【摘 要】：随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略，跨区域生态环境协同治理的作用日益凸显。鲁豫两省签订的生态补偿“对赌协议”属于“政府间行政协议”，其实质是“公法契约”，具有“软法”治理价值。政府间行政协议作为黄河流域协同治理的主要机制具有必要性和可行性。黄河流域生态保护面临“决策难”、“执行难”的困境，其克服路径为通过政府间行政协议进行协同治理。政府间行政协议体现了绿色发展原则，以“软法”促进治理法治化、提升执法协同创新，推进生态文明建设和法治政府建设。政府间行政协议的完善路径为：由《黄河保护法》明确规定、完善协议签订和管理组织体系、多元利益主体参与缔结程序、凸显核心内容、建立信息共享和动态评估机制、建立纠纷解决机制，以促进黄河流域生态保护和高质量发展。
【关键词】：政府间行政协议;黄河流域;协同治理;绿色发展原则;
2021年10月8日，中共中央、国务院印发的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，凸显了黄河治理的重要意义。即黄河治理为大江大河治理的重要标杆，黄河流域是国家生态安全的重要屏障、高质量发展的重要实验区、中华文化保护传承弘扬的重要承载区。黄河流域协同治理是基于现实提出的思路。黄河流域涉及九省（区）和多个部门，关涉经济发展和生态保护的平衡。行政区划刚性约束下的地区经济、法治的不协调影响了跨区域问题的解决。黄河流域内的跨界污染问题，不仅在各省区之间存在，即便是同一省区的不同地区之间也是存在的，黄河污染也因此具有更高的治理难度。政府间行政协议能够克服地区壁垒，提升协同治理实效，是经济一体化背景下黄河流域生态保护和高质量发展的法制创新。
那么，何为政府间行政协议？如何在法律上界定其属性？政府间行政协议作为黄河流域协同治理的主要机制是否具有可行性？其制度优势何在？可否由《黄河保护法》规定？如何完善政府间行政协议制度的运行？这些疑问构成本研究的问题意识所在与探究重点。
一、政府间行政协议：从鲁豫两省签订生态补偿“对赌协议”谈起
日前，山东省和河南省签订了黄河流域首份省际生态补偿协议，即《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》。据此，山东省和河南省将对黄河干流跨省界断面的水质年均值及3项关键污染物的年均浓度值进行“对赌”，最高补偿资金规模达1亿元。以1亿元作为“筹码”，倒逼地方政府在跨流域生态治理中建立健全“保护责任共担、流域环境共治、生态效益共享”的横向生态补偿机制。可见，若该协议得到严格执行，黄河水质就能得到改善。生态补偿“对赌协议”在国内最早出现在2011年，由浙江省和安徽省为保护新安江水源而签订，双方严格履行协议，新安江流域水质得到明显改善。此后，东江流域及其他流域地区政府也签订了类似协议。鲁豫两省突破传统行政区划的阻碍，选择带有私法性质的契约实现生态补偿目标，体现了黄河流域协同治理的法制创新。“对赌协议”的属性为政府间行政协议，是我国跨行政区划政府合作过程中的新型合作模式。
（一）政府间行政协议的性质界定
在行政法学理论上，行政协议早期被称为行政合同或行政契约。有学者将行政合同等同于行政契约。有学者将行政契约进一步划分为“对等契约”和“不对等契约”，对等契约属公法上的合同，是行政主体之间签订的行政合同，不对等契约则是行政主体与相对人之间签订的行政契约。政府间行政协议是区域政府间联席会议的体现，其法治基础为区域平等。叶必丰教授认为，“这类协议既不是共同行政行为也不是行政合同，而类似于美国的州际协定和《西班牙公共行政机关及共同的行政程序法》所规定的行政协议，是政府实现平等合作的一项法律机制”。在《行政诉讼法》修改前，我国法律并未规定行政协议制度，“政府间行政协议”概念的使用不会引起误解，主要是指“州际协定”意义上的公法契约。“政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议”在2014年修订的《行政诉讼法》中予以规定，并在2015年的司法解释（现已废止）中被正式定名为“行政协议”。2019年公布的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）明确了行政协议的属性为“公私协议”，是行政主体（公主体）与行政相对人（私主体）为实现公共目标而签订的协议。
