闫尔宝
（南开大学法学院教授）
【摘 要】：在缺少实体立法明确指引情况下，人民法院处理行政协议撤销案件时，无论是法律适用还是审理方式，都存在较大认识分歧，有必要通过理论检讨谋求共识。“安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案”提供了一个很好的范本。通过检讨审理该案的一、二审法院裁判意见，可以确立以下观点：行政协议撤销诉讼属于公法上当事人诉讼，不适用传统的单方行政处理撤销诉讼的受理规则；案件审理适用双向审查模式，审理焦点为行政协议应否撤销；行政机关一方的缔约行为是否合法只作为判断协议是否生效的一个要件，不应作为审理焦点，更不应单独成为司法裁判对象。
【关键词】：行政协议撤销案件;公法当事人诉讼;双向审查模式;案件审理逻辑
一、问题的提出
修订后的《行政诉讼法》虽将行政协议纠纷纳入受案范围，但在案件类型以及诉讼程序规则方面都未提供明确指引，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“若干问题的解释”)同样未作出详细规定。2020年1月1日起实施的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称“协议规定”)虽对行政协议案件范围、受理、审理乃至行政协议执行等作出了全面规定，但仍存在规范供给不足、条文指向不明等问题，影响到司法实践中具体案件审理方式的明确统一。本文讨论的行政协议撤销案件的审理逻辑问题即为其中之一。据笔者观察，基于规范供给不足以及理论认识偏差，当前行政协议撤销案件的审理存在多处不符合法理的问题，有必要结合具体案例的分析进行澄清。
基于此种认识，本文选择安吉展鹏金属精密铸造厂诉安吉县人民政府搬迁行政协议案(以下简称“安吉展鹏案”)作为分析对象，检讨行政协议撤销案件应当采取的审理逻辑。选择该案进行剖析的考虑是：第一，该案是最高人民法院在发布《协议规定》的同时公布的十个参考案例之一，某种程度上代表着最高司法机关对于该案审理逻辑的认同；第二，最高人民法院最新发布的第一批行政协议典型案例虽也包含行政协议撤销案件类型，但其案情和具体审理内容与安吉展鹏案存在差异，并未实质上否定安吉展鹏案的审理逻辑，不影响该案的分析范本价值；第三，《协议规定》实施后，部分法院在审理行政协议撤销案件时，仍在一定程度上适用安吉展鹏案的审理逻辑，故对该案的分析依然具有说明意义。
本文分析框架如下：首先，剖析安吉展鹏案的裁判观点，集中检讨该案的审理逻辑；其次，概括介绍安吉展鹏案之后各地法院审理行政协议案件的裁判观点，指出当前各地法院在审理行政协议撤销案件方面依然存在审理逻辑不清问题；最后，提出行政协议撤销案件有必要采用的审理逻辑。同时需要说明的是，本文使用的“审理逻辑”中的“审理”取其宽泛意义，包含了从案件受理到具体审理的全部内容。
二、安吉展鹏案的裁判意见
(一)案件审理过程
2012年5月18日，安吉县人民政府(以下简称“安吉县政府”)设立安吉临港经济区管理委员会(以下简称“临港管委会”)。2013年12月30日，临港管委会被撤销。2016年1月22日，临港管委会与个体独资企业安吉展鹏金属精密铸造厂(以下简称“展鹏铸造厂”)签订《企业搬迁补偿协议书》。其后，双方均履行了该协议。2017年1月12日，展鹏铸造厂对涉案《企业搬迁补偿协议书》不服，以安吉县梅溪镇人民政府为被告向吴兴区人民法院提起诉讼，后经吴兴区人民法院裁定准予撤诉。2017年7月12日，展鹏铸造厂对涉案《企业搬迁补偿协议书》不服，以安吉县政府为被告提起诉讼，请求判令被告作出的《企业搬迁补偿协议书》这一具体行政行为违法应予以撤销，并责令被告依法与原告重新签订拆迁补偿协议。
一审法院认为，经安吉县政府设立的临港管委会因土地征用而与展鹏铸造厂签订涉案协议，系行政诉讼受案范围；展鹏铸造厂提起本案行政诉讼并未超过两年的起诉期限；涉案协议经双方当事人签字盖章确认，并未违背双方当事人的真实意思表示，其内容也并未违反法律法规的强制性规定。涉案协议签订后，双方均按照协议约定履行相关义务。涉案协议合法有效，不存在可撤销的情形。对于原告主张撤销涉案协议，责令与其重新签订拆迁补偿协议的意见，不予支持。但安吉县政府授权已经撤销的临港管委会仍行使行政管理职能与原告签订涉案协议存在不当，因临港管委会本身不是具有独立承担法律责任能力的机构，其作出的行政行为本就由被告安吉县政府承担责任，且安吉县政府认可涉案协议的内容，故对于上述情形，予以指正。判决驳回原告展鹏铸造厂的诉讼请求。
