行政诉讼法第十二款第六项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。在这一条的基础上，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条第三项进一步规定了受害者原告资格，即“要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的”，这些规定均成为当前投诉举报类案件原告起诉的直接法律依据。

公民请求行政机关履行职责，以保护其个合法权益不受第三方侵害，最为典型的情形即是警察法上保护人身权、财产权。无论是国内行政法的经典教材、或是行政诉讼法、司法解释的相关释义中，往往都会以警察保护人民为例，来证明在一个法治国家，公民具有上述请求权应当是毋庸置疑的。[1] 但是，请求警察保护自己人身权、财产权的这种请求权是否当然可以推及至其他任何行政管理领域，对此无论学术界、实务界甚少有人提出过疑问。随着近几年行政机关处理投诉举报所面临的巨大压力，以及投诉举报涉及行政管理领域的不断扩展，民事活动中的所谓“受害者”的诉权边界，却日益困扰行政机关和人民法院。

本文试对德国法院对投诉举报原告资格的认定标准、法理依据以及其原因等问题进行初步的探索和分析，在此基础上对我国一直以来关于行政诉讼“受害者”原告资格的“通说”予以反思，并在现行法律框架内提出对策方案。

一、德国行政法上严格限制的“受害者”诉权

在德国，投诉举报一般在学理上被称为“请求行政机关干预权”（Anspruch auf behördliche Einschreiten），或者称为“请求针对第三方作为”[2] ，其基本法律关系结构即是原告与第三方之间存在纠纷，而请求行政主管机关予以行政干预。虽然其中也包含行政机关对民事纠纷进行居中裁决的情形，但主要的案件类型与我国要求查处第三方违法行为的投诉举报案件基本相同。虽然在警察法领域，德国学界和法院很早就认可了公民个人请求警察保护其人身权、财产权的行政干预请求权，[3] 但是这一请求权并未因此当然推及至其他行政管理领域。恰恰相反，德国行政法院对大部分行政领域中的投诉举报者的原告资格，迄今为止仍然坚持严格限制的立场。

（一）金融领域的投资者

金融领域的投资者个人不具有请求金融监管机关去查处金融违法行为的请求权，对此德国的相关法律不遗余力地予以强调和明确。《金融监管法》（Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz; FinDAG）第4条第4款明确规定，“金融监管机关仅为公共利益履行监管职责。”由于《金融监管法》适用于证券监管、银行业监管、保险业监管等金融监管领域[4] ，因此无论是证券监管、银行业监管还是保险业监管，基于上述 规定均排除了投资者个人为保护个人利益而请求监管机关查处违法行为的请求权。不仅如此，在2015年该法修改时，德国立法机关还进一步创设了一个重要的概念，即“消费者的集合性权益”（kollektive Verbraucherinteressen）。该法第4条1a款规定，“联邦金融监管机关在其法定职责范围内，负有保护消费者集合性权益的义务”。而这一表述，表明金融监管机关只为维护市场秩序而履责，并保护所有投资者的整体利益，不涉及对个人利益的考量，[5] 因此进一步明确排除了消费者个人针对金融监管机关的请求权。

金融监管法的这一规定不仅由来已久，而且还有一段历史。关于金融监管不具有保护某个具体投资者个人权利的功能，本来在德国并无太大争议。但在1979年，联邦最高法院在“韦特施泰因判决”和“赫施塔特判决”两份判决中试图突破这一标准。[6] 联邦最高法院认为，根据当时的《银行业法》（Kreditwesensgesetz;KWG）第6条，银行监管机构所负有的监管义务，不应仅仅旨在维护公共利益，同时也有保护投资者个人权益的功能。如果银行监管机构没有尽到监管职责，则当个人投资者不能从其他途径获得充分救济的情况下，银行监管机构负有保护其权益的职责。特别是在“赫施塔特判决”中，法院还以警察法作比，认为银行监管机构之于银行业，犹如警察之于社会治安。因此，不能认为银行监管机构维护银行业秩序的措施只有保护公共利益的目的，而不负有保护个人利益的功能。[7] 这两个判决在德国联邦议会引发了强烈的反弹，并于1984年就通过了对当时《银行业法》的修正案，在关于银行监管机构任务的第6条专门增加了一款：“银行监管机构只为公共利益履行其法律赋予的职责”。这一条款实质上就明确否定了联邦最高法院1979年两个判决中的观点，而2002年的《金融监管法》的类似规定，其实正起源于此。

