摘  要：我国现行行政诉讼受案范围过于窄小，已不能适应时代的发展变化，如受案范围的确定方式有漏洞，对合法权益的保护范围过窄，所针对的被诉行政行为极其有限等等。这些都需加以改进：一是在确定受案范围的方式上，应以概括的方式对受案范围作总体规定后，只对不受理的事项明确列举加以限制，未列举的则全属应受案的范围，使之最大限度地拓展可诉案件的容量。二是将受案范围从仅涉及公民一方人身权、财产权的案件扩大到保护各种合法权益的案件。三是突破目前受案范围只针对部分外部具体行政行为的局限，将规章以下的规范性文件、涉及初任公务员的考试录用、解聘、辞退、开除公务员身份的决定等都纳入受案范围。

关键词：受案范围；局限性；改进

        我国《行政诉讼法》自1989年颁布施行以来，对保障公民、法人或其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政、推进我国法治建设进程起了极重要的作用。但随着时代的发展，这部法律在实践中所反映的问题也逐步显现，其中受案范围的规定明显过于窄小，已不能适应当代中国社会的发展变化。

《行政诉讼法》对现行受案范围主要是三个条文的规定。其中，总则第2条以概括的方式确立了总体的受案范围：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条划定的受案范围的重要边界为：案件的原告是公民、法人或者其他组织，其认为自己的合法权益受到侵犯而起诉；案件的被告是行政机关（包括法律、法规授权的组织，下同），必须是针对行政机关具体行政行为的侵犯而提起。在受案范围一章，第11条以肯定列举的方式，作出了九类侵犯人身权、财产权案件可受案的规定；第12条则以否定列举的方式规定了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为等四类不予受理的事项。从而使第2条的总体规定得以具体化并具有可操作性。这种设计体现了概括与列举的相互配合，但也存在明显缺陷：这主要是受案范围的确定方式不严密，保护的权益范围有限，针对的行政行为范围过窄等。以下试作出分析并提出若干修改的思考。

一、改变受案范围的确定方式

目前受案范围的确定方式是将总体概括、肯定式列举和否定式列举结合起来使用，即在总体概括之内，将应受理的案件与不应受理的事项各自作出具体划分。但这一划分之后，各自的边界却未能紧密对接，形成了一些既不属明确规定应受理、又不属明确规定不应受理的空白处。在这一空白处出现的行政纠纷显然是法律未作调整的。实践中，法院受理时往往受制于无明确的受案法律依据，从而将其推出受案范围之外。这实际上就缩小了行政诉讼的受案范围，难以全面、充分地发挥行政诉讼对公民、法人或者其他组织的司法救济作用。

在立法方法上，列举方式的特点是清析、明确，但不能穷尽所有事项，因而具有封闭性。为了扩大行政诉讼的可受案范围，限制并缩小行政诉讼不受理事项的空间，在方法改进上可充分运用列举的特点，将否定式列举的方法与肯定式概括的方法结合起来重新确立行政诉讼的受案范围。即《行政诉讼法》的修改，应先用概括的方式对应受案的范围作原则性的一般规定，然后将不予受案的各类事项以否定式列举的方式明确作出列举，使不受理的事项被封闭于几种有限的情形中，不得任意扩大，而未予列举的其他各种行政案件则均属于应当受理的范围。例如，在立法方法上应先概括地规定：公民、法人或者其他组织对行政机关（包括具有公共事务管理职能的组织）的行政行为产生争议，依法提起诉讼的案件，属于行政诉讼的受案范围，本法另有规定的除外。同时，再以否定列举的方法，对人民法院不受理的国防、外交等国家行为等几类事项作出规定，以明确限定“除外”的事项，其他的则都是可以受案的范围，它是一个充分开放的空间。这种方式的合理性在于：可以最大限度地拓展行政诉讼受案范围的张力，尽可能在更大的范围内全面保护行政相对人的合法权益。同时，也消弭了过去因分别列举应受理的案件与不应受理的事项之后未形成紧密对接而产生的空白地带。

二、受案范围要全面保护合法权益

现行《行政诉讼法》第2条规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其“合法权益”有权提起行政诉讼，但第11条所列举的案件却只限于是“人身权、财产权（包括经营自主权）”受侵害的案件。这产生了两个问题：

一是在立法技术上，第11条与第2条的规定不完全一致。第11条所列举的涉及人身权、财产权的各种案件实际上缩小了第2条规定的“合法权益”具有的广泛内涵，可见《行政诉讼法》立法之初由于时代所限，重点关注的是对公民、法人或者其他组织人身权、财产权的保护，因而发生在同一部法律中，条文内容规定却相互配合不严谨的情况。

二是在对权益的保护上，第11条列举的权利受侵害的行政案件范围，远远不能涵盖合法权益的范围。诚然，人身权和财产权是公民等一方权利谱系中最基本的合法权益，但除此之外，依照宪法和法律，公民等一方还享有其他一系列重要权利：如选举权和被选举权、集会游行示威的权利、申诉、控告、检举权等各种政治权利和自由；宗教信仰自由；受教育权、劳动权、休息权、获得社会物质帮助权、进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的权利和自由等等各种经济和社会权利。同时，随着时代的发展和社会进步，公民等一方还获得了许多新型权利，如了解权、参与权、表达权、监督权、发展权、平等竞争权、环境权等等，这些都属于合法权益的范围。因此，现行行政诉讼受案范围的规定，对公民一方合法权益的保护很不全面，也已经不能适应我国目前的政治、经济和社会发展的现状。

毫无疑问，《行政诉讼法》不能只针对涉及人身权、财产权的案件而确定受案范围，而应扩大到涉及公民一方各种合法权益的案件。从受案范围规定的改进上讲，应使公民、法人或者其他组织的任何合法权益在受到行政机关侵犯时，都有权向人民法院提起行政诉讼而获得司法保护。这就适宜以概括的方式而不是列举的方式来作出规定。

三、将部分抽象行政行为和内部行政行为纳入受案范围

行政诉讼具有监督行政机关依法行政的重要功能，但现行《行政诉讼法》规定的受案范围针对的被诉行政行为比较有限，将全部抽象行政行为和内部具体行政行为都排除在外了。从严格意义上讲，现行受案范围只受理了一部分针对行政机关外部具体行政行为起诉的案件，这一现状使违法的抽象行政行为和内部行政行为都避开了司法审查监督，造成了公民一方合法权益受侵害的，也不能通过行政诉讼获得有效的司法救济保障。要改进这种现状，应当突破目前只审查部分外部具体行政行为的限制，在现实条件允许的的情况下，将一些抽象行政行为和内部行政行为也纳入受案范围。

抽象行政行为从大的范围上讲，包括国务院制定、发布的行政法规和具有普遍约束力的决定、命令；有规章制定权的行政机关制定的行政规章和具有普遍约束力的规范性文件，其他各级行政机关具有普遍约束力的规范性文件等。通过行政诉讼对抽象行政行为的合法性实施司法审查监督具有必要性：