摘要：中国行政检察监督的范围有着非常明显的时代性和阶段性特征。新中国成立初期确立的是一般监督，尽管由于各种因素的影响总体上难言成功，但它彰显了新生的人民政权的性质，对新时代法治政府建设和行政监督体系建设都有着非常积极的意义。1989年后确立的行政检察监督，虽然曾长期被限制在行政诉讼监督的范围之内，但它毕竟是改革开放以来对于行政权监督制约的一个新起点。党的十八大以来，中国的行政检察监督在实践中已逐渐突破了行政诉讼监督的限制，形成了检察监督的新格局。在新格局背景下，检察监督范围的确定需要对行政检察过往历史的检视与反思、对诸多歧说予以回应，更重要的是需要着重考虑其现实可行性，充分正视存在的困难和问题并着力突破与解决，实现监督范围和监督质效的有机统一。
关键词：行政检察监督；行政诉讼监督；行政违法行为；监督范围
行政检察监督的范围问题一直是行政检察制度中的一个基本问题。作为行政检察制度的重要组成部分，它从这项制度的产生起，就受到了人们充分的重视和持续的关注。就新中国行政检察监督的范围而言，它经历了新中国初期的一般监督、20世纪80年代以后逐渐形成的行政诉讼监督，再到以十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）为标志，逐渐向行政诉讼之外不断拓展的发展过程。2021年6月，中共中央又通过了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》），明确提出要“全面深化行政检察监督”。正是以《决定》《意见》为指引，中国行政检察监督的范围目前在实践中已经延伸到了行政非诉执行监督以及领域更广阔的行政违法行为监督。在看到这一积极变化的同时，也应清楚地认识到中国的行政检察监督，无论是在理论层面还是在具体的制度上都还存在不少的问题。比如，长期以来围绕监督范围广狭的争议一直未能平息，当下对于新拓展的监督领域又出现了推进艰难以及人们对其监督依据不足的疑虑等等。为了贯彻落实《决定》和《意见》的政策要求，回应和指导当前行政检察监督火热生动的大量实践，当然，也为了今后中国行政检察监督制度的更趋完善，需要对这些问题予以高度的重视。这些问题的解决，又离不开对中国七十余年行政检察监督的历史进行回顾与梳理、检视与反思，这不仅有助于厘清上述问题产生的历史经纬，更有利于从中寻觅智慧和经验，使我们更好地立足当下并构筑行政检察监督的美好未来。
一、新中国初期行政检察的一般监督
新中国初期检察监督的范围是非常宽泛的，既包括了以刑事诉讼监督为主的特殊监督，更涵盖了对于国家公权力的一般监督。就一般监督而言，其监督的对象不仅是行政机关及其工作人员，实际上基本涵盖了所有国家机关和公务人员，甚至公民个人；其监督的行为类型也远超出了当今所谓的具体或者抽象行政行为的范畴，基本上达于整个公权行为。
（一）新中国初期一般监督的制度建构
一般监督不是一个法律概念，而是基于新中国初期一系列法律赋予检察机关广泛的检察职能而言的。这种监督与特殊监督的最大不同在于，它是对于违反法律而又未构成犯罪的行为的监督，意在通过监督程序而非诉讼程序纠正违法行为，其“本质和核心是对公权力履职行为合法性的监督”。新中国初期一般监督的制度建构，呈现出起步早、抓得紧、规格高等特点，这集中体现在当时有关检察机关的组织建设和相关法律的制定上。如《中央人民政府组织法》的起草工作，从1949年6月中旬做出安排，到9月27日正式通过，仅用了三个月的时间[2]。新中国成立之初，即开始组建最高人民检察署。1949年10月22日，最高人民检察署成立，11月1日就开始正式办公。12月20日，新中国检察制度的第一个单行法规——《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（以下简称《试行组织条例》），经毛泽东主席批准试行。
就新中国初期一般监督的制度设计来看，主要是检察体制、具体职权以及职权行使的途径和方式三个方面的内容。在检察体制方面，先是《试行组织条例》规定了检察机关的垂直领导体制，即“全国各级检察署均独立行使职权，不受地方干涉，只服从最高人民检察署之指挥”。到了1951年中央人民政府委员会通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（以下简称《暂行组织条例》）和《各级地方人民检察署组织通则》（以下简称《组织通则》），则将其改为双重领导体制。及至1954年的《人民检察院组织法》，又恢复了检察机关的垂直领导体制。
在具体职权方面，《中央人民政府组织法》第28条规定：“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任。”《暂行组织条例》第3条规定，最高人民检察署直接领导下级检察署检察全国各级政府机关、公务人员和全国国民是否严格遵守共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令。这里讲的“政府机关”包括但并不限于行政机关。它在中央层面就包括了政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署，“五四宪法”基本沿袭之前的规定，但把国务院等中央国家机关排除在最高人民检察院行政检察监督的范围之外，出现了检察范围一定程度的限缩。而对于地方国家机关，无论是“五四宪法”还是1954年《人民检察院组织法》，都仍然坚持对其检察监督的全覆盖。
