摘要: 我国《行政诉讼法》日渐显露出诸多结构性缺陷和深层次矛盾，这些缺陷仅靠司法解释已经无法彻底解决，行政诉讼法的修改已成为紧迫课题。已正式提交我国权威法制机关的中国人民大学版专家建议稿认为，我国现行《行政诉讼法》的立法精神和基本框架仍然可行，但部分内容已不适应行政法治发展的要求，亟须加以修改补充。为此，中国人民大学版专家建议稿提出了一系列具体修改建议，其主要创新亮点是：(1)调整重述了行政诉讼法的立法目的；(2)增加了司法最终裁决原则；(3)用“行政争议”替代“具体行政行为”作为界定受案范围和起诉权的基本标准以扩大保护范围；(4)提出了改革现有行政审判体制的改革方案；(5)系统构建了指定异地管辖制度；(6)将电子数据证据作为新的证据类型;(7)确立了诉讼停止执行被诉行政行为的原则；(8)增设调解制度和简易程序；(9)系统构建了公益行政诉讼制度；(10)将司法建议制度正式化并强化其功用；(11)建立赔偿（补偿）专项准备金制度和法院支付令制度；(12)增加执行措施，加大执行力度。

关键词: 行政诉讼法；修改；专家建议稿；受案范围；公益诉讼

我国《行政诉讼法》自1989年颁布以来，行政诉讼制度得到很大的发展，但也暴露出诸多问题。尽管最高人民法院相继颁布实施了一系列关于行政审判工作的司法解释，但结构性问题仍有必要从立法上修补。为给《行政诉讼法》修改工作提供参考，中国人民大学中国行政法研究所所长莫于川教授曾于2005年按照全国人大法工委行政立法研究组的要求，组织中青年学者完成了《关于修订＜中华人民共和国行政诉讼法＞的建议稿（中国人民大学方案）》，于当年3月30日正式报送全国人大常委会法工委。鉴于修改《行政诉讼法》现已列入全国人大常委会的立法规划，近年各方面对此项工作有了新的认知，行政诉讼实践有了新的发展，中国人民大学中国行政法研究所于2011年12月专门成立了《行政诉讼法》修改课题组，由莫于川教授主持，中国人民大学的一批青年学者、博士生和硕士生参加。课题组在2005年建议稿的基础上，经过数月的调研撰稿工作，形成了新的《＜中华人民共和国行政诉讼法＞修改专家建议稿》（中国人民大学方案）及理由说明书，报送全国人大常委会、最高人民法院、最高人民检察院和国务院法制办。此次的中国人民大学版专家建议稿立足于中国国情，注重改革方案的可行性和实践性，从实际出发，对旧的不合时宜的制度规范提出了诸多修改建议，为完善我国行政诉讼法律制度提供了可供立法决策参考的宝贵意见。本刊特予刊发，以飨读者，共襄盛举。

20世纪80年代以前我国一直没有建立起行政诉讼制度。1982年第五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》首次规定人民法院可按照民事诉讼程序审理法律规定的行政案件，直到1989年《行政诉讼法》颁布才全面正式地建立起“民告官”的行政诉讼制度。该法施行20多年来，在推动我国民主政治和行政法治建设方面发挥了巨大作用，对此应予以充分肯定。同时也应清醒地看到，随着我国社会面貌的迅速改变，法律体系的逐步完善和人们思想认识的日益深化，该法在行政审判实践中日渐显露出诸多局限性，例如受案范围狭小，起诉要件过于严格或不明确，无法满足对抽象行政行为的审查需求，行政诉讼参加人范围狭小，对当事人行使起诉权、申请撤诉权、和解权和上诉权有诸多限制，行政裁判执行难等。为此，最高人民法院在《行政诉讼法》颁布实施后，相继出台了约40部、700余条有关的司法解释，增进了该法的实施效率，形成了一些新制度。由于司法解释具有自身的局限性，该法的一些结构性缺陷并非司法解释能够解决，司法解释与《行政诉讼法》之间的某些矛盾也需要协调，于是修法的重要性和紧迫性日显突出，受到了理论界和实务界的广泛关注。在此背景下，我们经过研究提出此报告和修法方案，期望共同推动该法的修改工作。