就在《金融监管法》施行后不久，联邦最高法院就在一个涉及银行业监管的案件中[8] 贯彻上述立法精神，否定了储户或者投资者针对监管机关的赔偿请求权，认为金融消费者不能以银行监管机关没有落实相关欧盟指令以保护投资者利益为由，进而要求银行监管机关对其金融活动损失承担赔偿责任。在该案中，联邦最高法院明确指出，银行监管仅服务于公共利益，而不是保护单个的投资者的利益。更重要的是，当事人上诉至欧洲法院后，欧洲法院对德国联邦最高法院的这一立场不仅予以认可，甚至在判决中更坚决地指出：“欧盟指令要求任何银行监管机关均不得为个人投资者之利益而履行其职责。”[9] 2011年，在一起请求金融监管机关履行对保险公司查处职责的案件中，法兰克福行政法院也作出判决明确指出，[10] 与保险公司存在损害赔偿纠纷的投保人，没有请求金融监管局针对保险公司采取行政措施的请求权。

（二）市场中的一般消费者

如果认为金融领域带有一定特殊性，那么在一般市场活动中，消费者个人针对监管机关的履责请求权也同样被严格限制。德国并没有统一的消费者权益保护立法，消费者权益保护分散在各个具体领域的法律规范之中。但是，消费者个人并无直接请求监管机关查处市场违法行为的请求权，却是基本适用于各个涉及消费者保护的行政管理领域的一般原则，包括食品、医药卫生、广播电视服务等等。比如，按照德国学界通说的观点，旅游业主管机关的监管行为，只为维护公共利益，旅游消费者个人对于旅游经营者的违法行为，不具有请求行政主管机关保护的请求权。[11]

与金融监管领域的投资者诉权问题一样，德国在一般消费者诉权问题上的立场，其实是和欧盟保持一致的。欧盟《关于保护消费者权益禁令的指令》的第二条中就明确规定，相关主管机关有权针对市场中损害消费者权益的违法行为作出禁令，责令其停止违法行为。但是，只有各个成员国的国内法明确认可的相关协会或者组织才有权向行政主管机关提出请求，要求主管机关作出禁令。[12] 德国作为欧盟的成员国，其针对商业格式条款中的消费者保护问题而专门制定的《消费者不作为之诉法》第三条[13] 同样明确规定，只有三种主体具有针对市场违法行为的消费者诉权：一是列入适格组织名单中的相关消费者保护机构（Einrichtungen）；另一个是基于行业划分而成立的，旨在保护独立职业利益的适格协会；三是各个工业制造、商业贸易或者手工业协会等。

（三）建筑领域的相邻人

在建筑法领域，针对行政机关作出的规划许可等授益行为，如果根据相关法律规定具有考量和保护相邻权人利益的内容，相邻人就具有提起撤销之诉的原告资格。但是，如果是相邻人请求行政机关对周遭的建筑违法行为进行查处，德国行政法院对其原告资格原则上持否定的立场。

上世纪80年代左右，德国的行政法院对相邻人请求行政机关查处建筑违法行为的原告资格，曾经也持比较宽松的立场。比如在1984年明斯特高等行政法院审理的请求建筑主管机关查处相邻权人违章建筑的案件中，法院就认为行政机关有义务为保护相邻人的权利而对建筑违法行为进行查处。[14] 但是进入90年代之后，联邦行政法院开始逐步限制建筑相邻权人的原告资格。比如，在1991年的一起相邻权人请求履责案件中，[15]第三人在与其住所相邻的场所从事二手车销售经营，原告认为严重影响其生活，请求主管机关予以查处。该案从一审行政法院到二审州高等行政法院均认可了原告的诉权，并判决行政机关履行查处职责。但联邦行政法院第4合议庭在审理该案时，认为该案原告是否具有诉权存在疑问，撤销了原审判决，发回重审。