在职权行使的途径和方式方面，根据当时的有关规定主要有移送处理、提出抗议、要求纠正等，这是典型的程序性的直接监督而非通过诉讼的间接监督。如，根据《暂行组织条例》《组织通则》的规定，检察署行使检察权时，……如认为应予以行政处分者，应移送……处理之。1954年《人民检察院组织法》第8条规定，最高人民检察院发现国务院所属各部门和地方各级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权提出抗议。地方各级人民检察院发现本级国家机关的决议、命令和措施违法的时候，有权要求纠正。对于人民检察院的要求或者抗议，有关国家机关必须负责处理和答复。
（二）新中国初期一般监督的初步实践
新中国建立初期，各地检察机关对于一般监督制度的贯彻落实还是比较重视的，也曾进行了初步的探索，产生了一定的积极效果。从现有史料来看，当时所开展的监督，其范围不仅包括了具体行政行为和措施，还涵盖到了地方政府规章和其他规范性文件等等。但整体来看，当时检察机关主要聚焦于特殊监督，尤其是刑事诉讼监督，对于一般监督开展的并不充分和深入，不仅对国家机关决议和命令进行的监督十分零星，对公民违法行为的监督也只存在于立法层面。据1954年最高人民检察院的统计，当时全国也只有25家人民检察院初步地试行了一般监督制度。
另外，新中国初期的一般监督从制度存续时间来看，并不算短，但其实际实施的时间则仅限于新中国初期的几年，现在此稍加叙述。就制度存续来看，以1949年《中央人民政府组织法》为肇始,到1954年《宪法》和《人民检察院组织法》，中国陆续构建起来了一般监督的基本制度。到了“七八宪法”，不仅再次规定了一般监督，还将“五四宪法”规定的监督“是否遵守法律”扩展为“是否遵守宪法和法律”。直到1979年《人民检察院组织法》的颁布，一般监督才从中国的立法中消失。尽管这项制度存在的时间不短，但其实施时长则是另一回事。1950年8月，最高人民检察署曾将一般监督作为检察机关的主要任务。1954年的第二届全国检察工作会议上，一般监督得到了充分肯定。在此后的1956-1957年检察工作规划中还明确提出，要“积极开展一般监督工作”。但自1957年夏季开始，一般监督工作先是受到批评和责难，后来检察机关不断受到冲击，连自身的独立性都难以得到保障，更遑论一般监督工作的开展。“七八宪法”虽然恢复了一般监督制度，但并未真正施行。
二、1978年后检察机关的恢复重建和行政诉讼检察监督制度的艰难确立
1978年后，随着检察机关的恢复重建，中国在检察监督制度建设方面也迎来了拨乱反正的新时期，在取消新中国初期确立的一般监督的同时，开始向特殊监督领域聚焦，并以刑事检察监督为起点逐步向民行诉讼监督延展，经过持续不懈的探索，终于构建了行政诉讼检察监督制度。
（一）1978年后检察机关的恢复重建和监督范围向刑事监督的限缩
“七八宪法”不仅规定了人民检察院的职权、上下级人民检察院以及与人大之间的关系，还明确了“人民检察院的组织由法律规定”。这就为人民检察院的恢复重建和新的人民检察院组织法的制定提供了宪法依据。1978年5月24日，中共中央《关于重新设置人民检察院有关事项的通知》发布后，检察机关恢复重建的步伐明显加快。同年6月1日，最高人民检察院就开始正式恢复办公。到了1979年底，全国各级检察机关都普遍组建了起来。
在各级检察机关恢复重建的同时，对1954年人民检察院组织法的修订工作也开始启动。在此过程中，彭真发挥了重要的领导作用，做出了重大贡献。具体而言，主要有三个方面：第一，检察机关的性质定位问题。针对当时人们对检察机关定性的争议，他认为，1954年《人民检察院组织法》实际上已经赋予了检察机关以法律监督机关的地位，而仍应将检察机关定性为国家的法律监督机关。第二，检察机关上下级之间的关系问题。他认为，检察机关的领导体制是由其性质决定的，只要承认检察机关是法律监督机关，就必须确立其上下级之间的领导与被领导关系，否则，是不可思议的。第三，检察监督的范围问题。这也是长期以来争议最大的问题。早在1954年，他就认为“一般监督，检察院是做不了的，就是在党内，真正有这样的水平，能够搞一般监督的人也不多”。到了1979年领导制定新的检察院组织法时，他仍然认为检察机关没有力量对国家机关及其工作人员进行全面的法律监督。因而主张“检察院对于国家机关和国家机关工作人员的监督，只限于违反刑法、需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪、政纪，并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理”。
彭真的上述主张在1979年人民检察院组织法中得到了比较充分的体现。如该法第1条即首次明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，第10条规定上下级人民检察院之间是领导与被领导的关系。关于检察监督的范围，该法第5条取消了之前一般监督的规定，将检察机关的职权限定于刑事监督，具体是五个方面，即：对于重大犯罪案件行使检察权；对于直接受理的刑事案件行使侦查权；对于公安机关侦查的案件决定是否逮捕、起诉及侦查监督权；对于刑事案件提起公诉及审判监督权；对于刑事判决裁定的执行和监所监督权。
（二）20世纪80年代后检察监督范围向民行诉讼领域的拓展
