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石龙潭:原告适格论

石龙潭| 时间: 2016-11-09 08:01:48 | 文章来源: 《财经法学》2016年第4期

摘 要: 撤销诉讼,可以说是日本行政诉讼当中,最为传统也是最具典型意义的诉讼形态。而撤销诉讼的提起,必须具备一定的“诉的利益”(原告适格、狭义的诉的利益、行政处分性)。撤销诉讼的原告适格,是指提起撤销诉讼的资格的问题。尽管现行《行政案件诉讼法》第9条第1款规定,“对请求撤销处分或裁决具有法律上的利益者”,具有提起撤销诉讼的原告资格,但是,由于该法并没有明确界定何谓“法律上的利益”,因此,原告适格论,实际上也就演变成为“法律上的利益”的解释论。对此,传统上存在着两种对立的观点:“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”。本文在对日本行政法学上的原告适格论做一个整体概观之后,以当今最高法院有关原告适格尤其是第三人的原告适格的典型判例为素材,梳理并详细分析了该理论的发展脉络,并对未来的发展方向做了展望。

关键词: 撤销诉讼, 诉的利益, 第三人的原告适格

一、前 言

笔者曾经于2014年6月,在中国政法大学出版社翻译出版了日本著名行政法学者原田尚彦教授的《诉的利益》一书。但由于本书问世很早(初版印刷发行于1973年),而日本又于2004年对《行政案件诉讼法》进行了大幅修改,因此,当时的理论与目前的法律现实并不吻合。比如,当时被称为“无名抗告诉讼”的“预防诉讼”和“课予义务诉讼”,因已在2004年法律修改时入法而得以“有名”,从而不能再将其视为“无名抗告诉讼”的典型了。还有从其内容来看,由于本书第一章到第十章发表于1965-1973年间,而附论部分则更早在1963年。这些论文当然无法对其后,尤其是今天的理论发展有所体现。

鉴于此,同时考虑到“诉的利益”作为行政法学上的一种理论在我国尚未完全形成,为了方便各位读者阅读和理解本书,于是萌生了就日本有关诉的利益的理论撰写一篇论文的念头[1]。一为梳理该理论的来龙去脉,二也是为了填补本书成书之后的理论空白。

严格说来,任何形式的诉讼都伴有诉的利益这个问题。在日本,谈及行政案件尤其是撤销诉讼的“诉的利益”时,主要有以下三种语境:其一,当事人的诉求是否足以具有利用国家审判制度加以撤销的实际价值或者必要性,即狭义的诉的利益;其二,将前者和原告适格合称为诉的利益,并将前者视为客观诉的利益而将原告适格视为主观诉的利益;其三,也是最广义的理解,在狭义的诉的利益和原告适格的基础之上,外加当事人的诉求内容是否适合作为法院审判的对象,即行政处分性之有无。

正如我们从《诉的利益》中所看到的那样,原田教授主张,狭义的诉的利益和原告适格以及行政处分性,只不过是以不同的角度来判断具体诉求是否具有发动审判权的价值或者必要性而已,从而通盘将它们理解为“诉的利益”。应该承认,原田教授的这种“三位一体式”的理解,在对诉的利益作整体认知和把握时有其必要与方便之处,亦不无道理[2]。但是,当我们围绕诉的利益就具体案件展开论述时,则不难发现:在撤销诉讼中,行政处分性的问题,它着眼于系争行政活动本身能否成为行政诉讼的对象。狭义的诉的利益,则强调针对某一具体行政行为是否需要通过法院审判来对当事人提供一定的救济。而原告适格强调的是,在某一具体案件当中,原告是否具有提起撤销诉讼的资格。举例来说,当某人就某一土地区划整理事业计划产生异议,从而提起撤销该计划的行政诉讼时,法院首先要看,该计划是否具有行政处分性?若有,则继续审理,反之则终止。而当某人因受到禁驾30天的行政处分而提起撤销诉讼,碰巧在打官司时禁驾期间已过,那么此时,法院的审理重点将集中于,是否还具有予以撤销的实际价值或者必要性?当行政当局批准建设核电厂,而居住在该电厂周边的居民,因担心自己的生命安全受到危害,提起撤销该行政许可的诉讼时,法院则会重点审查,这些居民是否具有提起撤销诉讼的资格?

由此可见,三者的侧重点并不相同[3]。因此,为了向国内读者全面而准确地展现日本当代的诉的利益论风貌,笔者决定暂不沿用原田教授的那种“三位一体式”体裁,改为从不同侧面(即狭义的诉的利益、原告适格、行政处分性)来加以阐述的方式。眼下,由于对原告适格具有一定的理论积累,思考也相对成熟一些,所以暂且先行推出“原告适格论”[4],其余的部分则视时机以姊妹篇的形式推出。

本文中,笔者主要以撤销诉讼[5]为素材,在对日本行政法学上的原告适格论作一个整体概观之后,结合各个时期具有代表性意义的典型案例(以最高法院的判例为主),梳理并详细分析原告适格论的发展脉络,找寻其在不同时期的特征并加以点评,最后,展望一下该理论的未来发展方向。

二、原告适格论概观

在行政诉讼制度的设计上,如果说允许任何人只要对行政机关的作为(也包括不作为)有不满都可以起诉的话,那么,不仅会使法院被诉讼的洪水淹没,还有可能给不得不应诉的行政机关带来过渡的负担。因此,为了维护法院发挥正常的机能、行政机关正常行使权力以及保障向那些真正需要的人提供司法救济,对原告适格的范围予以一定的限制,本在情理之中。严格说来,原告适格论本身,正是这种思维下的产物。

撤销诉讼的原告适格,是指提起撤销诉讼的资格的问题。在《大日本帝国宪法》(俗称“明治宪法”)下,抗告诉讼被定义为“因行政机关的违法处分而造成的权利伤害之诉”,只有“因违法处分而受到权利毁损者”才能提起抗告诉讼。当时一般认为,抗告诉讼的目的在于恢复因违法处分而受到损害的权利,因此,判例和通说都对原告适格要求严格意义上的“权利”侵害[6]。简言之,只有法律上保护的具体权利受到侵害时,被害人才具有提起行政诉讼的原告适格。

第二次世界大战结束,日本经历短暂的空白期后进入《行政案件诉讼特例法》[7]的时代。当时,尽管在特例法中没有对原告适格予以明确界定,但判例和学说站在对二战前思想反思的立场上,逐步摒弃了那种追求严格意义上的“权利”侵害的思维[8],转而倾向于对那些拥有“法所保护的权利利益(有时也称之为“足以受到法律上保护的正当利益”、“法律上的利益”等)”的人承认原告适格。而紧接其后出台的现行《行政案件诉讼法》,也继承了上述思想[9],并以明确的法律语言,在其第9条中规定,“对请求撤销处分或裁决具有法律上的利益者”,具有提起撤销诉讼的原告适格。

但是,由于《行政案件诉讼法》中并没有明确定义何谓“法律上的利益”,因此,对其如何解释成为原告适格论的重大课题[10]。坦白地讲,“法律上的利益”这一用语本身,具有相当大的开放性,给专家学者尤其是实务界人士提供了很大的解释空间,使他们能够灵活应对纷繁复杂的诉讼环境。然而,正如杉本良吉氏所指出的那样,关于“法律上的利益”的具体内容,即便是在本条款的起草者之间也莫衷一是,最后只能交由判例和学说的发展[11]

行政处分的相对人具有提起撤销诉讼的原告适格,对此似乎已经不存在什么异议了。比如,某人申请某项行政许可遭拒,若不服当然可以抗告。事实上存在问题的,往往是行政处分相对人以外的第三人或者是那些在表面上不具有特定相对人的行政处分[12]。例如,当行政机关核准某民间法人设置垃圾处理设施时,那些主张因该设施排出有害气体会损害自己健康的附近居民,是否可以要求撤销该行政许可?若可以,其范围如何确定?是限制在半径200米以内还是500米?再如,针对小学的废校处分,学生家长可否要求撤销?原告适格的范围应该如何界定,换句话说,应该如何解释“法律上的利益”,传统上,存在着以下的两种对立观点:即“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”[13]

(一)“法律上所保护的利益说”

本学说主张,只有受到实定法即法律保护的才是“法律上的利益”[14],而那些不受法律保护的,即便再重要也只不过是反射性或者事实上的利益而已,无法成为“法律上的利益”。本学说的特点在于,以法律的规定即通过法律解释,来判断“法律上的利益”(原告适格)的有无[15]。一般认为,原告适格若想获得认可,必须满足以下的三个条件:第一,原告因行政处分而蒙受了某种不利影响(不利要件);第二,免受这种不利影响(的利益)受到法令上的保护(保护要件);第三,在法令解释上,原告所受的这种不利影响,无法解消于一般性公共利益当中,作为个人利益,它受到了个别且具体的保护(个别保护要件)[16]

与“明治宪法”时代的行政诉讼观——抗告诉讼的目的,在于恢复因违法处分而受到损害的权利,判例和通说都对原告适格要求严格意义上的“权利”侵害——相比,“本学说没有将撤销诉讼当作固有意义上的权利的实现手段,而是把它理解为,当‘法律为人民所保护的利益’受到违法处分的侵害时,当事人以此进行防卫的手段。因而,根据本学说的见解,当处分违反了旨在保护人民利益的强行性法规而给相关人民带来不利影响时,即使该利益不能称为权利,也照样允许提起撤销诉讼”[17]。可见,在本学说下,原告适格的认定范围变宽了。

由于本学说采用的“法律上所保护的利益”这一观念,与《行政案件诉讼法》第9条、第10条所说的“法律上的利益”,在文理上最为吻合;加之,这种观念,与在行政法学上给日本带来深刻影响的德国传统公权概念相近;再者,在审判实务中,以实定法上的规定为依据来判断原告适格,可有效防止撤销诉讼因原告适格的无限扩大而转化为尽人皆可提起的民众诉讼[18]。因而,在判例和学说上获得了大多数的支持,我们可以将其视为通说。

但是,本学说也并非不存在问题。第一,以法律文言来决定司法救济的可否,这种做法本身不够合理;第二,在制定法律时,先对行政处分相对人以外的第三人是否应该提供救济进行缜密分析,然后再以明确的法律语言来加以界定的情形毕竟鲜见;第三,在诸如环境保护、消费者保护等需要对行政处分相对人以外的第三人也积极提供救济的领域,对于通过行政诉讼来加以保护的做法,立法上曾很消极[19][20]

(二)“值得保护的利益说”

为了克服“法律上所保护的利益说”的如上所述的局限性,有人提议,不以是否受到实定法的保护为判定“法律上的利益”(原告适格)的基准,而着眼于当事人在现实生活中所蒙受(也包括即将蒙受)的不利影响或者风险本身,若这种不利影响值得司法上予以保护,则对当事人承认原告适格,反之,则予以否定。在学界,这种观点被称为“值得保护的利益说”[21]。本学说,以法所保护的即值得司法上保护的利益为“法律上的利益”,其特征在于,不以法律而以当事人所受影响的实际状态来判断“法律上的利益”(原告适格)的范围[22]