不同于《行政诉讼法》上的“公私协议”，“政府间行政协议”的实质是公法契约。政府间行政协议可从签约主体、目的、资金来源等方面识别：协议双方或多方主体是政府或政府职能部门，协议目的是实现公共利益，协议资金来源于政府财政。当前法律对政府间行政协议制度仍缺乏规范，亦未规定纠纷之解决。与行政协议及司法审查研究热潮不同，学界对政府间行政协议的研究甚少，这与其在实践中发挥的重要作用不相符。
（二）政府间行政协议的样态考察
政府间行政协议形成的背景是区域经济的出现和发展。与传统行政区域存在界限之分不同，区域经济一体化体现为跨行政区域的共同发展，在政治实践和经济发展中，具有相似经济文化背景或地理特征的行政区域间在密切联合中沟通意见，达成共同发展战略目标并签订合作协议，政府间行政协议在实践中应运而生。
从横向上看，政府间行政协议包括政府间区域合作协议和政府间流域合作协议。前者如2019年中共中央、国务院编制的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》、《粤港澳大湾区发展规划纲要》，后者如泛珠江三角洲地区和长江三角洲合作协议、鲁豫两省的“对赌协议”。从纵向上看，政府间行政协议可分为中央与地方或地方政府上下级间的“纵向型协议、同级政府间或政府部门间的横向型协议，以及级别不对等、互不统属的地方政府或政府部门间的斜向型协议”。不论何种政府间行政协议，皆为双边或多边关系中参与主体意思自治的行为结果，是政府积极履职的表现。政府间行政协议均旨在解决跨区域经济或流域发展中出现的地方主义和管理碎片化问题，其目的是实现区域经济一体化或流域治理协同化。
（三）政府间行政协议的价值定位
政府间行政协议主要通过契约治理实现“软法”工具价值，其价值定位为黄河流域协同治理的一种法制创新，即通过“软法”之治实现黄河流域的协同治理。政府间行政协议可弥补黄河治理法律依据的不足。当前，我国社会经济发展正处于转型期，各类新型公共事务需相关法律法规予以调整，而“硬法”（制定法）具有滞后性、立法周期长等特点，导致制度供给不足，难以满足现阶段公共事务发展的需要。具有民主协商精神的区域“软法”治理则可弥补硬法之不足，其灵活的转向功能可调动各参与主体的治理积极性，政府间行政协议是典型的柔性治理、软法治理手段。
若出现政府间行政协议与各地市规章发生冲突的情况，应如何处理呢？有学者主张，区域行政协议为本区域某一领域的“特别法”，故“应确立区域行政协议优先适用原则”，本文对此持保留态度。作为“软法”，政府间行政协议的制定应当依据“硬法”，不能与法律、法规和规章相冲突。因政府间行政协议涉及不同区域的公共利益，影响比较大，一旦与“硬法”相违背，就会削弱政府公信力。与经过严格立法程序出台的政府规章相比，政府间行政协议制定程序更为简便、周期更短，不具有“优先适用”的条件和基础。
二、政府间行政协议作为黄河流域协同治理机制的必要性与可行性
（一）流域治理的市场失灵要求引入政府间行政协议
黄河流域治理是一项复杂的系统性工程。黄河流域地区因地理相近、历史文化同质等因素形成经济区域。“经济区域要求遵从市场规律，从更大的地域空间范围来审视整个区域的经济和社会发展，同时在区域主体之间为实现共同利益而结成分工协议、互惠互赢的社会连带关系”。随着区域一体化程度的加深，原本局限于单一行政辖区的生态环境问题逐渐演变为跨行政区域的公共治理难题。
流域环境问题及其监管可用经济学中公共物品理论进行阐释。首先，作为公共物品，流域治理需要政府积极作为以克服市场失灵。萨缪尔森指出，“公共物品常常要求集体行动，而私有物品则可以通过市场被有效率地提供出来”。流域环境是典型的公共物品，具有非排他性和非竞争性，环境治理存在市场失灵，导致经济外部性，对此政府应积极作为。因为“政府能够使用有效的手段来内部化（或矫正）产生于外部经济效果的缺乏效率”，谈判或实施具有惩罚后果的法律即政府治理环境的有效举措。其次，流域治理中存在“搭便车”行为，难以实现市场的有效供给。在《集体行动的逻辑》中，奥尔森的核心观点为，在公共物品供给参与合作中，理性的个体存在“搭便车”行为，应利用组织理论克服集体行动的困境。对某些企业而言，个体利益追逐的动机超过了公共环境保护的行动，需要政府介入。最后，即使存在市场外的政府管制行为，如废水排放指标等污染预防性措施，走出环境污染公共物品管理困境仍需依靠市场以外的制度设计。对于黄河流域生态保护和高质量发展而言，属地化、碎片化环境治理模式已捉襟见肘，引入政府间行政协议作为主要治理机制的重要性日益凸显。与市场行为和政府个别管制行为不同，基于行政权力的政府间行政协议以治理目标的区域价值为着力点，强调不同治理主体目标共通性和实践协同性，可以克服公共物品负外部性，是解决流域环境污染的有效制度。