一、从行政诉讼理论与实践看行政诉讼法的完善方向

在考察总结我国行政诉讼制度现存问题和参考借鉴域外立法经验的基础上，我们认为，以下方面应当成为我国行政诉讼制度的重要完善方向。

1．以保护公民合法权益作为立法的根本目的。学者们围绕行政诉讼的立法目的提出了多种观点，但优先保障公民合法权益渐成共识或应成共识{1}。应将保障公民合法权益放在立法目的的优位考虑，使权利保障的精神贯穿于未来行政诉讼法的文本与适用过程中。

2．扩大行政诉讼受案范围。行政诉讼的受案范围过窄，既无法回应现实生活中不断增加的纠纷类型，也与行政诉讼的立法目的相悖，使行政诉讼逐渐失去活力。目前，扩大行政诉讼的受案范围已经成为学界的共识。

3．积极改革行政诉讼的管辖制度。“通过改进管辖制度来克服‘老大难’的行政干预，特别是基层政府机关干涉行政审判工作的现象，是实务界和学术界的一致意见。”{2}理论界和实务界提出了提级管辖{3}、异地管辖[1]、赋予当事人以管辖选择权等多种改进方案{4}。对现有管辖制度的改革已是势在必行，只是具体方案仍需进一步深入探讨和论证。

4．扩大行政诉讼参加人的范围。扩大行政诉讼参加人的范围已基本成为共识，因为这有利于更好地保护公民的合法权益。在原告资格方面，学者们普遍认为现有的资格范围过于狭窄，提出了多种改革方案{5}。在被告方面，理论界对于经复议案件的被告问题关注较多{6}。在行政诉讼第三人方面，有学者认为应继续扩大行政诉讼第三人的范围{7}。

5．完善行政诉讼的证据规则。《行政诉讼法》关于证据的规定过于简略，不利于法院审判{8}。最高人民法院在2002年通过了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对《行政诉讼法》的证据规定进行了全面的补充。相当一部分学者认为应当将这些相关的司法解释加入到法条当中。还有学者认为应当将“专家辅助人”制度加入到证据规定中，以提高审判机关和诉讼当事人对于法律知识以外的涉案专门性问题的专业认知水平，从而提高判决的公正性{9}。

6．建立公益行政诉讼制度。目前，有关行政公益的纠纷领域有日益增多之势{10}。对于建立公益行政诉讼制度，学界与实务界基本形成了共识。最高人民法院在2009年下发的《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》中指出，要“积极探讨研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式”。学者们则提出了将公益纠纷纳入行政诉讼受案范围{11}、赋予公民提起公益行政诉讼的权利{12}、赋予公益组织起诉权利和完善诉讼代表人制度{13}等改革设想。

7．建立简易程序。行政简易程序有利于提高审判效率，对案情简单、标的较小的行政诉讼案件，可以适用简易程序{14}。同时，适用简易程序有助于合理配置司法资源、更大程度地实现公平正义，使得司法资源向重大、复杂的案件集中，因此有必要增设简易程序。最高人民法院在《2010年最高人民法院工作报告》和《人民法院第三个五年改革纲要》等文件中表明了支持建立简易程序的态度。

8．确立诉讼停止执行原则。行政机关在行政诉讼中继续执行具体行政行为可能会给公民、法人或其他组织造成不可挽回的损害。因此，一般认为在行政诉讼中应以停止执行为原则，不停止执行为例外，以更好地保护公民、法人或其他组织的合法权益，同时避免不必要的公共支出{15}。

9．构建行政诉讼调解制度，发展行政诉讼和解制度。我国目前正处于社会转型时期，社会矛盾日益复杂化、多样化，单纯采取判决方式难以实质性地化解争议，实现案结事了的社会效果，因此，调解、和解等多元化的解决模式应成为下一步的制度建设目标。

10．建立健全司法建议制度。司法建议是人民法院在行政诉讼过程中对行政机关作出的建议{16}。它具有中国特色，有利于充分发挥司法功能，提高司法效益，树立司法权威，减少或缓和社会矛盾和争议，促进社会和谐{17}。总之，司法建议是司法裁判的必要补充，应在立法上进一步系统化。

11．完善行政赔偿制度，构建行政补偿制度。随着我国新的《国家赔偿法》的出台，当事人的权益保护得到了进一步的发展，但《行政诉讼法》对行政赔偿的规定较为单薄，因此在行政诉讼法的修改过程中应加强对赔偿部分的规定。此外，由于行政权力本身具有强制性和危险性，即使是合法行使也存在对公民个人造成伤害的危险，故有必要将行政补偿制度纳入行政诉讼法{18}。