本学说,将对原告适格的判定,从纷繁的实定法意解释当中解放出来,通过权衡当事人所蒙受的不利影响来决定司法救济的可否,因而,除了法律所保护的利益之外,还为那些所谓事实上的利益受到侵害的人,提供了原告适格获得认可的可能。依据本学说的见解,《行政案件诉讼法》第9条所说的“法律上的利益”,不局限于“法律上所保护的利益”之意,还包括事实上的利益在内的“值得保护的利益”[23]。在这一点上,与“法律上所保护的利益说”相比,应该说是一大进步。

然而,针对本学说,也存在着如下的反论与不安:我们难于脱离实定法令的规定来判断原告适格的有无,这是因为,人们无法从“值得保护的利益说”当中,获得明确的判定基准[24]。另外,由于本学说,存在着过度扩大原告适格范围的风险,因此,有可能带来滥诉之弊[25]

如上所述,“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”,在各自的主张与侧重点上有所不同。首先,在“法律上的利益”的解释上,前者,强调以实定法的解释为依据,而后者,则更加重视当事人所蒙受的影响的性质。另外,从行政诉讼所肩负的两大使命,即国民的权利利益救济和行政合法性的确保上来看,前者注重的是国民的权利利益保护,从这个意义上讲,它维持了市民性法治国家原理的框架,而在后者中,由于“法律上的利益”也涵盖到事实上的利益,其范围被拓宽,因而原告适格的范围也得以随之放宽,若仅就此而言,可见它更加侧重行政合法性的确保[26]

尽管《行政案件诉讼法》第9条所说的“法律上的利益”,原本就是一个可以进行灵活解释的语句,但是,最高法院却一直站在“法律上所保护的利益说”的立场上,要求原告的利益必须受到个别且具体的保护,对原告适格的范围加以严格的限定。如此的也可称之为“制定法遵循主义”的结果,不仅使那些身受噪音与大气污染所害的道路周边居民等的原告适格遭到了否定,还在环境、消费者诉讼等现代型行政诉讼中,造成了即便行政活动违法,但事实上谁也无法论争的尴尬局面。这,无疑与保障国民可以享受司法审判的权利的宪法精神不相符(《日本国宪法》第32条)[27]

不过,随着时间的推移,“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”,开始呈现出逐渐接近的态势[28]。这是由于,首先,尽管在理论上,我们可以将两个学说区分开来,但是,两者的关系其实并不明了。第一,“法律上所保护的利益说”和“值得保护的利益说”,在以原告一方因行政处分而受到利益侵害或者必然地受到侵害为必要条件这一点上完全相同[29];第二,尽管前者注重实定法的解释,但由于可以通过在解释手法上下功夫而扩大对“法律上的利益”(原告适格)的解释范围,从而在结果上渐渐与后者接近。其次,以最高法院的判决来看,从上个世纪80年代起,在坚持“法律上所保护的利益说”的同时,通过对法令加以灵活解释来扩大原告适格的范围,早已成为界内公认的事实[30]

以下,我想以最高法院有关原告适格的典型判例[31]为素材,梳理并详细分析原告适格论的发展脉络,找寻其在不同时期的特征,并加以点评。

三、具体案例分析

由于拙文肩负着填补原田教授《诉的利益》成书之后的理论空白之使命,因此在判例的选择上,除个别外,皆为上个世纪80年代以后的判决。另外,由于日本在2004年对《行政案件诉讼法》进行了大幅修改,而其重要内容之一,便是扩大原告适格的范围[32],因此,该法在原告适格论的发展史上具有里程碑式意义。也正因如此,为了便于论述与分析,暂将判例以2004年修法为分界点,对修法前后的判例,分别加以介绍、分析。

(一)2004年《行政案件诉讼法》修改前的判例

(1)主妇联合会果汁案[33]

1971年3月6日,被告Y(公平交易委员会)对社团法人日本果汁协会等申请提出的,有关果实饮料该如何标示的公平竞争规约予以认定。由于经认定的规约当中,允许不含有果汁以及果汁含有率不足5%的饮料,可以仅以“合成着色饮料”等名义来标示,原告X(主妇联合会以及该会会长)认为,此种标示方法容易误导消费者,不符合《防止非正当赠品与不正当标示法》[34]的规定,于是依法提起行政复议。

最高法院的判决要旨[35]如下:因行政处分而有可能使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人,具有提起行政复议的资格。这里所说的“法律上所保护的利益,是指法律为了保护私人等权利主体的个人利益,通过制约行政权的行使而保障的利益,它与行政法规出于其它目的,尤其是为了实现公共利益目的而制约行政权行使的结果,偶然地使一些人产生的反射性利益或者事实上的利益相左”。

本案中,“《防止非正当赠品与不正当标示法》的目的,在于公共利益的实现。该法第1条所定的对一般消费者利益的保护,是该法的直接目的还是间接目的,姑且不论,应该说,也是实现公共利益保护目的的一环”。该法的规定,给一般消费者所带来的利益,是被告Y在正确地运用该法、实现公共利益保护目的的过程中,使一般国民共同产生的,抽象的、平均的、一般性的利益。换言之,这种利益,“是作为该法实现公共利益保护目的的结果,而产生的反射性利益或者事实上的利益。它不相当于——受到以保护私人等权利主体的个人利益为目的的法规保障的——法律上所保护的利益”。因此,单凭普通消费者的身份,无法针对本案的认定提起行政复议。

表面上,本案只不过是一个行政复议的案件而已,但由于一般认为,行政复议的提起资格与撤销诉讼的原告适格可作同义解释[36],因此,本案也经常被视为有关行政诉讼,尤其是撤销诉讼原告适格的先例,具有一定的代表性意义。

如上所述,在本案中,普通消费者的行政复议提起资格没有获得认可。由于通说把行政复议的提起资格与撤销诉讼的原告适格理解为同义,因此也可以说,普通消费者的原告适格也随之遭到了否定。仔细阅读最高法院的判决我们就会发现,在本案中,对于何谓“法律上的利益”,最高法院明确表明,采用“法律上所保护的利益说”[37],并将其具体界定为:“法律为了保护私人等权利主体的个人利益,通过制约行政权的行使而保障的利益”。然后在此基础上,对法律的目的加以严格区分:抑或保护公共利益,抑或保护私人等权利主体的个人利益。当某一法律旨在个人权利利益的保护,而由其所保护的利益受到损害时,当事人可以以自己在法律上受到保护的权利利益遭受侵害为由,提起行政复议或行政诉讼。反之,若是为了实现公共利益而制约行政权行使的结果,偶然地使一些人产生一定的利益时,这种利益,则为实现公共利益目的的过程中,所衍生出的反射性利益或者事实上的利益,由于不相当于“法律上所保护的利益”,因而,当事人单凭这种利益受到损害,无法提起行政复议或行政诉讼。

(2)长沼内木基地案[38]

1969年7月7日,被告Y(农林水产大臣)以供于航空自卫队内木基地使用为由,解除了对北海道夕张郡长沼町的防护林指定。对此,原告X(该町居民)认为,基于上述目的的防护林指定解除处分,与《森林法》第26条第2款所定的“公共利益上的理由”不相符,属于违法解除,于是提起撤销该解除处分的行政诉讼。

最高法院的判决要旨如下:作为一种行政处分,防护林的指定,一般是以预防自然灾害、保全环境等一般性公共利益的保护为其目的。但“即便是不特定多数者的利益,当法律并不打算让这种利益止于被一般性公共利益所吸收、解消时,与保护一般性公共利益相并行,当然也可以将这种利益的全部或者一部分,作为对其所归属的每个人的个别利益予以保护”。若特定的法律规定包含上述宗旨时,那些主张此种利益因违反该法律规定的行政处分而受到损害的人,具有提起撤销处分的原告适格。

本案中,防护林的指定本身,的确是基于保全环境等一般性公共利益的保护。但是与此同时,从《森林法》规定,在防护林的指定之际,与其具有直接利害关系的人,具有请求防护林指定的申请权,在防护林指定的解除之际,与其具有直接利害关系的人,具有针对防护林解除提出自己意见的陈述权等程序性规定来看,还有,从现行法前身的《旧森林法》当中,曾经对具有直接利害关系的人赋予了提起行政复议以及行政诉讼等权限这一历史沿革来看,我们不得不承认,《森林法》,在把不特定多数者因保留森林而获得的生活利益整体视为公共利益予以保护的同时,也在一定范围内,把其中的一部分视为个人的个别利益予以保护。拥有这种利益的人,针对防护林的指定,在法律上,可以作为具有直接利害关系的人,主张其利益。因而,那些因本案防护林的解除而直接受到影响的居民,具有要求撤销防护林指定解除的原告适格。

行政处分的相对人具有提起撤销诉讼的原告适格,对此似乎已经不存在什么异议了。但事涉第三人时,原告适格往往容易成为议论的焦点。本案中,在表面上,防护林的指定与解除是以森林所有者为对象作出的行政处分,但是,由于防护林自身具有防洪、涵养水源等功能,所以附近居民也势必受其影响。从本案最高法院的判决来看,附近居民的原告适格之所以受到承认,似乎是基于以下的两个理由:第一,在现行《森林法》当中,针对直接利害相关人,设定了就防护林的指定与解除,提出申请和陈述意见等程序性规定;第二,从历史沿革来看,《旧森林法》曾经规定,直接利害相关人拥有提起行政复议以及行政诉讼等权限。

针对本案判决,有观点认为,本案不仅以法律上的程序性规定为依据,还参照了旧法的规定,从而扩大了解释原告适格的可能性,应予以积极评价[39]。但也有观点主张,本案以实定法上的具体规定为依据来认定原告适格,由于并非所有的法律都对原告适格有所界定,因此,反倒会限定或缩小原告适格的解释范围[40]。还有人,着眼于本案依程序性规定来认定原告适格的手法,认为,以程序性规定的有无这一法律上的偶然来决定原告适格,有失合理性[41]

不过,尽管学界的评价褒贬不一,我们还是可以从最高法院的判决中发现如此的倾向:无论是依照现行法的程序性规定也好,还是参照旧法上的规定也罢,法院在认定原告适格,即解释“法律上的利益”之际,重视的都是:实定法上是否存在相关的明文规定。而与“主妇联合会果汁案”相比,没有把法律的目的截然地区分为公共利益或个人利益保护,反倒指出,在法律上有时两者可以共存、两者同时受到保护的情形也是存在的,并对拥有这种利益的人承认了提起撤销处分的原告适格。应该说,在实定法尤其是对法律目的的解释上,显示出了更为灵活的态度。

(3)伊达火电站案[42]

被告Y(北海道知事)根据《公有水面填埋法》[43]的规定,于1973年6月25日,向“北海道电力株式会社”核发了,为保证建设伊达火电站用地的水面填埋许可,并于1975年12月18日,对该工程的完工予以核定验收(以下将两者合称为“本案行政处分”)。对此,原告X(在邻近该公有水面的水域,拥有渔业权的渔业组合的成员)认为,本案行政处分,没有充分考虑渔业利益、区域环境恶化等因素,有违公共利益原则,于是提起要求撤销本案行政处分的行政诉讼。