1992年，在另一起相邻人请求查处违章建筑的案件中，[16] 联邦行政法院第4合议庭则更加明确而坚决地表明了其否定相邻人诉权的立场。第4合议庭认为：“基于建筑法第175条第2款所体现出的立法目的，在是否作出责令所有权人拆除建筑设施时最首要考虑的恰恰是公共利益”，“立法者评估需要清除的建筑违法情形，赋予行政机关一定的行政手段予以清除，在事实层面上确实可能在个案中对相邻权人产生不利的影响，但仅仅基于这种事实层面的影响不足以认定行政机关对违法建筑予以查处并恢复到符合规划要求的状态，在法律上也具有保护相邻权人利益的效果。”迄今为止，联邦行政法院的上述立场仍是司法机关的主导观点。[17]

（四）环境领域的“受害者”

在环境保护领域等，虽然各种环境保护协会的法定诉权得到认可并有逐步扩大的趋势，但是对于个人的原告资格，德国行政法院仍然持十分谨慎的立场。比如，在环境保护领域，对于行政监管机关确保相关运营设施是否符合环境影响标准，通说仍然认为不具有保护周围相邻人个人利益的目的。[18] 在核辐射监管领域，监管机关对于核辐射是否超标的监管，通说也认为行政执法只保护公共利益，不具有第三人保护效力，相邻人不具有原告资格。[19]

二、限制“受害者”原告资格的法理基础

德国行政法上对于投诉举报人原告资格予以限制，主要有两个方面的法理依据，一个是以主观公权利、保护规范理论等为基础的公法请求权理论，这些理论从行政诉讼法角度对于原告资格的予以了限定；另一个是以“便宜原则”为核心的行政执法理论，从行政实体法角度对司法审查的边界予以了限定。

（一）主观公权利与排除反射利益

原告提起行政诉讼的请求权基础，是行政行为或者拒绝作出行政行为可能侵害原告个人的权利。[20] 德国主观公权利理论的奠基人格奥尔格·耶利内克认为，主观公权利指向了国家应当为个人的利益作为或不作为的一种义务，但是国家应当如何作为或不作为，则必须通过公法规范予以规定。[21] 在提出主观公权利理论的同时，耶利内克进一步指出，应当区分主观公权利与反射利益，即公民的主观请求权和基于行政管理活动而带来的客观利益。反射利益是法律规范在保护公共利益的过程中，客观上给个人带来的好处，个人并不能基于反射利益向国家请求法律保护。[22]

学者耶林也认为，法律的确具有保护利益的功能，但并不因此认为利益主体就必然具有主观公权利。受客观法律保护、却不具有主观权利属性的利益，属于基于客观法的反射效力（Reflexwirkung）所形成的反射利益。[23] 二战以后，以奥托·巴霍夫为代表的学者从法理上确认了公民针对国家的给付请求权，并在此基础上建构了后来非常重要的义务之诉和一般给付之诉。但与此同时，巴霍夫也明确指出，在分析国家履行职责的请求权时，尤其需要注意排除那些反射利益，公民只是作为客观上的受益对象，而不能据此获得主观的请求权。[24]

（二）保护规范理论

德国学者奥托马·比勒在主观公权利理论的基础上，进一步发展出了著名的“保护规范理论”。判断法律规范是否具有保护个人利益的内容，必须同时满足三个要件：第一，具有国家强制力的属性；第二，客观上对特定对象产生有利效果，该法律规范旨在满足特定对象的个人利益；第三，为特定对象的利益而制订，并且特定对象能够依据该规范主张其利益。[25] 对于是否存在这样的保护规范，则必须基于具体的法律规范，通过法解释方法予以识别和发现。

上世纪七、八十年代，德国联邦行政法院又在保护规范理论的基础上，进一步发展出了更具有可操作性的判断标准，即“利益考量要求理论”（Rücksichtigungsgebot）。[26] 根据这一标准，判断原告是否具有针对行政机关的请求权，应当考察行政机关在作出行政行为时，是否依法负有考量原告个人利益的法定义务。而所谓考量原告个人利益，并非只是原告在具体案件中恰好处于受保护的地位，而是行政机关特别负有就原告与第三人之间的个人利益冲突予以评估、权衡和考量的义务，基于法律规定，其中一方利益的实现，必须以牺牲另一方的利益为代价，[27] 原告的利益应当处于区别于其他人而特别受考虑的法律地位。

