室副主任蔡武阐释说新闻发言人建设是近年来新闻办主抓的工作之一。蔡武提到该项工作一直进展缓慢,直到2003年非典爆发以后才发展迅速。[20]政府网站和新闻发言人的普遍建立给主动公开的制度化奠定了基础。
另外,我国国情因素也不可忽略。我国“人口多,幅员广,政府事项和政府信息数量巨大”的现状[21]也决定了注重主动公开的必要性。该现状需要从属地位的依申请公开机制,以便政府更能履行其核心职能。这因而解释了我国若干地区,如湖南省,对推出型信息公开法的青睐。该省在其2008年政府信息公开年度报告当中明确指出,主动公开可以使得其更能集中精力解决所面临的其他更为紧迫的任务。虽然我国对主动公开的倚重似乎和世界范围内广泛接受的拉伸型信息公开法相背离,但是该型信息公开法适应了信息时代的需求,并切合了我国的国情。
二、从独特的主动公开体制审视我国的推出型信息公开法
相比其他国家的信息公开法而言,我国的《条例》规定了更为广泛的主动公开要求。《条例》不仅规定了最低标准,而且还提供了一般标准。这些一般标准便于行政机关决定在什么情形下可以主动公开政府信息。《条例》还设置了其他一些必要的保障措施,以确保主动公开要求得到落实。
（一） 供行政机关重点执行的主动公开最低标准
《条例》用三个条款的内容详细规定了各级行政机关应重点公开的政府信息：第10条突出要求县级以上行政机关重点公开行政法规、规章和规范性文件和政府预决算报告等政府信息；第11条重点要求县级行政机关特别公开除第10条规定之外的涉及到土地征收征用和低收入家庭补助等政府信息；第12条则突出要求乡镇一级行政机关主动公开涉及到贯彻落实国家关于农村工作政策和计划生育执行情况等的政府信息。
（二）供行政机关自身落实的四个主动公开一般标准
一个推出型的信息公开法不仅需要最低标准,还需要一般标准。 一般标准有助于行政机关自主决定何种政府信息应主动公开。我国《条例》就设置了该一般标准。《条例》第9条要求任何满足如下四个条件之一的政府信息,就应主动公开。这四个条件包括涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
这四个基本条件给行政机关在具体考虑何种政府信息受制于主动公开方面设定了相对灵活的判断标准。虽然其他国家的信息公开法也通常包含了我国《条例》第9条所规定的第三个条件,但是大多数国家的信息公开法并没有设定类似我国《条例》第9条所规定的第一和第二个条件。因此这两个条件从世界范围来看是具有开创性的。可以说,大量的政府信息可以囊括在这两个条件当中,主动公开的范围因而从立法上得以扩大。
（三）落实主动公开规定的保障措施
《条例》还规定了六个方面的法律措施确保主动公开规定得到落实。
第一个立法保障是规定在《条例》第15条的多渠道的主动公开,包括政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式。在我国,新闻发布会被视为主动公开政府信息的重要平台。国务院新闻办前主任蔡武说道,新闻发言人是 “中外媒体报道中国的向导,对于推进政府信息公开任重道远”。[22]这应是我国《条例》为什么要将新闻发布会规定为公开政府信息重要渠道的原因。政府网站在国务院办公厅关于做好施行《中华人民共和国政府信息公开条例》准备工作的通知当中则被要求建成发布政府信息的第一平台。该通知还要求各级政府部门网站都要开设集中发布政府信息的政府信息公开专栏。这些网站也提供在线申请和搜索等其他便利政府信息公开的功能。
第二个立法保障是各式各样的政府信息公开场所。《条例》第16条要求各级行政机关向档案馆和公共图书馆及时提供应该主动公开的政府信息。该要求从制度上保障了我国近10年来开展的档案馆现行文件工作。[23]《条例》还赋予了公共图书馆在接受应当主动公开的政府信息方面和档案馆同等的法律地位。这解决了近年来图书馆在订阅政府出版物方面所面临的困境。这是因为在2003年,中央政府发布了《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行,减轻基层和农民负担的通知》。该通知明确禁止摊派发行政府出版物。至此以后,图书馆无法通过邮局这一订阅渠道订阅没有出版号或书号的政府出版物。
第三个立法保障就是《条例》第19条所规定的政府信息公开目录和指南的编制和出版。政府信息公开目录包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。该目录有助于申请者递交申请,并且有助于行政机关有效管理政府信息。[24]《条例》还要求行政机关编制政府信息公开指南并及时更新其内容。指南包括政府信息的分类、编排体系、获取方式、政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。目录和指南的编制和出版一定程度上体现了政府向社会主动公开政府信息的主观意愿。公众可以通过政府信息公开目录和指南获取有关政府信息管理和存储的基本情况,从而便于其提交政府信息公开申请。
第四个立法保障就是主动公开信息的时间限制。《条例》第18条要求属于主动公开范围的政府信息,应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。其他国家的信息公开法很少规定主动公开政府信息的时间限制。该限制的好处是可以避免行政机关拖延应当主动公开的政府信息。