展鹏铸造厂不服一审判决，提出上诉。二审法院认为，上诉人提出的撤销《企业搬迁补偿协议书》并责令被上诉人依法与其重新签订拆迁补偿协议的请求不能成立，不予支持。但原审法院在临港管委会签订涉案补偿协议行为违法的情况下，仅以指正方式处理，未在判决主文中对其合法性作出裁判，未能有效监督行政机关依法行使职权，应予改判。据此判决：一、撤销一审判决；二、确认被上诉人安吉县政府等设立的临港管委会与上诉人展鹏铸造厂签订《企业搬迁补偿协议书》的行为违法；三、驳回上诉人展鹏铸造厂要求撤销《企业搬迁补偿协议书》并责令被上诉人依法与其重新签订拆迁补偿协议的诉讼请求。
(二)一、二审裁判意见归纳
一、二审法院对本案法律问题的各自观点可参见下表1:
对照上述列表，可以认为，一、二审法院对案件处理存在以下共识：首先，本案属于“行政协议”撤销诉讼。撤销诉讼是自1990年《行政诉讼法》实施以来，人民法院对行政案件基本类型的概括。即使在《行政诉讼法》修订之后，该法关于撤销判决的规定以及最高法院司法解释有关原告诉讼请求的归纳，都一再强化撤销诉讼属于行政案件基本类型的观念。关于该种诉讼的起诉对象，1990年《行政诉讼法》表述为“具体行政行为”;《行政诉讼法》修订之后，立法表述“行政行为”。不过，在行政协议争议纳入行政诉讼受案范围之后，撤销诉讼的对象是否由传统的单方行政处理扩张到行政协议，这个问题并未明确。 从一审法院裁判意见看，该院将原告提出的撤销涉案协议的诉求适用撤销诉讼规则来处理，对此处理意见，二审法院未做评价，可推定其认可一审观点，即撤销诉讼的起诉对象不排除新增的行政协议。
其次，本案属于行政诉讼受案范围。一审法院的理由为：根据《行政诉讼法》第12条第1款第11项的规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”《若干问题的解释》第11条第1款规定，“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第12条第1款第11项规定的行政协议”。本案中，经被告设立的临港管委会因土地征用而与原告签订涉案协议，符合上述法律规定，系行政诉讼受案范围。
根据上述说理，可看出一审法院以下说理逻辑：修订后《行政诉讼法》规定了“行政协议”可诉→《若干问题的解释》界定了行政协议→原告请求撤销的协议属于行政协议→本案属于行政诉讼受案范围。对此逻辑，二审法院予以认可。
再次，本案原告起诉未超过起诉期限。由于修订后的《行政诉讼法》以及当时有效的《若干问题的解释》对行政协议撤销案件申请救济期限没有做出规定，一审法院按照传统撤销诉讼起诉期限的规定，直接适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“执行解释”)第41条第1款的规定，以被告与原告签订协议时未告知其诉权与起诉期限，应当适用两年起诉期限为由，认定原告起诉并未超期。对此，二审法院予以认可。
不过，从上表也可以看出，一、二审法院在案件审理焦点问题上，存在一定分歧。一审法院认定本案的审理焦点只有一个，即涉案协议是否存在可撤销的情形。据此，在案件具体审理方面，一审法院提出了以下意见：第一，涉案协议应否撤销。鉴于行政实体法律规范以及《行政诉讼法》并未就行政协议的撤销情形作出规定，一审法院参照《若干问题的解释》第14条规定精神，直接根据《合同法》第54条第1款、第2款有关合同撤销情形的规定，认定涉案协议合法有效，不存在可撤销的情形。第二，如何评价临港管委会与展鹏铸造厂签订协议的行为。对已被撤销的临时机构临港管委会与展鹏铸造厂签订涉案协议的行为，一审法院认为，因安吉县政府认可涉案协议内容，其授权其临时机构签订协议属于不当，予以指正。即：缔约主体不适格但其所属行政机关认可时，签订行为的瑕疵并不影响协议的效力。
