摘要: 行政诉讼的起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，域外立法普遍针对行政机关作出的行政决定、命令规定了较民事普通诉讼时效短得多的行政撤销诉讼（司法审查）的普通起诉期限；而其他诉讼类型均未规定提起诉讼应当适用起诉期限的规定。我国现行立法关于起诉期限的规定具有撤销诉讼一体主义的特征，应从诉讼类型的角度完善起诉期限的规定。具体而言，撤销诉讼继续适用现行立法规定的起诉期限；由于拒绝行为产生的给付诉讼也应当适用起诉期限的规定，而消极不作为给付诉讼可以考虑适用公法上请求权的消灭时效（诉讼时效）或者权利失效制度予以规范；确认诉讼不需要规定起诉期限，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。
关键词: 行政诉讼；起诉期限；
诉讼类型行政相对人或者其他利害关系人认为具体行政行为侵害其合法权益向法院寻求司法救济，要求撤销具体行政行为，改变应该具体行政行为所形成的新的权利义务关系，恢复到原有的法律关系状态，则必须在法定期间内提起诉讼，而这个法定期间就是起诉期限。是否提起任何行政诉讼均应遵守起诉期限的规定呢?纵观世界各国的立法例和司法实践,上述问题的答案是否定的。起诉期限规定仅与行政诉讼中特定的诉讼类型相关，换言之，只是特定的诉讼类型如撤销诉讼和因拒绝决定而提起的给付诉讼才适用起诉期限规定。为何如此？本文拟从诉讼类型的角度出发，分析和探讨行政诉讼起诉期限的适用范围与适用对象问题，以求教于方家。
一、行政诉讼起诉期限的理论释义
时效是指一定的事实状态经过法定期间，产生一定法律效果的法律制度。时效本质上是法律对行为主体行使某些权利的一种时间上的限制。时效规范属于强制性法律规范，时效制度的目的在于维护法律安定性和社会秩序，体现了法治的基本要求。①［1］(P364-365）刑事、民事和行政三大诉讼中均有关于时效的规定，然而名称和长短各不相同。短期起诉期限的设置是各国行政诉讼的特色和客观需要。
（一）起诉期限的概念
关于起诉期限的概念，我国立法上没有明确规定，学者们见仁见智，有的称为起诉期限，有的称为诉讼时效，有的认为起诉期限也称诉讼时效。主要有以下几种观点：（1）起诉期限是不服具体行政行为的当事人有权请求人民法院保护其合法权益的法定期限［2］(P444）；（2）起诉期限也就是行政诉讼的诉讼时效，从诉讼时效开始起算多长时间原告都有权利提起诉讼，多长时间之外，即丧失起诉权利［3］(P626）；（3）起诉期限也称诉讼时效，是相对人起诉的有效时间［4］(P202）；（4）起诉期限也称诉讼时效，指公民、法人或其他组织对行政主体具体行政行为不服时，可以向法院提起行政诉讼，由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限。［5］(P252）
林莉红教授早期称之为诉讼时效②［6］(P164），后来修订为起诉期限，并将起诉期限的概念定义为：行政诉讼中的起诉期限是指当事人能够向法院对具体行政行为提起行政诉讼的有效期限。超过了这一期限，则当事人丧失向法院提起行政诉讼的权利。［7］(P180）笔者赞同林教授修订后的称谓和定义。因为，毕竟行政诉讼中的起诉期限与民事诉讼中的诉讼时效虽然同属于广义的时效范畴，但两者之间还是存在诸多差异，为避免概念混同，宜使用后来修订的称谓。③［8］(P71）［9］从立法目的的角度看，起诉期限是法律规定的当事人不服某项行政决定时向法院请求给予司法救济的时间限制。起诉期限制度与刑事、民事诉讼中的时效制度一样，是法的公正相对性最突出的表现之一。④［10］(P34）［11］(P364-365）起诉期限制度作为时效制度中之一种,同样包含三方面的要素:（1）存在一种事实状态,即行政相对人不行使请求法院给予司法救济权利的事实状态;（2）该事实状态持续达一定时间,即不行使法律赋予的救济权利无间断地经过一定时间;（3）发生一定的法律后果,即起诉期限期间完成后,行政相对人丧失起诉权利,行政决定获得形式确定力即不可争力。
（二）行政诉讼起诉期限的性质
对于这个问题,据笔者了解,国内外学者很少作过较为详细的讨论,多数的著作和文章均没有关注到这个问题,少数的文章即使提及也是点到为止。笔者认为，行政诉讼的起诉期限是一种明显有别于民事诉讼时效（也称消灭时效）的时效制度。讨论起诉期限的性质问题，必然涉及到行政行为效力理论和法的安定性原则，因为设置撤销诉讼起诉期限的理论根据在于行政行为效力理论，而行政行为效力理论的理论根据在于法的安定性原则。
人类社会从原始进化到文明时代，制定法律、追求法治，目的在于维护和创造一个良好的社会环境，化解矛盾纠纷，实现公平正义，使人们的社会秩序井然，整个社会秩序平和稳定，法的安定性原则就是体现这种价值追求的一项法治的重要基本原则。法的安定性原则要求作为国家行为之一的行政行为不得被任意改变，要求行政行为所设定的权利义务关系能够持久地维持一种稳定的状态。从古希腊的苏格拉底⑤［12］(P271）到二战时期的德国著名法学家拉德布鲁赫（Gustav Radbruch）⑥［13］(P99-100），在法的安定性原则与公正性原则之关系上，历代法学家们虽然在表述上存在差异，而且在哪种原则的地位更为优越等方面意见也存在争议，但无不强调法的安定性的重要性。目前行政法学界对法的安定性原则观点基本一致，都认为法的安定性应当包括两方面要求:法律规范的安定性和法律秩序的安定性。法律规范的稳定性是指法律规范必须具有稳定性和持续性，只有法律规范具有稳定性和持续性，人们的行为才有所遵循，人们对自己的行为的法律效果才能够有较为明确的预见。而法律秩序的安定性则是指通过发挥法律的功能（如司法、行政执法中的法律适用）而形成的权利义务关系具有安全性、稳定性和持久性。⑦［14］(P227-228）
