【摘 要】行政诉讼起诉期限的功能定位是起诉期限制度建构过程中的基础环节与关键步骤，决定着制度的整体架构与具体规则设计。起诉期限功能定位之既有观点裹挟着较多的“维护行政”的考量因素，或强调行政行为形式确定力之维护，或强调行政诉权保障与行政效率维护之间的平衡。实践中，以此为基础建构而成的起诉期限制度极易陷入以保障行政诉权之“名”，行维护行政行为效力与行政效率之“实”的窘境。起诉期限功能定位的选择应当在遵循权利限度理论的基础上，与行政诉讼性质以及我国行政诉讼法立法目的相协调、匹配。起诉期限的功能定位应当修正为行政诉权的时间限制，以促成其作为行政诉讼基本概念的回归，并为日后行政诉讼制度的改革完善留有空间。

【关键词】行政诉讼；起诉期限；功能定位；行政行为效力；行政诉权的时间限制

问题的提出

行政诉讼中的起诉期限，是指行政争议能够诉诸人民法院寻求司法救济的有效期限。行政诉讼起诉期限与行政诉权休戚相关，法定的起诉期限内提起行政诉讼是行政诉权从应然向实然转化的基本条件之一。根据行政诉讼法立法文本与司法实践，起诉期限作为法定的起诉条件之一，担纲着行政诉讼大门开启的重任。也就是说，行政诉讼中的起诉期限一旦经过，且不存在法定的扣除与延长情形，即发生当事人行政起诉权利灭失的法律后果。

我国行政诉讼起诉期限制度自1989年《行政诉讼法》颁行确立以来，饱受学界诟病，主要集中在具体规则层面上，如直接起诉期限与经复议后起诉期限设置的合理性问题；存在多个起诉期限并存的情况，“最长起诉期限”名不副实；行政不作为的起诉期限立法阙如；起诉期限起算点的判断标准模糊；以及请求行政行为无效的诉讼应当排除在起诉期限的适用范围之外等。对此，2014年修正的《行政诉讼法》以及2018年施行的《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（以下简称“法释［2018］1号”）作出了部分回应：一是细化了应受起诉期限调整对象的适用规则，具体包括行政行为、行政不作为、行政复议决定、行政复议不作为、行政协议等。二是基本明确了起诉期限的适用范围。请求确认行政行为（2015年5月1日以后作出的）无效的，不受起诉期限的限制；三是在强化行政诉权保障的时代背景下，《行政诉讼法》第46条将直接起诉的一般期限由3个月延长至6个月；同时，对法定期限之外的起诉期限延误，在延长情形的基础上增加了扣除情形，规定在《行政诉讼法》第48条中。上述修正大致勾勒出我国行政诉讼起诉期限制度的崭新样貌，堪称本次修法中的八大制度创新之一。

但是，就起诉期限制度的发展完善而言，仅凭上述局部修正是远远不够的，且不论其只是应对学理质疑的部分回应。经由对修正后起诉期限制度的梳理，我们有理由相信，面对如此繁杂的具体规则（参见表1），仅具备一般法律常识的起诉人几乎是无法理解和掌握的，诉讼程序中的具体运用更是无从谈起。如此，起诉期限制度的实施效果将大打折扣。笔者认为，对行政诉讼起诉期限的功能定位、法律属性等基本理论问题做回归原点式的检省是破除上述困惑的有效路径。其中，起诉期限之功能定位，旨在回答“创设起诉期限的目的”问题，是立法者对起诉期限应当担纲何种任务或扮演何种角色的事先设想，这是起诉期限制度建构过程中的基础环节和关键步骤，决定着制度的整体架构与规则的具体设计。有鉴于此，本文拟对行政诉讼起诉期限的功能定位问题展开梳理、反思与修正，以期对我国行政诉讼起诉期限制度理论与实践的发展有所裨益。

一、行政诉讼起诉期限功能定位的既有学说之梳理

经由学术史梳理，行政诉讼起诉期限之功能定位大致可以分为“一元”说、“二元平衡”说和“三元并列”说三种学说，其中，“二元平衡”说是我国行政诉讼法设置起诉期限制度的立法选择。对于上述三种学说可做如下梳理与分析：