（二）政府间行政协议作为黄河流域主要治理机制具有可行性：以黄河金三角区域为例
黄河金三角区域是我国第一个省际交界地带协调发展试验区，包括山西省运城市、临汾市，河南省三门峡市和陕西省渭南市。黄河金三角区域治理是黄河流域治理与高质量发展的重点，三省四市已将政府间区域合作协议作为治理工具。
将政府间行政协议引入黄河流域协同治理符合生态自然属性和区域协调性，能够增强协同治理效能。第一，生态要素和生态保护工程系统呈网状。黄河金三角区域以构建生态共同体为核心，涵盖河水、山林、耕地、湿地等多种生态要素，并构建相应的水资源利用、水污染防治、防洪工程、保护地优化、生态修复、排污设施建设等保护工程。各生态要素为共生关系，基于任何环节纰漏产生的连锁反应都会加重环境治理负担。第二，资源要素流动呈现网格化。资金、贸易、市场、产业、文化等资源要素之间存在着复杂紧密的网状联系，三省四市可通过投入自身优势资源，形成合作网络，实现资源要素的互助合作。第三，区域协调增进了协同治理效能。三省四市在制度、机制、政策、方针等方面相互支持，通过区域协调增强资源利用和治理效能。
三、黄河流域协同治理困境及其成因分析
（一）决策难：议而不决
黄河流域协同治理的最大困境就是面临“合作危机”。黄河流域各地方政府因受制度环境、有限理性、合作风险以及各项机制不健全等因素的影响，在跨区域合作治理的决策与执行环节都遭遇到“合作危机”，进而导致“协作难”。各政府协商过程中表现出明显的低效性，决策本身也缺乏可持续性与长远性。造成决策难的原因主要表现在三个方面。
第一，地方保护主义引起合作共治的“囚徒困境”。行政分权、财政分权、干部考核晋升的“垂直激励”影响了地方政府和官员的行为选择。首先，自上而下的梯级行政分权策略，使得各级地方政府获得了大量社会经济和行政事务的管理权限，刺激了地方政府干预微观经济、实行地方保护主义的行为偏好。其次，分税制的财政分权政策，进一步激发了地方政府的“自利性”。基于理性经济人的假定，利益最大化是各地方政府的基本取向。当交易成本低于地方政府收益时，协同行为就易发生，反之，当交易成本高于地方政府收益时，非协同行为就易发生。最后，干部考核晋升制诱发了地方政府官员围绕中央政府政策过度竞争的趋向，为了追求个人职位的晋升，地方政府官员通常会选择短期内可视的谋取GDP增长的手段，而不会致力于投资多、收益慢的环保。
第二，有限理性限制协同治理的效率。在地方政府协商制定行政决策过程中常会出现“二律背反”难题：一方面，地方政府应解放思想、提高能力，在决策过程中充分发挥积极能动性，进行制度创新；另一方面，地方政府在制定行政决策过程中要尊重客观事实和规律，排除主观想象。但完全理性的要求是难以达到的，因为政府官员的理性判断往往囿于知识的短板、认知的缺陷、阅历的有限以及信息的不对称而变得非理性。另外，跨区域合作治理本身的难度也会误导公共决策内容，加剧政府决策的非理性，导致合作治理短视、低效。
第三，合作风险影响合作动力的产生。首先，生态环境的公共性导致各地方政府在利用公共资源中“外部性”现象和“搭便车”等问题，这意味着在区域治理中个别地方政府要承担更重的治理成本与责任。例如，在黄河流域水污染防治中，中央在各省区市的重要河流交界断面上设立了“在线水质监控系统”以监测断面的水质，不管上一个断面的实际来水如何，下一个断面的水质都需达到考核要求。该标准虽有利于层层压实治理责任，操作上容易把握，但实际上存在一定问题。因上游断面的缘故导致来水污染超标的，下游河段则需承担全部治理责任，对上游断面的客观或主观因素不予考量，下游河段就承担了更大甚至是不合理的责任。其次，地域隔阂导致信息“孤岛化”，资源难以合理流动和有效共享，进一步增加了跨区域协同治理磋商环节的成本。最后，目前跨区域合作为非制度化合作，具有明显的“权宜化”特征。地方协同治理以领导人集体磋商为主，缺乏稳定性与连续性，一旦领导人任职期满或出现职务变动，协商往往陷于被动。过高的合作风险与交易成本导致地方政府间合作动力不足。
（二）执行难：决而不行