基于保护规范理论，判断原告资格需要满足两个基本要求：

第一，反射利益的判断基础是相关案件所适用的法律规范的基本目的和功能，而不是在具体的案件中，原告是否事实上恰好处于受保护的范围。如果相关法律规范并不具有保护特定个人利益的目的，那么即使原告刚好处于受保护的范围，其不过只是客观法所保护的利益片断[28] ，并不因此就能具有主观公权利。比如对于在非机动车道违章停车行为的交通处罚，当然具有保护不特定非机动车行人通行权的功能，但不能因此即反过来认为，在具体案件中刚好经过违停车辆的行人，就都具有通过行政诉讼要求交管部门作出处罚的个人请求权。因为，对于违章停车行为的处罚，并不需要特别考虑特定非机动车行人的个人利益，在个案中是否存在这样的行人，或者有多少行人通过，具体又是谁，每个行人的权利具体受到何种损害等等，均不是违章处罚作出时必须特别考量的内容。

第二，原告是否具有值得保护的主观公权利，即法规范是否具有个人利益的保护目的，必须结合案件所适用的具体行政法律规范来进行分析。不同行政管理领域的情况可能差别巨大，这也表明将警察维持治安这种执法类型简单推及至所有行政执法领域，是不符合保护规范理论的基本法理的。

（三）分立原则

法律规范客观上往往都具有保护某种利益的功能，如果受害者刚好处于受保护的范围， 其究竟是一种公共利益的片断，还是因此就当然能够获得个人的行政干预请求权？德国行政法院通行的观点认为，公民与第三方之间的民事法律关系，与公民与国家之间行政法律关系是两个各自独立的法律关系，二者之间并不当然闭合为一个完整的三角形（Dreieck），即所谓“分立原则”（Separations-doktrin）。[29] 基于分立原则，公民与第三方之间即使存在民事纠纷，也不能因此当然获得针对行政主管机关的请求权。因此，所谓受害者针对行政机关的履责请求权并不是当然存在的，而是必须要有保护规范依据。实际上是保护规范理论在请求履责案件中的具体化，但是较之于保护规范理论，分立原则更加直观地展示了受害者在民事法律关系和行政法律关系中的不同地位。

（图中虚线表示第三方对行政机关的请求权是不确定的）

其实，即便从直观的角度观察，也很容易发现行政机关对违法行为的处罚行为并不直接解决民事纠纷，所谓“受害者”的个人利益并不能直接基于处罚决定而获得修复。行政执法本质上是国家对违法行为的否定和法律秩序的恢复，并由此宣示受害者的利益应当受到法律的保护。但是，这种宣示从个人利益保护而言，是一种法律价值的辐射，这也就是为何称为“反射利益”的原因所在。任何行政执法都会具有这样的功能和价值，但受害者能否直接获得针对行政机关的履责请求权，则需要有更为明确的法律规范依据。

（四）行政便宜原则

除了从行政诉讼法层面，对于原告资格要求要有请求权基础外，投诉举报类案件还具有更为特殊的要求，即行政机关履责是否具有成熟性。这一要求来自于德国行政法上一个十分重要的执法原则，即“便宜原则”（Opportunitätsgrundsatz）。所谓便宜原则，是指行政监管机关在发现有违法行为线索时，对于是否进一步查处以及何时查处该违法行为具有裁量权。[30]

便宜原则是与合法性原则（Legalitätsprinzip）相对应的原则。所谓合法性原则，是指执法机关应当严格依法对违法或者犯罪行为进行调查和处理。合法性原则一般适用于刑事案件，[31] 但是在行政执法领域，行政机关有权基于对各种因素的综合考量，对违法行为不再进行调查和处理。便宜原则在德国行政法中最直接的法律依据，是《违反秩序罚法》第47条第1款，该款规定，“行政主管机关对违法行为是否予以查处，有权进行合义务的裁量。如果查处程序已经启动的，主管行政机关得终结之。” 行政机关可以对违法行为决定不予调查的正当事由包括但不限于：违法行为情节轻微，与查处违法行为需要耗费的行政资源不成比例；违法线索不够充分，不足以支撑正式的调查程序；行政机关的行政资源有限，有更为重要的任务需要完成；查处违法行为的时机尚不成熟；其他社会因素或者政治因素的考量，等等。[32] 可见，虽然在德国行政法上合义务的裁量一般被认为属于行政行为的合法性要件，但在便宜原则的框架下，这些合理的裁量因素早已经超出司法机关个案合法性审查的范围，属于高度政策裁量的范畴。因此，德国学界和实务界的通说认为，便宜原则中行政机关的裁量权行使原则上排除司法审查。[33]

