【摘要】需要通过“条例”来获得行政复议和行政诉讼保障的具体行政行为，在政府信息公开行为中只有依申请公开政府信息的行为一种。拒绝申请人公开政府信息的法定理由，应当是政府信息“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”。以往以“内部信息”为由拒绝公开的原因在于行政机关没有将依授权制定的行政规范性文件的内容与政府信息公开规定保持一致，目前以不属于公开范围为由拒绝公开申请的行为不符合“条例”的规定。依申请公开政府信息的行为，可以设定与请求不一致的公开范围、政府信息内容和公开形式，甚至可以单方面设定附款。
【关键词】具体行政行为；政府信息公开；拒绝理由；知情权设定
《政府信息公开条例》（以下简称“条例”）第33条第2款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这一规定，被视为政府信息公开的终极法律保障。[1]由此给我们提出了哪些政府信息公开行为属于具体行政行为，以及行政机关应当如何实施政府信息公开行为的问题。这些问题，其实在“条例”施行前各地推行政府信息公开后就发生了。因此，本文拟从已经发生的政府信息公开争议出发，对上述问题作一探讨。
一、政府信息公开工作中的具体行政行为
从最广义的行政行为即行政权作用这一意义上说，政府信息公开活动都属于行政行为。但它们是否都属于具体行政行为，却是值得讨论的。之所以要进行这一讨论，是因为具体行政行为有它特殊的意义。“就诉讼意义而言，行政行为（具体行政行为—本文作者）仍然是诉讼法律保护适法性的核心概念。行政行为具有开放诉讼法律保护的功能，有助于解决‘是否’提供法律保护的问题。一旦某个行政活动认定为行政行为，是否提供行政法律救济的问题随之解决；同时，行政行为对随后‘如何’提供法律保护的问题也具有意义，即有助于确定诉权、诉讼类型、诉讼期限以及前置程序的必要性。”[2]
（一）作为政府信息公开的具体行政行为
依法应当公开的政府信息，有的是一种事实，如黄由俭等诉汝城县人民政府拒绝公开政府信息案中被要求公开的“原县自来水公司改制情况的调查报告”；[3]有的是一种抽象行政行为，如康联绵等诉广州市劳动保障局拒绝公开政府信息案中被要求公开的《关于除名职工重新参加工作后的工龄计算问题的复函有关问题的请示》（穗劳函字[1995]第023号）；[4]还有的则是一种具体行政行为，如在任俊杰诉郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆案中所要求公开的郑州咪表停车位规划许可证。[5]
但是，在政府信息公开制度上来讨论作为政府信息公开的具体行政行为，并没有实际意义。郑州咪表停车位规划许可证如果存在违法情形，相对人或者利害关系人不必借助于“条例”第33条第2款的规定来获得复议申请权和诉权，而可直接根据《行政复议法》、《行政诉讼法》的规定申请复议、提起诉讼。
有时，行政机关并没有把具体行政行为告知相对人，相对人通过申请政府信息公开才获知该具体行政行为。在高大庆诉宁海县人民政府行政复议不予受理决定案中，被告专门就辖区内吉山村和铁江村部分村民扣留原告浙宁采103采沙船一事召开协调会，会后形成了（2005)16号宁海县人民政府办公室会议纪要。事后，原告向宁海县西店镇人民政府查阅该会议纪要，但宁海县西店镇人民政府向原告提供的却是与原件内容不一致的（2005)16号会议纪要。并且，宁海县西店镇人民政府与其他部门一起，将原告被扣的浙宁采103采沙船从铁江村拖离至峡山码头，后浙宁采103采沙船倾覆沉没，倾覆原因不明。[6](2005)16号会议纪要实属具体行政行为，但因没有告知原告，应视为该具体行政行为不存在；[7]原件与所告知内容不一致的，应以所告知内容发生法律效力。[8]对这类具体行政行为的起诉期限，适用《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第41、42条的规定。此类应告知而未告知的情形，属于具体行政行为本身的瑕疵，也不需要借助于“条例”第33条第2款的规定来获得复议申请权和诉权。也就是说，不通过政府信息公开制度，具体行政行为制度和行政诉讼制度本身就能解决这一问题。
（二）构成具体行政行为的政府信息公开行为
根据“条例”的规定，政府信息公开可以分为主动公开和依申请公开两类。
1．主动公开行为
“条例”第9-12条规定了主动公开的政府信息范围，但并没有规定哪些政府信息应当向不特定相对人公开、哪些政府信息应当向特定相对人公开。从理论上说，有四种情形：第一，将公共信息向不特定相对人公开，如行政规范性文件的公开；第二，将公共信息向特定相对人公开，如向特定范围的人寄送政府公报、发送手机短信和发送电子邮件等；第三，将特定相对人的信息向不特定相对人公开，如宁波市镇海区国家税务局《关于对宁波市镇海区骆驼三林机械厂虚开的增值税专用发票的处罚公告》（[2004]镇国税告字第18号）；第四，将特定相对人的信息向特定相对人公开，如将许可信息告知利害关系人。
实际上，对主动公开行为没有必要讨论是否可以构成具体行政行为。这是因为，主动公开行为除了被公开的政府信息可以构成一个具体行政行为以外，其本身并没有设定特定相对人的权利义务。在被公开的政府信息构成一个具体行政行为的情况下，则主动公开行为本身不过是该具体行政行为的表示形式或实施程序而已，因而主动公开行为的违法实为被公开具体行政行为的违法。相对人或利害关系人可以对该被公开的具体行政行为申请复议或提起诉讼，而不必借助于主动公开行为来寻求法律补救。否则，难以获得法院的支持。在夏国芳等224人诉北仑区人民政府政府信息公开案中，征地公告系征地行为的表示形式。征地公告违法，起诉标的应为征地行为。原告没有起诉征地行为而起诉征地公告，没有起诉作为政府信息的具体行政行为而起诉政府信息公开法上的主动公开行为，实为两者的混淆，当然无法取得法院的支持。法院在判决中指出：“虽然被告未能依照有关规定张贴征用土地公告，存在程序上的瑕疵，但现在原告明知征用士地公告中所涉及到的具体内容，再要求被告履行征用土地公告的义务已无实际意义，也没有必要。为此原告要求被告履行征用土地公告义务的诉讼请求，本院不予支持。”[9]同样，在徐尧芳等69人诉余姚市人民政府履行征地公告职责中，法院也未支持原告的诉讼请求。[10]事后，原告转而向被告申请政府信息公开，被拒绝后申请复议，获得了复议机关的支持。[11]但复议案中的公开行为已是依申请公开行为而不是主动公开行为。