黄河流域协同治理面临的另一困境是合作协议执行难。即使地方政府间就跨区域协同治理达成了意向，合作协议也常常不能执行或执行效果欠佳。究其原因，机制不健全弱化了各地政府行为准则的约束效果，主要表现在以下三方面。
第一，制约机制缺失，贯彻落实难。监督与审查是倒逼地方政府履行协议的重要措施。但因对地方政府协同治理尚未建立监督问责机制，协议履行主要依靠签约政府的信任与自觉。一旦在协议履行中一方出现“不作为”、“选择性执行”、“打退堂鼓”等问题，另一方往往缺乏有效的约束手段，这在一定程度上削弱了地方政府的协同积极性与责任意识。
第二，协调机制缺失，统一领导难。目前区域合作中，一方面，尚未设立能总揽全局的跨区域协调组织。实践中，以黄河水利委员会作为协作治理的统筹机构，但其作为水利部的派出机构行政级别较低且缺乏决策权与管理权，难以有效统筹与调度各省政府及相应的职能部门。另一方面，也未构建全面有效的协调机制。实践中长期依赖联席会议、高层互访、专题合作等形式来开展合作治理各项事务。这类协作方式虽具灵活性，但协调的专业化程度偏低、合作形式较为松散，难以回应合作治理中的现实性需求。
第三，程序规范缺失，确保执行难。目前跨区域合作缺乏法律程序规制。一方面，在黄河流域生态环境协同治理中，承担治理职能的部门包括生态环境、水利、自然资源及农业等部门，在程序规范缺失的情况下，极易形成“九龙治水”的问题。另一方面，跨区域协同治理还存在公众参与度低的问题。“社会参与是生态环境协同治理的黏合剂”，行动者应当包含政府、企业、公众、专家等多方利益主体。跨区域合作治理应激发多元主体参与的积极性，以实现治理效能。
四、政府间行政协议破解黄河流域协同治理困境的制度优势
（一）政府间行政协议体现了绿色发展原则
习近平总书记在2018年5月18日召开的全国生态环境保护大会上强调：“要全面推动绿色发展，绿色发展是构建高质量现代经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，体现了绿色发展原则。
一方面，绿色发展原则凸显可持续发展和节约型社会建构理念。2021年10月8日通过的《黄河保护法（草案）》（以下简称《草案》）第3条明确规定了绿色发展原则为基本原则，凸显生态优先。《民法典》第9条规定，“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境”。从立法目的和立法理念来看，绿色原则不仅适用于民事活动，更是体现在社会发展的各个方面，对任何自然人、法人及政府都适用。《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务”，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干问题规定（试行）（2020修正）》第11条规定了损害生态环境应承担的民事责任，这些规定都是绿色发展原则的体现。
另一方面，政府间行政协议能够有效预防污染，体现绿色发展原则。黄河流域治理应将生态保护放在首位，即治理黄河，重在保护，要在治理。《草案》第75条明确规定了绿色发展原则在黄河治理中的具体举措和制度。对政府而言，预防污染比事后治理更重要，应注重运用“成本收益分析法”和比例原则，降低治理成本且提高治理效能。对政府部门而言，预防环境违法与犯罪比事后执法处罚更重要。面对黄河治理的复杂性，特别是涉及联合执法时，环境资源、水利、土地等相关部门可就相关执法信息、案件处理等达成协议。政府间行政协议通过协同治理规划，明确相关主体职责，有利于预防污染，加强保护，降低黄河流域的治理成本。
（二）政府间行政协议强化协同治理法治化和时效性
一方面，政府间行政协议能够促进协同治理法治化。首先，从内容上看，政府间行政协议对流域协同治理的整体规划、各方权责和法律责任进行明确规定。依据协议的黄河治理行为比口头承诺、领导指示等更具有稳定性，因为协议的实体与程序性规则均能有效降低参与主体的机会主义偏好，最大程度地接近公正。其次，契约精神会促使各主体遵循其制定的协议条款，为各方提供政策支持的同时承担流域治理的公共责任。最后，政府间行政协议能够强化政策稳定性与规范性。政府间行政协议着眼于黄河流域长期治理，可克服政策的不稳定，完善跨区域管理协调机制，加强流域内水生态环境保护修复联合防治。