最高法院的判决要旨如下:只有因行政处分的法律效果而使自己的权利利益受到侵害或者必然地受到侵害的人,才具有提起撤销诉讼的原告适格。“受行政处分法律效果影响的权利利益,并不局限于行政处分作为其本来效果而加以限制的权利利益,也包括行政法规为保护个人权利利益,通过对行政权行使进行制约而保障的权利利益”。那些主张,行政处分违反上述制约,而使自己受行政法规保护的权利利益遭到漠视的人,也具有原告适格。这里所说的“行政法规对行政权行使的制约,并不局限于基于明文规定的场合,即便没有明文规定,但通过对法律加以合理的解释,能够理所当然地导引出的制约,也同样包含于其中”。

对本案公有水面本身拥有权利利益的人,其权利利益因基于《公有水面填埋法》的本案行政处分而直接遭到剥夺,因此,可以要求撤销本案行政处分。可是,原告只不过对本案水面的近邻水域拥有渔业权而已,本案行政处分并不对其权利直接构成法律影响。在《公有水面填埋法》中,我们既找不到为保护近邻水域渔业从事者的权利,而对本案行政处分权的行使加以制约的明文规定,也无法从对该法的解释中导引出上述制约。综上所述,由于原告的权利利益,并没有因本案行政处分而受到侵害或者必然地受到侵害,因此,不具有原告适格。

本案中,在邻近公有水面的水域,拥有渔业权的渔业组合成员的原告适格,尽管最终没有获得认可,但是,最高法院在立足于“法律上所保护的利益说”的同时,指出,原告是否拥有“法律上的利益”,换言之,原告的利益是否受到法律上的保护,对其加以判断时,并不局限于明文规定的场合,若没有明文规定,还可以通过对法律加以合理解释。这种态度,与此前最高法院在“主妇联合会果汁案”和“长沼内木基地案”中所显示的重视实定法上明文规定的姿态,形成鲜明对比,无疑会给认定原告适格的范围,带来更大的可能性与空间,也会赋予法律解释更多的灵活性,有助于原告适格的扩大[44]

(4)新泻空港案[45]

新泻空港,作为二类民用机场,是由国家设置和管理的地方空港,拥有一条2000米长的跑道。1976年12月,被告Y(运输大臣)向日本航空公司颁发了定期航线(新泻—小松—首尔间)的运营许可。对此,原告X(附近居民)认为,自己生活上、健康上的利益,会因飞行带来的噪音受到损害,于是要求撤销该定期航线的运营许可。

最高法院的判决要旨如下:《行政案件诉讼法》第9条,就撤销诉讼的原告适格所规定的“具有法律上的利益者”,是指因行政处分而使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人。尽管如此,“当行政处分所依据的行政法规,针对不特定多数者的利益,并不打算让这种利益停留于被一般性公共利益所吸收、解消的境地,而是包含了作为这种利益的每位归属者的个人利益也予以保护之宗旨时,这种利益也相当于如前所述的法律上所保护的利益”。

看某一行政法规是否包含上述的宗旨,“应该把它放在,由该行政法规以及与其目的相通的相关法规的有关规定所形成的法体系当中,依靠分析行政处分所依据的行政法规,是否通过该行政处分,也把如上所述的不特定多数者的利益作为个人利益予以保护,来加以判断”。

本案中,从颁发定期航线运营许可所依据的《航空法》的目的条款(第1条)以及相关法律《机场周围噪音防止法》[46]的规定来看,应该说,《航空法》也包含了以下的宗旨:将不受飞行噪音严重损害的利益,作为个人的个别利益予以保护。因此,依社会常理来看,那些会因飞行噪音而受到显著伤害的人,具有原告适格。

本案中,最高法院在对“法律上的利益”的解释上,沿袭了“主妇联合会果汁案”的观点,即采用“法律上所保护的利益说”。在不必拘泥于实定法上的明文规定这一点上,与“伊达火电站案”见解相同[47]。在对待一般性公共利益与个别利益的关系上,全面引用了“长沼内木基地案”的见解,即,当法律并不打算让不特定多数者的利益止于被一般性公共利益所吸收、解消时,与保护一般性公共利益相并行,有时也会将不特定多数者的利益作为对其所归属的每个人的个别利益予以保护。可见,最高法院的判决具有一贯性。

然而,本案中,在“法律上所保护的利益”,即原告适格的判定基准上,主张,应该把这种判断放到,由行政法规以及与其目的相通的相关法规所形成的宏观的法体系当中的观点,令人耳目一新,此乃本判决的独到之处。“主妇联合会果汁案”、“长沼内木基地案”等,归根到底,是以行政处分所依据的行政法规的相关规定为基准来判断原告适格。而在本案中,除了行政处分所依据的行政法规之外,还要把与其目的相通的相关法规的有关规定也放入视野加以综合考虑。这种观点,摆脱了实定法上有无明文规定这一在来判断框架的束缚,无疑会给原告适格带来更大的解释空间。从这个意义上讲,本案,在原告适格的认定范围与手法上,又前进了一步。

(5)近铁特快票价变更许可案[48]

1980年3月8日,“近几日本铁路股份有限公司”(简称“近铁”)有关特快列车票价上涨的申请,获得被告Y(大阪陆运局局长)的批准。对此,原告X(购买通勤票,经常性地利用近铁特快列车的乘客)主张,自己的利益受到侵害,要求撤销有关票价上涨的许可等。

最高法院的判决要旨如下:尽管《地方铁路法》[49]第21条就地方铁路票价的确定、变更等,采用由监管机关实施认可的制度,但是,该条的宗旨,专门在于公共利益的确保,而不是保护乘客的个别权利利益。既然本案票价上涨许可所依据的法规,不以保护乘客个别的、具体的利益为目的,那么,即使原告X等是在“近铁”沿线居住的居民,购买通勤票并长期利用特快列车的乘客,也无法拥有要求撤销该项许可的原告适格。这是因为,原告并没有因本案许可,而使自己的权利利益受到侵害或者必然地受到侵害。

本案是由“近铁”的部分乘客,就被告Y(大阪陆运局局长)所作的票价上涨许可提起的撤销诉讼。同样是站在第三人的立场上提起的行政诉讼,因此,原告适格的有无成为议论的焦点之一。本案中,最高法院在对系争处分所依据的《地方铁路法》进行分析之后,得出结论认为,其宗旨是用来专门保护公共利益的。并在此基础上主张,既然乘客的个别利益不受法律保护,那么即便这种利益受到侵害,也只不过是对反射性利益或者事实上的利益的侵害而已,从而否定了原告适格。

由于本案的原告,皆为购买通勤票,经常性地利用“近铁”特快列车的乘客,因此,不承认他们的原告适格,也就意味着,偶然购票利用“近铁”的所谓一般乘客的原告适格,也随之遭到了否定。

“新泻空港案”中,最高法院在通过综合分析系争处分所依据的法规等后,对那些因行新航线的设置所产生的噪音而受到明显伤害的周边居民,承认了原告适格。本案中,考虑到居住在“近铁”周边且持有通勤票长期利用特快列车的原告因票价上涨所受的影响,要远比偶尔利用的所谓一般乘客大得多这一客观事实,应该说,原告适格是不应该遭到否定的[50]

(6)伊场遗址案[51]

被告Y(静冈县教育委员会)于1954年3月,将“伊场遗址”指定为“静冈县史迹”。可是,1973年11月,又以城市的发展与再开发等为由,依据《静冈县文化遗产保护条例》[52]的规定,全面解除了上述指定。对此,原告X(欣赏“伊场遗址”的学术性历史性价值并以其为研究对象的学者、从事该遗址保存运动的人士等),经申请行政复议未果后,提起了撤销该解除处分的行政诉讼。

另外,《静冈县文化遗产保护条例》是依据《文化遗产保护法》[53]第98条第2款制定的。该条例第29条第1款规定,教育委员会有权将县内重要的纪念设施指定为“县指定史迹”。同时,第30条第1款规定,当被指定设施丧失价值或者有其它特殊理由时,可以解除史迹指定。本案的解除处分,就是基于后者作出的。

最高法院的判决要旨如下:“由于文化遗产享有权的观念,作为具体的权利尚未受到法律的认可,因此,以此为前提的违宪主张,有失妥当”。

从本案《静冈县文化遗产保护条例》以及《文化遗产保护法》等的规定来看,“并不存在,将县民以及国民从保存、活用史迹等文化遗产当中所享受到的利益,作为个人的个别利益予以保护的明文规定。而且,即便对这些规定尝试各种合理解释,也无法导引出上述的趣旨”。因此,应该说,本案《静冈县文化遗产保护条例》以及《文化遗产保护法》,“是将每个县民以及国民从保存、活用史迹等文化遗产当中所享受到的利益,视为能够被各自追求的公共利益目的所吸收、解消的利益。而对这种利益的保护,也是通过公共利益目的的实现来完成的”。由于无法从《静冈县文化遗产保护条例》以及《文化遗产保护法》当中找出,要对文化遗产研究者的学术研究上的利益予以特殊照顾的规定,因此,“对文化遗产研究者的这种学术研究上的利益的保护,不能超越一般县民以及国民从保存、活用史迹等文化遗产当中所享受到的利益”。原告X等即便是以本案遗址为研究对象的学术人士,也不拥有要求撤销本案解除处分的法律上的利益,在本案诉讼中不具原告适格。

本案中,在判断原告是否拥有“法律上的利益”上,可以说完全沿袭了“主妇联合会果汁案”、“伊达火电站案”等在来判例的理论框架。即,对所谓一般性公共利益与个人利益加以严格区分,由于既不存在将国民从保存、活用史迹等文化遗产当中所享受到的利益,作为个人的个别利益予以保护的明文规定,又无法通过合理解释导引出上述宗旨,再加上找不出要对学术研究上的利益予以特殊照顾的规定,因此,否定了以本案遗址为研究对象的学者等的原告适格。而这也意味着,非专业人士,即普通百姓则更没有资格提起撤销诉讼。

当人文历史、自然环境等全社会或者多数人的共同利益受到不法侵害时,能否以行政诉讼的形式予以救济?本案中,问题的焦点在于,全体人民或者一个地区的居民,从保存、活用史迹等文化遗产当中所享受到的利益遭到侵害时,到底谁可以对此展开论争?最高法院给出的答案,是否定的。

(7)“文殊”核反应堆设置许可案[54]

1983年5月27日,被告Y(总理大臣)根据《核反应堆等规制法》[55]的规定,对“旧动力炉、核燃料开发事业团”(简称“动燃”)核发了,有关高速核反应堆“文殊”的设置许可。对此,原告X(周边居民)认为,该高速核反应堆的设置与运营,会给自己的生命、身体带来重大损害,于是以Y为被告,提起了要求确认该项许可无效的无效确认诉讼[56]