（一）起诉期限功能定位之“一元”说

持“一元”说观点的学者基于法安定性的考量，认为“规定起诉期限是行政行为形式确定力（又称不可争辩力）的必然要求”。换句话说，起诉期限的设置，是行政诉讼法针对行政行为的形式确定力所作的具体设计，其目的也是对行政行为形式确定力的维护。所谓行政行为形式确定力，是指“复议或者诉讼期限届满后相对人不能再申请复议、起诉要求改变行政行为”。也就是说，“当法定时效超过时，行政行为即告确定，相对人也就随之失去以正常的救济手段对其效力进行攻击的权利”。如“陈新明、四川省泸州市江阳区人民政府信息公开案”中，最高人民法院认为：“行政行为的稳定性功能要求行政行为所规制的内容具有稳定性，不得朝令夕改，从而形成行政行为的‘确定力’。确定力分为形式确定力和实质确定力。前者又叫不可争力，它是基于体现法治的安定性原则的期限制度而产生的，该效力的实质在于为了保持行政行为的稳定性，在法定救济期限届满后，行政行为具有不可诉请撤销性”。

综上，“一元”说本质上认为，行政诉讼起诉期限应当担纲着维护行政行为形式确定力的任务。

（二）起诉期限功能定位之“二元平衡”说

持“二元平衡”说观点的学者奉行民主与效率相统一的中庸之道，认为规定起诉期限的目的是，“督促当事人及时提起诉讼，尽快解决行政争议，尽快稳定社会关系”。也就是说，起诉期限的具体设计既要体现对行政诉权的保障，同时又要兼顾对行政行为效力（主要指形式确定力）和行政效率的考量。“二元平衡”说也是我国行政诉讼法设置起诉期限制度的立法选择，并在此次修法中得以体现。如《行政诉讼法》第46条将“直接起诉”的一般起诉期限由原来的3个月延长至6个月，如此修正“既有利于保护当事人诉权的实现，又不至于过分影响行政效率”。

据此，“二元平衡”说实质上认为，起诉期限应当担纲着行政诉权保障（督促及时提起行政诉讼）和行政效率维护的双重任务，并强调两者之间的平衡。

（三）起诉期限功能定位之“三元并列”说

持“三元并列”说观点的学者以司法资源有限性为根本出发点，基于对诉讼程序中时效制度价值目标的综合考量，在社会公共利益视角内，寻求公平与效率、权利保护与限制、个人利益与个人利益以及个人利益与社会公共利益四组关系的均衡点，并认为起诉期限的功能应当同时包含对当事人诉权的一种积极限制、对行政行为效力（形式确定力）的维护和对司法管辖权行使的合理限制三方面内容。

一言以蔽之，“三元并列”说本质上认为，起诉期限应当同时担纲着限制行政诉权、维护行政行为效力和限制司法管辖权三重任务。

二、行政诉讼起诉期限功能定位的既有学说之反思

（一）评价标准之设置

在评析与反思行政诉讼起诉期限功能定位既有学说之前，确有必要为之设置一个评价标准，否则既有学说之反思必将陷入天马行空的泛谈陷进之中。笔者认为，行政诉讼起诉期限功能定位应当是在行政诉讼框架下充分体现行政诉讼制度的特殊性。也就是说，起诉期限功能定位之选择应当与行政诉讼性质以及我国行政诉讼法立法目的相匹配、协调。