二审法院不认可一审法院仅以涉案协议应否撤销作为审理对象的观点。在分析了行政协议行为“行政性”和“协议性”等双重属性及其所具有的意义之后，二审法院提出了审理行政协议案件应当遵循的三个原则，即：行政诉讼保护不低于民事诉讼保护原则；对行政机关行政协议行为全程监督原则；双重审查、双重裁判原则。基于上述原则，二审法院认为，在审理行政协议撤销案件时，法院既要审查行政协议行为的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性。法院的审理对象不限于行政协议的效力有无，还包括行政机关签订、履行、单方变更、解除等行为的合法性。据此，二审法院将本案的审理焦点归纳为两个：一为临港管委会与展鹏铸造厂签订涉案协议的行为是否合法；二为涉案协议是否具有可撤销情形。两个审理焦点分别适用不同的举证责任分配规则、法律依据以及裁判方式。根据以上认识，二审法院认为一审法院对不具有缔约资格的临港管委会签订涉案协议的行为未履行合法性审查职责，也未作出相应裁判，构成适用法律错误，据此进行了改判。
三、安吉展鹏案审理逻辑检讨
(一)关于一、二审法院相同认识的探讨
1.一二审法院均未区分两种不同的“行政行为撤销诉讼”
一、二审法院在受案范围和起诉期限问题上的共识反映出其是按照单方行政处理撤销诉讼的受案逻辑来判断案件受理问题， 实质上是将两种不同的“行政行为撤销诉讼”等同视之。本文认为，出现上述认识的原因是：第一，立法规定的指引。《行政诉讼法》修订之后，行政诉讼“民告官”的制度属性仍未改变，该法绝大多数规定仍给人以行政诉讼是相对人针对“行政机关的行政行为”提起诉讼的印象。如“总则章”第2条对行政诉权的规定，第6条对合法性审查原则的规定，“受案范围章”对多数可诉行政行为的规定，“证据章”对被告举证责任的规定，“审理和判决章”对多数判决方式的规定等。在行政协议争议纳入受案范围后，按照立法机关的说明以及学界的解读，法定的“行政行为”包括“行政协议”。 由此，行政相对人提请撤销行政协议与提请撤销单方行政处理相比，只不过是“增加了一种可提请撤销的行政行为形式，在法律规则适用包括受理规则适用方面应无区别”的认识，也就不难理解。第二，两种撤销诉讼具有的相似特点。根据学者总结，我国行政诉讼具有“行为之诉”的特性，人民法院的审判活动始终围绕行政行为合法性展开，审理结果体现为对行政行为效力有无的判定。上述特征尤其体现在单方行政处理的撤销诉讼中。在此观念影响下，即使修订后的《行政诉讼法》增加了行政协议争议案件，但因相对人提出的撤销协议诉求与撤销单方行政处理的诉求在形式上具有相似性，法院在受案问题上适用单方行政处理撤销诉讼的处理逻辑，也就顺理成章。第三，适用于行政协议撤销案件的法律规则付诸阙如。从《行政诉讼法》修订到《协议规定》出台这一期间，人民法院缺少受理行政协议撤销案件的规则指引。虽然行政协议撤销诉讼与单方行政处理撤销诉讼存在撤销对象上的明显差别，但基于两种撤销诉讼同为(形式上的)“行为之诉”、均指向“行政行为效力”的相似特征，法院很可能将单方行政处理撤销诉讼的受理规则适用于协议撤销案件。
本文以为，人民法院适用单方行政处理撤销诉讼的受理规则处理协议撤销案件存在法理疑问：第一，两种案件诉请撤销的行为存在性质差异。单方行政处理撤销诉讼针对的是公权力行使行为。该行为表达的是国家强力意志，行政机关无需征得相对人同意即可直接设定、变更、消灭行政法律关系的内容。行政协议撤销诉讼针对的是不具有公权力行使性质的双方合意行为，相对人负有履行协议义务的根据是国家法律所确认的双方共同意志。第二，两种案件当事人行使的撤销权性质不同。在单方行政处理撤销诉讼中，相对人诉请法院撤销行政行为，是在通过法院向被告主张其干扰防御请求权。在行政协议撤销诉讼中，相对人诉请撤销行政协议，是在通过法院向被告主张其公法上的形成权，即通过自己的单方行动影响或改变法律后果的权利。上述两种权利存在法律性质的根本差异。第三，两种案件所属的诉讼种类不同。单方行政处理撤销诉讼产生于公权力行使过程，原告提请撤销的是职权行使行为，代表着其对行政机关行为表示不服，并请求法院通过撤销判决否定其拘束效力，属于“抗告诉讼”。行政协议撤销诉讼产生于行政机关与相对人基于对等地位建立的法律关系，相对人提请撤销协议，往往是因为协议内容违背其真实意志而需要通过法院否定协议的约束作用(形成诉权+法院撤销判决=协议效力消灭), 属于“公法上的当事人诉讼”。
