摘要: 行政纠纷的多元化解决、行政相对人合法权益的有效保障以及行政审判资源的合理配置，促使行政诉讼中的简易程序制度逐渐从边缘走向中心。最高人民法院有关行政诉讼简易程序试点工作的通知虽不乏制度创新的勇气，但也存在规定过于原则、制度设计不尽合理等问题。为了进一步完善行政诉讼简易程序，应当从适用范围、审判组织及审理规则等三个方面进行努力，进而真正实现行政案件的繁简分流。

关键词: 行政诉讼 简易程序 独任审判

我国《行政诉讼法》第6条规定：“人民法院审理行政案件，依法实行合议、回避、公开审判和两审终审制度。”第46条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这些规定表明我国行政诉讼法上并不存在简易程序的制度安排。随着行政审判实践的快速发展，单一的普通程序已经难以适应现实的需要。最高人民法院在《人民法院第三个五年改革纲要（2009—2013）》（法发[2009]14号文，以下简称《纲要》）中首次明确提出要“完善行政诉讼简易程序，明确适用简易程序的案件范围，制定简易程序审理规则”；不久，最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》（法〔2010〕446号，以下简称《通知》），对简易程序试点的具体运作提出了若干意见。鉴于简易程序的设置在事实上已经改变了我国行政审判程序的基本结构，加上行政诉讼法的修改业已提上议事日程，因而在总结人民法院实践经验并借鉴其他诉讼简易程序规定的基础上探讨行政诉讼简易程序的制度设计就具有重要的现实意义。

一、行政诉讼简易程序的运作现状

在最高人民法院《通知》颁布以前，一些基层人民法院就开始了行政诉讼简易程序的试点工作，并取得了较好的法律效果和社会效果，如山东省青岛市南区人民法院、浙江省温州市鹿城区人民法院以及海南省六个基层人民法院等。（参见表一）

表一 最高人民法院《通知》发布以前的地方试点事例

如果说局部地区基层法院的司法实践尚不能反映行政审判改革主流导向的话，那么最高人民法院正式发布的司法改革文件和人民法院的年度工作报告则无疑能够奏响行政诉讼简易程序改革的主旋律。基层人民法院的实践同样得到了最高人民法院和高级人民法院的积极回应，最高人民法院和高级人民法院关于司法改革的相关文件和2010年的工作报告大多涉及“建立行政诉讼速裁机制”或“完善行政诉讼简易程序”等内容。（参见表二）

表二 最高人民法院和高级人民法院关于行政诉讼简易程序的相关文件

    最高人民法院《通知》颁布以后，一些地方的基层人民法院陆续开始试点行政诉讼简易程序。从各省、市行政诉讼简易程序“第一案”的审理情况来看，应该说取得了明显的社会效果。（参见表三）

表三 《通知》发布以后各省市行政诉讼简易程序“第一案”的总体情况

通过上文的实证考察可以看出，我国行政诉讼简易程序制度的确立经历了“部分地区基层法院先行实践——最高人民法院和高级人民法院积极回应——最高人民法院以司法文件形式最终确立试点”的发展轨迹。这种具有中国特色的制度改革路径一方面能够保障简易程序适用的稳妥性，另一方面也实现了社会转型时期行政案件频发对多元化行政审判程序的现实需要。

二、行政诉讼简易程序兴起的背景分析

作为一个并未被现行行政诉讼法所认可的制度，简易程序为何在近年的行政审判实践中获得如此之青睐？笔者认为，个中原因主要源自以下三个方面。

（一）行政纠纷多元化解决的现实需要

从各国民事司法发展和改革的趋势来看，繁简分流旨在以合乎理性的规范使案件各入其道，使普通程序的正当化在司法资源与司法需求的剧烈冲突中获得现实可能性。[1] 民事诉讼如此，行政诉讼亦然。随着社会矛盾日趋复杂，行政纠纷也呈现出多样化的格局：有的行政案件案情相对简单、涉案标的金额较小、权利义务关系明确；有的行政案件在诉讼之前已经经过听证程序甚至听证式复议审查，案件事实和证据已经相当清晰；有的行政案件则属于群体性纠纷，无论是案件事实认定还是法律适用问题都很简单，但案件的社会影响巨大。面对如此众多的行政案件，人民法院就应当本着繁简分流的原则通过适用简易程序快速处理一部分行政纠纷。其实，作为行政法律规范的适用者，行政机关在执法过程中也早就按照简易行政程序和一般行政程序的要求作出相应的行政处理决定。对于同样是行政法律规范适用者的法院来说，这一有益经验也值得汲取。可见，为了回应行政纠纷多元化解决的现实需求，对行政案件应当进行繁简分流，通过行政诉讼简易程序的引入，使得部分官民矛盾能够得到及时化解，进而促进和谐社会的实现。

（二）行政相对人合法权益有效保障的客观要求

自《行政诉讼法》颁布实施以来，实践中一直存在着“行政争议多，行政诉讼少”的问题，个中缘由不能不引起学者的冷静思考。从一定意义上来说，繁琐的行政诉讼普通程序是行政相对人寻求司法救济的障碍之一。对于案情简单、涉诉标的较小的行政案件，如果机械适用普通程序进行审理，原告势必会付出较高的经济成本、时间成本及人力成本。一旦行政案件不能得到及时、有效、公正的处理，不仅行政相对人的合法权益无法得到保障，而且还会加剧社会的不稳定。诚如学者所言：“无论审判是怎样完美地实现争议，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判实现争议的希望”。[2] 从有效保障行政相对人合法权益的角度来说，立法者也有义务设置行政诉讼简易程序，以便行政纠纷能够得到及时化解。

（三）合理配置行政审判资源的内在需求

当下中国正处于社会急速转型时期，社会矛盾呈现井喷之势。就部分地区的行政审判实践而言，行政案件数量不断增加，现有的司法资源已难以应对。特别是在某些基层人民法院，由于行政审判力量较为薄弱，案件压力更为明显。为了合理配置行政审判资源，就需要兼顾诉讼程序的公正与效率价值，促使有限的行政审判力量重点解决重大疑难案件。正如有的学者所指出的那样：“在公正与效率的架构下，我们目前禁设行政诉讼简易程序的立法，无论在理论上还是在实践上都显得过于固执，在某种意义上成为行政诉讼功能作用发挥的桎梏。”[3] 面对日益严峻的行政审判形势和有限的司法资源，人民法院在实践中开始积极试点简易程序。在最高人民法院《通知》发布前后，行政诉讼简易程序的积极探索逐步展开。从各地适用简易程序审结的行政诉讼案件可以看出，行政诉讼简易程序能够有效缓解司法资源短缺的矛盾，进而大大提高司法效能。