如果行政机关将特定相对人的商业秘密或个人隐私主动公之于众等违法主动公开，侵犯特定相对人合法权益的，则构成行政侵权行为。这种行政侵权行为可以按《国家赔偿法》的规定处理，并进入行政复议或行政诉讼途径。
也许，有人会认为按《国家赔偿法》处理行政侵权行为过于复杂，不如将其纳入行政诉讼的受案范围。其实，在德国和我国台湾地区，对行政侵权行为的救济更为复杂，需要区分正在加害的行政侵权行为和已经造成侵害后果的行政侵权行为。对前者，可导出受害人对行政机关的请求权和行政诉讼诉权。对后者，则需要通过普通法院按照民法规定来救济。[12]这种复杂的安排，很好地解决了行政程序与司法程序、行政诉讼与民事诉讼、国家赔偿与民事赔偿的关系。如果要作简单化的处理，则必须通过法律解释机制使具体行政行为成为一个涵盖法律效果行为和事实效果行为的概念，或者通过立法程序修改法律。但简单化的处理方案也有它的弊病，即消灭了相对人对行政侵权行为的请求权，抛弃了行政穷尽原则。即便对行政侵权行为按《国家赔偿法》来处理，也仍然存在《国家赔偿法》与《民法通则》的冲突，行政侵权行为和行政机关的民事侵权行为的分野，从而会陷于某一行为是否属于运用职权所作行为的分不清、理还乱的泥潭之中。
2．依申请公开行为
依申请公开行为与其它依申请行政行为（又称应申请行政行为）一样，构成一个具体行政行为（有关文献可参见本人的《应申请行政行为判解》，武汉大学出版社 2000年版）。在王某诉北京市昌平区民政局政府信息公开侵权案中，法院正是把被告依第三人的申请而公开原告婚姻状况的行为作为具体行政行为来审理的。[13]但是，从已经发生的政府信息公开争议来看，依申请公开政府信息的行为是否属于具体行政行为仍存在似是而非的认识。
在黄由俭等诉汝城县人民政府拒绝公开政府信息案中，被告认为调查报告是抽象行政行为，并没有对黄由俭、邓柏松等5人的权益进行侵害，也没有要他们履行某种义务，因此，5位退休职工不具备诉讼主体资格。[14]在此，被告混淆了政府信息公开行为与该行为的标的。政府公开行为的标的即政府信息，如上所述，可以是法律事实也可以是法律行为，可以是抽象行政行为也可以是具体行政行为。但政府信息公开行为中的依申请公开行为，所针对的是申请人即特定相对人，只能是具体行政行为而不可能是抽象行政行为。也就是说，依申请公开行为具有不依赖于所请求政府信息的、独立的特定相对人。
在任俊杰诉郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆拒绝公开政府信息案中，原告起诉的是拒绝公开咪表停车位规划信息的行为，被告认为原告与咪表停车位规划没有利害关系而质疑原告的适格性。[15]其实，原告请求公开的是“咪表公司的停车位规划许可证文号及相关材料”，而不是咪表停车位规划。咪表停车位规划，是否属于一个具体行政行为是可以争议的。但 “咪表公司的停车位规划许可证”系具体行政行为却毫无疑问。更为重要的是，政府信息本身到底是否属于具体行政行为无关紧要，它只是政府信息公开行为的标的而已。申请人请求公开法律上不禁止公开的政府信息，当时有效的《郑州市政府信息公开规定》并不要求以法律上利害关系的存在为条件。与原告有法律上利害关系的是被告拒绝公开原告请求的政府信息，即拒绝设定原告的知情权。[16]也就是说，依申请公开行为具有不依赖于所请求政府信息的、独立的法律效果即知情权的设定。
依申请公开行为与其标的之间的混淆，不仅仅存在于行政机关，似乎也存在于法院。在夏楚辉诉广东省通信管理局拒绝公开政府信息案中，一审法院虽然承认了原告的诉讼主体资格，但却不是从被告的公开行为而是从所请求信息对原告解决民事纠纷的必要性角度来认定“法律上的利害关系”的。一审法院指出：“本案中原告基于与广东移动通信有限责任公司揭阳分公司就该司推出的全球通‘12593优惠新干线’活动期间所收取的电话话费产生纠纷而引起民事诉讼，故被告就全球通 ‘12593优惠新干线’资费方案所公开的信息与原告具有法律上的利害关系，原告具备本案的诉讼主体资格”。[17]在任俊杰诉郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆拒绝公开政府信息案中，法院以“没有证据证明其诉讼请求涉及行政机关侵犯其人身权、财产权”为由驳回了原告的起诉，[18]同样没有承认依申请公开行为所具有的独立法律效果即知情权的设定。这些认定，显然都是值得质疑的。
依申请公开行为作为一个具体行政行为，当然需要符合具体行政行为的构成要件。在袁裕来诉中华人民共和国北仑海关政府信息公开案中，“原告袁裕来作为鼎升公司的听证代理人，向被告中华人民共和国北仑海关提交了授权委托书、律师职业证书、介绍信等材料，要求查阅、复制被告拟对鼎升公司实施行政处罚的案件材料，但被告依据《暂行规定》的相关规定，要求原告首先提交书面申请，经被告同意后方能查阅。因原告未提供书面申请，被告至今未能进行审查并作出是否同意原告查阅、复制材料的决定。”[19]在此，被告的要求并不具有最终决定意义，而是原告的拒绝行为导致程序无法进行。因此，法院认为：“被告不同意原告查阅、复制材料”只是被告依据“程序意义上的制度设置”所做的未成熟行政行为，“故并未对当事人及其委托人查档的实体权利进行否定，……本院不予支持。”[20]
总之，依申请公开行为与所请求公开的政府信息之间，是具体行政行为与具体行政行为标的之间的关系；依申请公开行为具有独立的特定相对人和法律效果，属于具体行政行为。相对人对该具体行政行为不服的，可根据“条例”的规定申请行政复议或提起行政诉讼。
二、行政机关拒绝公开政府信息的理由
“就其实体法意义而言，行政行为（指具体行政行为—本文作者）是行政相对人行使其自由权的条件和保障，例如社会给付、发放许可等。就其程序意义而言，行政行为是‘通过程序的基本权利保护’这一要求的具体落实。”[21]从已经发生的争议来看，尽管政府信息公开也有有关程序性、形式性问题的争议，但主要还是有关政府信息公开范围即拒绝理由上的争议。
（一）秘密和隐私