行政便宜原则意味着个人请求行政机关履行查处违法行为的职责，在司法审查层面往往欠缺合法性审查的基础。投诉举报主要是一种违法线索的确认，而是否能够进入正式查处程序，则还有待诸多因素的综合考量。因此即使进入实体审查阶段，法院的审查强度一般十分有限。正因如此，德国法院有时还会在投诉举报类案件中将行政机关是否具有履责的裁量空间作为原告需要的起诉条件来审查。[34]

三、限制行政干预请求权范围的制度原因

从上述分析可以很明显地看出，在行政机关尚未决定作出何种行为时，对于公民要求行政机关予以干预的请求权，德国行政法的理论和实务均持十分严格而且谨慎的态度。原因固然是多方面、多层次的，比如避免大量的诉讼给行政机关和法院造成沉重的应诉和审判负担，避免给第三人的权利行使带来不可预见的障碍，等等。[35] 但是，除了前文所提到的法理依据，其实还有深层次的制度性考量，其最根本的原因在于行政执法与行政审判的基本功能定位。

（一）行政执法的公共利益导向及行政资源的有限性

无论是德国的相关法律，还是司法机关的判例，一个非常明确的导向就是行政机关首先是为公共利益服务。行政机关是为作为一个集合体的人民的共同利益而履行职责，只有在法律明确赋予个人以请求权的情况下，才会考虑允许个人请求行政机关履行职责。公共利益并非是所有个人利益的简单叠加，也不能简单分割为若干单独个体的个人利益。正如学者唐斯在《公共利益：民主体制下的内涵》一文中所指出的：“政府官员的决策过程，应当是将社会作为一个整体来加以考量，公共利益包含那些最有助于实现社会整体利益的政府行为”。[36] 当公共利益是作为一个利益集合体而存在时，其内部必然存在着对各种利益的权衡。而对于复杂公共利益的权衡、评估，司法机关并不具有优于行政权的审查地位，这也是便宜原则的法理基础。[37]

同时，行政资源是一种有限的资源，不可能用于解决所有的市场纠纷，其必然需要进行有效的配置和利用，以实现公共利益的最大化。如果允许受害者个人就可以通过投诉举报等低成本，甚至无成本的途径，启动并利用公共行政资源为个人利益服务，不可避免地会导致“公器私用”，从公共管理的角度而言，反而会扰乱正常的行政执法活动，不利于公共利益的实现。

（二）民事诉讼与行政诉讼的权利救济分工

虽然在请求行政干预的案件中，受害者可能也刚好有个人利益牵涉其中，但正如分立原则所指出的，受害者的权利纠纷本质上是与第三人的民事纠纷，其应当通过民事法律途径予以解决。通过行政机关去履责的方式间接地保护其权益，这种双重救济模式虽然不是绝对不允许，但不能成为权利救济的一般形态。德国学者孔拉德在讨论建筑法上的相邻权人的诉权时就认为，对于相邻人请求行政主管机关对其提供相邻权保护的履责请求权，原则上应予否定，相邻人应当通过民事途径解决。[38]

上述观点也得到了联邦行政法院的认可和采纳。在1985年的一起承租人对行政机关许可出租人调高租金案中，[39] 联邦行政法院对此问题予以了明确的论述。联邦行政法院在本案中对于民事救济和行政救济途径的关系的论述，成为这一问题具有代表性的司法观点。在该案中，联邦行政法院指出，允许民事法律关系中的当事人针对行政行为提起行政诉讼，可能会导致不同的权利救济部门没有必要的双重劳动，过度占用国家的权利救济资源，而且无法有效地避免两个权利救济程序的决定出现冲突。法院同时指出，如果立法者确有此意，要为公民个人同时提供并行的两个救济途径并非绝对不可，在特定的情况下可能还有相当的合理性。但是，这只有在法律已经明确给出了指引的情况下，才能考虑认可双重救济途径的并行。而在许可出租人变更租金法律关系中，法院并没有看到相关法律规定有这样明确的指引，而且，承租人在行政机关对出租人作出许可的过程中，并不参加行政程序。因此，法院并不认为行政机关对于租金变更的许可行为，具有保护第三人合法权益的目的。