自20世纪80年代初开始，中国在不断深化刑事监督的检察实践和立法完善的同时，也启动了在民事和行政诉讼领域开展检察监督的持续探索。1982年《民事诉讼法（试行）》除了适用于民事诉讼外，还适用于“法律规定由人民法院审理的行政案件”，这等于说是把行政案件视为特殊的民事案件。关于检察监督，该法第12条原则规定了人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督，但对于包括行政案件在内的整个民行案件审判活动如何进行监督，并未做出明确的规定。尽管该法还比较粗简，它的问世也意味着中国检察监督的范围从专事刑事监督向民事、行政诉讼领域拓展的肇始。1989年《行政诉讼法》赋予了人民检察院对行政诉讼实行法律监督的职权。关于监督的对象和方式，该法第64条规定人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。
为了落实上述规定和积累实践经验，最高人民法院和最高人民检察院于1990年9月3日，联合发布了《关于开展民事、经济、行政诉讼法律监督试点工作的通知》(高检会<1990>15号)，随即中国行政诉讼检察监督的试点工作从广东、湖北开始逐渐展开。从该通知的内容来看，检察机关对行政诉讼检察监督的范围已从生效的判决、裁定，扩展到对生效判决、裁定强制执行的监督。1991年8月，最高人民法院又以复函的形式就人民检察院对行政诉讼进行法律监督的具体程序问题进行了明确，即：“对人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的行政案件，人民法院应当再审。再审开庭时，应当通知人民检察院派员出席法庭，并将裁判结果告诉提出抗诉的人民检察院。人民检察院在审查拟提出抗诉的行政案件时，可以向人民法院调阅有关案件材料。”
2011年3月，两高印发了《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》。这个意见总结了《行政诉讼法》施行20余年来的司法实践经验，对行政诉讼检察监督的范围和程序进行了显著的完善。就行政诉讼检察监督范围的完善而言，已经基本做到了对整个行政诉讼过程监督的全覆盖。
三、党的十八大以来行政检察监督范围新格局的形成
党的十八大以来，我国的行政检察监督的范围已逐渐走出传统的行政诉讼范畴，迈向监督对象更复杂、所涉领域更广阔、监督难度更大的行政非诉执行监督和行政违法行为监督，对行政权开展直接检察监督由此将逐渐成为常态。在此过程中，党中央的一系列顶层设计和蓝图擘画发挥了关键作用。自十八大首次提出“全面推进依法治国”后，党中央一直对检察监督高度重视。如十八大报告指出，要确保检察机关依法独立公正行使检察权，加强法律监督。十九大报告指出，要支持检察院依法履行职能，把党内监督同包括司法监督在内的其他监督贯通起来，增强监督合力。二十大报告更是第一次专门强调“加强检察机关法律监督工作”。如果说这些报告对于包括行政检察在内的整个检察监督的表述是原则性的，那么，2014年《决定》对于行政检察监督的安排和部署则更加明确和细化。2021年6月，《意见》提出要“全面深化行政检察监督”。在要求检察机关“依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能”的同时，又重申“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。
《决定》出台后，最高人民检察院立即组织落实，地方各级检察院积极响应，围绕行政检察监督持续探索，取得了显著的成效。这在2015-2023年的《最高人民检察院工作报告》（以下简称《高检报告》）中有着清晰的反映和呈现。2015年3月12日，曹建明在《高检报告》中，就将行政检察监督明确为当年的一项重要工作任务，在之后历年的《高检报告》中，行政检察监督一直是一个焦点领域。在具体的检察实践中，高检院通过不断发布关于行政非诉执行监督和行政违法行为监督等方面的典型检例等方式加强工作指导，全国的行政检察监督工作一直积极稳妥推进。据2019年和2022年《高检报告》，2018年全国开展“行政非诉执行专项监督，督促行政机关依法申请强制执行，监督法院依法审查办理，提出检察建议6528件”。2021年则是“聚焦土地非诉执行，专项监督法院未及时受理、不规范执行及行政机关怠于申请强制执行等案件1.6万件”。另据2023年《高检报告》，在过去的5年中，全国检察机关对于行政违法行为监督，提出检察建议7.7万件。
这些卓有成效的工作为新时代行政检察监督开创了良好局面。2023年2月23日，在最高人民检察院举行的新闻发布会上，第七检察厅王勇副厅长在回答21世纪经济报道记者有关提问时指出：我国的行政检察“当前已形成了以行政诉讼监督为基石，以行政争议实质性化解为牵引，以行政非诉执行监督和行政违法行为监督为新的增长点的监督新格局”。
四、新格局背景下中国行政检察监督面临问题的检视与反思
目前，中国的行政检察监督虽然已经突破了原有行政诉讼监督的限制，检察监督的新格局已经形成，但无论是在传统的行政诉讼监督领域，还是在新拓展的行政非诉执行监督和行政违法行为监督领域都还存在着诸多的困难和问题，甚至是在监督范围广狭这一基本问题上迄今仍然充满着争议。这些问题部分是新格局背景下产生的，但更多的则是以往一直就有或者过去有而在当下更为引人关注的。同时，这些问题也不是一个层次的，范围问题是基础性问题，其他的则属影响检察监督走深做实的第二位问题。
（一）关于行政检察监督范围的争议
