北大发布2010年中国行政透明度报告，认为与公众知情权的旺盛需求相比，“政府信息公开没有突破进展”
作者: 南方周末记者 钱昊平 实习生 胡泉

连续两年报告显示，国务院下属机构的信息公开，远远落后于省级部门。国务院下属部门中，监察部这个本应监督他人的部门，连续两年在国务院下属机构中排名倒数第一。牵头制定政府信息公开条例的国务院法制办，2009年是倒数第三，2010年是倒数第二。
2010年报告发布前，担心披露后会招致排名靠后部委的不满。“但报告发布后，很多部门积极回应，打消了我们的顾虑。”

“矛盾依然尖锐。”王锡锌说，“一方面是政府信息公开有效供给不足，一方面是广大公民知情权的旺盛需求。”
2011年9月28日是国际知情权日，北大公众参与研究与支持中心发布了中国行政透明度2010年年度报告，北大法学院教授王锡锌是该中心主任。
他和团队连续三年对国务院下属机构和各级政府的行政透明度进行观察，运用学术方法建立了信息公开评测指标体系。在他们建立的百分制评价体系里，2010年全国30个省份（除港澳台、西藏）的平均得分是63分，而43个国务院下属机构的平均得分是51.7分，得分都不高。
而在2009年，这两个数字更低，分别是57.4分和46.1分。比较而言，“2010年各地的行政透明度还是在小步前进的。”王锡锌说，当然远远不够。
王锡锌说，透过数字，他们也看到更多政府信息公开的问题，如政府主动公开积极性不够、监督和救济力度不够等，以及政府运行中的权力生态等等。
个案救济处于休眠
2010年，中心也发布过2009年度中国政府行政透明度报告，内地除西藏外的30个省份，只有12个省份及格，最低者宁夏仅为35分。
2010年情况有所好转，20个省份及格，最低的新疆是46分。但总体水平仍然偏低，没有超过80分的，最高的是北京79.5分。
历年报告显示，各地总体得分较低的一个重要原因，在于政府信息公开的监督和救济力度不够。
这从信息公开案件受理数量也能体现。北大公众参与中心副主任李媛媛说，从本次观察的30个省级政府来看，有7个省2010年全省范围内受理政府信息公开复议案件为0，13个省的诉讼案件为0。受理复议案件低于10件的有20个省份，诉讼案件低于10件的有25个。
王锡锌说，监督救济制度是政府信息公开条例顺利施行的重要保证，条例也用专章对此作了规定，因此中心在评测中也将其赋予足够的权重。
中心对每个被评单位都从组织配套、制度配套、主动公开、依申请公开、监督和救济五个方面评测。评测过程中，各类指标的赋分权重是不同的，地方政府部门中权重最大的是主动公开一项，其次就是监督救济，权重占到30分，下设16个三级指标包括是否建立了信息公开工作考核制度、责任追究制度，以及个案救济制度等。
三年来，在5大类评测指标中，各省的监督救济得分排名一直垫底，2010年30个省份中，得分超过及格线18分的只有15个。
各省份在“依申请公开”这项指标也普遍失分多，此大项下设申请渠道是否便民、答复是否及时等6个小项，分值16分。2010年30个省份的平均分是8.4分，不及格，今年平均分降到了7.2分。
透明度与经济发展水平不成正比
2008年信息公开条例生效后，北大公众参与中心开始评测当年政府透明度，于2009年发布。2010年，他们建立了相对完备的评价体系，2011年稍有微调。
这个评价指标是依据国际惯例、结合中国实际建立的，5个一类指标下各自还都有二级、三级指标。国务院下属机构有38个三级指标，省级部门有43个三级指标。
参与人员采取向被测评单位发送信息公开申请、网络检索、实地调研等手段获取资料。今年被评测对象共有191个，包括43个国务院下设机构，30个省级行政单位，94个地市级行政单位和24个县级行政单位。
北大公众参与中心副主任李媛媛对比后发现，就区域分布而言，落后省份较多的西北地区表现一直不佳，2009年，全国后十名中，西北占了四席，分别是甘肃、新疆、内蒙古和宁夏，2010年还是4席，分别是陕西、青海、甘肃、新疆。