鉴于行政协议撤销诉讼与单方行政处理撤销诉讼存在的差异，两种诉讼在受理规则方面必然有所区别。按照法治发达国家的成熟经验，对于单方行政处理撤销诉讼的受理，立法往往设定特殊制度，如限定受案对象、明定起诉期限、要求复议前置等。对于行政协议撤销诉讼的受理，则往往适用民事诉讼案件的法律规则，如以争议而非行为作为起诉对象、适用除斥期间制度、无复议前置要求等。
2.一、二审关于案件受理问题的说理存在检讨余地
仔细推敲立法和司法解释规定可以认为，一审法院的推理存在逻辑上的断裂。
第一，《行政诉讼法》并未直接规定“行政协议行为可诉”。与旧法对受案范围的表述相比，新法的表述发生了微妙变化。旧法第11条的表述是“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼”。该种表述方式明显体现着立法者对行政诉讼性质的认知——相对人起诉的是行政机关的公权力行使行为。与之相对，新法第12条的表述为“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼”,结合该条其他规定可知，新法之下，纳入行政诉讼受案范围的已不限于公权力行使行为引发的争议，还包括了公法上的权利义务纠纷——如协议不履行纠纷。由此可认为，虽然行政协议撤销案件也涉及法律行为的效力判断，但其本质不同于公权力行使行为引发的案件。一、二审法院未注意到立法对受案范围规定的微妙变化所具有的意义，更未从公法权利义务纠纷角度来理解展鹏铸造厂提出的诉求。
第二，《行政诉讼法》规定的行政协议案件不包括撤销行政协议类型。依照该法第12条第1款第11项规定，行政协议案件包括两种类型：一是相对人认为行政机关不依法履行、未按照约定履行协议而起诉(行政机关违约行为引起的争议);二是相对人认为行政机关违法变更、解除协议而起诉。上述两种争议都发生在行政协议履行期间，对于协议订立过程中的争议以及行政协议撤销等纠纷，《行政诉讼法》并未明确纳入受案范围。对此，最高立法机关也有说明：“需要注意的是，本项规定只解决行政机关一方不履行协议的情况，没有将行政相对人一方不履行纳入本法解决……”
第三，《若干问题的解释》未明确行政协议撤销争议属于行政诉讼受案范围。从该司法解释规定看，有三个条款似与行政协议撤销争议纳入受案范围的理解有一定关联。一是为一审法院裁判文书援引的第11条规定，但从该条并不能得出协议撤销案件属于行政诉讼受案范围的结论。显然，无论是对行政协议含义的界定，还是对行政协议种类的列举，都只是针对《行政诉讼法》第12条第1款第11项所规定的“协议”的解释。换言之，《若干问题的解释》第11条只是解释何为行政协议以及行政协议的范围，并未在《行政诉讼法》规定的两类协议案件之外增加新的争议类型。二是第13条的规定。虽然该条使用了“对行政协议提起诉讼的案件”的规定方式，给人以似乎包含行政协议撤销案件的联想，但是，一方面，该条只是对行政协议管辖法院的解释性规定，并非指向案件类型；另一方面，鉴于《若干问题的解释》的司法解释属性，对该条规定的理解并不能超出《行政诉讼法》规定的射程。三是第15条第2款的规定。本文认为，该款虽然明确规定原告可以请求解除协议或者请求确认协议无效，但联系第15条前后文内容来看，原告请求解除协议仍可以被解释是基于行政机关先前的违约行为而提出的附属请求，而非独立诉求。即使认为原告请求确认协议无效已经超出了《行政诉讼法》规定的协议案件类型，也不能推出原告请求撤销行政协议同样属于受案范围的结论。
综上可知，本案一、二审法院的前述推导逻辑存在说理上的不周延。
3.关于起诉期限的说理问题
一、二审法院以《执行解释》第41条作为根据，认定原告起诉没有超过起诉期限。该结论虽在客观上保护了原告的诉权，但基于前述对两种撤销诉讼差别的分析，可以认为，适用起诉期限制度对原告起诉是否超期进行说理，存在法理疑问。如前所述，展鹏铸造厂诉请撤销涉案行政协议是基于自身表意不真实这一理由，是在行使公法上的形成权。民法学理认为，鉴于形成权行使容易造成民事法律关系的不稳定，为此，需要为该权利的行使设定必要期间——除斥期间。同理，在行政协议关系中，相对人一方行使撤销权不但影响行政法律关系的稳定，而且会影响公共利益的实现，更需要明确撤销权行使的期间。鉴于行政实体法律规范未就撤销行政协议的除斥期间制度作出明确规定，故需要参照民事法律规范有关合同撤销权行使的期限规定。按照本案审理时仍有效的《合同法》第55条规定，该除斥期间应为一年，且该除斥期间的适用不会影响原告诉权的实现。