中国行政检察监督的范围有着非常明显的时代性和阶段性特征。正如前述，新中国初期实行的是宽泛的一般监督，但这项制度自1957年下半年以后逐渐名存实亡，到1979年更是被明确取消。随着1989年行政诉讼法的出台，中国恢复了行政检察监督，但一直将其限缩在行政诉讼监督的范围之内。狭义说就是在这样的背景下产生的，持该说的学者普遍认为，行政检察就是行政诉讼检察。该说在过去一个相当长的时期内曾成为通说，于今仍然有一定的地位和影响。党的十八大以后，以《决定》《意见》为依据并结合诉讼外检察监督的大量实践，越来越多的人们认识到行政检察不应仅局限于行政诉讼检察。由此，广义说折中说应运而生。广义说认为行政检察监督应是全面监督。检察机关除了对行政诉讼的监督外，还应对抽象行政行为和具体行政行为进行监督。除了典型的行政行为以外，那些尚未被类型化的准行政行为或者行政事实行为等也应该被纳入检察监督的范围。折中说认为行政检察监督不应局限于行政诉讼监督的范畴，但也不应是对于行政权的全面监督。到底该如何折中，学者们的看法也不尽相同。相对而言，广义说和折中说更顺应新时代、新格局的发展大势，整体上也更为合理。在新格局背景下，行政检察监督的范围到底多大合适，如何进行监督，的确需要认真的思量并对狭义说给予科学的回应。
对于这些问题的回应，离不开对于新中国初期一般监督正反两方面历史经验的考察。一方面，当时的一般监督虽说有对苏联经验的借鉴，但更多的是我党性质宗旨以及根据地和解放区政权及法制建设的历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑自然发展的结果，同时，也是基于巩固和彰显新生的人民政权的需要。尤其值得铭记的是，在当时一般监督的立法和实践中孕育生成的“国家的法律监督机关”这一概念，后来成为国家对于检察机关的宪法定位。正是这一概念内涵的宽泛性使其在宪法化后一直指引着中国检察制度的改革走向，并在持续深入的改革和行政检察范围拓展的过程中使得检察机关的宪法定位不断清晰和强化。因此，绝不能把过去对于检察机关一时的、阶段性的职能限缩视为当然和永恒。另一方面，新中国初期的一般监督及其实践又的确需要反思。比如，立法方面的不成熟。这突出表现在检察体制方面的飘忽不定，先是规定垂直领导，后改为双重领导，再回到垂直领导，直到1979年人民检察院组织法和八二宪法才把双重领导的检察体制稳定下来。又如，检察组织和队伍建设的孱弱难以为一般监督的落实提供支持保障。另外，“左”的思想观念的冲击影响，以及没有处理好一般监督与其他监督的关系等等。所有这些最终导致了一般监督的制度空转，也使一般监督在当时及后来屡屡遭受诟病。新中国初期一般监督正反两方面的历史经验告诉我们，一定要加强行政检察监督，但其范围大小的确定，一定要结合不同时期各方面的现实条件循序推进。
（二）对于管辖制度的现有变革难以从根本上解决监督体制不顺的问题
与1989年《行政诉讼法》相比，2014年《行政诉讼法》在级别管辖上做出了一定程度的改变，将县级以上地方各级人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件都由中级人民法院管辖，提高了以地市级和县级人民政府为被告的行政诉讼案件的管辖级别，这无疑是具有一定的积极意义的。根据该法第14条的规定，以县级以上地方各级人民政府职能部门为被告的行政案件仍然由基层法院管辖。这样，在实践中就可能会出现由基层法院去管辖地市级、省级政府职能部门为被告的行政案件。在特别讲究级别对等的社会环境下，对于这样的案件，层级法院的审判和基层检察院的监督都会面临巨大的困难。
另外，为了摆脱行政审判和检察的地方干预，中国在集中管辖方面还进行了积极的探索。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。2014年10月，中央《决定》进一步提出，要探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。2014年12月，中央又通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。多年来的试点实践表明，这一集中管辖的改革探索，仍然是问题多多，其效果并不理想。
（三）行政权的性质和国情决定了对其开展检察监督的特殊困难
行政权是行政机关依法享有的执行国家法律、管理公共事务的权力。它广泛存在于国家和社会生活的方方面面，是与公众发生联系最经常、最容易为公众感知的一类权力。一方面，它为国家和社会生活所须臾不可或缺；另一方面，它又具有“天然的易腐性、扩张性和侵害性”，这使得世界各国对其采取监督控制策略成为不二选择。“行政行为的公定力、行政判断的优先性和行政活动的单向性使行政权排斥着外界的干预”，同时，行政行为追求的高效率，又可能与监督者的公正取向产生冲突。行政权的这些特性和价值取向又造成对于行政权的制约监督成为世界各国的普遍难题。
在中国，开展对于行政权的监督制约，由于特殊的国情而变得更加困难。中国有着漫长的行政本位的封建文化传统。就法制建设而言，尽管在中央层面比较早就分化出了专门的司法机关，但在地方则长期存在着司法和行政不分、行政兼理司法的现象。即便是中央层面的专门司法机关，历史上其政治地位也远逊于相应的行政机关。这种状况到了民国时期依然如此。第二次国内革命战争时期，为了有助于加强政府对于司法工作的领导和有利于政策法令的贯彻执行，曾将裁判部和革命法庭构成为同级政府的组成部分，也就是确立了当时行之有效的“政审合一”制度。新中国成立初期，仍将最高人民法院、最高人民检察署作为中央人民政府的组成部分。“五四宪法”之后，中国虽然实现了法、检与行政的分设，但由于长期的观念使然，不少行政人员在潜意识中仍然将法、检视为政府的一个职能部门而高高在上。行政权的强势造成了司法监督中的“仰视”现象。握有实体审判权的人民法院在面对行政权时，尚且时常显得力不从心，而“双反”转隶后失去“威慑力”、仅剩程序性监督权的人民检察院对行政权出现监督难，也就不难理解了。