（三）行政诉讼制度的功能定位及司法审判的局限性

在德国统一以前，很长一段时间借鉴和学习的是法国的行政审查模式，但在19世纪后期，经过南德方案和北德方案之争后，[40] 德国确立了以救济公民权利为立足点的行政诉讼制度模式。而这一争议背后一个十分重要的理念，就是划定司法权干预行政权的边界。比如，倡导个人权利救济模式的代表人物之一冯·萨维就明确指出，行政活动的目的就在于维护公共利益，而在法律的范围内，行政权如何去维护公共利益不是法院应当干涉的领域，法院的任务就是保护个人的合法权益不受行政权的侵害。[41] 另外一位个人权利救济模式的坚定倡导者奥托·贝尔也认为，国家是整个社会的共同体组织，为了社会共同体利益的实现，就需要有人成为牺牲者。社会共同体成员服从于共同的意志和秩序。行政权在决定是否以及如何实现共同体利益问题上具有决定余地，在这个范围内，个人与行政权之间的关系是建立在“信赖关系”的基础上。[42] 只有在行政机关超越了自己决定余地的范围，直接侵害了公民的个人利益时，这种行政争议才应当纳入到司法途径予以解决。[43] 不仅德国如此，其实美国联邦最高法院在鲁坚案的判决中，也有非常类似的观点，联邦最高法院认为：“法院只应在行政行为明显超出法律的授权范围时，为公民的正当个人权利提供必要的保护，只在这个程度上司法权可以干预行政权。”[44]

投诉举报作为行政机关履行职责的一种重要线索来源，固然十分重要，但如果具有了一种法律上的请求权，则意味着行政机关必须为其个人利益而履行职责，因为请求权的本质是一种能够通过诉讼而得以实现的法律强制力。与审查已经作出的行政决定的合法性不同之处在于，投诉举报中当事人是通过诉讼要求行政机关必须去干预经济社会中各个领域的私人纠纷和权利冲突，法院必须在个案中判断行政机关是不是应当“从无到有”地作出一个行政决定。但是，行政机关能否在具体案件中从无到有地作出一个决定，存在各种的不确定性。而且，行政机关在决定如何去处理纷繁芜杂的社会纠纷，其最首要的考量因素是公共利益。在此过程中，不得不对各种利益进行综合权衡和取舍，包括如何调配行政资源以实现行政效能的最大化等等。而行政机关其是否妥当地考量了这些因素，往往是司法机关在个案审查中无法评判的。行政机关是否恰当地履行其职责，当然需要有外部监督机制，但司法机关并非在任何情况下都适合扮演这样的角色。依法行政的监督，还需要多元化、多维度的监督体系。正如美国联邦最高法院前大法官斯卡利亚所指出的，如果允许“将行政官员遵守法律所保护的公共利益转化为个人权利并诉诸于法院，实际上就会将监督行政机关是否忠实地履行其法定职责这一行政首长最重要的宪法责任，转移给法院。”[45] 德国立法机关和司法机关均有意识地对于请求行政干预类的诉讼持严格限制的立场，实际上就是在努力划定司法权干预行政权的边界。

四、对我国受害者原告资格观念的反思

通过前文分析可以发现，虽然受害者的诉权并非一律否定，但在德国行政法上仍是受到严格限制。在我国行政法的理论和实务中，受害者的行政诉讼原告资格在一般市场管理领域予以泛化的观念究竟从何而来，尤其需要进一步予以分析。

（一）计划经济时代“无限政府”观念的延续

认为受害者当然有权请求行政主管机关对违法行为予以查处以保护个人权益的请求权，这一认识背后的观念基础，实则在于认为行政机关当然具有通过行政处罚等行政手段，干预市场活动中的民事纠纷，以保护具体市场主体民事权益的义务。很容易的解释是，中国素有“行政父母官”的传统文化，因此不能简单与德国的情况类比。但是，暂且不讨论法治规律是否具有共性，即便追溯相关法律制度的发展历史，也会发现这种将个人利益保护功能在行政执法领域予以泛化的观念，其实并非我国的历史传统。