另一方面，政府间行政协议的制定程序能够提高协作治理的时效性。与人大立法程序相比，政府间行政协议制定更为简便，周期更短。各缔约方通过协商，对黄河治理的复杂问题提出各自方案，并最终达成统一治理策略，通过各省区贯彻落实从整体上提升黄河治理的协调性和有效性。同时，作为典型的“软法”，政府间行政协议能够弥补制定法不足，提升协同治理的时效性。
（三）政府间行政协议可提升执法协同、执法效能与执法创新
第一，政府间行政协议可打破地区壁垒，促进执法协同。科层制的组织架构和传统管理模式容易导致行政效率低下。行政组织结构“条块分割”、“区域分割”，不仅导致多头管理或管理真空的出现，还加剧了区域政府间的矛盾与冲突。黄河流域协同治理涉及联合执法问题，各地环境行政执法权跨部门、跨区域分配，因协调机制尚未建立，各执法部门执法不协同，容易出现“重复执法”、“选择性执法”、“相互推诿”等现象，最终结果就是“处处喊治理，处处都叫苦”，黄河水质污染却是越来越严重。政府间行政协议作为各区域行政活动的依据，通过提供明确的活动方式与程序可实现跨区域政府机关的执法协调性，从而有效提升行政效率。
第二，政府各部门可通过政府间行政协议提高执法效能。建立环境执法信息共享平台，可以有效实现信息共享和精准执法、降低执法成本、合法有效移送案件并推进“两法衔接”，提高执法效能。同时，相关政府部门对行政协议的履行可促进检察机关行政公益诉讼的提起，切实保障其实施检察监督权。
第三，政府间行政协议有利于执法手段的创新，克服“以罚代管”的短期性弊端。流域内各地方政府可建立长效合作机制，充分利用技术赋能，在“全要素”理念下运用数字政府和信息科技治理黄河。如利用自动站、在线监控、无人机巡航等科技手段精准发现污染源头，对违法超标排污或偷排单位形成震慑。对流域重点排污单位建档立标，重点管控，确保入河排污口全面达标。
（四）政府间行政协议有利于生态文明建设和法治政府建设
一方面，政府间行政协议有利于生态文明建设。随着国家对于环保要求的提高，特别是2018年宪法修改，“生态文明”入宪，生态保护成为各地区经济社会发展及法治政府建设的重要衡量指标，水质问题成为黄河流域各省区市发展考核新的博弈点。而政府间协议是黄河治理的法制创新，有利于克服地区间恶性竞争，促进生态文明建设。
另一方面，政府间行政协议有利于共享黄河治理经验，节约法治政府建设成本。当前，各地已具备一定的黄河治理经验。“万里黄河第一坝”的三门峡市水利枢纽蓄洪坝促进了黄河保护治理；开封将宋文化、悬河文化融入廊道建设，形成“一步一景观、一段一故事”的生态文化长廊；新乡探索“三滩分治”，实现黄河滩区河道生态、生态农业和居民安居有机统一；济源积极开展小河流综合治理；临汾市建立汾河文化生态景区，汾河治理为百姓提供了优质生态产品，并在汾河清水复流北赵连接工程段，实现了黄河和汾河的汇流，促进经济绿色发展。在达成共识、有序的合作框架下，政府间行政协议有助于节约生态保护成本，激发协议各方生态保护的积极性，推动法治政府建设。
五、黄河流域政府间行政协议的完善路径
（一）政府间行政协议制度应由《黄河保护法》明确规定
政府间行政协议作为跨区域合作的公法契约，是政府能动作用的体现，也是政府在长期流域治理实践中形成的有效经验，应在法律层面予以规范。但是，当前的立法中，并未对政府间行政协议作出法律规定，《草案》也未规定相关制度，这不符合政府间行政协议在流域治理中作为主要机制的地位和作用。本文建议政府间行政协议制度应在《黄河保护法》中明确规定，理由有两个。
其一，各级政府积极签订政府间行政协议进行协同治理的行为应予鼓励、推广和规范。在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局下，我国立法、行政、司法、监察等国家权力机关在黄河流域治理中共同发挥着重大作用，尤其是各政府主动沟通并签订协同治理协议的行为应得到法律确认和规范。《草案》第九章“保障与监督”部分，规定了财政支持、价格机制、税收金融、生态补偿、监测与信息共享、定期报告工作、政府目标责任考核、约谈、联合执法、损害赔偿、司法机制等制度。可见，《草案》凸显了执法和司法在黄河治理中的作用，联合执法强调国务院有关部门和黄河流域县级以上地方人民政府执法能力建设，司法机制则凸显了黄河流域司法保障建设。但是，《草案》却忽视了政府间行政协议作为流域治理的主要机制，这不符合我国国家权力配置特征，也不能反映当前黄河流域治理的实践和未来走向。