相对而言，一、二审法院适用起诉期限制度存在以下问题：首先，起诉期限制度专为相对人针对公权力行使行为提起撤销诉讼而设，目的在于及时稳定由行政处理建立的管理秩序。而鉴于行政协议非权力行为的性质，相对人诉请法院撤销行政协议，则没有适用起诉期限制度的理由。其次，《执行解释》第41条预设的情境是行政机关的公权力行为侵犯了相对人权益，故需要告知其诉权和起诉期限，以方便其尽快申请司法救济。对于行政协议而言，该法条预设的情境并不存在。行政协议的达成是双方合意的结果，至少在签订协议时，相对人并不会感到其合法权益受到侵犯。在此情况下，何来相对人权利救济的迫切需要? 因此，在缔约时告知相对人诉权和起诉期限既不符合协议签订的现实情况，也有违常理。
(二)对一、二审法院不同观点的检讨
二审法院提出的“双重审查、双重裁判”原则的立论根据是合法性审查原则，其推导逻辑是：行政行为合法性审查原则→行政协议属于行政行为→行政协议案件(含撤销案件)审理适用合法性审查→行政协议具有的双重属性(行政性、契约性)→在行政协议行为合法性审查之外，增加行政协议的效力性审查(双重审查)→行政机关行政协议行为的合法性判断、行政协议效力性裁判(双重裁判)。本文以为，该推导逻辑存在以下问题：
首先，行政协议行为≠“行政机关”的协议行为。二审法院虽然认为行政协议为一种双方法律行为，但无论是决定案件受理还是确定审理对象，该院均不自觉地将行政协议行为混同为“行政机关”的协议行为，并将合法性审查原则适用于评价“行政机关一方的协议行为”。其说理时的“在行政协议的缔结过程中应当遵守职权法定、程序合法正当等行政法律原则”“在行政协议案件中，人民法院不仅仅在行政机关单方变更、解除行政协议时才予以监督，对行政机关签订、履行等行为都应进行全程监督”等表述，都暗含着将行政协议撤销案件的审理对象简单化为“行政机关”一方行为的倾向。
该种认识存在以下问题：第一，混淆了两种行政行为撤销诉讼。受传统行政审判观念影响，法官习惯性认为撤销诉讼是以被告行政机关作出的行政行为作为司法审查对象，行政协议案件(含撤销协议案件)也不例外。第二，对行政协议“行政性”特征的理解有误。二审法院虽然指出行政协议具有“行政性”,但在阐释该性质对行政协议案件审理产生的影响时，不恰当地将其延伸解读为，人民法院在审理该类案件时，应加强对作为一方主体的行政机关协议行为的监督。实质上，行政协议的“行政性”特征只具有以下意义：确定行政机关签订协议的公法契约属性，进而确定其引起的争议适用行政诉讼途径解决。以行政协议具有“行政性”特征来说明人民法院审理行政协议撤销案件须适用合法性审查原则、单独就行政机关签订协议的“行政行为”进行合法性审查，属于对该特征所发挥作用的误读。第三，行政案件单向审理模式的影响。长期以来，行政诉讼被认为是“民告官”的制度，法官的任务是确定作为审理对象的行政机关的行政行为，进而分别从主体、权限、程序、形式、内容等方面展开司法审查。此种专门针对被告一方的行政行为展开审查的案件处理逻辑，已成为行政审判区别于民事审判的典型特征，也由此确立了行政诉讼案件的单向度审理模式。即使行政协议争议纳入行政诉讼受案范围之后，仍有不少法官习惯于运用单向度审理模式处理行政协议纠纷。本案中，二审法院将被告签订行政协议的行为从整体的协议行为抽离出来，并进行独立审查和裁判的做法，即是上述审理模式的运用体现。
其次，作为合法性审查对象的“行政行为”的理解问题。二审法院认为，人民法院审理行政协议案件要坚持对行政机关协议行为全程监督原则，对行政机关签订、履行协议的行为进行司法审查。就本案原告申请撤销涉案协议而言，受案法院不但要审查协议的效力，还要对被告授权临时机构签订涉案协议的行为进行审查。此处存在的疑问是：第一，《行政诉讼法》第6条规定的合法性审查原则指向的是何种性质“行政行为”?第二，行政协议撤销案件中，人民法院能否将行政机关订立协议的行为作为单独审查和裁判的对象?