行政机关作出不利于相对人的行政行为，理应说明理由。行政机关拒绝公开政府信息的法定理由，根据“条例”第14条第4款的规定，应当是政府信息“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”。此前，各地方各部门所规定的政府信息公开制度，也基本如此。这就意味着，行政机关不能以其他理由拒绝相对人关于政府信息公开的申请。[22]但也就导致了行政机关往往以政府信息“涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私”为由，拒绝相对人有关公开该政府信息的申请。[23]
在董铭诉徐汇区房屋土地资源管理局拒绝公开政府信息案中，被告拒绝原告查阅房屋原始登记的理由是，原告没有房屋所有权证明，[24]信息公开涉及产权人的个人隐私。有研究指出，作为公民参政权的知情权，应当服从作为公民基本权利的个人隐私权。[25]对此，作者表示认同。在第三人不同意公开信息的情况下，如果申请人能够证明其系房屋产权的利害关系人的，申请人和第三人均为公民基本权利，则申请人可对第三人提起民事诉讼或者对行政机关提起行政诉讼，所需的信息或证据可由法院调取。
但是，申请公开的政府信息是否涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，取决于依据何时的法律规范来认定。在董铭诉徐汇区房屋土地资源管理局拒绝公开政府信息案中，被告就认为申请公开的政府信息是否属于公开范围，因《上海市政府信息公开规定》不具有溯及力，而应该根据以往的规定来认定。[26]这样的认识并非个别。[27]其实，无论从实务还是从学说上来讲，只要法律事实发生于新法生效之后，或者发生于新法生效前的法律事实持续到新法生效之后，适用新法都不属于溯及既往。[28]该案中的法律事实是原告的申请，发生于《上海市政府信息公开规定》生效之后。即使是法律事实所涉及的政府信息，尽管形成于《上海市政府信息公开规定》生效之前，但却一直为被告所持有即持续到了该规定生效之后。因此，以法不溯及既往原则为理由，拒绝以政府信息公开规定为依据来判别政府信息是否涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，显然是不能成立的。
即使涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的政府信息，也不等于全部不能公开。这些政府信息在具有可分性的情况下，对不影响国家秘密、商业秘密或个人隐私保护的部分信息，仍应当公开。在倪文华诉上海市城市规划管理局拒不按请求公开政府信息案中，法院认为，原告所申请公开的图纸系保密图纸，“但被告根据原告的实际需要将原图局部的复印件提供给原告，亦无不当。”[29]在董铭诉徐汇区房屋土地资源管理局拒绝公开政府信息案中按照《物权法》规定需要公示的信息，在任俊杰诉郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆拒绝公开政府信息案中按照《行政许可法》规定需要公开的信息，即使有关权利人提供的信息、登记或审批过程涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，却因属于可分部分，依法应公示、公开的信息仍应公开。对这些可分的、依法应公开的政府信息，行政机关不能因为其他部分涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，而要求申请人证明其系权利人或利害关系人。因此，在任俊杰诉郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆拒绝公开政府信息案中，法院尽管驳回了原告的起诉，但却在裁定书中支持了原告的查阅权：“如果原告认为被告不依法履行信息公开义务，根据《郑州市政府信息公开规定》第二十六条之规定，可以向监察机关或者上级政府机关举报”。[30]
同时，即使涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私的政府信息，也不等于不能向特定申请人公开。在王某诉北京市昌平区民政局政府信息公开侵权案中，法院认为，在与案件有关联的情况下，被告依据《婚姻登记档案管理办法》第11条的规定，向申请的律师公开有关人员的婚姻状况，并不违法。[31]在袁裕来诉安徽省人民政府公开复议案卷材料案中，法院认为，“原告作为张小兵等行政复议申请人的委托代理人，可以依法向被告查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料”。[32]
申请人查阅政府所掌握的本人信息，则不涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，行政机关应当公开。在夏楚辉诉揭东县人民政府行政复议申请不予受理决定案中，原告购买了三本编印单位为霖磐镇政府和广东省电信有限公司揭东分公司的揭东县霖磐镇信息电话簿，发现该电话簿中没有编印原告的电话号码3530000，遂请求霖磐镇政府“公开以下信息：《揭东县霖磐镇信息电话簿》采用的编印规则；属于《揭东县霖磐镇信息电话簿》编印范围的电话号码；号码3530000用户名为夏楚辉的电话号码是否属于《揭东县霖磐镇信息电话薄》编印范围。该镇政府末作答复。对此，法院以“原告申请公开的事项属于个人信息，并非政务，也非具体行政行为”支持被告的行政复议不予受理决定，[33]显然不妥。如果原告所申请信息不存在，经被告告知不存在的，法院可予以支持。但如果原告所申请信息存在的，则法院应支持原告的诉讼请求。
（二）内部信息