第五个立法保障就是举报机制。《条例》第33条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的,可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。举报机制给公众创造了一个协助各级监督机构发现和纠正有违主动公开工作的机会。
最后一个立法保障就是行政处分机制。《条例》第15条规定行政机关不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和目录的,由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
三、我国推出型信息公开法的局限性分析
我国《条例》的主动公开程度受到有缺限的依申请公开机制、宽泛和模糊的例外规定以及最大化公开原则缺省等因素制约。
（一）有缺陷的依申请公开机制
间接的知情权保障和潜在的申请目的要求在一定程度上限制了依申请公开机制的作用发挥。《条例》的主动公开程度因而受到制约。虽然《条例》允许公众申请政府信息,但是并没有明确授予公众知情权。《条例》通过之前,有关于行政法规是否有赋予知情权这一政治权利的立法权限的讨论。[25]另外,我国《宪法》也未对知情权作出明确规定。[26]因此,通过《条例》直接并明确赋予公众知情权的做法似乎并不切合实际。这就造成了知情权在现阶段只能得到间接保护的现实。这种间接保护制约了公众申请政府信息或要求行政机关纠正违反主动公开行为的能力。这可以从知情权是否属于法院应受理的诉讼范围的激烈讨论当中得到阐释。[27]
国际惯例表明信息公开申请人的申请目的不应作为递交政府信息公开申请的限制条件。[28]我国《条例》第13条则明确要求公民、法人或者其他组织根据自身生产、生活、科研等特殊需要,向各级行政机关申请相关政府信息。由此推知,申请目的是作为递交申请的条件之一。虽然有人认为申请目的并不是一个刚性要求。[29]这是因为《条例》第20条第2款就申请人递交申请的内容方面并没有将申请目的作为信息公开申请提交的内容之一。考虑到各级行政机关可能利用该目的要求拒绝政府信息公开申请,国务院办公厅在关于施行《条例》若干问题的意见通知当中对该条进行了解释。该通知将是否拒绝与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息公开申请的决定权授予了各级行政机关。可以说,目的要求在一定程度上限制了我国的主动公开程度。
（二）笼统和模糊的例外规定
笼统和模糊的例外规定也限制了我国《条例》的主动公开程度。虽然信息公开例外在各国的信息公开法当中都有所规定,但是相比而言,我国的例外规定在笼统和模糊的程度上有过之而无不及。具体可以从如下六个方面得到说明。
其一,表面看来,我国《条例》所涉及的政府信息公开例外的范围远比其他国家来得狭窄。这源于我国立法对例外做出明确规定的只有第14条一条。该条设定了国家秘密、商业秘密和个人隐私三项例外。但细察之,其他例外则笼统包含在《条例》第8条当中。该条排除了涉及到危害国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的信息。应该说,众多政府信息都可以轻易地通过该条规定被豁免公开。另外,虽然《条例》并没有规定任何可以拒绝政府信息公开申请的行政性理由（Administrative grounds）,但是国务院在其关于施行《条例》若干问题的意见通知当中将重复申请列为一项行政性理由,并授权行政机关自主决定是否公开重复申请所指向的政府信息。
其二,信息公开法当中的任何政府信息公开例外都应界定明确并应尽可能缩小范围。[30]这有助于公开那些并不损害其他任何合法权益的政府信息。我国《条例》当中有关例外的规定并未达到该标准。第8条所列举的国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定例外使得《条例》当中的信息公开例外内容变得十分宽泛。这些“安全”在《条例》当中并没有明确界定。行政机关很容易利用这些“安全”拒绝政府信息公开申请。包罗万象的国家安全例外无疑将阻碍《条例》的顺利执行。隐私的界定也同样如此。我国立法并没有对此做出明确规定。虽然商业秘密在我国的《反不正当竞争法》第10条被界定为“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”,但是该定义很容易被用来拒绝公开政府为一方签订的合同信息。
其三,类别式（Class-based）例外指的是一旦所申请的信息落入了例外条款当中,它就自然被排斥在公开范围之外。[31]该种例外在信息公开法当中应尽量避免。因为该例外很容易造成那些落入例外类别的政府文件当中所涉及到的非例外信息也被一并排斥在公开范围之外。我国《条例》大多是类别式例外,其中规定在第8条的国家安全、商业秘密和个人隐私都属于该例外。
其四,任意性（Discretionary）例外,而非强制性(Mandatory)例外[32]更应规定在政府信息公开法当中。因前者可以赋予行政机关自由裁量权,以便促使更大范围的政府信息公开。即使所申请的政府信息落入例外条款,行政机关也可依据实际情况决定是否公开。我国《条例》只规定了强制性例外,而没有规定任何任意性例外。