最高法院的判决要旨如下:《行政案件诉讼法》第36条规定,“具有法律上的利益者”,可以提起“无效等确认诉讼”。其含义,应该与撤销诉讼的原告适格作同义解释。

《行政案件诉讼法》第9条就撤销诉讼的原告适格做出了规定,其间所说的“具有法律上的利益者”,是指因行政处分而使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人。“当行政处分所依据的行政法规,针对不特定多数者的具体利益,并不打算让这种利益完全停留于被一般性公共利益所吸收、解消的境地,而是包含了作为这种利益的每位归属者的个人利益也予以保护之宗旨时,这种利益也相当于如前所述的法律上所保护的利益”。

判断某一行政法规是否具有上述宗旨时,“应依据该行政法规的宗旨、目的,以及该行政法规通过行政处分所要保护的利益的内容、性质等加以分析”。

综合本案《核反应堆等规制法》第24条第1款第3、4项的设定宗旨,以及预想得到的被害性质等,就会发现,这些规定,并不停留于单纯保护公众生命、身体安全、环境利益等一般性公共利益,也把那些居住在设施周围,一旦发生事故时会直接受到重大损害的周边居民的生命、身体安全,作为个人的个别利益予以保护。因此,那些主张本案设施的设置与运营,会给自己生命、身体带来重大损害的周边居民,具有原告适格。

本案中,最高法院首次就核电作出判决,因此,在判例史上具有重要意义。表面上,本案是核电站周边居民,要求确认总理大臣所核发的核反应堆设置许可无效而提起的无效确认诉讼。但是,由于无效确认诉讼的原告适格,正如判决要旨当中所阐述的那样,通常与撤销诉讼作同义解释,因此,本案的论理也同样适用于撤销诉讼。

仔细观察判决要旨就会发现,本案中,最高法院,以“无效等确认诉讼”的原告适格,应与撤销诉讼的原告适格作同义解释为前提,在判决的理论框架上,基本沿袭了此前的判例。首先,针对《行政案件诉讼法》第9条的解释,沿用了“主妇联合会果汁案”、“长沼内木基地案”、“新泻空港案”等。其次,在对待一般性公共利益与个别利益的关系上,几乎原封不动地引用了“新泻空港案”。

但是,本案主张,在就原告适格的有无,对行政处分所依据的行政法规进行解释之际,除了该行政法规的宗旨、目的之外,还要考虑该法规通过行政处分所要保护的利益的内容、性质,进而,还需斟酌发生事故时被害的性质等点上,有其独到之处。如后所述,本案中最高法院所提出的上述判断论理,对后来修改《行政案件诉讼法》产生了相当大的影响,几乎原封不动地反映到该法新设的第9条第2款中。

(8)国分寺市弹子房营业许可案[57]

1993年12月27日,被告Y(东京都公安委员会)根据《风俗营业法》[58]第3

条第1款的规定,向某公司核发了开设弹子房店铺的营业许可。对此,原告X(弹子房店铺建设预定地附近的居民)主张,该营业许可违法,要求予以撤销。

最高法院的判决要旨如下:《行政案件诉讼法》第9条所说的针对撤销行政处分“具有法律上的利益者”,是指因行政处分而使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人。“当行政处分所依据的行政法规,针对不特定多数者的具体利益,并不打算让这种利益完全停留于被一般性公共利益所吸收、解消的境地,而是包含了作为这种利益的每位归属者的个人利益也予以保护之宗旨时,这种利益也相当于如前所述的法律上所保护的利益”。某一行政法规是否含带上述宗旨,“应依据该行政法规的宗旨、目的,以及该行政法规通过行政处分所要保护的利益的内容、性质等加以判断”。

《风俗营业法》以维持美好的风俗习惯、清静的世俗环境以及防止有害青少年健康成长的行为发生等为己任。从这一目的来看,我们很难说,该法中有关风俗营业许可的规定,除了公共利益保护之外,还包含了针对每个人的个别利益也予以保护之意。

规定风俗营业许可基准的《风俗营业法》第4条第2款第2项,同样是基于维持良好的世俗环境这一公益性目的,来对风俗营业的地域予以限制,因此,该规定本身,并不包含对周边居民的个别利益予以保护之意。另外,从《风俗营业法施行令》以及《风俗营业法施行条例》的相关规定来看,也同样是如此。

综上所述,弹子房店铺建设预定地附近的居民,不具有要求撤销风俗营业许可的原告适格。

本案是近邻居民要求撤销弹子房营业许可的行政诉讼案件。从最高法院的判决要旨来看,无论是在对撤销诉讼原告适格的解释上,还是在采用区别对待一般性公共利益与个别利益的手法上,以及在判断某种利益是否作为个别利益也受到法律保护的判断基准上,可以说,都与“‘文殊’核反应堆设置许可案核”如出一辙。

然而,同样是由近邻居民针对不受欢迎的设施,站在第三人的立场上所提起的撤销诉讼,为什么在“‘文殊’核反应堆设置许可案核”中,原告适格获得了肯定,而在本案中却遭到了否定了呢?

对此,尽管最高法院并没有作出直接的说明,但若仔细比较一下两案的判决要旨,我们或许可以作出如下的解读:两案皆把事故发生时被害的性质,视为判断“法律上所保护的利益”,即原告适格有无的要素之一。在“‘文殊’核反应堆设置许可案核”中,最高法院据此分析之后发现,倘若发生事故,越是距离核电厂近的居民,在生命上、健康上受到损害的可能性越高,而这种损害也越直接越重大。相反地,在本案中,即便因准许弹子房营业会给附近居民的生活带来一定的影响,也只不过是损害了所谓在良好的世俗环境中生活的利益罢了。最高法院在对这种利益进行分析之后,认为,这种利益可以被一般性公共利益所吸收,《风俗营业法》以及其它相关法规中,并不存在将这种利益作为个别利益予以保护的规定,最后,否定了附近居民的原告适格。

(9)六环线案[59]

被告Y(建设大臣)根据《城市规划法》[60]第59条第2款的规定,于1991年3月8日,对东京都以拓宽六环线为内容的城市改造工程核发了施工许可。之后,又对“首都高速道路公团”,以在六环线地下建造高速道为内容的配套工程核发了施工许可。对此,原告X(对工程所在地的不动产拥有产权的人,以及在工程所在地周边居住的居民、上班的通勤族、上学的学生等)主张,第一,六环线的拓宽工程没有经过环境评估,此举违反了东京都的有关条例;第二,这些道路会产生深刻的公害,有违《城市规划法》所规定的环保义务;第三,这些道路违反了合理利用土地的原则,不具公共性;第四,原告X等的财产权、幸福追求权、人格权等会受到损害。总之,上述的工程许可违法,于是要求法院予以撤销。

最高法院的判决要旨如下:对工程所在地的不动产拥有产权的人,具有要求撤销施工许可等的原告适格。与此相反,对于那些居住在工程所在地周边的居民或者在工程所在地周边通勤、上学的人,则不能承认原告适格。这是因为,没有证据显示,那些人的权利或者法律上所保护的利益,因本案施工许可而遭到了侵害或者必然地受到侵害。

在本案之前,为了扩大原告适格,可以说法院绞尽了脑汁,想尽各种各样的办法来扩大“法律上所保护的利益”的范围。本案判决中,最高法院,之所以对工程所在地的不动产拥有产权的人肯定了原告适格的同时,否定了工程所在地周边的一般居民的原告适格,一般认为,也是出于想对这种扩大倾向予以适当限制的考虑[61]。由于本案判决有关周边一般居民的部分,在接下来介绍的判例中,被最高法院自身否定,因此,为了论述方便,在下一个判例中一并加以论评。

(二)2004年《行政案件诉讼法》修改后的判例

如前所述,关于撤销诉讼的原告适格,长期以来,现行法上只规定了那些对撤销行政处分具有法律上的利益者可以提起,而对于何谓“法律上的利益”,则没有作出明确的界定。法律实践中,正如“主妇联合会果汁案”等所代表的那样,“法律上所保护的利益说”(即,“法律上的利益”=由行政处分所依据的法令所保护的利益)被视为通说。可是,长期以来,对于何种利益才可以说是相关法令所保护的利益,并没有明确的判断基准和解释指针。因此,正如我们在(一)中所看到的那样,法院为了判定“法律上的利益”(原告适格)的有无,创造性地发明了诸如“个人的个别利益”、“反射性利益或者事实上的利益”、“能够被一般性公共利益所吸收、解消的不特定多数者的利益”等新名词。但是,何为“个人的个别利益”、何为“反射性利益或者事实上的利益”、何为“能够被一般性公共利益所吸收、解消的不特定多数者的利益”,其实认定起来相当困难。最终,不得不依赖法院的主观判断,结果,即便是同类案件,判决也会出现不同,造成同案不同判的尴尬局面。为了改变上述状况,在2004年修改《行政案件诉讼法》时,新设了对原告适格,尤其是行政处分相对人以外的第三人的原告适格的解释指针——第9条第2款,在此引用如下:

“法院在判定行政处分相对人以外的第三人,是否具有前一款所定的法律上的利益时,不得单纯依照有关行政处分或裁决所依据的法令规定的文言,而要考虑有关法令的宗旨、目的,以及有关行政处分所应顾及的利益的内容、性质。在考虑有关法令的宗旨、目的时,如若存在与其目的相通的相关法令,还应参照相关法令的宗旨、目的;在考虑有关行政处分所应顾及的利益的内容、性质时,还应斟酌有关行政处分一旦违反其所依据的法令则会损害的利益的内容、性质,以及被害的样态、程度等”。

以下,我想以2004年修法后的若干最高法院判例为素材,看一看,在“法律上的利益”,即原告适格的认定基准上,有何变化?而新增设的判断基准和解释指针,在法律实践中具体如何发挥其作用?