就第一个问题而言，本文认为，《行政诉讼法》第6条规定的“行政行为”具有特定含义，并非泛指行政机关实施的所有行为。虽然《行政诉讼法》修订之后，按照一般认知，法定的“行政行为”扩张到行政协议，但并不能改变第6条中“行政行为”应当具有特定含义、指向特定行为这一本质特征。概括来说，能够作为司法审查对象的“行政行为”包括以下几种：(1)行政机关的单方行政处理。其特征是：行政机关行使公权力对相对人权益作出处置，代表性的如行政处罚决定。(2)行政机关的事实行为。其特征是：行政机关及其工作人员行使公权力作出的改变事实状态的行为，代表性的如强拆活动。(3)行政机关与相对人签订的行政协议(双方法律行为)。其特征是：行为的成立需要法律关系双方通过协商达成意见一致。总体而言，上述三类行为都具有以下共同特点：能够独立存在，具有单独评价的必要。基于作为司法审查对象的“行政行为”的上述特点，可以认为，无论是行政机关实施的单方行政处理、还是事实行为，都具有被进行司法审查的必要与可能。就行政协议而言，基于其成立具有的双方合意特征，在合意达成期间，行政机关一方为达成协议而从事的“活动”,如发布招标公告、与相对人磋商等，都不能称之为法律意义上的独立存在的“行为”,不具有独立评价的必要。所谓行政机关签订协议的行为并不构成理论上独立的“行政行为”。就第二个问题而言，本文认为，行政机关签订协议的行为并不能单独成为司法审查与裁判的对象。在行政协议撤销案件中，人民法院合法性审查的对象应是作为整体意义的协议这一法律行为的效力问题，行政机关单方从事的缔约行为即使存在主体不适格问题，只能作为协议效力审查的一个要素，不能成为单独评价的对象。
四、《协议规定》之后行政协议撤销案件的审理
安吉展鹏案暴露出的行政协议案件审理逻辑问题出现在《协议规定》出台之前，随着《协议规定》的实施，部分问题因司法解释明定已得到解决，但仍有一些问题未得到澄清，与安吉展鹏案相似的认识依然存在。
(一)《协议规定》的规则明确与存在问题
与《若干问题的解释》未涉及行政协议撤销案件审理相比，《协议规定》作出以下规定：(1)将行政协议撤销诉讼作为一类独立案件。《协议规定》第9条第5项规定，行政协议中的相对人一方有权向人民法院提出判决撤销协议的诉讼请求。(2)明确规定举证责任。《协议规定》第10条第2款规定，原告主张撤销行政协议的，对撤销行政协议的事由承担举证责任。(3)明确审理依据。《协议规定》第27条第2款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。(4)明确协议撤销判决及适用情形。《协议规定》第14条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。(5)明确协议撤销后的处理措施。《协议规定》第15条规定，行政协议被撤销后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。
《协议规定》的上述规定具有以下积极意义：第一，契合行政协议争议实际，增加行政协议撤销争议作为一类案件，纠正了此前法院在行政协议案件受理问题上过分局限于法律明定争议种类的观念，为扩展协议案件类型提供了依据。第二，认可行政协议与单方行政处理是两种不同性质的行政行为的事实，并以此确定两种行政行为撤销诉讼在审理规则上的差别：一方面认可相对人请求撤销协议的理由不同于请求撤销单方行政处理，前者基于相对人主观表意存在的问题以及协议对利益分配的严重不均，后者则基于行政决定对客观法规定的违背；另一方面强调相对人对行政协议撤销事由承担举证责任，贯彻了当事人对等地位基础上“谁主张，谁举证”的举证责任分配规则，由此与单方行政处理撤销案件相区别。
不过，《协议规定》依然存在以下问题：第一，未明确申请救济期限适用何种法律制度。如前所述，行政相对人提请法院撤销行政协议，是在行使公法上的形成权，该权利适用除斥期间制度，而非单方行政处理撤销诉讼的起诉期限制度。对此问题，《协议规定》未予明确，存在规范上的漏洞。第二，被告承担举证责任的相关规定易误导协议撤销案件的审理。《协议规定》第10条第2款是对协议撤销案件举证责任分配的明确规定，但该条第1款也规定了被告的相关举证责任。此处的疑问是，第1款规定是否适用于协议撤销案件，如果适用于此类案件，又存在何种问题?