其五,损害衡量（Harm test）是指落入信息公开法当中公开例外的信息,经行政机关判断,认为公开该信息可能会造成某种特定损害时,从而决定不予公开的一种例外保护机制。[33]虽然我国《条例》规定了在信息公开法当中广泛采用的损害考量,但是只规定了最低标准的损害考量。这是因为《条例》对于那些涉及国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的政府信息只使用了“危害”一词,并没有附加任何副词,如“实质性”或“严重”来形容损害的程度。对于涉及到国家安全、商业秘密和隐私例外,损害考量则一并不予适用。这意味着这些例外属于类别式例外。可以说,我国《条例》主动公开的程度因为这一最低标准的损害考量而受到限制。
其六,我国《条例》只规定了特别性公共利益考量（Special public interest test）。这是因公共利益考量只适用于商业秘密和隐私例外,而不是所有政府信息公开例外。而将公共利益考量适用于所有政府信息公开例外的则被称为一般性公共利益考量(General public interest test)。[34]特别性公共利益考量见诸于澳大利亚、加拿大和英国的信息公开法。新西兰、印度和南非的信息公开法则规定了一般性公共利益考量。一般性公共利益考量可以使得那些公众获益超过任何因公开所造成对其他主体的损害的政府信息也能够予以公开。[35]可以说,特别性公共利益考量制约了我国《条例》主动公开的程度。
（三）最大化公开原则的缺省
最大化公开原则（Maximum disclosure principle）的缺省进一步限制了我国《条例》的主动公开程度。国际惯例表明最大化公开原则[36]或公开是原则,不公开是例外应该规定在信息公开法当中。[37]我国《条例》并没有采纳这一能鼓励公开的原则。虽然原先的一些地方政府,如河北、湖北、江苏和辽宁省的政府信息公开规定当中包含了该原则,但是《条例》最终并没有规定最大化公开原则。温家宝总理曾经提到《条例》其实包含了最大化公开原则,[38]但这却无法抹煞该原则不属于法定原则的事实。
最大化公开原则的缺省,反映了在公开和保密之间,保密在我国仍旧还享有一定的优先性。[39]因而,《条例》第8条规定了特殊原则。该条要求行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。杨学山指出该条是各级行政机关在公开政府信息时的一个指导性原则。[40]这会鼓励行政机关在处理信息公开申请时,以保密,而非公开为优先衡量标准,尤其在遇到那些可公开也可不公开政府信息的情形。这从另一侧面解释了最大化公开原则没有被我国《条例》采纳的原因。毕竟该条规定和最大化公开原则精神是相违背的。
四、结论
我国注重主动公开的推出型政府信息公开立法是对过去二十多年来政务公开工作的归纳和总结,同时也是对改善后的信息流通环境的响应。该推出型信息公开法减弱了依申请公开的重要性，并反映了我国遵循了从推出到拉伸的信息公开发展路径。《条例》当中对主动公开内容的明确列举和一般原则要求有助于各级行政机关的具体执行。但也应清醒地意识到,我国《条例》当中的主动公开程度受到各种因素的制约。在未来出台的信息公开法当中,应该去除这些制约,进一步将我国的以主动公开为主的推出型信息公开立法向世界推广。
[注释]
[1] Herbert Kubicek, Third-Generation Freedom of Information in the Context of E-Government: The Case of Bremen, Germany, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights 275, 280(2004); Moira Paterson, Freedom of Information and Privacy in Australia: Government and Information Access in the Modern State, LexisNexis Butterworths, 498 (2005).
[2]Christopher Hood, A Public Management for All Seasons, 69 Public Administration, 3, 3-19 (1991); Michael Barzelay, Origins of the New Public Management: An International View from Public Administration/Political Science, New Public Management: Current Trends and Future Prospects 15,15 (2001).
[3] Dag Wiese Schartum, Information Access Legislation for the Future? Possibilities according to Norwegian Experience, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights 69, 76 (2004); Massimo Craglia & Michael Blakemore, Access Models for Public Sector Information: The Spatial Data Context, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights 187, 187(2004).