(1)小田急铁路公司案[62]

被告Y(建设大臣)根据《城市规划法》第59条第2款的规定,于1994年5月19日,对小田急铁路公司以小田原线部分区间的连续立体交叉化为内容的城市改造工程等核发了施工许可。对此,原告X(沿线居民等)主张,受《城市规划法》以及《东京都环境评估条例》[63]所保护的居民的以下权利,即享受健康的、文化的、安静的环境的权利以及健康舒适地生活的权利等,会因铁路工程施工所带来的噪音、振动受到损害,于是要求撤销该施工许可而提起诉讼。

最高法院的判决要旨如下:《行政案件诉讼法》第9条第1款所说的针对撤销行政处分“具有法律上的利益者”,是指因行政处分而使自己的权利或者法律上所保护的利益受到侵害或者必然地受到侵害的人。“当行政处分所依据的行政法规,针对不特定多数者的具体利益,并不打算让这种利益完全停留于被一般性公共利益所吸收、解消的境地,而是包含了作为这种利益的每位归属者的个人利益也予以保护之宗旨时,这种利益也相当于此处所说的法律上所保护的利益”。当某人所拥有的这种利益,因行政处分而受到损害或者必然地受到损害时,他就具有要求撤销该行政处分的原告适格。“在判断行政处分相对人以外的第三人,是否拥有上述法律上所保护的利益时,不能单纯地依照该行政处分所依据的法律规定的语句,而要考虑到有关法令的宗旨、目的以及该行政处分所要保护的利益的内容、性质等”。另外,“在审视有关法令的宗旨、目的之际,如若存在与其具有共通目的的相关法令,还要参照相关法令的宗旨、目的。在判断该行政处分所要保护的利益的内容、性质时,还要考虑到该行政处分因违反其所依据的有关法令而损害的利益的内容、性质以及被害的样态、程度等”。

从《城市规划法》的具体规定来看,该法的目的在于,通过城市的健康发展、有序建设,来促进国土的均衡发展以及增进公共福祉(第1条)。同时,该法进一步规定,应该确保健康的、文化的城市生活(第2条),当某一城市已经制定了公害防止计划时,要求该城市的发展规划必须与其相匹配(第13条第1款)。另外,该法还规定,当制作城市规划方案时,为了听取居民的意见,可采取召开公听会等必要措施(第16条第1款)。在就城市规划发布决定公告时,有关市町村的居民以及利害关系人,可就是先已供公众阅览的城市规划方案,提出自己的意见书(第17条第1款、第2款)。

同样,在《东京都环境评估条例》中,其目的也是通过对那些有可能给环境带来巨大影响的事业,进行事先调查、检测、评估,并将结果公之于众等方式,来确保市民健康舒适的生活得以实现。

当有关城市规划的决定或者变更,违反了《城市规划法》及其相关法令时,直接因该工程所带来的噪音、振动而受到损害的,是居住在一定范围内的居民。而其被害程度,也与居住地和该工程所在地的距离成正比,即越近越严重。

综合以上有关城市规划许可的法律以及相关法令的宗旨、目的,可以说,这些法规也包含了,对居住在该工程所在地附近的居民的如下具体利益,予以保护之意:不受违法事业所带来的噪音、振动等损害。而从上述损害的内容、性质、程度等来看,这种具体利益,难以被一般性公共利益所吸收、解消。因此,应该承认,那些居住在该工程所在地附近,因该工程的影响,在健康上、生活环境上直接受到显著损害的居民,具有要求撤销该城市规划事业许可的原告适格。本法院于1999年11月25日,在“六环线案”中所作的,与上述观点相左的判决,在此予以变更。

本案,作为2004年《行政案件诉讼法》修改后的最高法院判决,具有指标性意义。可以说,最高法院在作出判决时,全面遵从了《行政案件诉讼法》新设的解释条款。首先,在总论部分指出,作为第三人,是否具有原告适格的判定基准,不能单纯地依据该行政处分所基于的法律规定的语句,而要考虑到,第一,有关法令的宗旨、目的,以及第二,该行政处分所要保护的利益的内容、性质等。而在审视第一项指标之际,如果存在与行政处分所依据的法规具有共通目的的相关法令,还要进一步参照相关法令的宗旨、目的;在判断第二项指标时,还要斟酌因该行政处分违反其所依据的有关法令而损害的利益的内容、性质,以及被害的样态、程度等。如此的判断框架,包括遣词造句在内,几乎与《行政案件诉讼法》新设的第9条第2款,如出一辙。

其次,在具体判断上,最高法院也同样是基于新设条款的精神。先是,对行政处分所依据的《城市规划法》以及与其目的相通的《东京都环境评估条例》等相关法规的规定进行了综合分析。接下来,在判断行政处分所要保护的利益的内容、性质时,同样斟酌了被损害利益的内容、性质等。最后,对那些居住在该工程所在地附近,且因该工程的影响受到显著损害的居民,承认了原告适格。

“六环线案”中,最高法院,以权利或者法律上所保护的利益,不会因行政处分而受到侵害或者必然地受到侵害为由,否定了周边居民的原告适格。而在本案中,最高法院,在对《城市规划法》以及相关法令的宗旨、目的,被害的内容、性质、程度等进行综合分析之后,认为,不受违法事业所带来的噪音、振动等损害这种利益,作为居民的具体利益,也受到了保护,而且,这种具体利益,无法被一般性公共利益所吸收、解消,从而对附近居民承认了原告适格,并撤销了自己在“六环线案”中阐述的有关见解。最高法院之所以勇于做出自我否定,应该说新增设的解释指针,发挥了积极的推动作用。

(2)“卫星大阪”案[64]

被告Y(经济产业大臣)根据《自行车竞技法》[65]第4条第2款的规定,于2005年9月26日,批准设置场外经营贩卖自行车赛赌券的设施——“卫星大阪”。对此,原告X(居住在该设施附近的居民、医院等医疗设施的开设者)认为,该设置许可没有满足法定要件、违法,于是要求撤销该项许可。

另外,尽管《自行车竞技法》,针对场外经营贩卖自行车赛赌券的设施采用了许可制,但对于具体的许可基准则没有明确规定,而是将它委任给下位的《自行车竞技法实施规则》[66]。根据该规则第15条第1款第1项的规定,作为核发许可的必要条件之一,设置场外经营贩卖自行车赛赌券的设施时,必须满足以下的“距离标准”:距医疗等设施要有相当的距离,营业时不得给文教、保健卫生等机关带来显著影响。

最高法院,在全面引用了“小田急铁路公司案”的判断基准后,就原告适格指出:“因设置与经营场外(贩卖自行车赛赌券的)设施而有可能给周边居民带来的损害,一般是指交通、教育等广义上的生活环境的恶化。我们难于想象,设置与经营场外设施,会立即给周边居民等的生命、身体的安全与健康带来威胁,给其财产带来显著的损害”。应该说,“这种关乎生活环境的利益,基本上属于公共利益”,除非法令当中存在着明确的根据规定,否则难以将其解释为,也包含了作为每个人的个别利益予以保护之意。

本案中,《自行车竞技法实施规则》所定的“距离标准”,要求以距医疗等设施要有相当距离,营业时不得给文教、保健卫生等机关带来显著影响为条件,核发场外设施的设置与经营许可。可见,“距离标准”,也包含了将医疗设施开设者的以下利益,作为个人利益予以保护之意:在安全、清静的环境下开展工作,不受场外设施的设置与运营的妨碍。因此,因本案设施的设置与运营,有可能在业务上受到显著影响的医疗设施等开设者,具有原告适格。

同样依据“距离标准”来看,《自行车竞技法》和《自行车竞技法实施规则》,通过“距离标准”想要保护的是,青少年的健康成长等不特定多数者的利益。这种利益,从其性质上来看,属于一般性公共利益,不足于成为原告适格的根据。因此,本案的周边居民,不具有要求撤销许可的原告适格。

本案中,系争设施周边的医疗机关的开设者的原告适格受到了认可,而一般居民的原告适格则遭到了否定。同样是居于系争设施的周边,为什么判断却截然相反呢?对此,尽管最高法院在判决中并没有明确言明,但从判决要旨来看,我们似乎可以做出以下的解读:本案中,最高法院,首先,区别对待生活环境上的恶化与生命、身体上的损害,并将不受交通、教育等广义上的生活环境恶化所损害的利益,定位为一般性公共利益。然后指出,除非法令当中存在着明确的根据规定,否则难以将其解释为,也包含了作为每个人的个别利益予以保护之意。接下来,在此基础上,着眼于《自行车竞技法实施规则》所定的“距离标准”,从实定法上是否存在明文规定这个角度进行分析,结果发现,针对医疗设施等开设者具有相关的规定,而一般居民则没有,于是,对前者承认了原告适格,对后者则予以否定[67]

(三)小结

以上,以2004年《行政案件诉讼法》修改为分界点,对修法前、后的判例,分别加以了介绍与分析。在此,对前述的分析结果,暂做一个简单的总结。

首先,从修法前的状况来看,有关原告适格的最高法院判例,呈现出以下的几个特征:第一,在对“法律上的利益”的解释上,立足于“法律上所保护的利益说”,即只对受法律保护的利益承认原告适格;第二,在判断何种利益才是受法律保护的利益,即对“法律”宗旨的解释上,通过不断采用灵活的解释技巧与手法,使“法律”、“法律上的利益”、“法律上所保护的利益”、“原告适格”的范围不断拓宽;第三,对一般性公共利益与个别利益加以区分,但区分的强度逐渐减弱,由截然分开到也承认两者的共生共存[68]

“主妇联合会果汁案”中,最高法院明确表明,采用“法律上所保护的利益说”,并将其具体界定为,“法律为了保护私人等权利主体的个人利益,通过制约行政权的行使而保障的利益”。然后,对公共利益与个别利益加以严格区分,主张,实现公共利益目的的过程中所衍生出的利益,不相当于“法律上所保护的利益”,它只不过是反射性利益或者事实上的利益而已。

“长沼内木基地案”,立足于“法律上所保护的利益说”,依据现行法上的程序性规定,同时还参照了旧法上的相关规定,指出,《森林法》在把不特定多数者因保留森林而获得的生活利益视为公共利益的同时,也在一定范围内,把其中的一部分视为个人的个别利益予以保护。即,没有把法律的目的截然地区分为公共利益或者个人利益的保护,而是承认,有时两者可以共存、两者可以同时受到法律的保护。

“伊达火电站案”进一步指出,判断原告是否拥有“法律上的利益”,并不局限于明文规定,若不存在明文规定,还可以通过对法律加以合理解释导引出来。同样,“新泻空港案”也主张,除了行政处分所依据的行政法规之外,还要把与其目的相通的相关法规的有关规定也放入视野加以综合考虑。通过以上的判例,最高法院,摆脱了此前的实定法上有无明文规定,即“实定法遵循主义”这一在来判断框架的束缚,给原告适格的认定,带来了更大的可能性与空间。

“‘文殊’核反应堆设置许可案”强调,在对行政处分所依据的行政法规进行解释之际,除了该行政法规的宗旨、目的之外,还要考虑该法规通过行政处分所要保护的利益的内容、性质,进而,还需斟酌发生事故时被害的性质。应该说,本案判决,吸收了此前最高法院在有关原告适格案件中所取得的所有成果,集大成于一身,达到了当时原告适格判断的最高峰,并对后来的修法产生了深远的影响。通过这个判例,我们发现,最高法院围绕原告适格进行法律解释的视野,已从个别法规扩展到由相关法规所组成的宏观法体系,进而扩展到被侵害的利益。这些成果,同样也在其后的“国分寺市弹子房营业许可案”等中,得到了继承。

接下来,从修法后的情况来看,全面遵从《行政案件诉讼法》的修改宗旨[69],依照新设解释条款的判断框架来认定原告适格,或许是最大的特点。这一点,在“小田急铁路公司案”中,可以说体现得淋漓尽致。除了城市规划事业认可直接相关的规定以外,还参照了《城市规划法》的目的规定等条款、公害防止计划所依据的《公害对策基本法》的相关规定以及《东京都环境评估条例》的各种规定的宗旨、目的,甚至还考虑了,当有关城市规划的决定或者变更违反了《城市规划法》及其相关法令时,直接造成的损害情况等。如前所述,本案中,无论是在总论部分,还是在具体分析上,甚至包括用语在内,都几乎完全引用了新设的《行政案件诉讼法》第9条第2款。而这种判断框架与判决姿态,在其后的“‘卫星大阪’案”中,尽管判决结果不尽相同,同样也得以延续。