在现代，法的安定性原则不只是对制定法的要求，同时也涵盖所有的国家行为。国家行为作为国家权威意志的表达，都是法律秩序的内在组成部分。［15］(P117）作为国家行为表现形式之一且数量最多的行政行为，和作为国家行为的其他表现形式的司法判决一样，虽然不是严格的、形式意义上的由立法者颁布的法律，但它是“关于法律解释和法律适用的一种权威性宣告”，［16］(P100）司法判决和行政行为在一定程度上就具有与立法者创制之法类似的品质。［17］(P469-471）德国学者奥托·迈耶将行政行为定义为：“行政向人民就什么是个案中的法（所为）的高权宣示。”［18］(P97）只有行政行为的效力尽早地获得确定，具有不可争性，才能使行政行为所形成的新的社会秩序安定下来。行政行为作为法在具体特定事件中的表现，其确定力即为法的安定性原则在行政行为上的具体表现。虽然行政法学界历来对行政行为的效力内容有颇多争议，⑧［19］(P228）但对于行政行为具有确定力却有着一致的意见。行政行为的确定力是指行政行为具有不受改变的法律效力，包括形式确定力和实质确定力。叶必丰教授认为，诉讼法上对行政诉讼规定一定的时效，实际上是诉讼法针对行政行为的形式确定力所作的制度设计，换句话说，行政诉讼时效制度并不是行政行为形式确定力的根据，相反它是根据行政行为的形式确定力原理来设计的。［20］(P99-116）
根据法的安定性原则的要求和行政行为效力理论，行政决定一经作出便具有法律拘束力，行政决定所创设或者确认的权利义务关系推定成立，新的社会秩序推定形成，非经法定程序和有权机关不得改变。同时，“有权利必有救济”，根据权利救济理论、依法行政原则和法的公平正义原则的要求，为了防止违法行政行为侵害行政相对人的合法权益，法律必须为行政相对人设定必要的、有效的救济途径。法律规定行政相对人如果对行政机关作出的某项行政决定不服，可以在法定期限内向司法机关提起撤销诉讼，改变这种既成的新的权利义务关系，恢复到原来的秩序中去。但是，撤销诉讼的提起往往对行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定造成较大的影响，为了避免行政行为合法性的争议长时间悬而未决并因此妨碍公益，因此，对撤销诉讼的提起有必要设置合理的时间限制。大陆法系国家的行政诉讼脱胎于民事诉讼，虽然公法诉讼与私法诉讼在性质差别很大，但基本的原理相通。立法者借鉴民事诉讼形成之诉中撤销之诉⑨［21］(P4788）的除斥期间规定，设置了行政撤销诉讼的起诉期限。由于撤销诉讼在性质上属于形成之诉，行政相对人行使的是形成诉权，而行政诉讼与民事诉讼的基本原理是相通的，因此，借鉴民事诉讼中形成之诉对应除斥期间的制度安排，对某项行政决定提起撤销诉讼的法定期间也应当是除斥期间。［22］(P91）［23］(P1661）除斥期间是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。
但是，各国的立法和司法实践表明，行政法中的除斥期间与民法中的除斥期间还是存在一些差别，比如行政诉讼超过起诉期限应当裁定驳回起诉或不予受理，属于程序法范畴；而民事诉讼超过除斥期间则是判决驳回诉讼请求，属于实体法范畴。两种时效制度为何会存在这种差别，原因何在？笔者至今尚未见过这方面的讨论文字。依笔者浅见，主要有三方面的原因：
（1）由于公法与私法规范之间的性质差异所致。依民法学通说，除斥期间是民事实体权利（形成权）的存续期间。由于民事诉讼处理的是民事主体之间的私法争议，除非法律另有起诉期间的规定，否则当事人随时可以提起诉讼请求维护其权益，法院不得以原告已经经过相当期间才提起诉讼不合法为由，裁定不予受理或者驳回起诉；纵使原告主张的实体权利已经超过诉讼时效或者除斥期间，也属于实体方面有无理由的问题，不属于丧失起诉权而导致其起诉不合法。而行政诉讼处理的是公法争议，虽然与民事诉讼目的基本相同，主要也是为原告公法上的权益提供救济，但两种诉讼仍存在本质上的差异。因为民事诉讼当事人相互间的争执原则上不涉及公益且与公权力的行使无关，而行政诉讼的被告即行政机关为代表公益进行诉讼，这种诉讼经常与行政行为的效率、法的安定性和法律秩序的稳定密切相关，为避免行政机关单方法律行为合法性的争议长时间悬而未决，客观上要求撤销诉讼起诉期间的设置应当比民事诉讼的消灭时效期间要尽量缩短。而且，在各国立法和司法实践中，往往干脆将撤销诉讼的起诉期限直接规定为起诉的合法性条件之一，［24］(P12）即作为程序要件处理，起到提高“起诉门槛”的作用。
（2）目前的行政法是一个实体规范和程序规范混杂在一起的混合体。与大陆法系许多国家都制定了抽象体系化的实体的民法典［25］(P21）的情况不同，由于行政法的实体权利和义务的复杂性、多样性，至今行政法学界仍没有能够从理论上、整体上对其进行抽象体系化，当今世界上没有哪一个国家能够像制定民法典那样制定出抽象体系化的实体的行政法典。目前世界各国制定的《行政诉讼法》、《行政程序法》等所谓的“程序法律”中，相当一部分的条文其实是实体法的规范。日本学者谷口安平认为：“程序法是实体法之母”，［26］(P7）这种判断反映了人类社会法律发展逐步演变的历史规律，也印证了行政法起步较晚的事实以及目前所处的发展阶段。