12．加强法院裁判的执行保障。长期以来，行政诉讼执行难的问题使得司法机关的公信力受到质疑，从根本上动摇了行政诉讼制度的权威基础，严重弱化了司法权对行政权的监督功能。从制度来看，“执行难”与我国现行司法体制密不可分。现行《行政诉讼法》这一章的条款仅两条，过于简单，法院的执行手段软弱无力，改革势在必行。

二、行政诉讼法修改的人大版专家建议稿的修改要点

（一）关于总则

1．修改了立法目的。“行政诉讼立法目的是确立《行政诉讼法》的价值、检验其效果之标准，同时也是统摄《行政诉讼法》基本精神、弥补条文漏洞的根据以及解释条文含义的价值取向”{19}。立法目的是否科学对立法质量具有重大影响。建议稿对立法目的条款的修改主要是调整了立法目的的表述顺序。在现行《行政诉讼法》的多项立法目的中，没有主次之分，导致在运用具体条文面临矛盾或存在法律漏洞时难以取舍、解释和判断，使整部法律缺乏一以贯之的逻辑。为了解决这一问题，建议稿按照不同立法目的之间的主次关系，调整了表述顺序：(1)将行政诉讼的根本目的—保护公民的合法权益放在首位；(2)将间接目的—监督行政机关依法行政放在其次；(3)将直接目的—保证人民法院正确及时审理行政案件放在最后。作此修改，可表明立法者的基本考量发生了重要变化，进一步体现人权保护原则和人文主义精神。

2．将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”改为“监督行政机关依法行政”。首先，将“维护”二字去掉，一是因为行政机关享有行政优益权，行政行为一经作出就具有公定力，因此，行政职权的效力主要不靠行政诉讼来维护，相反，对行政权进行司法监督才应当是行政诉讼法的基本品格{20}。二是因为就目前形势来看，行政权违法是行政权与相对人权利之间的主要矛盾。其次，将“依法行使行政职权”改为“依法行政”，理由在于：“依法行使行政职权”不能完整反映“依法行政”的外延。“依法行政”既包括“依法行使职权”，也应当包括“依法承担行政职责”，两方面不可偏废。“依法行政”包容性更强，表述更准确[2]。

3．对“公民、法人和其他组织”的用语进行了修正。现行法中所称“公民、法人和／或者其他组织”，从行政诉讼实践来看，实际上既包括中国公民和在中国境内的外国人、无国籍人，也包括中国的法人、非法人组织和在中国境内的非中国的法人、非法人组织，也就是常说的行政相对方、行政相对人，或者说私方当事人，他（它）们具有基本相同的诉讼权利（实行对等原则的情形除外）。但这一表述较为累赘，也易令人误解。建议稿提出的方案一，用“公民”作为基本用语并对“公民”的外延进行界定，旨在使条文更加简洁{21}。此外，也有学者主张将“公民、法人和其他组织”改为“自然人、法人和其他组织”{22}；还有学者主张保留“公民、法人和其他组织”的用法{23}。建议稿认为这两种建议均具有一定的合理性，将其作为第二、第三方案以备选。

4．进一步完善了起诉权的规定。起诉权的规定实际上起到了确立受案原则的作用，并与受案范围的具体规定相呼应。现行行政诉讼法规定起诉权时提出了“具体行政行为”的标准，这一标准已经日益显现出弊端。一方面，具体行政行为与抽象行政行为之间界限并不清晰，人们也并未达成共识，难免带来适用上的困难。另一方面，所谓的抽象行政行为对公民权益的影响比具体行政行为更为严重，将其绝对地排除在司法审查之外显然不合理{24}。为此，有学者提出用“行政行为”替代“具体行政行为”作为确立起诉权的基准{25}。然而，学理上对行政行为并未达成共识，至今仍存在行为主体说、行政权说、公法行为说等多种学说。其中全部公法行为说是我国行政法学界的通说，具体行为说则是德、日及我国台湾地区行政法学上的通说，我国也有部分学者主张。而实践中，最高人民法院《关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号）将行政合同、行政允诺、行政规划、行政给付等均纳入行政行为的种类，使得行政行为的外延空前扩大。由此，便存在着学理上行政行为概念和实务上行政行为概念的背离。在学界与实务界并未达成共识的情况下，将之作为起诉标准，也将不可避免地带来适用上的困难，甚至有可能因为对这一概念的曲解，导致行政诉讼受案范围被人为限缩，不利于立法目的的实现。因此，建议稿采用“行政争议”的概念，作为确定行政诉权和受案范围的基本标准。