如果从那些最早也最具代表性的市场管理行政法律入手进行考察，即可发现端倪。我国真正针对市场管理进行专门的立法，严格讲是在改革开放之后。而在80年代制定的与市场活动密切相关的法律中，这种通过行政执法来保护个人利益的制度比比皆是，比如1982年商标法第三十九条[46] 、1982年食品卫生法（试行）第四十条第一款[47] 、1984年的专利法第六十条第一款，1984年药品管理法第五十六条[48] 等，这些规定均非常明显地将行政机关的处理作为商标民事侵权纠纷的主要处理途径，反而将民事诉讼作为次要的、辅助性的救济途径。但是，这种让行政权直接干预具体市场活动的立法模式，并非基于历史传承。以商标法为例，自1923年北洋政府所颁行的商标法开始，[49] 就没有关于行政主管机关可以去针对商标侵权行为予以处理的规定。其后1930年南京国民政府又制定了“商标法”，历经修改迄今在台湾地区仍然适用，也从未有过类似的规定。[50] 甚至，在1950年建国以后，当时政务院制定的《商标注册暂行条例》第二十九条还明确规定，商标专用权侵权纠纷的唯一法律处理途径，就是向人民法院提起诉讼。[51] 如果以我国素有行政权主导的传统文化，显然无法解释上述现象。

回到1982年商标法制定的历史背景不难发现，在计划经济体制下，行政机关在市场活动中不仅是主管机关，更是“主导机关”，对市场中所有的纠纷既有干预的“权”，也有处理的“责”。而司法救济本来是法治国家中最重要的个人权利途径，但在那个时代严重缺位，也客观要求行政机关的执法行为不仅要维护市场秩序，同时也要同时处理民事纠纷、保护个人利益。在这一逻辑前提下，行政执法机关对违法行为的处罚，很自然地就同时具有了维护秩序和保护个人权益的双重功能。质言之，这种行政执法就应当保护个人权益的观念，恰恰是计划经济时代“无限政府”观念的进一步体现和延续。

（二）社会治理模式的陈旧与依法监督体制的不完善

将受害者诉权予以泛化的观念，背后还有很重要的一个理念支持，就是认为如果连受害者者不能到法院去起诉，还有谁能来监督行政机关依法行政，市场秩序又如何真正得到维护？但是，社会治理的经验表明，完善的市场秩序真正需要关注的，是符合各个行政领域执法和市场发展规律的现代化制度设计。相反，行政执法处理投诉举报所耗费的行政资源，与其取得的执法效益未必合比例。

以价格投诉举报为例。根据2013年西安市的统计样本，全年该市的价格举报中心办理的投诉举报和咨询18071件，而其中受理的案件数量851件，[52] 受理比例不到5%。越是在专业复杂的行政执法领域，个人投诉举报的成案率就越低。比如食品药品举报投诉。根据北京市食药局公开公布的数据，北京市2014年12331食品药品投诉举报中心共接收投诉举报41849件，而全年责令整改563家次，责令停产停业17家次，撤销证件458张，查处医疗器械违法案件151件。且不论上述处理的案件是否都是直接基于投诉举报而立案查处，更不论上述数据中可能还存在重复统计的问题，即使将上述数据简单相加，其有效投诉举报率也不过2.8%。[53] 而在证券期货监管领域，这一比例则更低。比如，2015年中国证监会全年处置证券举报1.6万件，通过12386热线处理各类投资者诉求近10万件,[54] 然而证监会近几年每年作出的行政处罚案件不超过200件。即使不考虑这些证券期货处罚案件中究竟有多少是通过个人投诉举报而发现，即使直接基于上述数据粗略统计，投诉举报的成案率也可以用相当低来形容。随着市场经济的高度繁荣以及市场活动日益专业复杂，当社会已经进入新的发展时期的情况下，如果仍然简单依靠投诉举报来实现对市场的监管和治理，不仅必然会导致监管资源供给的严重不足，而且显然也远不能实现监管的基本目标。

另一方面，依法行政监督体制的不完善，以及对于依法行政评价标准的简单化和片面化，也导致存在必须靠投诉举报去督促行政机关履职的观念。即便是当行政资源面临严重供给不足的时候，这种观念不会将改革的注意力引导到更新行政执法手段、改革社会治理模式以及完善执法评价标准和监督体制的方向上，而是往往会引导到诸如怎样增加执法机关编制等“头痛医头、脚痛医脚”的解决路径上来。