（3）起诉期限与司法程序中的上诉期限相类似。根据近现代国家权力分工的原理，各级行政机关依法行使行政权力，与司法机关一样，有权依法作出法律决定，行政决定与司法裁判在其内容的确定性和执行力上意义基本相同。行政相对人对行政决定不服起诉，法院依法对行政决定进行合法性审查，这种审查与在刑事、民事诉讼中，二审法院因当事人不服上诉之后，对一审裁判所进行的审查极为相似。如在英国，上级法院的调卷令，最初主要用于审查初级法院和治安法官的决定，后来扩大到一般行政机关的决定，即有监督权的法院可以命令低级法院或者行政机关把作出的决定移送到该院进行审查，如有越权情况可以撤销这个决定的全部或一部，或者命令作出决定的机关按照该院的指示加以改正。［27］(P235）［28］(P181）可见，当事人对行政机关的决定不服申请调卷令的行为，与当事人对初级法院的决定不服申请调卷令的行为，这两种行为应当说极具有相似性。在德国等大陆法系国家和地区，当事人未在上诉期限内提起上诉，一审裁判发生法律效力（裁判确定力）；而行政相对人未在法定起诉期限内提起诉讼，行政决定产生形式确定力（即不可争力），两者原理基本相同。近现代行政法学的核心概念“行政行为”一词，便是德国行政法学的鼻祖奥托·迈耶（Otto Mayer，1846-1924）自1895年以司法判决为蓝本，运用概念法学的方法提出的。因此，对比刑事、民事诉讼中上诉期限的规定，在明确告知救济途径和期限的情况下，世界各国和地区立法例规定的一个月到六个月的撤销诉讼普通起诉期限应当说是合理的。［29］(P364-365）因为刑事裁判所决定的当事人的权利通常比民事裁判、行政决定要重要得多，而刑事案件的上诉期限只有10天，如果行政决定中已经明确教示当事人救济事项，那么，给予当事人一个月以上的起诉期限或者申请行政复议的期限可以说已经比较充裕了。当然，起诉期限的适用比上诉期限要复杂得多，因为上诉期限的适用对象通常都是一审裁判文书中所列的当事人，法律文书已经依法向他们送达并告知上诉期间和上诉法院等事项，处理起来情况比较简单。而起诉期限所适用的对象除了法律文书所列的直接行政相对人外，还包括其他利害关系人，有些利害关系人可能在很长时间内都不知道行政决定已经作出，而且对外、对他们的权利义务产生实际影响等，因此，针对具体个案中不同的对象和情形，如何科学设计相应的起诉期限规定，以及如何正确地适用相关的规定，处理起来情况就要复杂得多。
根据上述分析，笔者认为行政诉讼的起诉期限是比照民法上的除斥期间和诉讼法上的上诉期间进行设计和变造的，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。也可称之为行政法的除斥期间（或不变期间）。起诉期限具有以下特征：（1）法定性，即什么条件下适用多长的起诉期限通常都由法律予以明确规定；（2）强制性，起诉期限作为广义上时效的一种，体现了法律规范强制性的特征；（3）程序性，起诉期限是行政诉讼起诉条件中的消极条件之一，如果当事人的起诉超过法定期限，法院将裁定驳回起诉或不予受理，在程序上终结诉讼；（4）不变性。如上所述，起诉期限属于行政法中的除斥期间，与民法中的除斥期间相类似，是一种不变期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。
（二）起诉期限与诉讼时效的区别和联系
起诉期限与民事诉讼时效相比较，虽然两者都设有一定的期间，且期间经过后都会对原告发生某种不利的诉讼后果，但起诉期限与诉讼时效存在较大的区别：（1）在法律性质上。起诉期限是起诉条件即诉的合法性要件，而诉讼时效则实体审理要件即诉求是否有理由的要件。（2）在适用对象上。起诉期限适用的是形成权，诉讼时效适用的是请求权。（3）在法院的审查阶段上。对于起诉期限，法院主要在起诉受理阶段进行审查，当然，在审理阶段也可以审查；对于诉讼时效，法院只能在实体审理阶段进行审查。（4）在法院能否依职权审查上。由于起诉期限起诉条件之一，在起诉受理阶段由于被告尚未参加到诉讼中来，因此，法院可以依职权主动审查原告的起诉是否超过了法定期限，即使受理之后仍可以主动审查;而诉讼时效由于发生的实体法上的效果，必须尊重当事人的意思自治，除非被告主张，法院不得主动审查和援用。（5）在证据方面。对于起诉期限，法院可以主动调查取证予以认定，被告也可以提出主张后举证证明；而诉讼时效则应由被告提出主张并举证证明。（6）在期间经过的处理上。原告在起诉期限届满后起诉的，法院可以裁定不予受理或在受理之后裁定驳回起诉;诉讼时效已过的，如果被告主张，法院须判决驳回原告的诉讼请求，如果被告没有主张的时效利益，则原告有胜诉的可能性。（7）在期间的可变性上。起诉期限为不变期间，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间，但任何情况下都不发生中断和中止的问题;而诉讼时效则是可变期间，原告不仅在特殊情况下可申请延长，而且时效可能因种种法定事由而中断或中止。
（三）起诉期限的法律效果