从条文结构讲，第1款的规定似不应适用于行政协议撤销案件。一方面，因为第2款和第3款分别适用于不同类型的争议——协议撤销与协议不履行案件，既然后两款适用的情况处于并列关系，第1款与该两款的关系也应处于并列关系。另一方面，第1款规定分别适用于不同情况，即可适用于协议变更、解除引起的争议，也可适用于协议效力引起的争议。但是，基于行政协议具有双重属性以及协议案件审理遵循合法性审查和合约性审查的认识，尚不能得出第1款规定不能适用于协议撤销案件的结论。就该类案件审理逻辑而言，法院在确定协议能否撤销之前，还是需要判断协议是否成立和有效。对此，仍有必要就缔约行政机关是否越权、是否履行法定程序展开审查。因此，该款规定的被告就上述问题举证的规定仍需适用。
不过，即使认为该款规定适用于行政协议撤销案件的审理，也可能引发以下问题：第一，进一步强化协议案件的单向审理模式。行政协议是双方法律行为，对其是否有效的判断，需要结合双方的情况展开。如缔约主体资格不仅涉及行政机关是否越权问题，还涉及相对人是否适格问题，当事人双方均应承担相应举证责任；就缔约程序而言，虽然实践中更多的是对行政机关履行缔约程序的要求，但也不能因此认为缔约程序的遵守是一方当事人的事情。《协议规定》第10条第1款对被告举证责任的规定，可能进一步强化行政协议是“行政机关的协议行为”的认识，将协议撤销案件的举证责任单独确定为被告承担。第二，进一步强化行政机关订立协议的行为作为一种独立行政行为的观念。前面已述，行政机关订立行政协议的行为仅仅是协议成立过程中的一个阶段性行为，不属于独立的行为，不具有独立评价的意义，对行政机关缔约行为是否合法的评价仅属于协议是否成立和有效的一个判断要素。《协议规定》第10条第1款规定行政机关对其订立协议的行为是否合法承担举证责任，结合该解释第11条“对被告订立行政协议的行为进行合法性审查”的规定，可以认为，上述规定具有强化协议订立行为单独审查的认识。此点与安吉展鹏案提出的“双重审查、双重审判”审理逻辑具有暗合之处，可能造成人为将行政机关缔约行为单独审查、单独评价的结果。
综上可以认为，《协议规定》虽然为行政协议撤销案件的审理提供了更多程序规则，但仍存在规范上的漏洞，且仍有规范模糊不明甚至误导审判实践的问题。
(二)行政协议撤销案件的审理现状
《协议规定》的实施确实为行政协议撤销案件的审理提供了部分规范指引，但由于《协议规定》存在漏洞以及规范理解不明确，此前安吉展鹏案中法院审理出现的部分问题在司法实践中依然有所体现。
1.案件属于受案范围的说理逻辑问题
《协议规定》有关“具体诉讼请求”的规定，已经明确了行政协议撤销案件属于行政诉讼受案范围，法院本可将该条作为受理协议撤销案件的依据，但仍有部分法院还是依据《行政诉讼法》第12条第1款第11项及《协议规定》中协议定义和种类的规定作为说理依据。就此而言，安吉展鹏案中的说理逻辑断裂问题并没有得到解决。如在长乐鹤上汇鑫门业加工厂诉福州市长乐区人民政府撤销行政协议案中，一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第1款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……原告起诉撤销征收补偿协议属于行政诉讼受案范围。在应德意等诉诸暨市自然资源和规划局撤销房屋征收行政协议案中，一审法院认为：涉案房屋征收安置补偿协议系行政协议，属行政行为的一种，属于行政诉讼受案范围。上述法院受案受理的逻辑仍然是“行政行为可诉，行政协议属于行政行为，行政协议撤销可诉”。
2.起诉期限制度的继续适用
理论上讲，行政相对人起诉撤销行政协议适用除斥期间制度，但《协议规定》实施之后，仍有很多法院继续适用起诉期限规定判断原告起诉是否超期问题。如在古明利诉武陟县人民政府撤销补偿安置协议案中，一审法院认为，当事人请求撤销行政协议的应当适用行政诉讼法起诉期限的规定。修改后的《行政诉讼法》将行政协议纳入行政诉讼受案范围，行政案件是对行政行为是否合法进行审查，纳入行政诉讼受案范围的行政协议当然属于行政行为，而对于行政行为提起的诉讼，《行政诉讼法》已规定了起诉期限，应当适用行政诉讼法起诉期限的规定。 在徐飞龙诉宁波大榭开发区房屋征收管理办公室、宁波市北仑区大榭街道办事处撤销拆迁补偿协议案中，法院明确提出，行政协议属于行政行为，公民、法人或者其他组织对行政协议提起诉讼，应当在起诉期限内提出。无论诉请撤销理由是行政协议不符合法律规定，还是意思表示不真实。事实上，意思表示不真实也属于不符合法律规定，意思表示不真实撤销协议之诉不应独立于违法撤销协议之诉，应当无例外地适用起诉期限制度。