在实践中，拒绝公开信息的理由还有“内部信息”。早在2004年的舒某诉上海市黄浦区人事局拒绝公开政府信息案中，被告拒绝公开的理由就是所申请信息系“内部工资制度改革文件”，不属于公开范围。[34]在练育强诉上海市公安局交通警察总队拒绝公开政府信息案中，被告拒绝向原告提供所申请信息的理由，也是该信息属于内部信息。被告的这一理由，在诉讼中，得到了两审法院的支持。二审法院认为，“上诉人要求被上诉人公开的《参考意见》、《参照表》是被上诉人整理的指导内部工作的资料，其中收集的信息，已由相关部门公开；且《参考意见》、《参照表》作为内部工作资料本身不属政府信息，被上诉人不具有公开内部工作资料的法定职责及义务。上诉人要求被上诉人公开工作资料，无法律依据。原审驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。练育强所持上诉理由均不能成立，本院对练育强上诉请求不予支持。原审判决可予维持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。”[35]此后，在康联绵等诉广州市劳动保障局拒绝公开政府信息案中，被告拒绝的理由是所申请信息系“政府内部公文”；[36]在吴试矛诉安庆市公安局拒绝公开政府信息案中，被告拒绝的理由是所申请信息系“只对交警单位内部具有指导意义”的“工作方案”；[37]在黄由俭等诉汝城县人民政府拒绝公开政府信息案中，被告拒绝的理由仍是所申请信息系仅“供领导参考使用的”信息。[38]并且，行政机关的这一理由，几乎都得到了法院的支持。
其实，从“条例”第13条和此前的多数政府信息公开规定来看，对属于公开范围的政府信息一经申请都应无条件公开。政府信息公开制度就是用来反对内部信息，预防内部信息对相对人发动突然袭击的。但是，此前的《广州市政府信息公开规定》第12条和《广东省政府信息公开规定》第17条第5项，却规定内部信息应在内部公开。当然，《广东省政府信息公开规定》对“内部信息”又作了严格的限定，即必须基于“法律、法规、规章”的规定。在此我们要讨论的是，“法律、法规、规章”的规定最后能否转换为行政规范性文件的规定，是否会发展成为由行政机关自己来确定什么、哪些属于“内部信息”？
《档案法》第20条第2款规定：“利用未开放档案的办法，由国家档案行政管理部门和有关主管部门规定”。第21条规定：“向档案馆移交、捐赠、寄存档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案中不宜向社会开放的部分提出限制利用的意见……”。向档案馆移交、寄存档案最多的应该是行政机关。限制档案向社会开放的“意见”，行政机关也可以制定为行政规范性文件。根据上述规定，行政机关取得了制定“利用未开放档案”和限制利用向社会开放档案的行政规范性文件的权力。应当指出的是，这种权力仅仅是行政机关制定行政规范性文件的资格权和权力范围，而不包括权力内容。行政机关在行政规范性文件中，可以做或不得做什么样的规定，仍然应根据现行有效的法律、法规、规章或上级行政规范性文件的规定加以确定。在政府信息公开规定或“条例”生效后，行政规范性文件的内容就应该根据政府信息公开规定或“条例”来确定。否则，就属于违法。在此前发生的争议中，无论政府信息公开规定中有没有规定“内部信息”为拒绝公开的法定理由，却都以“内部信息”为由拒绝公开，原因就在于没有区分资格权、权力范围和权力内容，没有把行政规范性文件的内容与政府信息公开规定相对接。
“条例”没有规定“内部信息”。但我们之所以仍对它加以讨论，是因为“条例”作为行政法规无法整合《档案法》等计划经济时代制定、目前仍然有效的上位法的规定，类似的政府信息公开障碍仍将存在。对此，至少在“条例”刚开始实施阶段，我们不必匆匆忙忙地将“条例”上升为法律，或者大动干戈地修改《档案法》等法律的规定，因为问题的关键在于行政机关制定什么样的行政规范性文件。只要使行政规范性文件与“条例”保持一致，政府信息公开的障碍就能得到尽可能地消除。同时，“条例”出台后，各地方各部门正在热热闹闹的制定各种各样的包括本地方、本部门政府信息“公开范围”等在内的实施性规定，然而不少规定却在走着当初《行政复议条例》制定后纷纷出台实施规定而实则限制行政复议范围的老路，很少真正去推动法律制度间的无缝对接。其实，“条例”的这些实施准备工作，也应按照解决“内部信息”的思路进行。同理，《保密法》与“条例”的关系也应按上述原理处理，从而准确地界定国家机密。
（三）公开范围
从“条例”实施以来法院的裁判来看，法院难以再支持以内部信息为由的拒绝公开行为，对以秘密或隐私为由的拒绝公开行为也将持谨慎的态度。但是，一种新的趋势正在形成，那就是行政机关以不属于公开范围为由拒绝公开。
在袁裕来诉安徽省人民政府公开复议案卷材料案中，法院认为，“被告办理行政复议案件过程中的有关材料，与原告自身生产、生活、科研等特殊需要无关联，不属于《政府信息公开条例》第十三条规定的行政机关依申请公开政府信息的范围。被告已经告知原告所申请的内容不属于《政府信息公开条例》规定的政府信息公开范围，但可以查阅所代理的行政复议案件材料，履行了相应的法定职责，原告起诉被告行政不作为的理由不能成立。”[39]此后的李鑫诉虞城县人民政府信息公开案，以及郑州市中原区物价局与赵正军关于申请公开事项答复上诉案，法院都以申请事项不属于申请人生产、生活、科研的特殊需要，不属于公开范围为由驳回了申请人的诉讼请求。[40]
根据法院在袁裕来案中的裁判，当申请人所请求的信息公开又属于《行政复议法》、《律师法》等其他法律、法规和规章规定的公开范围时，行政机关就可以不属于 “条例”所规定的公开范围为理由拒绝申请，即以相关法律规范的规定来限定公开范围。这一裁判似值得商榷。“条例”第21条第2项规定：“属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”。那么，依申请公开政府信息的范围是什么呢？根据“条例”第13、14条的规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，”且不论该信息是否已经公开过，[41]相对人都可以申请公开，除非该申请公开的信息属于秘密或隐私。也就是说，对不属于主动公开范围的信息，只要不属于秘密或隐私，都属于依申请公开的范围。诚然，“条例”作为行政法规无法完全整合法律的规定，甚至无法整合法规和规章根据法律所作的规定。但是，《行政复议法》和《律师法》等法律所规定的公开范围比“条例”更宽，甚至秘密或隐私信息都可以向特定人公开。当然，这些法律仅规定了拒绝公开的法律责任，并没有拒绝公开的复议和诉讼渠道。就此而言，仍应适用“条例”的规定。也就是说，“条例”与法律上有关公开的规定并不矛盾，并且可以为法律规定提供必要的补充。因此，法院提倡相对人按照法律规定申请公开是可取的，但不应当支持被告以不属于“条例”规定的公开范围为由所作的拒绝公开。