起诉期限制度对当事人行为的影响体现在三个方面：（1）规定时间或者期限的长度，起始点和终结点；（2）规定当事人的选择行为，当事人可以在法定期限内思考是否寻求司法保护，以及思考决定后可以采取的行为方式；（3）规定当事人选择行为的相应的法律后果。即起诉期限的效力，当事人未在法定期限内起诉的效力，起诉权消灭，起诉不符合起诉条件，裁定不予受理或者受理后经审查逾期起诉而裁定驳回起诉。法律通过行政诉讼中的起诉期限的规定，给当事人寻求司法救济设置一种时间限制，即当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。法治的本质是既维护社会的公平正义和良好的社会秩序，同时也充分尊重当事人的选择自由。如果法律在时间上已经给予行政相对人比较充分的考虑和选择机会，对行政相对人的选择自由给予了充分的尊重，而行政相对人在法律规定的这个特定的期间内没有提起诉讼，将依法承担不利的法律后果，即法律将取消其请求法院通过司法程序保护其权利的权利。
根据我国现行立法和司法解释的规定，如果行政相对人的起诉超过法定期限且无正当理由的，即产生以下法律后果:一方面，行政相对人由此丧失起诉权。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第41条规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉。可见，在我国行政诉讼中，当起诉期限届满后，行政相对人丧失的也是起诉权而不是胜诉权。这一点与我国民事诉讼中的诉讼时效和除斥期间均不同。在民事诉讼中，当事人超过诉讼时效或者除斥期间的，丧失的是胜诉权，而不是起诉权。胜诉权与起诉权分属于两个不同性质的法律范畴，前者属于实体法范畴，后者属于程序法范畴。另一方面，在行政相对人不履行行政决定所确定的义务的情况下，即可被强制执行。包括:行政机关依法自行强制执行;行政机关申请人民法院强制执行;行政机关根据法律的授权对平等主体之间的民事争议作出裁决确定的权利人或者其继承人、权利承受人依法申请人民法院执行。
二、起诉期限所适用的诉讼类型
任何一项法律制度，基于其设立的价值取向与功能目标，往往都有特定的适用范围与适用对象。对该项制度适用范围与适用对象的限定，不论过于宽泛或者过于狭窄，都将导致对该项制度价值的损减甚至背离。［30］(P36-38）在民事诉讼中，讨论取得时效、消灭时效和除斥期间三种时效的适用范围与适用对象问题往往与实体民事权利的种类划分密切相关。民法学通说认为，取得时效的适用范围与适用对象是物权（的取得），诉讼时效（消灭时效）的适用范围与适用对象是请求权（债权），而除斥期间的适用范围与适用对象是形成权。但在行政诉讼中讨论时效的适用范围与适用对象问题，却往往与行政诉讼类型相挂钩。为何存在这样的差别？笔者认为，主要原因是：在民事立法中，有关时效的规定属于实体法规范范畴，体现了法律对某种民事权利的时间限制；而在各国的行政立法中，往往对撤销诉讼的起诉期限作出明文规定，作为当事人提起撤销诉讼的起诉条件之一，因此，起诉期限属于程序法规范范畴，体现了法律对当事人提起撤销诉讼的时间限制。
（一）关于行政诉讼类型
要了解起诉期限应当适用于哪些诉讼类型这一问题，首先应当了解什么是行政诉讼的诉讼类型。我国台湾地区行政法学者蔡志方先生认为，行政诉讼审判权范围与行政诉讼类型历来都是行政诉讼制度中居于最核心地位的两个关键问题，往往牵一发而动全身。［31］行政诉讼审判权范围一直是行政诉讼法理论界关注的焦点，行政诉讼审判权范围的扩大是各国行政诉讼制度发展的趋势之一。行政诉讼类型是行政诉讼制度精细化发展的重要标志，它有助于行政行为的审查以及公民权利的保障。在诉讼程序中，诉、审、判是一个完整的体系，判决是诉讼程序结束的产物，是对诉讼请求的回应。因此，一个国家的行政诉讼制度建设，除了应完善行政判决体系外，还应导入行政诉讼类型，而且后者是前者的基础和前提，从诉权保护和制度完善的角度看甚至比前者更为重要。行政诉讼的类型化是20世纪以来世界各国行政诉讼制度发展的趋势之一。［32］(P91-103）一个国家行政诉讼类型的多寡，完善与否，关系到公民权益保护范围的宽窄程度、广度和深度。从一定程度上说，诉讼类型化是行政诉讼制度走向成熟的标志。［33］(P181）
从历史发展的角度上看，作为行政争议救济手段或者裁判方法的行政诉讼类型是与整个行政诉讼制度的发展相随始终的。行政诉讼制度发展的历史表明，各个主要西方国家早在17、18世纪就已经普遍确立了现代意义上的行政诉讼制度，便开始了广泛且丰富的诉讼类型化实践。特别是二战以来，以德国为代表的大陆法系国家（地区）甚至出现了行政诉讼类型体系化、系统化的发展新趋势。但在第二次世界大战以前，大陆法系诸国（地区）在行政诉讼上一般只有撤销诉讼一种诉讼类型，因为在“夜警国家”、“守夜人政府”时期，行政对人民合法权益的侵害几乎仅仅表现为某个具体的行政侵益处分，因此，当时人民的公权利一般仅限于各种消极的排除行政非法干预的自由，显然最有效的救济方式就是通过向法院提起撤销诉讼，以司法的撤销判决来直接消除行政侵益处分的效力，使行政相对人的权利或者自由恢复到行政处分作出之前的状态。故就当时的历史状况而言，单一的撤销诉讼基本可以满足为人民提供有效司法救济的需求。