5．审判体制的修改。我国现行行政审判体制是在普通法院内设立行政审判庭。这一审判体制在实践中表现出愈益明显的弊端，如行政审判的独立性不强，法院的权威性严重缺乏，行政诉讼执行难等。从深层次来看，涉及司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题，使得行政审判中的司法公正难以实现{26}。因而改革我国行政审判体制势在必行，行政诉讼法的修改无疑是一次良好的契机。建议稿提出了两个备选方案。方案一通过对级别管辖作出适当调整，对地域管辖作出更加灵活的规定，设立上诉行政法院等方式完善现行行政审判体制。这一方案旨在尽可能地减少地方保护和行政干预，比较具有可操作性，但彻底改革的意义不是太大。方案二则是借鉴大陆法系国家经验设立独立的行政法院。这一方案旨在通过建立行政法院确保行政审判的独立性与权威性，为行政案件的公正审理提供组织保障。中国人民大学课题组认为，不应仅将行政诉讼定位为解决争议的机制[3]，还应看到行政诉讼在保障政治秩序、维护中央权威方面的深远价值。从长远来看，方案二在某种意义上意味着国家治理方式从单一的纵向控制向纵横多向整合控制的重大改变，有利于加强中央对地方的政治控制，维护完整统一的政治秩序，是行政审判体制改革的根本出路，也是最理想的改革方案。

6．将基本原则从总则中分离并单列一章。将行政诉讼的基本原则从总则中分离出来，总则主要解决立法宗旨、立法精神、立法依据、概念解释、审判体制等问题，而基本原则另设一章，与物权法的结构类似。法律的基本原则是条理法的核心[4]。行政诉讼的基本原则是行政诉讼法律制度的核心，它直接宣示行政诉讼的本质要求，对各类行政诉讼活动进行普遍性指导，并可弥补行政诉讼法具体规范的不足，将其单列一章有助于彰显其价值，突出其指导性地位。

（二）关于基本原则

1．增加司法最终裁决原则。司法最终裁决原则是指任何法律纠纷原则上只能由法院作出终局裁断。司法最终裁决原则是法治原则和自然正义原则的必然要求。增加这一原则主要基于以下考虑：第一，行政案件的终审权将逐步上移到中央司法机关，有利于加强中央对地方的控制，维护法制统一与保障行政秩序，也间接有利于维护社会稳定。第二，行政终局裁决违背了法治原则[5]，容易导致行政机关滥用权力，并且剥夺了相对人寻求司法救济的权利。第三，行政机关享有终局裁决权与我国加入WTO时的承诺不符。

2．增加公正原则。建议稿在现行《行政诉讼法》第四条“人民法院审查行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”后增加“公正审理行政案件”，旨在将公正原则纳入行政诉讼基本原则范围之内。其原因是：第一，公正是诉讼追求的最高价值，这与同样作为行政救济手段的行政复议不同，复议虽然也追求效率与公正并重，但更加注重效率，故应在总则条文中有所反映，也便于统领其他具体条文。第二，以事实为依据和以法律为准绳主要是对行政诉讼过程的要求，而公正性则反映了行政诉讼的目的和结果，因此有必要把过程和目的统一起来。

3．适当扩大了合法性审查的范围。合法性审查原则是行政诉讼的特有原则。据法律规范对行政行为拘束的程度不同，行政行为可分为羁束行为和裁量行为，而裁量行为又可分为法规裁量行为和自由裁量行为两种类型{27}。按照传统观点，法院只对行政机关羁束行为的合法性进行审查，而一般不对裁量行为的合理性进行审查。现行《行政诉讼法》的有关规定便体现了这一理论。然而，任何行政裁量都具有一定的限度，一旦存在裁量权的逾越和滥用，便构成违法，就要接受法院的司法审查，这种观点已被诸多国家的通说和判例所采纳{28}。过度承认裁量行为的独特性可能导致行政恣意。实际上，合法性与合理性只是程度上的区别，明显不合理的情况本质上就已属于违法。因此，建议稿将“行政裁量权行使明显不合理”的情形“视为违法”，从而将其纳入合法性审查范围。