“但信息公开程度与经济水平并非成正比。”李媛媛说，2009年中南地区表现抢眼，经济发展水平在全国并不占优势的湖南、湖北进入了前十名，2010年则是东北地区表现较好，黑龙江和吉林进入了前十。
东南沿海地区虽然经济发达，但总体表现并不靠前。浙江2009年排名第19位，今年降到第28位，福建2009年是第20位，今年降到第25位。
这两个省的失分，主要集中在组织配套和制度配套方面，浙江的制度配套连续两年为0分，观察团发现浙江没有制定本地政府信息公开的综合规范，询问是否以专门规范建立政府信息公开保密审查制度时，答复说属内部文件不公开。
“信息公开程度并非与经济水平呈正相关，或许与领导重视程度有关。”李媛媛说。
省强部弱背后的权力生态
自从2010年开始，观察团还对上一年度省级部门与省内市级部门的透明度进行了比较，发现其中有规律可循：省级绝对超过地市。
2011年，观察团在广东、辽宁、上海、四川、河北、陕西6个省份抽取了94个地市（区）作为样本，除了河北，另外5省市也体现了省级透明度绝对超过地市的趋势。
王锡锌认为，这个现象准确反映了政府信息公开自上而下推动的性质，传导过程中，力量递减，透明度随之下降。
不过，到国务院下属机构，信息公开“上级优于下级”的规律不再体现。
连续两年的报告显示，国务院下属机构的信息公开方面的得分远远落后于省级部门，被专家称为“省强部弱”。
2009年，30个省份中，及格者12个，而当年43个国务院机构中仅2家及格。2010年，30个省份中有20个及格，国务院机构的及格数则是9个。
在国务院下属部门中，监察部这个本应监督他人的部门，连续两年在国务院下属机构中排名倒数第一。百分制下，2009年得分12分，2010年得分18分。
而制定信息公开条例的牵头者——国务院法制办，2009年是倒数第三，2010年是倒数第二。
王锡锌认为，这反映了政府运行中的权力生态问题，中央政府在上面推动，但往往会出现“灯下黑”。可能国务院下属机构离中央政府更近，更有理由强调自己的特殊性，甚至动用一些资源让自己尽可能少公开一些信息。
王锡锌说，中国是个单一制国家，中央对省级要求往往比部委高。在自上而下的推动中，省级刚好能感到中央推力，而且各省之间有竞争，而部委都强调自己的特殊性。这造成了各省级部门在信息公开上做得要比国务院机构好。
这样的权力生态下，国务院下属部门在主动公开方面与各省级部门相距甚远，“主动公开”是评测政府部门透明度权重最重的一项，赋分比重占到40%左右。这一项，省级行政单位的得分率是73.6%，国务院下设机构的得分率是45.2%。
末端产出 没什么突破
2010年发布报告前，有参与者担心披露后会招致排名靠后部委的不满。“但报告发布后，很多部门积极回应，打消了我们的顾虑。”王锡锌说。
报告发布后，银监会信息公开部门立即与他们联系，说领导很重视，希望看到报告全本。公安部也主动联系，希望了解测评的标准以方便下一步工作。地方上，黑龙江和山东、北京等地也与中心取得联系。
王锡锌说，他们的一些建设性意见，也被中心在今年吸收。如有部门提出，各部门的信息公开年度报告要观察，但更要观察报告内容——他们写的东西到底做了没有。2011年，中心在测评时就对年度报告的内容进行了观察。
“总体来说，这几年政府对信息公开越来越重视。”王锡锌说。2009年，在他们的评价体系里，30个省级地方政府在组织配套上得满分的是4个，制度配套得满分的是2个。2010年，这两个数字分别是15个和9个。
不过他说，“从末端产出来看，仍没有什么突破性进展。”如对公民申请信息公开的资格要求方面，有“生产、生活、科研”需要的限制。一开始，这种限制还不很明确，后来限制得更明确了。
此外，在信息公开条例与档案法、保密法的关系上，仍然没有突破性解决。王锡锌也承认，地方很难在这问题上有突破，甚至法院也很难做。
他说，信息公开条例施行三年来实际是个较劲的过程，政府有自上而下的推力，社会有下对上的压力，作为中间层的地方政府自身却有阻力。现在还难说哪种力量取得了绝对性优势。