第二次世界大战结束以来，由于“社会福利国家”、“服务行政”、“给付行政”理念的勃兴，世界各国（地区）普遍经历了行政权的扩张、公权利概念的变迁和公共利益的兴起，展现出“行政国家”的时代特征。随着人民公权利内涵的扩充和种类的增加，原来单一的撤销诉讼已经无法确保权利救济的完整性和有效性了。为实现行政诉讼的宗旨和目的，有效且无漏洞地保护行政相对人的合法权益，客观上要求各国行政诉讼增设各种必要的、基本的诉讼类型，确保“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为，都必须有一个适当的诉讼种类可供利用。”［34］(P204）例如：在德国，“行政私法化和自我调节的发展趋势，已经使得此前对公法和私法之间在法律途径上的划分变得很成问题。这常常把行政法院的审查拖入决定过程本身之中，并将实体法问题的重点，转移到复杂的归属即权衡裁判上去。情况的发展，迫使人们认可并在诉讼中尝试新的合作与均衡形式。这就使得一直铁板一块的诉的种类系统开始松动——它已经开始排斥仅仅专注于点对点调整的撤销之诉和义务之诉，并使给付之诉和确认之诉获得了重要性，因为这两类诉就上述那些新型行政方式而言，显得更加灵活。”［35］(P17）在日本，基于1962年制定的《行政案件诉讼法》诉讼种类少，难以适应时代发展的形势，2004年修改的《行政案件诉讼法》基于人权保障的需要，也为了适应社会发展的需要，增设了课予义务诉讼、停止诉讼、公法关系确认诉讼等新的诉讼类型。在我国台湾地区，2000年实施的新的《行政诉讼法》也在原来仅有撤销诉讼一种法定诉讼类型的基础上，扩大了撤销诉讼的适用范围，增加了课予义务诉讼、确认诉讼、一般给付诉讼等新的诉讼类型，［36］(P379-383）以应对多样化的行政纠纷，扩大公民权利保护范围。
行政诉讼类型发展的历史表明，与民事诉讼类型出现的顺序相反，撤销诉讼（形成诉讼）是最早、最为典型的传统行政诉讼类型。它是行政相对人认为行政主体作出的违法行政决定侵犯其合法权益的，向法院请求撤销该决定的诉讼。它具有诉讼目标的形成性、诉因的不利处分性、诉讼两造的对抗性等特点。就行政诉讼的基本类型而言，撤销诉讼属于形成诉讼，其诉讼目的在于请求法院撤销行政主体已经做出的行政决定，希望通过行政判决溯及既往地消灭行政决定的法律效力，使相对人因为该行政决定而受损的权益得以恢复。从行政诉讼产生之日起，撤销诉讼就是行政诉讼中的核心诉讼类型，因为其与行政法的发展以及行政诉讼的目的密切相关，体现了行政诉讼的鲜明特色。［37］(P1）我国台湾学者吴庚曾指出：“撤销诉讼可谓行政诉讼之核心，无论诉之种类如何增加，其中最重要者仍非撤销诉讼莫属。”［38］］(其他诉讼请求可以通过一定的方式转化为撤销诉讼或者撤销加给付诉讼。在各国行政立法中，法律通常规定当事人的给付请求须先经行政处理先行,如单独申请国家赔偿,须先向负有赔偿义务的行政机关主张赔偿，如果对该行政机关的赔偿决定不服再向法院起诉；确认权属纠纷也由行政机关处理先行,如果对行政决定不服再起诉,均可转化为撤销诉讼。)
关于诉讼类型的划分标准问题。有学者研究认为，行政诉讼类型的划分应坚持同一性和科学性原则。［39］(P93-95）笔者认同这种观点。所谓同一性是就标准的形式要求而言的，而科学性是就标准的实质要求而言的，作为一种独立的区分标准，其本身应具有高度的涵盖性，能够揭示行政诉讼制度的本质属性。从对行政诉讼类型内涵的界定分析，“诉讼请求的内容”是行政诉讼类型化的最基本的标准。因为诉讼请求的内容在整个诉讼的历程中处于承上启下的枢纽地位——承接行政诉讼救济行政相对人合法权益之目的、启动行政诉讼程序之不同进路。而且与其他划分标准相比，诉讼请求的内容更具有明确性、可操作性等优点，既便于原告起诉时进行选择，又便于法官在审理时进行判断，而且对受理诉讼的法院来说一般情况下还必须受诉判一致性原则的约束。更重要的是，诉讼请求的内容具有高度的涵盖性，无论是在民事诉讼抑或行政诉讼中，当事人所提出的诉讼请求无非就是形成、确认或者给付而已。［40］(P58）比如，在立法上对行政诉讼类型划分比较完善的德国和我国台湾地区就是以上述标准划分诉讼类型的。
从近期的研究成果看，我国学者也认为应该以诉讼请求为主要标准划分行政诉讼类型，而且认为我国行政诉讼类型应该分为撤销诉讼、给付诉讼以及确认诉讼三大基本类型。在这三大基本诉讼类型下，根据不同的标准，又可以对其进行亚类型的划分，其中由于给付诉讼的诉讼标的表现出两种明显的不同类型，学者们认为应该将其分为课予义务诉讼和一般给付诉讼。如吴华博士以当事人的诉讼请求为标准，将我国的行政诉讼类型划分为撤销诉讼、课予义务诉讼、行政给付诉讼和行政确认诉讼，［41］(P205）赵清林博士从单一的诉讼请求或裁判方法出发，也将我国行政诉讼类型划分为上述四种。［42］(P192）章志远教授以诉讼请求的内容为主导性区分标准，将我国行政诉讼类型构造为行政撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼和行政确认诉讼。［43］(P98-99）从划分结果上看，上述学者的观点基本是一致的，笔者同意这种诉讼类型划分方式。根据上述研究结论，行政诉讼类型的外延主要包括四种基本的诉讼类型，即：撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼和行政确认诉讼。其中，撤销诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政主体作出的行政决定侵害其合法权益时，请求人民法院撤销该行政决定而提起的诉讼；课予义务诉讼是指公民、法人或其他组织的合法权益因行政主体拒绝作出行政决定或者怠于作出行政决定而遭受侵害，请求法院判命行政主体作出其所申请的行政决定的诉讼。一般行政给付诉讼是指公民、法人或其他组织请求法院判命行政主体作出行政决定以外给付的诉讼；行政确认诉讼是指公民、法人或其他组织与行政主体之间对某种行政行为或事实行为的存在状态发生争议时，请求人民法院对其是否存在以及是否合法、是否有效作出确认而提起的诉讼。