经“小田急铁路公司案”最高法院判决后,针对行政处分相对人以外的第三人的原告适格的判断基准,得以确定成型。即,不能单纯地依赖法律语句,而要考虑到有关法令的宗旨、目的以及行政处分所要保护的利益的内容、性质等。同时,在审视有关法令的宗旨、目的之际,如果存在与其具有共通目的的相关法令,还要进一步参照相关法令的宗旨、目的;在判断行政处分所要保护的利益的内容、性质时,还要考虑到一旦行政处分违法而损害的利益的内容、性质以及被害的样态、程度等。经此格式化后,期待着法院能够在今后的判决中,实质性地扩大对原告适格的解释,从而切实保障公民在司法上获得救济的权利。

四、原告适格论的展望

以上,简要地总结了修法前、后的判例分析成果,那么,通览本文所选的有关原告适格的典型判例,可不可以从中找出一些共性的特征,并由此把握今后原告适格论的发展脉络呢?对此,尽管尚无定论,但笔者认为,还是可以尝试着归纳如下。

第一,当生命、身体的安全(包括健康)可能受到危害时,原告适格较易获得认可,反之,则相对困难。以“新泻空港案”、“‘文殊’核反应堆设置许可案”以及“小田急铁路公司案”等为例,我们可以发现,当生命、身体的安全可能受到危害时,即便是法令上的相关根据并不明确,最高法院也倾向于通过对法令规定加以灵活解释以承认原告适格。而当可能受到侵害的利益,与生命、身体的安全无关,最高法院则倾向于持消极态度。例如,“近铁特快票价变更许可案”针对购买通勤票并长期利用特快列车的乘客的经济上的利益、“伊场遗址案”针对以该遗址为研究对象的学者从保存史迹等文化遗产当中所享受到的利益、“国分寺市弹子房营业许可案”针对附近居民的所谓在良好的世俗环境中生活的利益、“‘卫星大阪’案”针对系争设施周边居民的生活环境利益等等,之所以否定原告适格,就是这种消极态度的结果。可见,在最高法院的天平中,生命、身体的安全要重于其它利益。

第二,如前所述,从上个世纪80年代起,法院在坚持“法律上所保护的利益说”的同时,通过对法令加以灵活解释等来扩大原告适格范围的结果,使“法律上所保护的利益说”与“值得保护的利益说”的区别,越来越相对化,尤其是经过2004年《行政案件诉讼法》修改之后,应该说,两者的界限已不明晰[70]。其实,早在修法之前,最高法院判断原告适格有无的基准,正如“‘文殊’核反应堆设置许可案”中所显示的那样,已从“是否受到法律的保护”,开始向——也包括相关法律在内,进而在考虑到被侵害利益的性质的同时,对有关法规加以合理解释的话,原告适格是否应该获得承认——这一方向转变了。在某种意义上说,这也表明,“法律上所保护的利益说”,已经接近“值得保护的利益说”了[71]。而从新设的《行政案件诉讼法》第9条第2款的内容本身来看,即“法院在判定行政处分相对人以外的第三人,是否具有前一款所定的法律上的利益时,不得单纯依照有关行政处分或裁决所依据的法令规定的文言,而要考虑有关法令的宗旨、目的,以及有关行政处分所应顾及的利益的内容、性质。在考虑有关法令的宗旨、目的时,如若存在与其目的相通的相关法令,还应参照相关法令的宗旨、目的;在考虑有关行政处分所应顾及的利益的内容、性质时,还应斟酌有关行政处分一旦违反其所依据的法令则会损害的利益的内容、性质,以及被害的样态、程度等”,可以说,该法条的新设,也正是“法律上所保护的利益说”与“值得保护的利益说”相互接近、相互交融的结果。

第三,对“个别保护要件”的要求上,呈现出逐步放宽的趋势。如前所述,“法律上的利益”(原告适格)若想获得认可,必须满足“个别保护要件”的要求。即,在法令解释上,原告所受的不利影响,无法解消于一般性公共利益当中,它作为个人利益受到了个别且具体的保护。早期的行政法规,由于原则上以保护公共利益为其使命的情形居多,或者即便是保护个人权利利益,也大多专门以行政活动的相对人为对象,而对相对人以外的第三人的利益,要么不予考虑要么考虑不周,因此,原告适格往往极易被限定在非常狭窄的范围。后来的“六环线案”中,最高法院,之所以对工程所在地的不动产拥有产权的人承认了原告适格,而对那些居住在工程所在地周边的居民或者在工程所在地周边通勤、上学的人,则予以否定,应该讲,也是严格要求“个别保护要件”的结果。不过,这种倾向,随着《行政案件诉讼法》第9条第2款的新设,明显呈现出缓和的趋势[72]。在“小田急铁路公司案”中,最高法院,在对《城市规划法》以及相关法令的宗旨、目的,被害的内容、性质、程度等进行综合分析之后,对附近居民承认了原告适格,并撤销了自己在“六环线案”中所作的,否定周边居民原告适格的判决,就是一个非常好的例证。

客观地讲,原告适格论发展至今,经过立法与实务的双重努力,已经取得了长足的进步。2004年修法之前,“‘文殊’核反应堆设置许可案”吸收了此前最高法院在有关原告适格的案件中所取得的所有优秀成果,达到了当时原告适格判断的最高峰。受其影响,2004年的修法得以实现,并对原告适格的判定基准和法律解释指针加以明定[73]。2004年修法后,经“小田急铁路公司案”判决,针对行政处分相对人以外的第三人的原告适格的判断基准,得以确定成型。

那么,今后,原告适格论,是不是已经不存在任何问题了呢?

回答是否定的。在我看来,作为扩大原告适格,尤其是扩大行政处分相对人以外的第三人的原告适格的延长线上的问题,是否应该对团体赋予提起行政诉讼的资格,将是今后原告适格论面临的最大课题。这个也可称之为行政法学上的团体诉讼[74]的问题,当行政处分所侵害的利益不是特定个人的利益,而是诸如当地居民、消费者等集团的共同利益时,具有非常大的现实意义。即,在这种情况下,是否允许那些在事实上代表该共同利益的居民团体、消费者团体等提起撤销诉讼?而这个问题又包含了以下的两个不同侧面:第一,假设每个个人都拥有原告适格,那么,这时是否还允许团体提起诉讼?第二,假设对每个个人都无法承认原告适格,那么,可否允许代表该共同利益的团体提起行政诉讼[75]

针对上述的问题,赞成导入团体诉讼的意见认为,团体诉讼适合于一次性地解决涉及多数人共同利益的纠纷,也符合诉讼经济。而且,多数情况下,团体在诉讼能力上具有个人无法比拟的优势。再者,即便对每个个人来讲都是微不足道的,但若允许团体诉讼,则多数人的共同利益有可能由此受到保护。

反对见解则主张,就算不承认团体诉讼,也可以通过团体成员以个人的形式提起诉讼而达到目的。若承认团体诉讼,由于即便团体败诉,对团体成员也不产生既判效力,因此,可由团体成员再次出诉,被告以及法院,也就不得不针对同一事项再度应诉和审理[76]

放眼原告适格论的明天,尽管正如“‘卫星大阪’案”所象征的那样,最高法院还有些“摇摆”[77]不定,但我认为,它将朝着认定的范围越来越宽、认定的基准越来越缓的方向发展。具体表现为,在继续重视生命、身体(包括健康)的安全利益的同时,还要逐渐地扩展到其它利益,而且,“伊场遗址案”中遭到否定的,研究者从保存、活用史迹等文化遗产当中所享受到的利益,即所谓团体的共同性利益或许也会在一定范围内受到认可。区分“法律上所保护的利益说”与“值得保护的利益说”,将不再有价值,因为两学说将会接近到几近等同。对“个别保护要件”的要求上,逐步放宽的结果,将使这个要件的存在本身失去意义。作为行政诉讼的团体诉讼,将要在环境保护、消费者保护等领域部分登场。当人文历史、自然环境以及食品安全等全社会或者多数人的共同利益受到不法侵害时,能否以行政诉讼的形式予以救济?最高法院在“伊场遗址案”中所作的回答,也许不再重演。

一言以蔽之,原告适格将会越来越扩大。不过,最后我想提醒各位读者的是,通过丰富原告适格论来扩大原告适格的范围,从保障宪法上人民接受审判的权利以及司法救济的实效性这个角度来看,当然是一个正确的方向。另外,从行政诉讼所肩负的另一使命,即保障行政合法性来看,也是应该受到首肯的。但是,我们不能忘记,第一,撤销诉讼中,扩大原告适格始终是有限度的。这或许也是在2004年修改《行政案件诉讼法》时,尽管存在若干替代方案,却依然保留了“法律上的利益”这一用语的原因所在。这个用语,作为一种“开放式空间”,在为今后进一步扩大原告适格的范围,保留了足够的余地和可能性的同时,还清楚地告诉我们,不能任意地扩大原告适格。即便再扩大,当受到损害的利益不相当于“法律上的利益”时,也无法对当事人承认原告适格。换句话说,作为主观诉讼的撤销诉讼,与万民皆可提起的民众诉讼之间,始终存在着一道无法逾越的鸿沟。第二,原告适格的扩大,只是解决了入门(走进法院的大门)的问题,借用原田教授在《诉的利益》中所采用的说法,它解决的只是漏斗上部的问题。扩大漏斗的上部,并不意味着下部也会随之拓宽,即并不意味着原告的胜诉。原告最终能否成功取得司法上的胜利,还是要取决于诉求的内容本身以及法院的实体审理[78]

五、后记

行文至此,为自己的水平有限以及努力不足而忐忑不安的同时,也为履行了两年前的诺言而感到稍许欣慰。但是,更令我感动和惊讶的是,几乎半个世纪前,原田教授在《诉的利益》中所取得的研究成果,即便是在今天也不落伍,依然闪烁着智慧的光芒。比如,当时,受到老师赞许和肯定的“法律上所保护的利益说”与“值得保护的利益说”的接近现象,在今天,早已成为学界和实务界的共识;提倡导入的“课予义务诉讼”和“预防诉讼”等,已随2004年《行政案件诉讼法》的修改而入法;曾经呼吁,作为“现代行政诉讼法的课题”之一,应以新视觉加以积极探讨的“团体诉讼”,正成为今天行政法学的热点话题;指出撤销诉讼的客观化并不意味着“民众诉讼化”的同时,强调“将有关行政关系的诉讼作为市民控制行政合法性的手段来加以积极利用”的思想,依然是我们今后思考包括“原告适格”在内的“诉的利益”时,所应秉持的基本态度和价值观。

最后,请允许我代表本人及各位读者,再一次向原田老师表示敬意和感谢!