（四）行政检察监督在整个监督体系中的定位仍不够清晰
中国宪法以人大为中心构建了一套全方位、多层次的行政权监督体系，其中包括了作为国家权力机关的人大监督、行政机关上下级之间以及内部的监督、监察委的监察监督、法院系统上下级之间以及内部的审判监督、检察机关的行政检察监督等。这些监督都能够在一定程度和范围内纠正行政机关的违法行为，但由于各种国家机关的职能各不相同，加上各种监督的定位和边界不清晰，很容易导致在具体的监督实践中出现交叉、重合或者缺位、越位情况。
应当说，在《监察法》赋予监察机关对所有公职人员监察监督的全覆盖之后，行政检察在整个行政权监督体系中的定位问题显得更加突出了。这在理论和实践中主要表现为两种比较极端的倾向：一种倾向是不恰当地过分加重检察机关的检察责任。在检察线索来源方面不加限制，检察范围泛化，检察定位过高。似乎是不管从哪个渠道获取的信息，只要检察机关知道了就有责任主动去监督，否则，就有失职失责之虞，也不考虑行政相对人是否已经穷尽了其他救济手段。同时，把检察机关看作行政监督的先锋、主力或者主要仰仗。这种脱离实际的倾向导致的后果只能使有关政策制度落空，既损害其尊严和权威，又使地方检察机关有心无力和无所适从。另一种倾向是排斥和否认行政检察权。认为《监察法》已经赋予了监察机关对所有公职人员的全覆盖监察监督，这是对新中国初期“‘一般监督’制度创设实践与教训的深刻反思、理论升华、制度再造”。如果再赋予检察机关以行政检察监督权，就可能会侵蚀或者妨碍监察权的行使了。因此，对行政检察监督持怀疑甚至排斥的态度。对于这两种极端化的倾向亟需高度的警醒和纠正。
（五）检察机关获取行政违法行为的信息渠道不够通畅
就行政检察监督的线索来源而言，在目前的检察实践中，主要有行政相对人申请监督、他人对行政违法行为的举报、媒体的披露、检察机关在履行工作职责的过程中发现等等。这其中每一种线索来源都有其局限性。就行政相对人申请监督而言，由于对行政检察监督不了解或者依法维权的意识不够，造成行政相对人往往“不知”“不愿”或者“不敢”向检察机关申请检察监督。就检察机关在履行工作职责的过程中发现而言，通过这种方式获取行政行为违法的信息的偶然性是明显存在或者是不言自明的。导致了行政检察监督的案件信息来源受到极大限制。
为了解决信息渠道不通畅的问题，行政机关与检察机关之间曾建立起了“两法衔接”的工作机制，但“两法衔接平台”自2014年上线以来，主要是为了在刑事司法与行政执法方面实现有效衔接，以防止以罚代刑、有罪不纠。该信息平台并未能实现行政检察与行政行为大数据的结合，不能实现自动数据采集、智能分析研判等辅助功能，这也使得检察机关在行政违法行为的案件线索获取上仍然是比较被动。在实践中，一些行政机关还秉持旧的思维观念，认为行政检察是在找自己的“麻烦”，进而对于检察机关的监督行为怀有排斥抵触心理。这就导致行政执法机关的有关执法信息很难第一时间被检察机关所获悉，信息渠道不畅，自然造成监督机制运行受阻，行政检察监督工作的有效性大打折扣。
（六）行政检察方式缺乏刚性约束力
根据现行《行政诉讼法》《人民检察院组织法》等的有关规定，中国目前行政检察的方式主要有抗诉、调查核实、纠正意见、检察建议等。这些检察方式都是程序性的，缺乏强制性和刚性的约束力。鉴于检察建议在行政检察中使用的经常性和普遍性，下面就以其为例进行说明。
2018年12月，最高人民检察院通过的《人民检察院检察建议工作规定》指出：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，……促进依法行政，……保障法律统一正确实施的重要方式。”但在具体的行政检察实践中，经常会发生检察建议不同程度地得不到尊重或者重视的问题，对行政主体特别是一些行政机关约束力不强。从检察建议发出后行政主体的反应来看，尽管多数的被建议单位通常都会在规定的时限内做出回应并提出相应的整改方案，但真正把整改方案落到实处的较少。当然，这其中也不排除有的检察建议制发不规范、质量不高，因而得不到被建议单位重视和尊重的问题。
（七）开展对于行政权诉讼外的直接检察监督尚欠缺法律依据
如前所述，在最高人民检察院的领导下，近些年来全国范围内各级检察机关围绕行政非诉执行和行政违法行为的诉讼外直接检察监督开展的如火如荼。另外，在行政违法行为监督领域还开展了全国性、地方性的一些试点。如2022年3月，最高人民检察院会同司法部印发了《关于开展司法行政强制隔离戒毒检察监督试点工作的意见》；2022年7月，绵竹市人民政府、绵竹市人民检察院联合发布了《关于绵竹市行政违法行为检察监督试点工作的实施意见》（竹府发〔2022〕10号）。在充分肯定这些探索性检察实践积极意义的同时，我们也应该清楚地认识到，目前开展对于行政权诉讼外的直接检察监督还没有法律依据，主要靠《决定》《意见》等党中央的政策和检察机关作为“国家的法律监督机关”的使命担当在推进。由于缺乏法律依据，加上监督范围广泛以及检察力量不足等，难免导致在具体的行政检察实践中出现“上热下冷”的现象，表现出越到基层工作开展的越不系统，除配合上级检察机关的统一安排和部署开展特定的检察工作外，自身通常就只是偶尔搞一些“小专项”之类的零打碎敲式的诉讼外行政检察，成熟的、系统化、常态化的对于行政权诉讼外直接检察监督的体制、机制还没有形成。