根据法院的上述裁判，行政机关有权审查相对人申请公开的信息是否基于相对人自身生产、生活、科研等特殊需要，从而对并非基于该需要的申请予以拒绝，即以申请人的“特殊需要”来限定公开范围。这就涉及对“特殊需要”的解释。在夏楚辉诉广东省通信管理局拒绝公开政府信息案中，法院认为，原告所申请公开的信息对原告处理民事纠纷具有“法律上的利害关系”，遂支持了原告的诉讼主体资格。[42]按照这一解释，袁裕来所申请公开的信息，对其办理行政复议案件具有重要意义，系基于其“生产”的特殊需要。法院在袁裕来诉安徽省人民政府公开复议案卷材料案中的裁判，显然背离了法院在夏楚辉诉广东省通信管理局拒绝公开政府信息案中的逻辑。并且，根据法院在郑州市中原区物价局与赵正军关于申请公开事项答复上诉案中的裁判解释，申请人对生产、生活、科研等特殊需要负有举证责任。该案的一审判决认为，“原告以‘学习研究价格法律法规，监督价格违法行为’为由，向被告申请公开‘2007年至今的投诉举报事项和办理结果（涉及投诉举报人姓名、住址等事项可不予公开）及2007年以来作出的处罚决定书’，对原告本人来说，公开有关的违法案件处罚决定书属于特殊需要，被告以原告申请公开的信息涉及隐私，原告申请不属特殊需要的政府信息，缺乏事实依据，对其主张本院不予支持。”但二审法院却认为，“本案被上诉人赵正军仅主张‘为学习研究价格法律法规，监督价格违法行为’，但对其信息公开申请符合法律规定的‘自身生产、生活、科研等特殊需要’没有举证，不能认定其申请符合上述规定。”[43]根据李鑫诉虞城县人民政府信息公开案的判决，这种基于参政议政的监督需要并非生产、生活、科研等特殊需要。[44]
其实，纠缠于“特殊需要”的解释无异于钻进行政机关编织，暂为法院所支持的陷阱。“条例”第1条规定：“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。”也就是说，“条例”所确立的立法宗旨是政府信息公开而不是限制政府信息公开。由此，行政机关和法院不审查所申请公开事项是否涉及秘密或隐私，而审查申请人的“特殊需要”，利用“条例”第 13条所规定的特殊需要来限制相对人申请政府信息公开，是与“条例”的立法宗旨背道而驰的。
三、政府信息公开行为中对知情权的设定
具体行政行为“为行政相对人确定了‘应有权利’的具体内容”。[45]反过来说，也只有设定、变更、消灭或确认特定相对人权利义务的行政行为，才能构成具体行政行为。行政机关根据申请人的请求公开政府信息的，为申请人设定了知情权的具体内容。行政机关设定知情权的具体内容，可以做与请求内容相同的认定，即完全同意申请人的请求。[46]行政机关也可以依法做出与请求内容不同的认定来设定知情权的具体内容，但这往往会引发争议。
（一）公开范围的设定
在公开范围的设定上，此前已经引发的争议有黄由俭等诉汝城县人民政府拒绝公开政府信息案。在该案中，原告请求被告“通过县电视台或县政府网站”等方式向社会公开“调查报告”等政府信息。被告在《政府信息公开告知书》中称：“经审查，你们要求获取的政府信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的主动公开范围，但可以对特定的申请人依申请的内容以适当的方式公开，可以安排5职工查阅、也可以提供复制件。”[47]但原告表示不能接受。
被告不采纳原告所请求的在全县范围公开而依职权设定公开范围为五名原告，从“条例”的规定来看并无不当。根据“条例”第1条的规定，原告所请求的公开范围适用于主动公开。依申请公开的范围，在“条例”中除了一般性表述即“公开”外，具体的表述都是“提供”（第22、25、26条）。“提供”的对象范围，当然只能是申请人而不是申请人以外的人。从理论上讲，具体行政行为只能拘束特定相对人，被告只能为作为申请人的原告设定知情权即为原告提供查询或复制件等，而不能为申请人以外的人设定知情权，除非作为申请人的原告能证明其系全县公众推举的代表。也就是说，当申请人所请求的公开范围不符合“条例”规定时，行政机关有权不采纳请求而依法设定公开范围。原告如果非要行政机关在辖区内公布“调查报告”，则应该根据“条例”第33条第1款等的规定，向被告上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报并请求查处，但这却是另一个行政法律关系了。
当然，行政机关不能像安庆市公安局拒绝吴试矛的请求那样，因所请求的公开范围不符合“条例”的规定直接拒绝为申请人设定知情权。[48]在黄由俭等诉汝城县人民政府拒绝公开政府信息案中，被告起初对原告在全县范围内公开的请求也直接作出了予以拒绝的答复，只是在原告诉至法院后认识到拒绝行为的不当而改设为向原告提供查询的。如果申请人要求向全社会公开而行政机关变更为向申请人公开，申请人不同意、不接受的，则也可拒绝申请。
（二）信息内容的设定
行政机关设定与申请人请求不一致的知情权，还表现在政府信息内容的设定上，并且为法院所支持。在倪文华诉上海市城市规划管理局拒不按请求公开政府信息案中，法院认为：“被告市规划局在收到原告倪文华的政府信息公开申请后进行审查，依照有关城市电力工程的整体规划、现状图及管线的综合图文资料属保密资料的规定，查明220KV杨元变电站进线工程建设用地规划许可附图全图系保密图纸，认为对附图全图免予公开。但被告根据原告的实际需要将原图局部的复印件提供给原告，亦无不当。但被告在作出政府信息公开告知时，并未将相关情况予以全面说明，存有瑕疵，被告应在今后的工作中予以改进。”[49]
但在高大庆诉宁海县人民政府行政复议不予受理决定案中，宁海县西店镇人民政府提供给原告的会议纪要与原件内容不一致，[50]值得认真探讨。
根据当时有效的《宁波市政府信息公开规定》第24条关于“申请人要求提供的政府信息含有免予公开的内容，但能够作区分处理的，政府机关应当提供可以公开部分的内容”的规定（“条例”也作了基本相同的规定），宁海县西店镇人民政府有权对政府信息进行处理，设定与请求不一致的知情权。