注释:

[1] 在《诉的利益》“译后记”中,笔者曾经夸下海口,“计划近期”撰写此文(见该书第348页),但一拖就是2年。皆因笔者的怠惰,在此谨表歉意,并祈求每位读者的原谅。

[2] 与原田教授相同,也有一部分学者针对“诉的利益”,采用这种“三位一体式”的理解。参见伊藤真:“诉的利益”,载雄川一郎等编《现代行政法大系(4)行政争讼Ⅰ》,有斐阁1983年版,第237页以下。

[3] 有关三者的不同,我们从盐野宏教授就“原告适格”所下的定义也可略见一斑。“所谓原告适格,是指在撤销诉讼中,当行政处分性已受到肯定时,能够要求撤销该行政处分、提起诉讼的资格”。可见,他是把行政处分性的存在,作为判断原告适格的前提条件来看的。参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第123页。另外,从最具权威性的有斐阁《行政判例百选》来看,同样也是把三者区别对待的。比如,1999年的第四版中,作为“抗告诉讼的对象”的判例有8个、“抗告诉讼的原告适格”4个、“抗告诉讼的诉的利益”5个;2006年的第五版中,作为“撤销、无效确认诉讼的对象”的判例有10个、“原告适格”9个、狭义的“诉的利益”8个;在2012年也就是最新的第六版中,作为“抗告诉讼的对象”的判例有11个、“原告适格”9个、狭义的“诉的利益”9个。

[4] 细心的读者也许会发现,在原田教授的《诉的利益》当中,尽管将狭义的诉的利益、原告适格以及行政处分性统一理解为“诉的利益”,但是,“原告适格论”所占的比重却是最大的。详情请参见该书第244-345页的“附论——行政行为的撤销诉讼与原告适格(诉的利益)”。

[5] 在日本,由于撤销诉讼的原告适格最具典型意义,因此相关理论大多以此为对象展开。比如,原田教授的《诉的利益》,尽管针对撤销诉讼以外的抗告诉讼也有所言及(参见第60-87页),但基本上是以撤销诉讼为主。另外,注解(3)所提到的《行政判例百选》中,被选为“原告适格”典型判例的,基本上属于撤销诉讼。本文也沿袭此一传统,除非作出特别说明,否则,一般是指撤销诉讼当中的原告适格。

[6] 参见原田尚彦:《诉的利益》,第135页。

[7] 现行《行政案件诉讼法》的前身。1948年制定,1962年废止。

[8] 根据原田教授的研究,在制定《行政案件诉讼特例法》的当初,人们的行政诉讼观,依然停留于“司法权乃实体法上的权利的守护者”这一命题,并以此为基本前提,严格限制撤销诉讼所保护的法律利益,将其限定在实体权利的侵害之上。参见原田尚彦:“行政案件诉讼的诉的利益(行政事件訴訟における訴えの利益)”,载《公法研究》,第37号,第88页。

[9] 稻叶馨:“行政诉讼的当事者与参加人(行政訴訟の当事者・参加人)”,载《行政法的新构想Ⅲ(行政救济法)》,有斐阁2008年版,第69页。

[10] 顺便提一句,阿部泰隆教授将原告适格与“法律上的利益”等同视之。他说道,“诉讼的提起,需要‘法律上的利益’(《行政案件诉讼法》第9条第1款),这就是原告适格(的问题)”。参见阿部泰隆:《行政法解释学Ⅱ》,有斐阁2009年初版,第143页。同样,盐野宏教授也主张,“现行法下的原告适格论,(其实)就是对《行政案件诉讼法》第9条所定的‘拥有法律上的利益者’的解释论”。参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第126页。而芝池义一教授,则一语道破原告适格与“法律上的利益”的关系:“何种情形下才承认原告适格,就是‘法律上的利益’的解释问题”。参见芝池义一:《行政救济法讲义》,有斐阁2006年第三版,第40页。

[11] 参见杉本良吉:《〈行政案件诉讼法〉解说(行政事件訴訟法の解説)》,法曹会1963年版,第37页。

[12] 其实,这一点,从最具权威性的有斐阁《行政判例百选》来看,也是一目了然的。比如,最新的2012年第六版中,作为“原告适格”的代表判例共有9个,但皆为有关行政处分相对人以外的第三人有无原告适格的判决。

[13] 有关这两个学说的名称,有许多版本。除了(1)“法律上所保护的利益说(法律上保護された利益説)”和“值得保护的利益说(保護に値する利益説)”之外,还有(2)“法律上所保护的利益说(法律上保護された利益説)”和“值得法保护的利益说(法的な保護に値する利益説)”、(3)“法律上所保护的利益说(法律上保護されている利益説)”和“值得法律上保护的利益说(法律上保護に値する利益説)”、(4)“法所保护的利益说(法の保護する利益説)”和“值得保护的利益说(保護に値する利益説)”等。(1)的用例参见高桥滋:“行政诉讼的原告适格(行政訴訟の原告適格)”,载《行政法争点(行政法の争点)》,有斐阁2014年版,第116页;(2)参见芝池义一:“判断撤销诉讼原告适格的理论框架(取消訴訟の原告適格判断の理論的枠組み)”,载《京都大学法学部创立一百周年纪念论文集(2)》,有斐阁1999年版,第71页;(3)参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第127页;(4)参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第392-394页。尽管在用语上略有差别,但内涵大体相同,因此,本文统一为当前较为多用的(1)的用法。另外,顺便说一下,芝池义一教授认为,由于两学说都主张只有“法律上的利益受到(或者可能受到)侵害”时才承认原告适格,因此,“法律上所保护的利益说(法律上保護された利益説)”和“值得法保护的利益说(法的な保護に値する利益説)”这种命名法有失严密。正确的说法应该是,“‘侵害法律上所保护的利益’说(「法律上保護された利益の侵害」説)”和“‘侵害值得法保护的利益’说(「法的な保護に値する利益の侵害」説)”。此种观点,有一定的说服力,但并不常用,参见前揭芝池文献第71页注解(1)。

[14] 参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第391页。

[15] 参见芝池义一:《行政救济法讲义》,有斐阁2006年第三版,第41页。

[16] 参见小早川光郎:“备忘录:抗告诉讼与法律上的利益(抗告訴訟と法律上の利益・覚え書き)”,载西谷刚等编《成田赖明先生古稀纪念——政策实现与行政法》,有斐阁1998年版,第46页以下;高桥滋:“行政诉讼的原告适格(行政訴訟の原告適格)”,载《行政法争点(行政法の争点)》,有斐阁2014年版,第116页。

[17] 参见原田尚彦:《诉的利益》,第7页。

[18] 参见原田尚彦:“行政案件诉讼的诉的利益(行政事件訴訟における訴えの利益)”,载《公法研究》,第37号,第91页。

[19] 参见高桥滋:“行政诉讼的原告适格(行政訴訟の原告適格)”,载《行政法争点(行政法の争点)》,有斐阁2014年版,第116页。

[20] 针对本学说存在的问题点,原田教授,在对把原告适格的判定完全交由实定法意的解释这种手法的局限性,进行详细的理论分析之后,又从宪法层面提出了自己的疑问。详情请参见原田尚彦:《诉的利益》,第8页。

[21] 参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第392页。

[22] 参见芝池义一:《行政救济法讲义》,有斐阁2006年第三版,第41页。

[23] 参见原田尚彦:《诉的利益》,第9页。

[24] 参见宫崎良夫:“原告适格”,载《行政法争点(行政法の争点)》,有斐阁1990年新版,第211页。

[25] 参见泉德治:“撤销诉讼的原告适格与诉的利益(取消訴訟の原告適格・訴えの利益)”,载《新实务民事诉讼讲座9(新・実務民事訴訟講座9)》,日本评论社1983年版,第59页。

[26] 参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第127页。另外,有关两学说的具体差异,参照原田教授曾经引用过的实例,补充说明如下:比如,既存的当铺主张,因行政机关许可新当铺在近邻营业会损害自己的利益,于是要求法院予以撤销。在这种案例当中,最高法院,曾经立足于“法律所保护的利益说”,认为,《典当行营业法(質屋営業法)》的立法宗旨,是通过对典当行业予以规制来维护公共利益,而不是保护既存业者的权利利益。既存的当铺,即便因行政机关违法核发许可而在营业上遭受损失,也只不过是对其反射性利益造成的影响而已,因此,既存的当铺,针对新核发的当铺营业许可,不具有要求撤销的原告适格。也就是说,“法律上所保护的利益说”,专门以实定法的宗旨、目的为判定原告适格的基准。与此相反,若最高法院立足于“值得保护的利益说”,则应该这样作出判决:不以法律的宗旨,而依据原告所受的不利影响的内容、程度等实际损害的状态来判断原告适格。具体而言,应就提告的既存业者因许可新业者营业会受到何种损害、这种损害是否值得司法提供救济等,结合系争案件的实际状况、利益状态,加以具体而直接的分析,而不必拘泥于法律的宗旨、解释。详情请参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第392-393页。

[27] 参见大久保规子:“行政诉讼的原告适格(行政訴訟の原告適格)”,载《法学家(ジュリスト)》,第1263号,第47页。

[28] 有关两学说的接近,其实早在原田教授的《诉的利益》时代就已经出现,参见该书第11页。

[29] 参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第127页。

[30] 参见高桥滋:“行政诉讼的原告适格(行政訴訟の原告適格)”,载《行政法争点(行政法の争点)》,有斐阁2014年版,第116页;芝池义一:《行政救济法讲义》,有斐阁2006年第三版,第44-46页;原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第395页(不过,原田教授认为,这种对原告适格加以灵活解释的倾向,始于上个世纪90年代)。

[31] 以下将要介绍的,除个别外,皆为有斐阁《行政判例百选》中作为“原告适格”等的典型案例而收录的判例。其中,出自最新的2012年第六版的有10个、2006年第五版的有1个。建议有兴趣的读者,也可同时参阅该百选中的有关论评。

[32] 这次修改,号称该法1962年制定以来史上最大的一次。其主要内容,除扩大撤销诉讼的原告适格外,还包括:新设“课予义务诉讼”和“中止(预防)诉讼”、抗告诉讼的被告适格由行政机关改为行政主体、扩大抗告诉讼的管辖法院范围、延长撤销诉讼的出诉期间、扩充临时救济制度等等。详情请参见宇贺克也:《修订〈行政案件诉讼法〉(改正行政事件訴訟法)》,青林书院2006年补订版,第4-10页。

[33] 最高法院1978年3月14日判决(最判昭和53年3月14日),载“民集32巻2号211頁”。

[34] “不当景品類及び不当表示防止法”,通常被简称为“景表法”。

[35] 为了准确传达判决的精神,对要旨部分尽量采取直译的方式翻译,是笔者的基本想法。但是,由于日本的判决书一般比较冗长,有的论点又相当分散,为了单刀直入地进入话题以及简洁明快地刻画出判决的轮廓,又不得不作必要的调整。因此,对虽几近直译但并非直译的要旨部分,为保持严密,不加引号,下同。