3.单向审查方式的继续适用
基于《协议规定》中强调对被告承担举证责任、对被告订立协议等行为进行合法性审查的规定，当前，多数法院还是采用单向审查方式处理行政协议纠纷。在审理案件时，重点对被告一方的行为进行评价。具体表现为：第一，只评价被告的缔约主体是否适格。如在林金伟诉丽水市莲都区土地和房屋征收工作指导中心房屋拆迁管理(拆迁)行政协议案中，法院仅认定莲都房征中心具有签订补偿安置协议的主体资格，对于林金伟的缔约主体资格未予置评。第二，集中于对被告订立行为的审查。如在胡校忠诉绍兴市越城区灵芝街道办事处集体土地上房屋征收补偿协议案中，一审法院认为，只有行政协议存在被告订立时的行为不具有法定职权、滥用职权、适用法律法规错误、未遵守法定程序、明显不当、未履行相应法定职责等情形，才能对该协议进行撤销或解除，否则应当认可行政协议的效力。其显然认为行政协议的效力判断取决于行政机关一方的订立行为是否合法。第三，按照传统单方处理案件的合法性审查逻辑评价被诉协议的合法性。如在田俊平诉西安市雁塔区鱼化寨街道办事处撤销行政协议案中，法院认为，原告所诉征收补偿安置协议属于行政协议，对其进行审查应遵循合法性审查的基本原则。首先，被告鱼化寨街办作为该拆迁项目的实施单位，具有按照法律规定的程序，根据拆迁安置补偿方案规定的标准与原告协商签订征收补偿安置协议的职权。其次，被告鱼化寨街办依照拆迁补偿安置实施方案等及国家相关法律法规实施征迁工作、与原告签订协议符合法律法规规定，适用法律法规正确。再次，案涉协议签订前履行了相关程序，被告已按照协议履行义务，协议签订并无明显不当之处……上述审理内容明显带有单向审查模式的痕迹。
综上可知，《协议规定》实施之后，安吉展鹏案所反映出来的问题依然不同程度的存在，本文对相关问题的检讨结论有必要认真对待。
五、行政协议撤销案件的审理逻辑
本文认为，基于行政协议双方法律行为的性质，行政协议撤销案件的审理对象应限定为协议效力是否存续(是否具有可撤销的情形),行政机关订立协议的行为不具有独立评价的地位，不纳入判决主文内容。基于此，行政协议撤销案件的受理依据、申请救济期限、具体审理内容，都应与传统的单方行政处理撤销案件作出区分，其基本审理内容和顺序如下：
首先，涉案行政协议是否成立。判断标准为双方当事人是否就行政协议的主要条款达成一致意见。其次，涉案行政协议是否具备生效要件。在缺少行政协议实体规范的情况下，可参照民事合同生效要件的规定，结合行政协议的特殊性，从以下几个方面对行政协议是否生效作出判断：(1)主体要件：行政机关是否具备缔约主体资格、缔约事项是否属于法定权限范围；相对人一方是否具备缔约主体资格、是否具有民事行为能力。(2)意思要件：双方当事人签订协议是否出于真实自愿。(3)形式要件：行政协议是否按照法定形式签署。(4)程序要件：行政机关在协议达成之后是否按照法定程序履行相关报批手续。(5)内容要件：双方达成的合意是否违反法律、行政法规的强制性规定，是否违背公序良俗等。再次，涉案协议是否具有可撤销情形。结合原告举证的情况，判断协议的撤销情形是否存在。最后，裁判结论。对于原告的协议撤销请求，人民法院认定协议不成立的，判决确认协议不成立；认定协议未履行报批手续的，判决确认协议未生效；认定协议无效的，经征询原告意见后，判决宣告协议无效；认定协议具备可撤销情形的，判决撤销。
需要注意的是，基于行政协议订立过程中行政机关始终处于主导地位，为体现行政诉讼的司法监督性质，人民法院在对行政协议各生效要件进行判断时，需要对行政机关的缔约主体资格、缔约权限、缔约程序等进行重点审查。此外，鉴于行政协议争议的多样性，法院在审理行政协议撤销案件时，对相关成立要件、生效要件等的审查，可以适当做简化处理，明显不存在问题的内容，可以从略。
根据上述分析，行政协议撤销诉讼与单方行政处理撤销诉讼的审理逻辑区别如下表2:
表2 行政协议撤销诉讼与单方行政处理撤销诉讼的审理逻辑区别