但是，行政机关的这种设定即提供部分政府信息或对政府信息的加工，应该受到严格的限制。第一，不公开的部分政府信息，仅限于法定不得公开的政府信息。行政机关只有当申请公开的政府信息含有不应公开的内容，并且能做分别处理时，才能设定公开部分政府信息，并说明部分公开的理由。第二，部分不公开等处理，不得影响申请人对政府信息的准确理解。“条例”第6、7条规定行政机关公开政府信息应当遵循“准确”的原则。要坚持准确性原则，就必须贯彻政府信息的完整性原则。政府信息的不完整，就难以谈准确。行政机关不能在公开前进行影响政府信息准确性的加工处理。如果没有上述两项限制，任意加工政府信息，则会使得政府信息公开制度没有任何意义。
当时有效的《宁波市政府信息公开规定》第4条第2款，也作了与后来的“条例”相类似的规定，即公开政府信息应当遵循真实的原则。应该说，高大庆所请求的是直接设定其权利义务的文件，即扣留其浙宁采103采沙船一事的（2005)16号宁海县人民政府办公室会议纪要，[51]至少对其本人并不存在“含有免于公开的内容”。宁海县西店镇人民政府的知情权设定，实为权力的滥用。
（三）公开形式的设定
行政机关设定与申请人请求不一致的知情权，也表现在公开形式的设定上。
在夏楚辉诉广东省通信管理局拒绝公开政府信息案中，原告请求被告“依法书面答复告知”“关于中国移动通信集团广东有限公司（原广东移动通信有限责任公司）12593优惠新干线资费方案的具体资费方案和批复内容”。被告按时向原告书面复函称：“按照《广东省政务公开条例》的有关规定，现答复如下：2006年12月中国移动通信集团广东有限公司拟定了全球通品牌‘12593优惠新干线’资费方案，并报我局备案，资费方案主要是对广东移动公司全球通客户省内加拨12593可享受台港澳、国际长途优惠。欢迎你提前预约，前来我局查阅。”[52]
原告的请求包含着两项内容：公开形式须为书面，以及公开的政府信息须全面完整。这就意味着，所请求的公开形式应当是“12593优惠新干线资费方案的具体资费方案和批复内容”的复制件。被告在答复中所设定的公开方式有两种：以书面的形式告知原告所请求事项的简要、概括性政府信息，以及查阅。就第一种公开形式而言，被告对政府信息内容作了与请求不同的设定，所告知的政府信息内容不完整。被告设定的第二种公开形式，则非原告所请求。
当时有效的《广东省政务公开条例》第12条第1款规定：“政务公开人可以通过以下形式公开政务：政府公报、政务公开栏、政府网站、电子触摸屏及显示屏、政府服务及监督热线电话、政务听证会、咨询会、评议会、新闻发布会、新闻传媒、宣传资料、各级国家档案馆查阅室的政务文件、其他便于公众知晓的公开形式。” 第2款规定：“法律、法规对政务公开形式另有规定的，从其规定。”第1条规定：“政务公开权利人申请公开政务事项的，可以采用信函、电报、传真、电子邮件等形式向政务公开义务人提出申请。政务公开义务人应当在收到申请之日起十个工作日内依照法律、法规的规定予以答复。”根据上述规定，公开形式的设定，纯属被告的行政裁量权。也正因为如此，一审法院驳回了原告的诉讼请求，二审法院支持了一审法院的判决，认为“上诉人要求被上诉人直接向其公开上述政府信息没有法律依据”。[53]
然而，行政裁量须受行政目的和行政手段的双重拘束。该案中的行政目的，是设定公开方式。根据《广东省政务公开条例》第12条第1款的规定，被告应设定“便于公众知晓的公开形式”。什么样的公开形式便于原告知晓，就应该按原告的请求认定，即提供复制件。该案中的行政手段，有复制、查阅、概括性答复和电子邮件等。在复制有可能，或者说复制不需要花费过高的代价，或者说原告愿意支付复制所花的成本的情况下，设定公开形式的裁量就缩减为零，即应当以复制为公开方式。在复制没有可能，原告不愿意查阅，所请求政府信息不存在电子文本等情况下，公开形式的设定也缩减为零，即给予概括性但又尽可能保持政府信息完整的答复。只有结合目的和手段的双重考量和反复排选，设定公开形式的行政裁量才能被认为正当。因此，在该案中，被告尽管有权裁量设定与请求不一致的公开形式，但却应遵循行政裁量规则。遗憾的是，法院应该回答而没有回答被告是否遵循了裁量规则。
现在，国务院的“条例”第26条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”这一规定为公开形式的设定确立了一个基本原则，那就是充分尊重申请人的请求，大大限缩了行政裁量权。但是，行政机关仍然存在行政裁量的空间，仍需遵循“条例”第5、6条所规定的公正、公平、便民、及时和准确的原则，结合目的和手段来设定公开形式。
（四）附款的设定
行政机关还可以设定具体行政行为的附款来限制政府信息的公开。这些附款，包括负担，如缴纳因检索、复制等而发生的费用；条件，如所请求的政府信息是否可以公开经有关主管部门或者同级保密工作部门确定，或经权利人同意等特定事实的成就；期限，即设定查阅、复制的时间等。
已经引发的争议是关于负担的设定。在沈世娟诉常州市人民政府行政复议不予受理决定案中，原告在向常州市房产管理局产权监理处查询政府信息后，对该处收取7 元的查询费不服而申请被告复议。被告不予受理。法院审理后认为，产权监理处系事业法人，具有独立收取特定费用的江苏省物价局印制的《收费许可证》，本案的收费项目在收费许可证所列范围之内，收费行为亦是在向原告提供特定服务过程中收取的，是法定收费，并非受市房管局委托收费。[54]
基于本文的主题，我们假设常州市房产管理局产权监理处是受常州市房产管理局委托的组织。[55]这样，产权监理处允许原告查询的行为，也就是产权监理处受常州市房产管理局委托所实施的政府信息公开行为，查询费仅为该行为的附款即负担。从理论上来说，具体行政行为附款有瑕疵的，相对人可以仅就附款申请复议、提起诉讼。但是，在没有附款行政机关就不可能作出该具体行政行为的情况下，附款的瑕疵就应视为整个行政行为的瑕疵。行政相对人不能仅就附款申请复议、提起诉讼，而应针对该具体行政行为申请复议、提起诉讼。[56]在该案中，常州市房产管理局产权监理处在原告不缴纳查询费的情况下，显然不会允许其查询。因此，原告复议申请和起诉均系标的及请求错误。
行政行为的附款理论在我国虽有研究或有过引入的呼吁，[57]但除了行政行为的分类即附款行政行为与无附款行政行为外，并未进入我们的教科书，即并未成为学说共识。但就本案来看，缺乏行政行为附款理论，尚无进行合理解释的工具。因此，讨论本案的潜在意义还在于，通过总结我国已有实践引入行政行为附款理论的必要性。
余论