五、中国行政检察监督范围的未来演进和发展对策
上述问题都是发展中出现的问题，没有也不可能从根本上改变或者阻遏中国行政检察监督事业发展的大势。只要科学设定监督的范围并着力解决影响和困扰监督落地和做实的这些问题，实现监督范围的有效化，使其与监督质效达于统一，完全是可能的。
（一）中国行政检察监督范围未来演进的基本构想
关于中国行政检察监督范围的未来演进，应坚持其与人民法院的受案范围相一致或者基本相一致，并随着今后人民法院受案范围的扩大而逐渐扩大。
1.应客观理性地看待现行法律框架下行政检察监督范围的广狭。目前，中国的行政检察监督是被镶嵌在行政诉讼的法律框架之内的。因此，认识行政检察监督范围的广狭离不开对于行政诉讼受案范围的考察。1989年《行政诉讼法》将人民法院的受案范围规定为主要是8类具体行政行为，2014年《行政诉讼法》已将这一范围调整扩大到12类行政行为。由于行政诉讼法赋予了人民检察院对行政诉讼实行法律监督的职权，这就意味着检察机关对于属于人民法院受案范围的行政案件都可以进行监督。这样看来行政检察监督的范围其实并不算窄，何况现在行政公益诉讼检察也已经实现了法律化，这就使得行政检察的范围不仅进一步扩大，而且还打破了其只能借助于行政诉讼间接进行的传统，实现了一定程度的直接化。然而，在现实的检察实践中，行政检察监督的范围又的确比较狭窄。出现这种现象的一个非常重要的原因就在于，原本属于人民法院受案范围的行政案件，由于各种因素的滞碍有许多并没有进入诉讼程序。这就造成了大量的行政违法行为由于游离于行政诉讼之外，使得人民检察院难以通过诉讼程序依法监督。因此，对于进入诉讼程序的行政案件，自然由检察机关依法间接监督；而对于没有进入诉讼程序但又属于人民法院受案范围的行政案件，理应由人民检察院进行直接监督。
2.司法监督范围的确定应该是各方面现实要素综合考量的结果。关于确定行政诉讼受案范围的主要机理和内在逻辑，有学者在分析立法目的和相应背景（资料）的基础上认为，中国行政诉讼受案范围的确定主要依据的是：第一，保护合法权益与维护公共利益的平衡。保护行政相对人合法权益当属确定受案范围时应予考虑的最重要因素，但应综合考虑其与公共利益维护之间的平衡。在无碍国家、社会公共利益的前提下，应尽可能扩大受案范围；但对于具有特别紧急性、政治性、保密性等属性的行政行为则不宜纳入受案范围，以免对国家、社会公共利益不利甚至造成损害。第二，法律问题与政策问题的适当区分。行政行为往往既有法律因素，又有政策因素。原则上应将主要涉及法律问题的行政行为纳入受案范围，而将主要涉及政策问题的行政行为排除出受案范围。第三，法律争议与技术争议的适当区分。应将只涉及或者主要涉及法律争议的行政案件纳入受案范围，而将只涉及或者主要涉及技术争议的行政案件排除出受案范围，或者虽纳入受案范围但以行政复议为前置条件。这一机理和逻辑虽然是关于行政诉讼受案范围的，但鉴于行政检察与行政诉讼的密切联系，加上同属司法机关，应秉持相同的监督理念，因而对于行政检察监督范围的确定也是适用的。
（二）中国行政检察监督良性发展的主要对策
对于中国行政检察监督过程中存在的以上问题，应该坚持发展的思维和前瞻的眼光，有针对性地着力解决。
1.重构科学有效的审判及检察级别管辖制度。为了比较彻底地解决行政诉讼案件的地方干预问题，各地都进行了种种探索，学界对此也给予密切的关注和研究。参考一些学者的见解，笔者认为，可以考虑在中国构建具有专门人民法院和专门人民检察院性质的地方行政法院和地方行政检察院。其基本思路是：打破行政区划壁垒，在若干县（区）设置一个基层行政法院、若干地市设置一个中级行政法院、若干省（自治区、直辖市）设置一个高级行政法院。在地域辽阔、交通不便的地方，可以考虑设置相应的行政法院的派出法庭。同时，对应设置相应级别的行政检察院。在人事任命上，高级行政法院和检察院的法官、检察官由全国人大常委会任命；基层及中级行政法院、检察院的法官、检察官由省级人大常委会任命。在经费保障上，各级行政法院、检察院的经费均单列纳入国家和省级财政预算。这个方案最大的好处，就是从行政区划和人、财、物各方面脱离地方影响和控制，可以较大程度地摆脱地方干预。
当然，这个方案会存在不少困难，成本也较高。相对而言，可行性更大的应该属于“提级管辖”。即第一审行政案件改由中级人民法院管辖，基层人民法院不再开展行政审判业务。在地域辽阔、交通不便的地市可以考虑设置若干巡回法庭。之所以看好“提级管辖”，主要基于这样的考虑：首先，基层法院办理的行政案件本来就普遍不多，同时，其抵抗干预的能力又最弱。其次，中级人民法院作为行政案件的一审，可以摆脱县级地方的干预；二审则到了高级人民法院，可以摆脱地市级的干预。最后，“提级管辖”的“动静”不大，成本不高，推行阻力较小。法院的审判业务提级管辖后，相应的行政诉讼检察监督业务的管辖也随之提级调整。
2.探索建立符合行政权及其运行规律的检察机制。前已述及，行政权的运行有其自身的特点和规律。因此，在行政检察特别是诉讼外直接检察的过程中，要注重探索建立符合行政权及其运行规律的检察机制。首先，是践行“双赢多赢共赢”的检察新理念。行政检察从根本上讲是为了促进依法行政，追求的是“共治”而非“胜诉”或者简单的谁输谁赢。因此，检察机关应充分考虑行政权的合理需求，努力使行政机关理解、配合监督工作，共同践行“双赢多赢共赢”的检察新理念。其次，是促进和提升检察监督的高效化和柔和度。在保证检察监督公正性的同时，检察机关应尊重行政机关在自身管理活动中的主导地位，在合法的前提下要给予行政机关自行纠错的机会和空间，尽量降低与行政机关不必要的对抗性。再次，是注重发挥检察权所具有的独立性、客观性和自主性等潜在优势，做到敢于监督、善于监督。