[36] 《行政复议法(行政不服審査法)》第4条第1款规定,对行政机关所作的行政处分有异议者可提请行政复议。围绕究竟谁具有行政复议的提起资格这个问题,通说式见解一般主张,把它与撤销诉讼中的原告适格做同义解释。即,因行政处分而使自己的权利利益直接受到或者即将受到侵害的人,具有提起行政复议的资格。但也有反对意见认为,既然《行政复议法》的目的条款(第1条第1款)当中,与“国民的权利利益救济”相并行,把“确保行政的正确运营”也定位为目的之一,那么,在确定行政复议的提起资格上,也应相应地比原告适格做更为宽泛的解释。应该承认,这种观点相当具有说服力。

[37] 尽管此前,最高法院也曾经在自己的判决(1962年1月19日“京都府公共浴池许可无效确认案”(载“民集16巻1号57頁”))中流露过类似的观点,但一般认为,还是从“主妇联合会果汁案”开始,最高法院才正式且明确地表明:以“法律上所保护的利益”为“法律上的利益”。这也是,本案在作为系争行政复议提起资格判例的同时,经常被视为撤销诉讼原告适格先例的缘由所在。

[38] 最高法院1982年9月9日判决(最判昭和57年9月9日),载“民集36巻9号1679頁”。

[39] 参见矶部力:“保安林指定解除与诉的利益(保安林指定解除と訴えの利益)”,载《行政判例百选》,有斐阁1999年第四版,第437页。

[40] 参见园部逸夫:《法学家(ジュリスト)》,第780号,第104页。

[41] 参见阿部泰隆:《行政法解释学Ⅱ》,有斐阁2009年初版,第145-147页。

[42] 最高法院1985年12月17日判决(最判昭和60年12月17日),载“判時1179号56頁”。

[43] “公有水面埋立法”。

[44] 参见势一智子:“公有水面填埋许可与第三人的原告适格(公有水面埋立と第三者の原告適格)”,载《行政判例百选》,有斐阁2006年第五版,第348页。高桥滋:“行政诉讼的原告适格(行政訴訟の原告適格)”,载《行政法争点(行政法の争点)》,有斐阁2014年版,第116页。顺便说一下,势一智子氏认为,本案之所以主张在没有明文规定时可以对法律加以解释,也与当初立法的不完备(即该写入的没有写)直接相关,详情请参见同一文献第349页。不过即便如此,至少最高法院给认定原告适格,提供了新的视觉这一点,还是不容否定的。

[45] 最高法院1989年2月17日判决(最判平成元年2月17日),载“民集43巻2号56頁”。

[46] “公共用飛行場周辺における航空機騒音による障害の防止等に関する法律”,经常被简称为“机场周围噪音防止法(飛行場周辺航空機騒音防止法)”。

[47] 尽管两案的最高法院判决都主张,在判断第三人的原告适格之际,不必拘泥于实定法中明文规定的有无,但得出的结论却是截然相反的。即,“新泻空港案”中,对那些依社会常理来看会因飞行噪音而受到显著伤害的附近居民,承认了原告适格,而在“伊达火电站案”中,在近邻水面从事渔业的渔业组合成员的原告适格则没有受到认可。参见古城诚:“定期航空运输业许可与第三人的原告适格(定期航空運送事業免許と第三者の原告適格)”,载《行政判例百选》,有斐阁2012年第六版,第353页。

[48] 最高法院1989年4月13日判决(最判平成元年4月13日),载“判時1313号121頁”。

[49] “地方鉄道法”。

[50] 本案中,对于原告适格遭到否定的原因,最高法院并没有作出详细且具体的说明。参见横田光平:“特快票价变更许可与第三人的原告适格(特急料金認可と第三者の原告適格)”,载《行政判例百选》,有斐阁2012年第六版,第356页。另外,在与本案同类的“北总铁路案”中,同样是作为原告的沿线居民请求撤销票价上涨许可,但东京高等法院,对通勤、上学等经常性持续性利用该铁路的乘客,承认了原告适格(参见“东京高等法院2014年2月19日判决(東京高判平成26年2月19日)”)。这种观点,在其后的最高法院判决中也得以延续(参见“最高法院2015年4月21日决定(最決平成27年4月21日)”)。

[51] 最高法院1989年6月20日判决(最判平成元年6月20日),载“判時1334号201頁”。

[52] “静岡県文化財保護条例”。

[53] “文化財保護法”。

[54] 最高法院1992年9月22日判决(最判平成4年9月22日),载“民集46巻6号571頁”。

[55] “核原料物質、核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律”。

[56] 作为行政诉讼代表格的“抗告诉讼”,根据现行《行政案件诉讼法》第3条的规定,共有以下六种类型:(1)有关行政处分的撤销诉讼、(2)有关行政复议裁决的撤销诉讼、(3)无效等确认诉讼、(4)不作为的违法确认诉讼、(5)课予义务诉讼、(6)中止(预防)诉讼等。由于行政复议的裁决,在讲学上也被视为“行政行为”即行政处分,因此,一般将(1)和(2)合称为“撤销诉讼”。

[57] 最高法院1998年12月17日判决(最判平成10年12月17日),载“民集52巻9号1821頁”。

[58] “風俗営業等の規制及び業務の適正化等に関する法律”,经常被简称为“風営法”。

[59] 最高法院1999年11月25日判决(最判平成11年11月25日),载“判時1698号66頁”。

[60] “都市計画法”。

[61] 参见矶野弥生:“城市规划与公害防止计划(都市計画と公害防止計画の適合性)”,载《行政判例百选》,有斐阁2009年第五版,第109页。顺便说一下,本案最高法院判决,被原田教授酷评为,顽固坚持旧的判断理论的“坏例子”,参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第396页。

[62] 最高法院2005年12月7日判决(最大判平成17年12月7日),载“民集59巻10号2645頁”。

[63] “東京都環境影響評価条例”。

[64] 最高法院2009年10月15日判决(最判平成21年10月15日),载“民集63巻8号1711頁”。

[65] “自転車競技法”。

[66] “自転車競技法施行規則”。

[67] 原田教授认为,本案判决,以僵硬的法律解释来否认周边居民的原告适格,不符合时代的要求,是开历史的倒车。参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第396页。盐野宏教授也主张,本案判决与这次修法的宗旨不相符。参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第141-142页的注解(6)。

[68]芝池义一教授认为,《行政案件诉讼法》修改之前,有关原告适格的判例主要有以下几个特征:第一,立足于“法律上所保护的利益说”,第二,对“法律”的范围予以严格限定,第三,区分一般性公共利益与个别利益。参见芝池义一:《行政救济法讲义》,有斐阁2006年第三版,第43页。但在笔者看来,第二点的对“法律”的范围予以严格限定,或许有失严密。这是因为,若抛开20世纪70年代末期以及80年代早期的若干判例(如,“主妇联合会果汁案”),从截止到2004年修法前的整体情况来看,正如读者在本文各个具体判例分析中所看到的那样,最高法院在立足于“法律上所保护的利益说”的同时,通过不断采用各种灵活解释手段的结果,“法律”的范围不仅没有被限定,反而呈现出不断拓宽的态势。不过,有关这一点,好像芝池义一教授自身也没有否定,参见该书第44-46页。

[69]盐野宏教授,将此次修法的宗旨归纳为以下三点:第一,第三人有时也同样具有“法律上的利益”,从而否定了机械适用反射性利益论的观点;第二,不能单纯依照行政处分所直接依据的法令条文,还应将视野扩大到相关法令的宗旨、目的,从而否定了对法令的文言只作形式上解释的做法;第三,也要顾及到被侵害利益的情况。参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第134页。

[70] 不过,原田教授主张,虽然,判例在坚持“法律上所保护的利益说”的同时,明显呈现出接近“值得保护的利益说”的倾向,因此,在认定“诉的利益”(原告适格)上,两学说的对立正在不断地失去实际意义。但是,尽管如此,由于两学说的差异,起源于我们如何来看待行政诉讼的本质与目的,即,是把它视为通过解决围绕行政处分合法性产生的纠纷,来救济国民现实生活利益的手段,还是将其定位于保护实体法所预设的法律利益?因此,即使在今天,对两学说加以区分仍不失其理论上的意义。参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第394页以及第394-395页的注解部分。

[71] 参见芝池义一:《行政救济法讲义》,有斐阁2006年第三版,第46页。

[72] 也有学者认为,考虑到新设的第9条第2款,对于“个别保护要件”完全没有言及,而且,此前有关修法的专门研讨会,也没有就此得出明确的结论等,似乎也可以作出以下解读:经2004年的修法之后,“个别保护要件”已被放弃。参见村上裕章:《行政诉讼的基础理论(行政訴訟の基礎理論)》,有斐阁2007年版,第302-303页。

[73] 就新设条文(第9条第2款)与此前的“‘文殊’核反应堆设置许可案”等判决的关系,多数意见认为,新设条文几乎照搬了前述的判决。但也有意见主张,在条文的制定之际,曾经参照过“新泻空港案”和“‘文殊’核反应堆设置许可案”等判决不假,但是,不能由此就说,新设条文是基于最高法院的原有判决而制定的。它只不过是从“新泻空港案”和“‘文殊’核反应堆设置许可案”等中获得了启发而已。参见盐野宏:《行政法概念诸相(行政法概念の諸相)》,有斐阁2011年版,第298页。

[74] 在原田教授的《诉的利益》中,笔者曾经把它翻译成“集团诉讼”,可与本文“团体诉讼”视为同义。参见该书第226-228页等。另外,此处之所以强调“行政法学上的团体诉讼”,是因为,日本在消费者权益保护等领域,已对所谓“适格消费者团体”,率先导入了“团体诉讼”制度。而这种制度,由于不以行政方为被告,因此,不相当于“行政诉讼”。

[75] 参见盐野宏:《行政法Ⅱ(行政救济法)》,有斐阁2013年第五版补订版,第132-133页。

[76] 参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第397-398页的注解部分。顺便说一下,原田老师针对反对意见,进一步反论如下:尽管团体诉讼在理论上存在着上述问题,但是,这些问题都无法成为否定团体诉讼的决定性理由。这是因为,首先,撤销诉讼的出诉期间受到限制,针对同一行政处分,遭到重复起诉的概率并不高。而且,重复起诉的问题,也可以通过运用禁止滥用诉权的法理等,在一定程度上予以避免。参见前揭文献第398页的注解部分。

[77] 参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第396页。

[78] 原田教授认为,如果单纯扩大原告适格而忽视实体审理,则没有任何意义。随着原告适格等的不断扩大,今后,行政诉讼所面临的课题在于,法院必须将重心转移到实体审理上,结合诉讼的内容、性质,开发出恰当且有效的司法审查模式,并不断地积累审理和判断的经验,以使自己作出的判决能够让人心悦诚服。参见原田尚彦:《行政法要论》,学阳书房2013年全订第七版补订第二版,第396-397页。

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