[4] The FOI Independent Review Panel, The Right to Information: Reviewing Queensland's Freedom of Information Act, http://www.foireview.qld.gov.au/.../FOI-review-report-10062008.pdf. (last visited October 5, 2009); Tasmanian Department of Justice, Strengthening Trust in Government ... Everyone's Right to Know, http://www.justice.tas.gov.au/__.../Strengthening_trust_in_Government_-_everyones_right_to_know.pdf. (last visited December 12, 2009); The Department of Premier & Cabinet in New South Wales, Open Government Information: FOI Reform in New South Wales Companion Guide to the Bills, http://www.dpc.nsw.gov.au/__data/assets/file/0018/45171/OGI_Guide.pdf.(last visited November 13, 2009).
[5] Colin Bennett, Understanding Ripple Effects: The Cross-National Adoption of Policy Instruments for Bureaucratic Accountability, 10 Governance: An International Journal of Policy and Administration, 213, 213 (1997) .
[6] Dag Wiese Schartum, Information Access Legislation for the Future? Possibilities according to Norwegian Experience, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights 69, 76 (2004).
[7] Greg Terrill, Individualism and Freedom of Information Legislation, 87 Freedom of Information Review, 30, 30 (2000).
[8] Kuno Schedler, Isabella Proeller. The New Public Management: A Perspective from Mainland Europe, New Public Management: Current Trends and Future Prospects, 163, 165(2001).
[9]Dag Wiese Schartum, Information Access Legislation for the Future? Possibilities according to Norwegian Experience, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights 69, 76 (2004); Massimo Craglia & Michael Blakemore, Access Models for Public Sector Information: The Spatial Data Context, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights 187, 187(2004).
[10] Robert Gellman, The Foundation of United States Government Information Dissemination Policy, Public Sector Information in the Digital Age: Between Markets, Public Management and Citizens' Rights, 123,126(2004).
[11] Rick Snell, Opening up the Mindset Is Key to Change, The Canberra Times, 4th Nov. 2008: 10-11.
[12]Michael Tankersley, How the Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996 Update Public Access for the Information Age, 50 Administrative Law Review 421, 422 ( 1998).