除以上三个方面外，鉴于行政权涉及范围广、监督难度大，采取同步“平推”的方式难以奏效，因此，在对于行政权的检察监督上应特别注重恰当的突破口的选择。虽然从目前“四大检察”和相应的机构设置的角度来看，行政检察不应包括行政公益诉讼检察，但从实质内容和精神来看，行政公益诉讼检察应属整个行政检察的一部分。因此，中国在打破行政检察监督困局方面，实际上已经以行政公益诉讼检察为突破口并取得了初战告捷的重大成果，但突破口还太少，还远远不够，需要多点发力，寻求更多突破，才能达到由点带面，最终实现对于行政权及其运行的整体性监督。随着全国范围内司法行政强制隔离戒毒检察监督以及其他更多试点工作的有效开展，将会进一步助推中国行政权检察监督的体制和机制建设，对于行政权检察监督难的局面终会有比较彻底的改观。
3.明确行政检察在中国法律监督体系中的补强定位。在中国现行的对于行政权的整个法律监督体系中，存在着权力机关、监察机关、审判机关、检察机关等外在监督以及行政机关的自我监督。这些监督各有自己的方式和特点，所处的地位和所起的作用也不尽相同。人大的监督是最高的监督又是全局性的监督，其范围涵盖了对一府一委两院的监督、宪法监督、法律实施的监督等，但这种监督是宏观性的，很难做到对于行政行为具体的经常性的监督；监察监督虽然可以做到全覆盖，也有足够的刚性手段，但其监督的对象重点是“人”——“所有行使公权力的公职人员”，并对其“职务违法和职务犯罪”追究个人责任；审判监督虽然针对的是“事”，也有足够的权威性，但其中立性、被动性的特点决定了难以主动监督；检察监督同样对“事”并具有主动性，但监督偏软、缺乏刚性，很难在整个行政监督体系中扮演主力军的角色；行政监督虽然兼具对“人”、对“事”，但自我监督纠错，在可靠度和公信力上多少难免让人留下疑问。于此，这些监督各自的优缺点都显露无疑。
其实，对于行政权的监督，最适宜充当主力、最能出效果的当属行政系统的自我监督。这是因为行政机关在所有国家机关中体量最大，权力涉及范围也最广，解决这样一个大系统的权力合法行使和健康运行问题，根本的要靠自身内部的约束和纠错机制。如果自我监督搞不好，其他外在的监督也很难出效果。值得欣喜的是，2023年通过的新《行政复议法》在加强行政系统自我监督的制度建设方面有了显著进步。该法第1条即明确规定要“监督和保障行政机关依法行使职权，发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”。基于这样的认识，笔者认为，要发挥以上监督各自的优势，形成监督合力，较为合理的定位和分工模式应当是，以权力机关的监督为主导，以行政机关的自我监督和监察监督为基础，以审判监督为保障，而以检察监督弥补其他监督存在的缺漏和不足，发挥行政检察“不可或缺的补强监督的作用”。
4.畅通行政违法行为信息获取渠道。针对行政检察过程中监督线索信息来源渠道不畅的问题，主要应从以下几个方面着手来加强线索收集，改变工作被动的局面。
首先，要明确和规范信息来源渠道。对此，《决定》规定的是“在履行职责中发现……”，《意见》规定的是“在履行法律监督职责中发现……”。虽说检察机关的基本职责就是法律监督，但很难说其履行的职责都是监督职责。因此，《意见》的表述在监督线索的来源方面有了一定程度的限缩，表达的也相对更为清晰。但《决定》《意见》的政策属性，决定了其中的这些表述在具体化方面仍然难以和法律相比。2018年《人民检察院组织法（修订草案）》二审稿第16条第1款列举式规定了检察机关的8项职权，其第2款紧接着做出承上规定：“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”应该说，该条的规定既解决了行政违法行为检察监督法律依据不足的问题，又明确和规范了行政违法行为信息来源渠道的问题。尽管该条第2款随后被删除，但其和《决定》《意见》表达的意思是一贯的，即：对于行政违法行为的信息来源应该是有限定的，不能要求检察机关只要知道了就得去监督，这不符合我国整个法律监督体系的分工要求和检察机关补强监督的基本定位，在现实中也是很难做到的。
其次，深入发掘属于人民法院受案范围但未能进入诉讼程序的行政违法行为。这些案件应包括但不限于：已经产生侵害合法权益情形，大量相关当事人已采取信访等非诉形式向有关国家机关进行申诉、控告和检举，但未得到有效救济的抽象行政行为；行政复议前置且对复议设置条件（如税收征管），导致相关违法行政行为实际上无法进入诉讼程序的情形；有关行政机关在履职过程中做出了大量数额较大的行政处罚、较重的行政强制等负担性行政行为，但由于行政机关的强势地位，而极少或没有产生行政诉讼的情形；行政拘留等限制人身自由的行政处罚；相关弱势群体的合法权益已受到侵害，且产生了明显的社会影响，但由于其所处的弱势地位导致其未能对行政违法行为提起诉讼的情形等等。
最后，以数字检察为抓手畅通监督渠道。当前，世界范围内已经进入到数字化的时代。检察机关要积极顺应这一时代的变革，主动探索数字检察在畅通监督渠道方面的新途径和新方式。要主动聚焦行政执法和司法的信息共享这一突出难题，率先开展执法司法信息共享方面的改革试点，下大力气推进信息共享平台的建设并建立有效的约束和激励机制，明确各建设方、信息提供方和使用方的责任和义务。以信息共享平台的建设为抓手，在实现“实时、批量共享执法司法信息方面开展先试先行，着力打破数据信息壁垒，畅通监督信息的获取渠道，扎实推进更加规范高效的执法司法制约和监督体系建设”。