关于行政诉讼性质与行政诉讼法立法目的，可作如下理解：其一，在两者关系上，客观层面的行政诉讼性质决定着主观层面的行政诉讼法立法目的选择。其二，行政诉讼性质主要表现为多元性和层次性。所谓多元性，是指依照主体视角的不同，包括原告视角下的权利救济之属性，被告视角下的权力制约、监督行政之属性以及法院视角下的司法程序之属性；所谓层次性，是指在多元的行政诉讼性质中，权利救济意义上的公民权益保障是行政诉讼的主要属性和核心关怀。其三，受两者间关系的影响，“公民权益保障应是行政诉讼法的主要目的和根本目的”。纵观世界立法实践，确立以公民权利救济为主导的多元立法目的是各国行政诉讼立法的通行做法。以公民权利救济为主导的多元立法目的也是我国的立法选择，根据《行政诉讼法》第1条的规定，我国行政诉讼法确立的是以公民权利救济为主导，兼顾保证法院公正、即使审理行政案件，解决行政争议以及监督行政的多元立法目的。由于立法目的与行政诉讼模式相关，进而影响着行政诉讼制度的基本构造，关于《行政诉讼法》第1条之立法目的条款的解读，除官方或主流观点认为的“公民权利救济主导型”说，还存在“监督公权力行为”说、“个人权利救济与对行政权规制”的“双重目的”说以及照办立法条文的“多重目的”说等观点。

需要说明的是，笔者于本文中无意于解决（也无法解决）这一关涉行政诉讼制度全局的问题，旨在说明行政诉讼立法目的的重要性。以主流的“公民权利救济主导”说为例，行政诉讼法立法目的在司法实践能否得到有效实现，实际上存在基本前提，即行政纠纷能够诉诸人民法院。换句话说，只有当事人之行政起诉权实现后，行政诉讼法立法目的才有可能落地。是故，对于行政诉讼起诉期限功能定位之既有观点的评析需要置于行政诉讼框架下充分体现行政诉讼制度的特殊性。

（二）具体评析之展开

在行政诉讼总体框架之下，比照着前述确定的评价标准，行政诉讼起诉期限功能定位之既有学说裹挟着较多的“维护行政”的考量因素，或强调行政行为形式确定力之维护，或强调行政诉权保障与行政效率维护之间的平衡，或直接将功能定位与客观效果混为一谈，皆不是我国行政诉讼起诉期限功能定位的理想选择。具体可作如下评析：

1.“一元”说之评析

“一元”说本质上认为行政诉讼起诉期限的创设目的在于维护行政行为的形式确定力。该学说存在的问题主要有三：其一，与行政诉讼性质以及行政诉讼法立法目的相悖。将起诉期限功能定位确定为行政行为形式确定力之维护，无法匹配权利救济意义上公民权益保障之主要立法目的，也无法体现行政诉讼的核心关怀。“行政权自身的效力足以能够保障和维护行政任务的完成”，无须行政诉讼法的保驾护航。

其二，涉嫌以行政法概念偷换行政诉讼法概念。有学者通过与民法上的时效制度进行比较，认为行政诉讼中的起诉期限本质上是“行政程序法上的法定期间，也可称之为行政法的除斥期间”。诚然，从实际效果及效果发生时间上，两者存在高度吻合，即行政行为形式确定力形成之时就是起诉期限届满之时。但不能据此断言起诉期限就是行政法上的除斥期间，这实则是对起诉期限作为行政诉讼概念之本质意涵的抛弃，是概念上的本末倒置。

其三，涉嫌将司法机关曲解为行政行为形式确定力的维护主体。行政效率之维护是行政机关的天然职责，而司法机关仅仅是在符合法定条件下，通过对被诉行政行为的合法性审查实现行政效率的间接维护，表现为被动性，折射出的是一种“监督行政”思维。2014年修正的《行政诉讼法》第1条（立法目的）删除“维护行政机关依法行使职权”的表述便是明证。

2.“二元平衡”说之评析

“二元平衡”说本质上认为行政诉讼起诉期限的创设目的既要体现行政诉权保障（督促及时提起行政诉讼），又要突出行政效率的维护，且要强调二者之间的平衡。为我国行政诉讼立法所选择的“二元平衡”说，同样存在着不尽合理之处。

其一，就行政诉权保障而言，（行政）诉权作为一项基本的人权，权利主体拥有自由处分的权利。换句话说，当事人有选择提起或者不提起行政诉讼的自由。而该学说认为的，以督促及时提起行政诉讼的方式保障行政诉权，带有明显的强制色彩，与行政诉权的本质属性相悖。