德国和我国台湾的立法和司法实践反映，撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼和行政确认诉讼之间，主要存在六种关系形态：即排斥关系、交错关系、选择关系、结合关系、转换关系和补充关系等。［44］这些关系形态有的是基于法律的明确规定，如形成诉讼、给付诉讼对确认诉讼的排斥适用，即确认诉讼相对于其他诉讼的补充性；又如撤销诉讼因被诉行政行为已失效可以转换为续行确认诉讼等；有的是基于理论上的推演，如诉讼类型之间的选择关系、结合关系或者选择关系等。为何立法上要明确规定的诉讼类型之间的关系规则呢？笔者认为，也许立法者考虑的因素有多方面，但其中一个主要的原因是为了促使当事人选择最合适的诉讼类型即最有效的救济途径，另外，由于各种诉讼类型所适用的时效规定截然不同，为了防止当事人因错过撤销诉讼的起诉期限或者给付诉讼的诉讼时效，而故意选择提起时效期间较长或者没有时效限制的诉讼类型如给付诉讼或者确认诉讼，因此，在立法上明确诉讼类型之间关系规则有其必要性和合理性。
（二）域外不同诉讼类型下的时效规定
基于撤销诉讼最能体现行政诉讼的特色，而且在行政诉讼中的核心地位等原因，各国行政诉讼法往往对撤销诉讼的各项诉讼规则作了比较完整、详细的规定，其中包括撤销诉讼的时效规定。而对于行政给付诉讼、确认诉讼的诉讼规则的立法规定则相对简单得多。笔者认为，也许是各国立法者认为后面两类诉讼可以参照适用民事诉讼的相关规则的缘故。
总体上观察，世界各国的立法均规定了较民事普通诉讼时效短暂得多的行政撤销诉讼（司法审查）普通起诉期限，有的国家比如我国还规定了比普通起诉期限更短的特殊起诉期限。在大陆法系国家，区分公法诉讼与私法诉讼，民事诉讼属于私法诉讼，而行政诉讼则属于公法诉讼，多数国家行政案件由行政法院审理，民事案件则由普通法院审理，适用不同的诉讼规则。就撤销诉讼的起诉期限而言，德国普通起诉期限为1个月（该国民事普通诉讼时效以前为30年，2002年修改为3年），法国普通起诉期限为2个月（该国民事普通诉讼时效为30年），日本普通起诉期限以前为3个月，2004年修改为6个月（该国民事债权的普通诉讼时效为10年，债权和所有权以外的其他财产权的普通诉讼时效为20年），我国台湾地区普通起诉期限为2个月（民事普通诉讼时效为15年），我国大陆普通起诉期限为3个月（民事普通诉讼时效为2年）。［45］(P609-618）［46］在德国、日本和我国台湾地区，对行政处分中的可撤销行政行为提起撤销诉讼才适用起诉期限，对行政机关不作为提起的课予义务诉讼也因需行政复议前置而准用起诉期限的规定；如果是对无效行政处分提起无效确认之诉，则无起诉期限的要求。其他确认诉讼也因不涉及单方法律行为的效力维护问题，因此也无适用起诉期限的必要；如果当事人对行政不作为、事实行为、行政合同行为等提起的违法确认诉讼或一般给付诉讼，也均无起诉期限的要求。［47］(P211-394）［48］(P313-437）［49］(P1354-1355）由于一般给付诉讼是基于既有的法律关系产生的请求权而提出的给付诉求，各国立法和司法实践一般的做法通常是参照适用民法的请求权消灭时效的规定，而在我国台湾地区的《行政程序法》中，则明文规定公法上请求权的消灭时效为5年。各国普通起诉期限一般都是以行政相对人知道行政决定作出之日起开始计算，有的国家或地区（如韩国和我国台湾地区等）的立法甚至明文规定起诉期限是不变期间［50］，不能中断、中止或者延长。
而在英美法系国家，虽然没有严格区分公法诉讼与私法诉讼，所有案件统一由普通法院适用基本相同的规则进行审理，但是，在英国，法律对针对行政机关的决定、命令不服申请司法复审（类似于大陆法系的撤销诉讼）的期限作出了特别的规定，即申请司法复审应在3个月之内提出，否则就是不适当的延误；在强制征收和控制土地方面，法律规定的申请期间更短，通常是6个星期内允许申请司法复审，在以后则完全置之不理；而控告公共机构及雇员或代理人的民事侵权诉讼（类似于大陆法系的行政赔偿诉讼），1954年以前受到优惠待遇，法律规定的时限为1年（而对私人的民事侵权只有过了6年以后才不能提起诉讼），1954年修法时改为由一般民事侵权普通时限约束。［51］(P347、419、486）在美国，法律规定针对行政机关的决定、命令的司法审查申请期限通常只有60天［52］(P900），而针对行政机关侵权的赔偿诉讼则受一般民事侵权普通时效的约束，或者适用比针对命令申请司法审查的期限宽松得多的时效规定。