5.为柔性检察寻求外在刚性支持。检察监督在本质上是要求被监督者重视检察机关的意见，重新审视自己先前做出的行为，并将相应处理结果及时反馈给检察机关，这就决定了检察监督方式的程序柔性。根据《人民检察院组织法》第21条的规定，检察机关行使法律监督权，可以进行调查核实，并依法提出纠正意见、检察建议等。对此，有关单位应予配合，并及时将纠正意见、检察建议等的采纳情况书面回复给人民检察院。这就是说，检察机关不能进行实体处分，不能代替被监督者做出决定，即便行为有错，也是由被监督者来纠正；被监督者的配合义务是按照程序接受监督，而不是完全按照监督者的意见行事。《人民检察院组织法》虽然赋予了检察机关的调查核实权，但这种权力也是非强制性的。对此，《人民检察院检察建议工作规定》明确规定，检察机关在进行调查核实时，不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施。
检察方式的程序性和非强制性，的确给检察权的运行带来了困难。为了切实提升检察效果，可以考虑在检察权之外寻求外在的刚性支持。对此，《人民检察院检察建议工作规定》第25条规定:“被建议单位……无正当理由不予整改或者整改不到位的，……可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，必要时可以报告同级党委、人大，通报同级政府、纪检监察机关。符合提起公益诉讼条件的，依法提起公益诉讼。”这条规定为我们提升检察监督手段的刚性提供了一个很好的思路，但由于行政检察方式并非只有检察建议一种，实践中新的检察方式还在不断产生。这就有必要继续开辟新的增强检察方式制度刚性的外在渠道，相信在党中央的正确领导和大力支持下，在其他相关机关、单位协同配合下，这些为检察方式赋能增刚的新手段还会不断产生。
6.加快推进行政违法行为检察入法进程。如前所述，早在2014年的《决定》中就有“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”的表述。正是在这一表述的政策指引下，全国检察机关围绕对于行政违法行为的诉讼外直接检察监督进行了大量、持续的探索和实践，直接促成了检察监督新格局的出现，也为行政违法行为检察入法创造了条件。在2018年《人民检察院组织法》的修订过程中，修订草案二审稿本已赋予了人民检察院督促行政机关纠正其违法行政行为的职权，但根据国家监委的建议,后来修订草案三审稿中又删除了这一规定。2018年10月，全国人大常委会在对修订草案三审稿进行分组审议过程中，一些委员仍然建议保留或者变通后保留二审稿的这项规定。有委员认为：“检察机关的日常监督,并不能为行政诉讼监督和公益诉讼所取代,现有的行政诉讼监督和公益诉讼还不能全面覆盖对行政机关行政行为的合法性监督，必须赋予检察机关对行政行为的合法性开展法律监督的权力。”到了2021年6月，《意见》再次明确检察机关“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”。
如何将《决定》《意见》的上述政策性表述上升为法律条文，为检察机关开展行政违法行为监督提供法律依据？鉴于检察公益诉讼法已纳入第十四届全国人大常委会的立法规划，有学者建议在起草这部法律的同时，“也制定一部行政检察方面的法律，或者将二者合二为一，制定一部‘行政检察监督与公益诉讼法'”。相对而言，笔者更倾向于将二法合一而不是分别制定，理由有二：一是公益诉讼的诉前程序与目前检察机关开展的行政违法行为监督很是类似，况且现在的行政公益诉讼案件有90%左右都是通过诉前程序就已经解决了，实现二法合一制定，可以避免重复和相互抵牾问题。二是可以考虑借助于该法的制定，参考公益诉讼的做法，为行政违法行为检察方式的柔性注入刚性支撑，赋予检察机关对社会影响较大或者性质（情节、后果）比较严重而且通过检察建议等手段无法奏效的行政违法行为向法院的起诉权。总之，制定一部统一的“行政检察监督与公益诉讼法”，既能为行政检察提供制度保障，完善行政检察业务，也能推动公益诉讼制度的发展。
结语
伴随新中国成长起来的行政检察监督迄今已经走过了七十余个春秋，回望其形成发展的历史，可谓跌宕曲折又给人无穷的希望和力量。新中国初期的一般监督并非全然是对苏联模式的照搬，它的出现既受到列宁法律监督思想的影响，又是新民主主义革命时期党一贯注重监督传统的顺延。尽管当时由于立法经验不足、监督范围过广、实施条件不具备，再加上后来“左”的影响而难以有效落实，但它对新生的人民政权性质的彰显，对新时代法治政府建设和行政监督体系建设都有着非常积极的意义。在事实上中断了三十多年后，自1989年才得以恢复的行政检察监督，虽然曾长期被限制在行政诉讼监督的范围之内，但它毕竟是改革开放以来对于行政权监督制约的一个新起点。党的十八大以来，随着全面依法治国的深入推进，行政检察监督形成了新格局。虽然新格局背景下中国行政检察监督的有效落实还面临着诸多的问题和挑战，但有《决定》《意见》的蓝图擘画，检察机关机构重组和职能重塑也已完成，中国的行政检察已是处于历史上的一个最好时期。站在新时代的当下，总结过往经验，正视并着力解决现存的问题，中国的行政检察必将呈现出一个更加美好的前景。