（三）法律执行层面的观念强化效果

在行政诉讼法修改之前，“立案难”问题一直是行政审判的发展过程中的突出问题，无论是受案范围还是原告资格，更强调如何保障和扩大。在行政案件数量还很少的时期，对起诉条件的把握是否符合行政执法和行政审判规律，并不是一个十分突出的问题。但是，随着行政案件数量的上涨，尤其是行政审判对于行政执法的导向功能日益强化之后，行政执法逐渐开始以行政诉讼的裁判标准为指挥棒。在这样的背景下，行政诉讼裁判更需要关注行政执法的规律，因为即便是有限的案件，也很容易对整个执法方式产生放射性的影响。

随着市场经济的发展和有限政府理念的不断深入，行政执法就要保护个人利益的这种理念，其实在许多执法领域也已经开始有所淡化，在一些行政管理领域其实已经比较明显地转向于维护公共利益。[55] 但是，过去的观念已经深入人心。在行政诉讼法施行之后，基于原行政诉讼法第十条关于行政机关保护公民人身权、财产权的规定，行政执法就应当保护每个市场主体个人权益的这种观念，由于被当然赋予了保障诉权的价值正当性，因此在司法实践中在一定程度上还被不断扩宽并得以强化。[56]

五、结语：对策建议

习近平总书记在党的十九大报告中明确要求，“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端”。不可否认，观念并非短期内就能澄清并得到普遍认可，但是在实践中广泛出现的问题已经表明这种观念已经需要反思。笔者认为，在现有的法律框架下，至少可以从以下五个方面进行调整：

第一，从观念层面逐步转变，逐步明确行政执法为公共利益服务的理念，原则上将个人权利保护与行政监管的功能中分离出来。立法、执法和司法应当在准确把握行政管理的特点和规律，并在充分评估个人利益保护的必要性以及执法成本适当性等因素的基础上，再明确哪些行政管理领域作为例外情形，即行政监管不仅保护公共利益，而且同时直接负有处理特定个人之间的权利纠纷的义务。

第二，从理论层面，应当进一步厘清基本概念，将反射利益、民事权益从行政诉讼法所指的“合法权益”中抽离出来。“合法权益”这一概念没有得到准确的界定，是原告资格的判断标准长期不能形成共识的主要原因之一。首先需要调整的并不是法律规定，而是对法律概念的理解和认知，而让行政诉讼回归到真正的行政权利救济的轨道上。将基于市场秩序的维护而间接获得的利益，在具体执法案件中而客观上处于受害者地位等等反射利益的典型样态予以定型化，并作为进一步分析原告资格的理论基础。

第三，在法律适用层面，应当对各个具体行政管理领域受害者的原告资格基于具体法律规范进行梳理分析。根据保护规范理论，原告是否具有请求权基础，必须结合具体法律规范来分析，只有明确具有个人利益保护功能的法律规范，才能产生个人行政法上的请求权。一刀切地规定原告有权“请求行政机关保护其合法权益”，也并不符合行政法的法理。虽然在许多涉及市场管理的法律中，立法宗旨都有保护相关公众的表述，但是相关公众不能当然等同于保护具体个人。在具体法律适用过程中，应当充分注意不同行政管理领域的特点，准确解释和适用法律，使法律规定更加符合行政执法的固有规律。

第四，在制度建设层面，应当健全和完善个人权利救济的法律途径。严格贯彻立案登记制，厘清行政执法、行政诉讼和民事诉讼的功能定位、充分畅通民事法律救济途径，保障个人权利救济不受阻碍；充分发挥社会组织的作用，加强各个领域行业协会的个人纠纷调处功能；在消费者保护、环境邻居权保护等领域，继续加强公益诉讼的探索力度。通过法律明确授权的检察机关或者符合资格要求的协会等，针对那些确有代表性、指引性的案件，代表消费者或者相邻人提起诉讼，平衡诉权的保护和行政资源的有效配置利用。

第五，在立法层面，借鉴域外的立法经验，在诸如金融监管等具有明显特殊性和敏感性领域，将保护公共利益、行政便宜原则以及“集合性权益”等理念和原则以立法的方式确立下来，通过具体行政管理领域的不断规范完善，逐步澄清行政执法、行政诉讼的功能和任务。