其二，与约谈制度相比，政府间行政协议更能凸显绿色预防理念。《草案》第96条规定了约谈制度，对黄河治理保护不力、问题突出、群众反映集中的地区，通过约谈有关主要负责人，要求其采取措施及时整改。约谈制度入法是对我国治理经验的法律确认，但约谈制度体现的是事后监督理念。因此，本着重在保护、要在治理的绿色发展理念，应在法律层面规范政府间行政协议制度，包括协议签订程序、协议履行及监督、纠纷解决等内容。
综上，应在《草案》第九章中增加政府间行政协议条款，定位为鼓励性条款，具体内容为“国家鼓励地方黄河流域有关县级以上地方人民政府依法签订黄河流域治理的政府间行政协议。政府间行政协议应接受共同上级政府的监督。涉及国计民生、政治敏感领域的问题与跨省区盟约型的政府间行政协议应经国务院批准”。
（二）完善黄河流域政府间行政协议签订和管理组织体系
首先，黄河流域以往区域合作组织形式单一且低效。长期以来，黄河流域各省区采取的主要合作形式为“党政主要领导联席会议”，体现为省级层面的协调小组会议和市级联席会议（下设秘书处），职务多由发展与改革委员会工作人员兼任，因其不是正式的行政机构，协调小组工作人员参与的积极性并不高。黄河金三角区域的合作组织体系就是如此。在运城市的提议下，四市成立了黄河金三角区域合作办公室，办公地常设运城，但该办公室制定的规划和达成协议的运行效果不佳。三省四市未能“建立成本共担、利益共享机制，缺乏有效的资源配置、要素流动机制”。
其次，黄河流域的生态保护治理机制需构建强有力的制度框架提升协同治理效力。高效的协同治理应在政府沟通、资源互惠、信息共享等方面保持一致性。其一，应建立健全以决策、协调、执行为主的三级运作协调机制。在完善现有实体机构的职能基础上，进一步细化相关分支机构，建立一个涵盖区域内主要领导、主管机构以及各具体执行者的多层面合作机制。其二，应设置特别管理组织。特别管理组织可以参考美国田纳西流域管理局的设置，通过对区域统一的管辖治理来改变以往松散化、不协调、缺乏权威性的跨区域协同治理模式。
最后，完善黄河流域政府间行政协议签订和管理组织体系有两种方案。其一，由黄河流域发展管理委员会牵头制定黄河治理的政府间行政协议；其二，在现有的框架内，政府间行政协议的签订与管理应由国务院水利部黄河水利委员会牵头，流域内各省市的人大参与，出台《黄河流域政府间行政协议管理办法》。考虑到各省份欠缺共同的立法权，可充分发挥各省区已形成的协作立法机制的作用，在共同协商的基础上由各省区以各自名义共同颁布。根据《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》，中央成立推动黄河流域生态保护和高质量发展领导小组，全面指导黄河流域生态保护和高质量发展战略实施，协调解决跨区域重大问题。因此，无论采取何种解决方案，黄河流域协同治理的管理组织都应在中央领导小组的指导下工作，向其汇报重大事项和决定。
（三）多元利益主体参与行政协议的缔结程序
协议的核心是“合意”，政府间行政协议应在缔约方谈判达成意向的基础上进行。在双方合意的基础上，规范政府间行政协议的程序性。政府间行政协议缔结程序包含磋商、草拟、公示、签署、批准等几个环节，协议制定应遵守法定程序，即“草拟行政协议—征求社会意见—协议的通过与签署—协议的批准或备案—协议公示”。现代行政是多元利益主体参与的政治过程，黄河流域治理和高质量发展关涉民生和公共利益，政府间行政协议的制定过程应体现公众、专家、社会组织、领导集体、政府等多元利益主体的参与，除了合法性审查的政府部门，还应吸纳表达价值偏好的公众、作出技术判断的专家等参与。
第一，公众参与是政府间行政协议签订的必经程序。“自然正义”原则要求对任何人的不利决定都应事先听取他的意见，政府间行政协议的法律效力不仅约束行政主体，也约束一般公众，因而协议签订应注重公众参与。从另一角度看，政府间行政协议涉及生态补偿基金等大额资金的运用，如鲁豫“对赌协议”中1亿元的资金，公民作为纳税人，有权利通过参与协议签订过程监督政府对资金的合理使用。从政治学角度看，“人天生是政治动物”，人们有参与的意愿，我国的全过程人民民主为公民参与提供了切实可行的途径，避免了西方“独自打保龄球”状态的公民参与冷淡。《立法法》、《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《重大行政决策程序暂行条例》等相关立法均规定了公众参与这一法定程序。即制定法律、行政法规、部门规章、重大行政决策均应广泛听取相关组织和公众的意见，可采取听证会、问卷调研、座谈会等形式。因政府间行政协议涉及跨省区市的区域合作，影响重大，应当在缔结阶段设置公众参与作为前置程序。