与大陆法系国家的行政诉讼相比，英美法系国家的司法审查制度别具一格，但在时效制度安排方面却与大陆法系国家撤销诉讼的起诉期限极为相似，即期限都非常之短，远比普通民事诉讼的时效严格。英美法系的理论体系没有严格区分民事诉讼时效期间与除斥期间。关于司法审查的时效制度设计，英美法系国家在当事人不服行政机关作出的行政决定申请“司法审查”或者“司法复审”的期限安排上，体现出与大陆法系国家撤销诉讼中的起诉期限规定高度的相似性，即两个法系国家均对当事人提起此类行政争议均通过立法或判例设置了非常短暂的起诉期限（或申请期限）。对于没有涉及行政决定、命令的行政给付诉讼如国家赔偿诉讼则与普通的民事赔偿诉讼适用同样的时效规定。而在大陆法系国家，当事人提起行政给付诉讼的诉讼时效一般也是参照适用民事请求权消灭时效的规定，有些国家如德国、日本的国家赔偿诉讼甚至可以直接作为民事诉讼案件进行审理。以上情况表明，世界各国的立法之所以都针对行政机关作出的行政决定、命令规定了较民事普通诉讼时效短暂得多的行政撤销诉讼（司法审查）的普通起诉期限，而且一旦超过这个短暂的法定期限起诉，其起诉将被视为不合法。立法者基于撤销诉讼涉及到行政行为效力的维护问题，以及形成之诉的属性，加上法的安定性和维护行政权有效运作等方面的考虑，往往通过立法明确规定撤销诉讼必须适用期间短暂的起诉期限。而其他诉讼类型由于不涉及行政行为效力的维护问题，而且有民事诉讼的相关规则可以参照适用，故均未规定提起诉讼应当适用起诉期限的规定。
（三）起诉期限仅适用于特定诉讼类型的理由
在民事诉讼中，根据原告提起诉讼目的或判决内容的不同，一般可分为给付之诉、形成之诉和确认之诉，适用不同的时效规定。一般来说，给付之诉适用诉讼时效（消灭时效），形成之诉适用除斥期间，而确认之诉则没有时效上的限制。在民事诉讼制度发展史上，诉的种类最初仅有给付之诉一种，后来才出现确认之诉和形成之诉。这三种诉的种类，分别对应民事实体法上的请求权、支配权和形成权。行政诉讼脱胎于民事诉讼，也根据原告诉讼请求目的的不同，分为形成之诉（撤销之诉）、给付之诉（一般给付之诉和课予义务之诉）和确认之诉，也适用不同的时效规定。行政诉讼虽然脱胎于民事诉讼，但它从产生之日起便保留着一些鲜明的特色。行政诉讼最大的特色莫过于撤销诉讼在行政诉讼类型中的主导地位（大陆法系多数国家行政诉讼的发展史表明，在行政诉讼发展的最初阶段往往只有撤销诉讼一种诉讼类型）。行政诉讼之所以具有这样的特色，原因在于行政争议往往因具体行政行为而起，行政审判实质上是对一个已经确定了的权利义务关系的被诉具体行政行为的合法性进行司法确认。与民事审判解决的是平等民事主体间的民事纠纷不同，行政审判所解决的是不平等的行政主体与行政相对人之间的法律纠纷。这种法律关系的不平等, 性主要表现为，行政主体代表国家行使公权力，可以通过作出具体行政行为的方式先行确定行政相对人的权利义务，甚至有权对具体行政行为直接予以执行，保证具体行政行为内容的实现。而民事法律纠纷中的当事人一般不能采取自力救济的方式来实现自己的主张。之所以存在这样的区别，是由行政审判的对象——具体行政行为的特殊性（行政行为的效力）所决定的。行政行为的特殊性集中体现在其公定力、确定力、拘束力、和执行力上，这四种效力既相互独立，又相互依存，其中公定力是行政行为其他效力的基础和前提。“公定力要求受其拘束的对象承担两项基本义务，一为先行服从义务；二是不容否定义务。”［53］(P234）行政行为的这种法律效力是民事行为所不具备的。假如没有公定力作基础或这种公定力不为社会所承认，那么相对人或其他组织、机关便可以否认行政机关行政行为的效力，并把自己的意思表示与行政行为代表的国家意志并列，那么，国家行政将陷于瘫痪，公共利益、社会成员利益乃至相对人本身的利益也将受到重大损失，行政管理秩序和法律秩序亦无从谈起。这一点与民事法律关系主体双方的平等性形成鲜明的对比，也说明了为什么行政诉讼虽然脱胎于民事诉讼，但从它产生之日起便保留着鲜明特色的根本原因所在。
如果说行政相对人提起给付诉讼，是基于既有的法律关系产生的给付请求权而主张行政机关必须依法履行给付义务；那么，行政相对人提起确认诉讼则是基于既有的法律关系是什么发生争议而请求法院予以确认。当事人提起这两类诉讼的结果无论如何，都既不会直接导致既有的法律关系发生变动，也不会直接形成新的法律秩序。也就是说，给付诉讼和确认诉讼均无关行政行为效力的维护问题，而根据上述的分析，各国设置短期起诉期限的主要理由是迅速确定并维持具体行政行为所创设的新的法律关系和社会秩序，进而维护法律的安定性。因此，撤销诉讼适用起诉期限顺理成章，而给付诉讼、确认诉讼等适用起诉期限的理由却并不存在。
三、我国行政诉讼起诉期限的立法规定及存在问题
（一）我国目前关于起诉期限的法律规定及其特点
我国目前普遍适用的行政诉讼起诉期限规定，主要是《行政诉讼法》第38、39、40条以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（简称《若干解释》）第41、第42、第43和第44条的规定。此外，还有一些单行法律关于某类行政行为起诉期限的特别规定，以及最高人民法院针对下级法院关于起诉期限规定适用问题请示的答复等。上述规定构成了我国行政诉讼期限制度的主要内容：（1）经过行政复议的起诉期限是15天；（2）诉的期限是3个月；（3）因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的10日内，可以申请延长期限；（4）关没有履行教示义务的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年；（5）公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