[13] Obama, Freedom of Information Act: Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies, http://www.whitehouse.gov/the_press_office/FreedomofInformationAct/.(last visited December 7,2009); Office of the Attorney General. Freedom of Information Act: Memorandum for Heads of Executive Departments and Agencies, http://www.justice.gov/ag/foia-memo-march2009.pdf.(last visited December 7,2009); Executive Office of the President Office of Management and Budget, Open Government Directive, http://www.whitehouse.gov/omb/assets/memoranda_2010/m10-06.pdf.(last visited December 8,2009).
[14] 有关政务公开的范围,目前学界并没有一个统一的认识。有的认为应当包括所有国家机构,如司法机关和人大,还有党的机构。有的则认为仅仅涉及到行政机关。虽然政务公开的范围在学界并没有达成共识,但是有一点是明确的,那就是政务公开是一项主动公开行为。林鸿潮：《政府信息公开概述》,载莫于川、林鸿潮主编：《中华人民共和国政府信息公开条例释义》,中国法制出版社 2008年版,第 35-37页。
See Mo Yuchuan, Lin Hongchao, The Interpretation of the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, China Legal Publishing House, 35-37 (2008).
[15] 江泽民,“高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪”,新华网1997年9月12日,http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697189.htm.（最后访问时间：2009年10月5日）。
See http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697189.htm (Last visited Oct. 5, 2009).
[16]杨学山：“ 在《政府信息公开条例》专题培训电视电话会上的辅导报告”, 四川省人民政府门户网站2007年10月11日,http://www.sc.gov.cn/zt_sczt/xxgkzt/hyjh/200710/t20071011_210292.shtml.（最后访问时间：2009年10月5日）。
See Yang Xueshan, Guidance Lecture on the Conference of Special Training for the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, http://www.sc.gov.cn/zt_sczt/xxgkzt/hyjh/200710/t20071011_210292.shtml (last visited Oct. 5, 2009).
[17] 周汉华：《政府信息公开条例将带来六大变化》,载2007年2月14日《人民日报》第13版。
Zhou Hanhua, The Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information Will Bring Six Changes, People 's Daily, Feb. 14, 2007:13.
[18] 李盛：“《中华人民共和国政府信息公开条例》的制定背景、主要内容及目录编制”,载《电子政务》2008年第5期,第22页。
Li Sheng, Legislative Background, Main Content and List of the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, 5 E-Govement, 22(2008).
[19] Peter Lovelock & John Ure, Assessing China's Efforts in Constructing an E-Government, China's Digital Dream, 151, 152(2002).
[20] 新闻会客厅：“王国庆：新闻发言人刚及格”,中央电视台 2007年7月13日,http://news.cctv.com/china/
20070713/109210_1.shtml.（最后访问时间：2009年11月5日）。
Wang Guoqing, Press Spokesmen Just Pass, http://news.cctv.com/china/20070713/109210_1.shtml, (Last visited Nov 5, 2009).
[21] 杨学山：“在《政府信息公开条例》专题培训电视电话会上的辅导报告”, 四川省人民政府门户网站2007年10月11日,http://www.sc.gov.cn/zt_sczt/xxgkzt/hyjh/200710/t20071011_210292.shtml.（最后访问时间：2009年10月5日）。
See Yang Xueshan, Guidance Lecture on the Conference of Special Training for the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, http://www.sc.gov.cn/zt_sczt/xxgkzt/xxgkzt/hyjh/200710/t20071011_210292.shtml (last visited Oct. 5, 2009).
[22] 宋冰, 刘雯：《中国新闻发言人制度日臻完善》, 载2008年11月7日《人民日报海外版》第1版。
Song Bing & Liu Wen, The System of Press Spokesman in China is Becoming Better and Approaching Perfection Day by Day, People's Daily Overseas Edition, Nov. 7, 2008:1.
[23] 2000年,深圳档案馆建立了全国首家现行文件查阅中心。截止2003年6月底,全国共有480家档案馆开展了已公开现行文件利用工作。参见管思：“发展快·范围广·形式多——已公开现行文件利用工作述评”,载《中国档案》2004年第2期,第7页。
See Guan Si, Comment on Disclosed Current Document Usage, 2 China Archives, 7(2004).