第二，政府间行政协议批准程序的法定化。政府间行政协议应当依法签订，符合法律优位和法律保留原则。跨省市的政府间行政协议一旦影响到上级政府的控制力与权威性即认为需经中央政府批准。体现为：可能涉及侵犯中央政府权限范围的政府间行政协议；法律和行政法规明文规定须经审批的政府间行政协议；涉及国计民生、政治敏感领域的政府间行政协议；跨省、自治区与直辖市的盟约型政府间行政协议。当政府间行政协议为上述四类时应经过国务院批准，否则仅需向上级人民政府及同级省区市司法厅备案。当然，政府间行政协议应接受共同上级政府的监督。
第三，专家参与政府间行政协议的协商与草拟。在缔结政府间行政协议过程中，各地方政府及领导人的角色定位有所重合，既是协议的牵头者与主要起草者，又是协议的推动者和实际执行者，角色重合易产生地方利益法治化，对专业技术难题、风险存在等难以把握，不利于黄河流域协同治理。由于黄河流域协同治理中日益复杂化的高度技术性规制事项，专家的技术理性能弥补地方官员的知识有限性。专家参与协议协商与草拟，能够预防政府磋商地方利益化，预防和降低治理风险，提高黄河流域治理的协同性和科学性。
（四）凸显黄河流域政府间行政协议的核心内容
政府间行政协议的内容较为灵活和开放，应因地制宜、因时制宜，根据黄河生态保护的需要而设立。为强化其效力和可执行性，政府间行政协议应包括以下内容。
第一，凸显黄河保护与治理的绿色发展理念。《水法》、《水污染防治法》并未对流域内水资源保护的权责予以明确规定，导致“水利不上岸，环保不下河”的怪现象，水资源保护与水污染防治工作脱节，缺乏统一的规划与部署，社会各界大力呼吁出台法律予以明确。根据《草案》，黄河流域治理实行流域管理和行政区域管理相结合的管理体制，在国家黄河流域协调机制下，统筹黄河流域生态保护和高质量发展的各项安排，协调跨地区跨部门重大事项，督查相关重大工作的落实情况。此外，《草案》还规定了规划与管控、生态环境保护与修复、水资源节约利用、水沙调控与防洪安全、水污染防治、高质量发展、黄河文化保护传承等内容。对此，政府间行政协议作为黄河流域生态保护的重要制度，在立法实施方面大有作为，协议制定应凸显黄河保护相关立法理念，统筹水、大气、土壤等多种要素，将《水法》、《大气污染防治法》、《土壤污染防治法》等环保法律要求与黄河流域治理结合起来，拟定切实可行的黄河协同治理协议。
第二，规定黄河沿岸工业绿色发展相关制度。当前，黄河沿岸的工业结构性污染问题十分突出，各种高污染高能耗的化工、炼油、造纸、采油、纺织、印染等企业众多，这些行业的COD排放量占到了整个黄河流域COD排放总量的80%左右。形势严峻的是，这些排污量大的企业一般来说规模比较小、治污成本高、经济总量的贡献率低，大部分企业无长远的排污规划，更无技术及工艺更新的想法。以往各省区分散管理的方法容易导致牺牲下游环境换来本地经济发展的恶果。政府间行政协议的制定着眼于黄河流域整体发展，可克服地方保护主义。政府部门间行政协议一般涉及综合行政执法、跨域环境行政执法合作协议，依法制定水资源利用的规划，以及取水、排污许可、用水总量控制、污染物入河控制等制度。
第三，建立合理的利益分配机制。利益是促进跨区域地方政府合作治理的内在驱动力，合理的利益分配机制可缓解各方利益冲突与矛盾，削弱机会主义与利益博弈的负外部性，提高协同治理效率和可持续性。利益分配机制包括利益共享、利益激励和利益补偿等内容。利益共享应凸显公平合理的成本分摊机制，参与各方均应承担黄河流域治理成本，为调动合作积极性，应根据各方在合作治理中的实际受益情况差额分摊成本而非均摊。利益激励条款可调整地方政府因利益问题而产生的行为偏差，对此可在税收、绩效等方面给予互通的优惠政策。利益补偿条款建立在生态补偿基金设立及运行基础上，协议主体可根据水质量等指标约定奖惩，“对赌协议”即为典型，未来政府间行政协议的制定与实施应大力推广类似条款。
第四，约定法律责任条款。为克服政府间行政协议效力位阶低、权威不足等问题，在缔结协议时应引入义务条款与违约责任等条款。在缔结协议时应事前明确各参与主体的义务，对各政府间的任务分配、职责大小及权责范围作出划分，以避免出现权责不清、管理交叉、互相推诿等问题。在缔结协议环节应事先约定政府归责原则、责任承担方式等，一旦出现参与主体违约、拒不履行、消极履行协议义务等情形时，应依照协议规定承担违约责任。