以上规定可以看出，我国现行行政诉讼法将时效规定称为“提起诉讼的法定期限”，而“起诉期限”的名称则正式出现在《若干解释》的条文中。根据上述条文内容分析，我国当前行政诉讼起诉期限制度呈现以下特点：（1）根据《若干解释》第44条的规定，起诉期限是法定的起诉条件之一，起诉期限期间经过产生的法律效果是诉权消灭。换言之，如果行政相对人在法定期间内不起诉，则发生诉权消灭的法律效果，人民法院对起诉超过法定期限且无正当理由的，将裁定不予受理或驳回起诉。（2）从内容上看，法定期间是围绕撤销诉讼而设置的。由于我国行政诉讼目前尚处于非类型化阶段，因此现行《行政诉讼法》及其司法解释在时效设计上表现出仅有撤销诉讼的起诉期限一种时效规定，而没有就当事人提起给付诉讼、确认诉讼是否必须遵守时效、遵守何种时效规定等作出明确的规定。（3）仅就撤销诉讼的起诉期限而言，无论是3个月的普通起诉期限，还是行政机关未履行教示义务情况下不超过2年的时间限制，以及不知道行政机关作出的具体行政行为内容情况下5年或者20年的最长起诉期限规定，与其他国家和地区相比，我国目前的起诉期限相对而言是比较宽松的。
（二）当前立法和司法实践中存在的问题及原因
司法实践反映，上述本来仅适用于撤销诉讼的起诉期限规定一直都被生搬硬套地适用于所有的行政案件和其他诉讼类型，致使出现了对公民合法权益救济不足的现象，未能达到为行政相对人提供有效且“无漏洞”救济的目标。［54］［55］造成我国目前行政诉讼中起诉期限规定适用泛滥现象的主要原因，是现行行政诉讼法未对行政诉讼作类型化的规定，没有因应各种不同的诉讼请求设置不同的诉讼规则，所有行政案件完全采用撤销诉讼一元化的规则和标准审理，在行政诉讼司法实践中出现撤销诉讼一体主义［56］(P89）［57］(P100）的现象。从我国现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定看，行政诉讼的程序规则或者裁判规则均形成了撤销诉讼一体主义的局面。根据《行政诉讼法》第5条之规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。这就是行政诉讼中的“合法性审查”原则，虽然法院在作出变更判决时可对行政处罚是否合理、是否显失公正进行审查，但这只是个例外。合法性审查的前提是具体行政行为的存在，但是司法实践中，许多行政争议的对象并非具体行政行为，而是金钱给付或者具体行政行为以外的行为，如行政事实行为，在这些情形下显然无法适用合法性审查原则。此外，在原告资格、复议前置以及诉讼不停止执行等规定也体现了现行行政诉讼法的撤销诉讼中心主义。赵清林博士研究认为：“在确认诉讼中，为避免滥诉或其他不必要的诉讼，仅有原告适格方面的要求是不够的，尚需原告有即受确认判决的特殊利益。否则，将不仅徒增对方当事人的诉累，而且造成司法资源的浪费，因为此种单纯的确认对于原告来说原本就是可有可无的。《司法解释》的制定者在增设确认判决时所以有此遗漏，固然主要是因为对确认诉讼尚缺乏足够的认识。但从某种程度上亦可以说，恰恰是这种将行政诉讼等同于撤销诉讼的狭隘观念，妨碍了其进一步考虑确认诉讼的此种特殊要求。”［58］(P90）甚至在司法实践中，曾经出现过判决撤销某一行政事实行为的奇怪现象。［59］(P91）上述现象的出现与我国《行政诉讼法》当年的立法历史背景密切相关。从我国行政诉讼法关于行政诉讼受案范围的规定中看出，行政诉讼法颁布时，正值我国改革开放初期，计划经济的色彩还相当浓厚，当时的行政案件的类型较为简单，多为干预行政如行政处罚、行政强制等侵犯公民、法人或其他组织人身权、财产权的行政行为引起的行政案件。这种现象与其他国家（或地区）行政诉讼发展初始阶段的现象是相类似的，即法律规定撤销诉讼一种行政诉讼类型已经可以基本满足当时的行政救济需要。
随着我国改革开放的不断深化，经济、政治体制改革不断推进，整个社会开始发生转型，国家行政也已经由原来的“干预行政”为主转向“服务行政”、“给付行政”为主。与此同时，各种因应社会需要的新类型行政争议不断涌现，社会对司法救济的有效性和完整性期望值也越来越高，这就对我国行政诉讼制度提出了挑战。如“董铭诉上海市徐汇区房地局信息不公开案”、征地补偿纠纷案、社保金支付纠纷案、不履行行政合同支付义务纠纷案、行政赔偿案等，就是一些典型的一般行政给付诉讼。确认诉讼在行政诉讼类型体系中也逐步体现其地位的重要性，《若干解释》虽已增设了确认判决的适用，但目前尚未建构起较为完善的确认诉讼的相关规则。不受起诉期限等时效规定限制是确认诉讼的一项最为鲜明的特色，目前却难以在我国司法实践中得到展现。比如，我国学界长期受大陆法系学说的影响，因此，在理论上承认无效行政行为与可撤销行政行为的二元划分。但是，由于行政诉讼制度目前尚处于初创阶段以及《行政程序法》尚未立法等原因，在我国当前的制度构建上却没有为无效行政行为及无效确认诉讼的存在提供空间，目前包括无效行政行为在内的所有瑕疵行政行为实际上都被视为可撤销行政行为，适用撤销诉讼的规则特别是起诉期限规则，无法体现确认诉讼的主要特色。