眼下，政府信息公开案正此起彼伏。除了本文已经论及的案件外，还有金某诉北京市东城区房屋管理局拒绝查询案，[58]罗秋林不服衡阳市环境保护局拒不提供建设项目环评信息申请复议案，[59]张建秋等6位村民诉茶陵县财政局、平水镇政府拒不公开下拨抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物数额案，[60]朱福祥等诉北京市海淀区政府、海淀区环保局有关门头村在建小区的环境评估报告、人口总数及动迁人口情况、原土地总面积及历年土地征收利用情况等政府信息不存在案，[61]以及今日灿烂广告有限公司诉荆州市户外广告营运管理处拒不公布城区20块户外广告的设置权证期限和处置意见案，[62]等。这充分说明了“条例”的价值，通过这些案件也可以观察到公众对环境保护和公共财政等问题的高度关注和参政意识。
但正如本文所讨论的，这些争议的发生也说明政府信息公开制度有赖于与有关法律制度的对接，政府和公众对政府信息公开制度都还在学习中。政府和公众学习政府信息公开制度的渠道很多，通过诉讼案件进行强制性学习也是非常重要的。在谢某诉许昌市发展和改革委员会政府信息公开不作为案中，谢某因向许昌市发展和改革委员会了解国家对生猪养殖有惠农、扶持政策及其他生猪养殖信息时多次遭遇推诿、拒绝，遂以行政不作为为由向法院起诉。在法院的努力下，双方达成和解，被告为原告提供了其要求的相关政府信息，并口头向其致歉，在此基础上原告于7月24日申请撤诉，法院经过审查裁定准许撤诉。[63]在徐某诉黄州区交通局政府信息公开不作为案中，在原告起诉的同日，被告即向原告作出了书面答复。在原告不愿意撤诉的情况下，法院作出了确认被告行为违法的判决。[64]
当然，我们公众也许不应该把政府逼得太急，否则会适得其反。正像美国希尔斯曼针对美国的政府信息公开制度所说的：“获得情况自由法修改后，某些滥用权力的情况将来可能会减少。那时，那些在这个或那个机构中‘有记录在案’的公民可以获知他们的档案里写了些什么。新闻界可以解除过去不能看到的文件。但是，也可能产生意想不到的效果，例如，在做出决策性决定之前进行的辩论和艰巨的讨价还价可能‘并不记录在案’，如同参议院利用‘一致同意’的手段，使真正的决策过程由公开转入秘密进行。威廉·麦克切斯内·马丁担任联邦储备系统委员会主席时，得克萨斯州的赖特·帕特曼极力要求他向国会公布公开市场委员的记录。马丁回答说，如果他同意帕特曼的请求，委员会的成员就会修订记录，这样他们可以无顾忌的辩论，或者把他们的讨论进行一番修订，这样记录就可以随便散发。但帕特曼只能选择其一，不能二者得兼。宪法制定者对他们的讨论保密。马丁这样做的理由和宪法制定者的理由是一样的。”[65]无论是否故意，这种现象现在已经发生。在刘天岭诉郑州市金水区人民政府政府信息不公开案中，被告就声称原告所申请的政府信息不存在。[66]如果情况发展到希尔斯曼所说的那样，那么“条例”将变得毫无意义。
【注释】 [1]参见傅达林：《政府信息公开不能止于诉讼瓶颈》，载《法制日报》2008年6月26日。 [2]〔德〕汉斯·J·沃尔夫等：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第13页。 [3]参见赵文明：《透视政府信息公开条例实施第一案：湖南退休职工首告“政府信息不公开”》，载《法制日报》2008年5月6日。 [4]参见广东省广州市中级人民法院行政判决书（2007)穗中法行初字第19号。 [5]参见曲昌荣：《为讨知情权市民打官司》，载《人民日报》2006年6月19日第10版。 [6]参见浙江省奉化市人民法院行政裁定书（2006)奉行初字第3号。 [7]参见叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社2007年版，第167页。 [8]参见叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第152-153页。 [9]宁波市镇海区人民法院行政判决书（2006)甫镇行初字第22号。 [10]参见浙江省慈溪市人民法院行政判决书（2008)慈行初字第25号。 [11]参见宁波市政府行政复议决定书甬政复决字[2008]128号。 [12]参见前引[2]汉斯·J·沃尔夫等书，第195页；陈敏：《行政法总论》，台湾新学林出版有限公司2007年版，第625页。 [13]参见高健等：《北京首起状告政府信息公开案原告败诉》，载《北京日报》2008年11月28日。 [14]参见赵文明：《汝城县政府细说“调查报告”不公开缘由“政府信息不公开第一案”引热议》，载《法制日报》2008年5月8日。 [15]参见张胜利等：《郑州：首例政府机关涉嫌侵犯公民知情权案开庭》，载《工人日报》2006年3月15日第7版。 [16]“知情权”即“了解权”的意义，作者在20多年前曾做过探讨（参见叶必丰：《论公民的“了解权”》，载《法学评论》1987第6期），但这一术语至今并未见诸于我国的法律。“条例”第1条的表述止于“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息”，而未引申为一种权利。但它在裁判文书中，已频繁出现（参见浙江省慈溪市人民法院行政判决书（2008)慈行初字第25号、广东省广州市中级人民法院行政判决书（2007)穗中法行初字第19号、安徽省安庆市迎江区人民法院行政判决书[2006]迎行初字第20号、广东省广州市中级人民法院行政判决书（2007)穗中法行终字第632号）。作为一种权利，“知情权”到底应当从公民的自由权还是参政权来导出，还有待研究，本文暂且定义为“获取政府信息的权利”。 [17]广东省广州市中级人民法院行政判决书（2007)穗中法行终字第632号。 [18]参见前引[5]。 [19]《宁波市中级人民法院行政判决书》，载http://yuanyulai. fyfz. cn/blog/yuanyulai/index. aspx? blogid = 120126，最后访问日期：2008年12月11日。 [20]前引[19]。 [21]前引[2]，第11-12页。 [22]参见余姚市68名村民申请余姚市政府公开政府信息复议案，宁波市人民政府行政复议决定书甬政复决字[2008]128号。 [23]在倪文华诉上海市城市规划管理局拒不按请求公开政府信息案中，被告起初的理由是图纸太大，但后来却改为属于国家秘密（参见焦红艳：《政府信息公开遭遇“国家秘密瓶颈，，》，载《法制日报》2008年6月29日）。法院支持了被告的主张，仅仅认为是今后工作中需要改进的瑕疵（参见上海市黄浦区人民法院行政判决书（2008)黄行初字第76号）。 [24]参见管晴雨等：《上海市民告政府职能部门信息不公开案开庭审理》，载http：//www. people. com. cn/GB/shizheng/14562/2732466. ht-m，最后访问日期：2008年7月9日。 [25]参见刘飞宇：《行政信息公开与个人资料保护的衔接—以我国行政公开第一案为视角》，载《法学》2005年第4期。 [26]参见前引[24]。 [27]参见前引[14]。 [28]参见前引[7]，第35页。 [29]上海市黄浦区人民法院行政判决书（2008)黄行初字第76号。 [30]前引[5]。 [31]参见前引[13]。 [32]安徽省合肥市中级人民法院行政判决书（2008)合行初字第12号。 [33]参见广东省揭阳市中级人民法院行政判决书（2008）揭中法行初字第1号。 [34]参见张璇：《舒某要求人事管理机关公开政府信息上诉案》，载http://www. shezfy. com/spyj/alpx_view. aspx? id二2905，最后访问时间：2008年7月5日。 [35] 参见上海市第二中级人民法院行政判决书（2005)沪二中行终字第165号。 [36]参见前引[4]。 [37]参见安徽省安庆市迎江区人民法院行政判决书｛2006｝迎行初字第20号。 [38]参见前引[14]。 [39]前引[32]。 [40]参见河南省商丘市中级人民法院行政裁定书（2009)商行初字第2号，河南省郑州市中级人民法院行政裁定书（2009）郑行终字第135号。 [41]参见嘉兴市人民政府行政复议决定书嘉政复决字（2008)10号。 [42]参见前引[17]。 [43]参见河南省郑州市中级人民法院行政裁定书（2009）郑行终字第135号。 [44]参见河南省商丘市中级人民法院行政裁定书（2009）商行初字第2号。 [45]前引[2]，第11页。 [46]参见俞佳：《法院首次引用＜政府信息公开条例＞审案》，载《宁波日报》2008年6月2日B3版；吴狄：《北京市交通委等回应北大教授：机场高速近四年收费18亿》，载《新京报》2008年6月25日。 [47]参见赵文明：《政府信息公开第一案最新进展：汝城县政府欲公开“调查报告”》，载《法制日报》2008年6月13日。 [48]参见前引[37]。 [49]前引[29]。 [50]参见前引[6]。 [51]参见前引[6]。 [52]前引[17]。 [53]前引[17]。 [54]参见朱中顺：《女教授状告市政府陷入认知误区？》，载《江南时报》2007年4月13日第4版。 [55]其实，这一假设也是可以成立的。《城市房屋权属登记管理办法》第3条第1款规定：“本办法所称房屋权属登记，是指房地产行政主管部门代表政府对房屋所有权以及由上述权利产生的抵押权、典权等房屋他项权利进行登记，并依法确认房屋产权归属关系的行为。”第4条第1款规定：“国家实行房屋所有权登记发证制度。”第2款规定：“申请人应当按照国家规定到房屋所在地的人民政府房地产行政主管部门（以下简称登记机关）申请房屋权属登记，领取房屋权属证书。”在常州市房产产权监理处的官方网站上的介绍称其“是代表政府行使房产行政管理职能的事业单位”，其职责有：“具体负责对全市各类房屋产权的转移登记；私有房屋申请翻、改建的产权审核；房屋产权的初始登记、变更登记及他项权证登记；各类房地产权属登记的核准登记；房屋租赁的备案登记；……”载ht-tp://www. czcjc. gov. cn/jj. asp，最后访问日期：2008年7月1日。 [56]参见[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第133页。 [57]从中国期刊网搜索，已有的研究文献有喻少茹：《论行政行为的附款》（武汉大学硕士学位论文）；喻少茹：《论行政行为的附款》，载《郧阳师范高等专科学校学报》2001年第2期；吉雅、贾志敏：《附款行政行为探略》，载《行政法学研究》2003年第4 期；王春波：《论行政行为的附款》，载《法学杂志》2004年第4期；钟头朱：《行政行为之附款问题研究》，载《盐城工学院学报（社会科学版）》2006 年第2期；刘建军：《论禁止不当联结原则行政法领域之适用性》，载《西安电子科技大学学报（社会科学版）》2006年第5期；喻少茹：《论行政行为的附款》，载《理论界》2007年第11期。 [58]参见陈俊杰等：《北京市法院系统受理第一起涉及政府信息公开案件》，载《新京报》2008年6月19日。 [59]参见罗秋林：《与衡阳市环保局不履行信息公开案复议申请书》，载http://luoqulin. pdx. cn/blog/diary,986788. html，最后访问日期：2008年7月10日。 [60]参见苏国礼等：《政府信息公开条例如春风吹遍田野 湖南6村民向政府要“信息公开”》，载《法制日报》2008年6月16日。 [61]参见宇文瑞敏：《政府信息公开遭遇民意“堰塞湖’，》，载《方圆法治》2008年7月12日。 [62]参见刘长风：《担心管理部门厚此薄彼 荆州一公司状告政府信息不公开》，载《楚天都市报》2008年7月10日第12版。 [63]参见杨广现等：《河南首例政府信息公开事务行政诉讼案双方和解》，载http://www. hafxw. cn/Article/ajzhiji/xzhanjian/20080826893.html，最后访问日期：2008年12月7日。 [64]参见张芳等：《湖北省首例政府信息公开不作为案政府部门败诉》，载《武汉晚报》2008年10月23日。 [65]〔美〕希尔斯曼：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1986年版，第220-221页。 [66]参见张华等：《郑州首起政府信息公开案被告夸原告法律意识强》，载《郑州晚报》2008年8月7日。