其二，行政诉权保障与行政效率维护分别处于不同的维度，难以实现平衡。行政诉权保障处在行政诉讼维度，而经由行政行为形式确定力维护实现行政效率的稳定是行政机关的天然职责，处于行政法维度。此外，在行政诉讼框架下，起诉期限届满后才会发生行政行为形式确定力得以实现的效果，换言之，行政诉权保障是首要目的，而行政效率的稳定仅是前者的附随效果。

其三，行政行为（效力）理论无法完全满足并关照不断扩大的行政诉讼受案范围之现实需求。修法中行政诉讼受案范围的扩大并趋于完善，司法审查的对象已突破学理上带有“高权宣告”属性之行政行为的范畴。根据行政诉讼法立法文本，针对行政协议、针对规范性文件提起的“一并审查”之诉以及单独提起的行政赔偿诉讼，这些对象均非中观意义上行政行为的具体形态。

需要说明的是，“二元平衡”说作为我国行政诉讼法设置起诉期限制度的立法选择，是功能定位之“一元”说的改良版本，但其本质上未从“维护行政”固有思维中突围。通过对行政诉讼法及司法解释的归纳与提炼，起诉期限制度实则是行政机关视角下，以行政行为标准和行政机关救济教示的瑕疵类型完成具体构建的，带有明显的“维护行政”思维。更进一步说，以“二元平衡”说为导向建构而成的行政诉讼起诉期限制度，在实践中陷入了以保障行政诉权之“名”，行维护行政行为效力与行政效率之“实”的窘境。

3.“三元并列”说之评析

“三元并列”说认为行政诉讼起诉期限担纲着限制行政诉权、维护行政行为效力和限制司法管辖权三重任务。该学说存在的问题主要有三：

其一，维护行政行为效力作为行政诉讼起诉期限的功能定位之一，带有显著的“维护行为”烙印，涉嫌将司法机关曲解为行政行为形式确定力的维护主体，这显然与行政诉讼法立法目的相悖。

其二，限制司法管辖权作为行政诉讼起诉期限的功能定位之一，有碍当事人充分且有效地行使行政诉权。依该学说，起诉期限应当定性为行政诉讼起诉条件之一，并置于立案阶段予以审查，若不适法，则径行决定不予受理，从而达到限制司法管辖权的效果。首先，起诉期限的适用范围不能涵盖所有的行政诉讼情形，请求确认行政行为无效以及部分针对行政协议的行政诉讼便是例外。其次，将起诉期限作为行政诉讼起诉条件之一，造成起诉条件高阶化，使得行政诉讼陷入“立案难”窘境。最后，起诉期限与程序问题相关联，置于封闭的立案阶段予以审查，两造对抗辩论缺位，当事人诉讼程序性权利保障堪忧。是故，限制司法管辖权不宜作为行政诉讼起诉期限的功能定位。

其三，综合来看，该学说实际上将法的功能与法的作用之概念不加区分地混为一谈，“法的功能属于应然层面，强调主观可能性，而法的作用属于实然层面，强调客观现实性”。更进一步说，“三元并列”说实际描绘的是行政诉讼起诉期限经过的客观效果，即行政诉权灭失、行政行为形式确定力形成和司法管辖权排除，并非主观意义上的功能定位。

综上所陈，行政诉讼起诉期限功能定位之既有观点裹挟着较多的“维护行政”的考量因素，都不是我国行政诉讼法设置起诉期限制度的理想选择。有鉴于此，行政诉讼起诉期限功能定位亟待修正与重塑，并以此为指引构建新型的具体规则体系。

三、行政诉讼起诉期限功能定位之修正

（一）“行政诉权的时间限制”说之提倡

行政诉讼中起诉期限的功能定位应当修正为行政诉权的时间限制。这既是权利限度理论的基本要求，“有权利必有限度，超越限度，就有可能走向权利滥用”，也是权利保障的应有之义，行政诉权的时间限制是手段，其终极目的乃切实保障行政诉权。倘若法定的起诉期限经过，且不存在起诉期限延误事由，便客观上发生司法管辖权排除之效果，进而产生稳定行政法律关系、维护行政效率以及保障行政法秩序的实际效能。