（五）建立信息共享和动态评估机制
第一，遵循绿色发展原则，建立黄河流域生态保护的信息共享机制。政府间行政协议的履行以各省区市间的信息共享为前提，特别是涉及联合执法时，建立黄河流域协同水质统一检测制度，共享共用环境监测信息、协调管理。对于同一河流，排放相同的污染物，因水量不等，污染的最终浓度是不一样的。相同的水量，入河污染物数量的大小也会影响到水质，统一监测势在必行。在环境执法中，加大信息技术在黄河流域生态保护的应用，建立“数字黄河”等综合信息平台，利用科技赋能，充分发挥算法在信息共享、环境监测、趋势预测、科学决策等方面的优势，节约治理成本，提高治理效能。
第二，建立黄河治理绩效考核与责任共担机制。当前，省级政府的政绩考核体系中基本不存在跨省区市的区域合作指标，导致地方内在合作动力不足。在今后的区域合作中，应通过政府间行政协议，建立有效的检测评估机制和监督问责机制。例如，沿黄河流域的省区可共同设立生态补偿基金，完善地表水跨界断面生态补偿考核机制。定期对断面超标的市扣缴生态补偿金，改善则予以奖励；启动流域上下游县（市、区）横向生态保护补偿机制，破坏水环境质量者付费，改善水环境质量者则给予补偿。
第三，把政府间行政协议履行与领导干部责任相挂钩。黄河治理应凸显“关键少数”的作用，把地方领导对于环保的责任与干部任用、考核相挂钩，进一步完善绩效考评的主体、标准、程序等指标。根据2019年出台的《重大行政决策程序暂行条例》，违反法定程序造成重大行政决策严重失误的，或者是久拖不决，造成重大损失、影响恶劣的领导人员，应实行责任倒查和终身追究制度。对不履行政府间行政协议造成严重后果的，对地方政府领导应予以问责处置，倒逼黄河流域生态保护协同治理法治化。
（六）建立政府间行政协议纠纷解决机制
一方面，优先适用行政协议纠纷解决条款。政府间行政协议的原初目的是行政合作，政府间行政协议作为黄河流域协同治理制度具有很大优势。但是，在协议履行过程中难免发生纠纷，一旦发生纠纷，就会引起广泛影响，甚至涉及政府公信力与社会政治问题。因此，在规范协议签订、履行程序和预防纠纷时，纠纷的解决机制就显得非常重要。根据双方合意，若行政协议明确纠纷解决方式时，应确立优先适用行政协议。若无约定且协商不成时，政府间行政协议纠纷可否以行政协议纠纷解决，提起诉讼呢？有学者认为政府间行政协议具有可诉性，因为“政府间行政协议不属于传统意义上的抽象行政行为……而是特定区域政府间的行政机关就特定事项自愿达成的合意”。本文不同意该观点。因为，政府间行政协议制度目前尚未在《行政诉讼法》受案范围中规定，行政诉讼是“民告官”制度，而政府间行政协议各方均为“官”，政府不能作为原告启动行政诉讼程序。
另一方面，采取多元化纠纷解决机制，健全行政权内部纠纷化解机制。针对政府合作协议纠纷，有学者指出，“应借鉴美国州际协定制度中采用的替代性纠纷解决机制，进行仲裁和调解”。政府间流域合作协议侧重环境治理，一般不直接涉及行政相对人的权益，本质上是行政权内部的纠纷，以行政协商或上级政府调解解决纠纷为宜。两个或多个合作主体可各自报其上一级行政主管主体进行协商。当然，若政府间行政协议涉及政府购买环境产品或PPP(public-private-partnership）问题，社会组织参与公私合作的，也可根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进行解决。
六、结论
黄河流域长期以来面临水质不达标、水资源紧缺、水土流失、洪水威胁、泥沙淤积等问题，黄河流域发展质量仍需提高，这对黄河流域协同治理提出了迫切要求。长期以来，“九龙治水”式属地性治理引发的碎片化治理、地方保护主义已不适合区域经济一体化发展趋势。政府间行政协议可克服经济负外部性，发挥制度优势，破解黄河流域协同治理的困境，应在法律层面予以规定，并进一步完善政府间行政协议的缔结程序、协议内容和纠纷解决机制。当然，本研究仍需进一步深化。对政府间行政协议的效力、政府间行政协议与地方性规章发生冲突时的适用规则仍需进一步探讨。对于政府间行政协议纠纷的解决方式，目前理论与实践是相脱节的，若政府间行政协议对公众权益带来不利影响的，检察机关可否作为行政公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼？这些问题有待下一步的研究。