[24] Michael Tankersley, How the Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996 Update Public Access for the Information Age, 50 Administrative Law Review 421, 423 ( 1998).
[25] 周云帆：“我国政府信息公开立法评析”,载《暨南大学学报》2005年第6期,第57页。
Zhou Yunfan, Comment and Analysis on the Legislation of Governmental Information Disclosure in China, 6 Journal of Jinan University,57(2005).
[26]周汉华：《政府信息公开条例专家建议稿》,中国法制出版社 2003版,第16页。
Zhou Hanhua, The Experts' Recommendation of the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, China Legal Publishing House, 16 (2003).
[27] 李广宇：“政府信息公开行政诉讼的当事人”,载《电子政务》2009年第4期,第 44页; 李广宇：《政府信息公开行政诉讼的受理问题》,载2007年5月31日《人民法院报》第6版。
Li Guangyu, The Parties of Administrative Litigation of Governmental Information Disclosure, 4 E-Government, 44(2009).
[28] The Open Society Justice Initiative, Transparency & Silence: A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries, http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/
transparency_20060928/transparency_20060928.pdf. (last visited October 12, 2009).
[29] 李广宇：“政府信息公开行政诉讼的当事人”,载《 电子政务》2009年第4期,第 45页。
Li Guangyu, The Parties of Administrative Litigation of Governmental Information Disclosure, 4 E-Government, 45(2009).
[30]Article 19, Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation, http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf. (last visited October 13, 2009).
[31] Maeve McDonagh, Freedom of Information in Ireland, Round Hall Sweet & Maxwell, 84(1998).
[32] Maeve McDonagh, Freedom of Information in Ireland, Round Hall Sweet & Maxwell, 84(1998).
[33] Maeve McDonagh, Freedom of Information in Ireland, Round Hall Sweet & Maxwell, 84(1998).
[34] Barbara Mclsaac, The Nature and Structure of Exempting Provisions and the Use of the Concept of a Public Interest Override, http://www.atirtf-geai.gc.ca/paper-nature1-e.html.(last visited October 12, 2009).
[35]David Banisar, Effective Open Government: Improving Public Access to Government Information, http://www.olis.oecd.org/olis/2005doc.nsf/0/cb40b8eb18975d01c1256fd300582d2d/$FILE/JT00181243.PDF.(last visited October 13, 2009).
[36]Article 19, Right to Know: Principles on Freedom of Information Legislation, http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf. (last visited October 13, 2009).
[37] The Open Society Justice Initiative, Transparency & Silence: A Survey of Access to Information Laws and Practices in 14 Countries, http://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/
transparency_20060928/transparency_20060928.pdf. (last visited October 12, 2009).
[38] 温家宝：“认真贯彻党的十七大精神,大力推进廉政建设和反腐败工作”,载《求是》2008年第9期,第6页。
Wen Jiabao, Carry out seriously the Spirit of the 17th CPC National Congress, Devote More Efforts to the Anti-corruption Work and a Clean and Honest Government Construction, 9 Qiushi, 6(2008).
[39] 陈富智: “关于《政府信息公开条例》的几个问题” (下),载《中国行政管理》2008年第1期,第22页。
Chen Fuzhi, Several questions of the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, 1 Chinese Public Administration, 22 (2008).
[40] 杨学山：“ 在《政府信息公开条例》专题培训电视电话会上的辅导报告”, 四川省人民政府门户网站2007年10月11日,http://www.sc.gov.cn/zt_sczt/xxgkzt/hyjh/200710/t20071011_210292.shtml.（最后访问时间：2009年10月5日）。
See Yang Xueshan, Guidance Lecture on the Conference of Special Training for the Regulation of the People’s Republic of China on the Disclosure of Government Information, http://www.sc.gov.cn/zt_sczt/xxgkzt/
hyjh/200710/t20071011_210292.shtml (last visited Oct. 5, 2009).
本文载于《行政法学研究》2010年第3期