（行政）诉权人权化已然成为世界法治发展的潮流，从应然层面上讲，当事人可以自由提起行政诉讼是行政诉权人权属性的内在要求。但是，从实然层面上讲，行政诉权从应然到实然的转化并非毫无限制，起诉期限便是行政诉权的限制之一，即行政诉权的时间限制。这是由事物的限定性和权利的相对性共同决定的。

就事物的限定性而言，“任何事物皆有限度”，事物之所以为此物，是因为有界限的存在，否则就无法与他物区分，“某物如果没有它的界限就没有了存在的意义”。行政诉权作为事物的具体形态理应有所限度。就权利的相对性而言，相对性乃权利的基本特征，权利往往与义务相伴而生，即一个人的权利必将伴随着其自己的义务和他人的义务；权利和义务互为界限，一旦这个界限被打破，权利义务的本来性质就会改变。行政诉权作为权利的具体形态应当受到相对性的约束。是故，行政诉讼起诉期限之功能定位应当修正为行政诉权的时间限制，并予以提倡。

（二）“行政诉权的时间限制”说之价值与意义

起诉期限之功能定位确定为“行政诉权的时间限制”具有如下价值与意义：

其一，有助于促成起诉期限作为行政诉讼概念与意涵的回归。不可否认的是，以起诉期限为代表的诸多行政诉讼制度客观上发挥着联系行政法与行政诉讼法的重要作用，且可能与行政实体性制度发生相同的客观效果。即便如此，这也无法撼动及改变起诉期限作为行政诉讼的概念与意涵的事实，而将起诉期限之功能定位确定为“行政诉权的时间限制”，能够有效地促成这种认识的回归。此外，行政诉讼法概念与行政法概念的适当分离，也是塑造行政诉讼法（学）独立品格的应有之义。

其二，有利于匹配行政诉讼性质及行政诉讼法立法目的。立法目的“既是法律创制也是法律实施的内在动因”。起诉期限作为行政诉讼的具体制度，其功能定位之选择理应匹配以公民权利救济为主导的立法目的。而强调诉权保障与行政效率维护之间平衡的通说观点（即立法观点），实质上体现的是一种“利益衡量”，属于典型的利益法学的思想，以此为功能定位建构的起诉期限制度不可避免地裹挟着对行政效率、行政法秩序的考量，极易与立法目的相悖。利益衡平固然可取，但“利益法学的前提是不削弱对法律的忠诚”。故为了匹配行政诉讼性质及行政诉讼法立法目的，理应将起诉期限之功能定位确定为“行政诉权的时间限制”，即在权利限度内充分保障行政诉权。

其三，有裨于回应不断扩大的受案范围及日臻完善的行政诉讼制度。随着现代行政任务的不断拓展，强调契约精神的行政协议，强调沟通精神的行政约谈等新型行政活动不断涌现，成为传统高权行政的有益补充。修法后针对行政协议提起的行政诉讼，针对规范性文件提起的附带诉讼，以及单独提起的行政赔偿诉讼等，这些对象已然突破学理上“高权宣告”属性之行政行为的范畴。而将起诉期限的功能定位确定为“行政诉权的时间限制”，在行政诉讼法中可以巧妙地避开日趋局限的行政行为理论，同时，为日益丰富的行政活动方式，不断拓宽的司法审查范围，以及行政诉讼制度的发展完善留有改革空间。

结论与展望

在行政诉讼中，起诉期限与作为人权具体形态的行政诉权休戚相关，法定期限内提起行政诉讼是行政诉权从应然向实然转变的基本条件之一。党的十九届四中全会明确提出“加强人权司法保障”是推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题之一，此背景下，为充分且有效地保障当事人行政诉权，行政诉讼起诉期限制度优化研究刻不容缓。本文旨在对作为基础理论的功能定位问题进行梳理、反思与修正，认为行政诉讼起诉期限的功能定位应当修正为行政诉权的时间限制。这有助于促成起诉期限作为行政诉讼概念与意涵的回归，有利于匹配行政诉讼性质及行政诉讼法立法目的，有裨于回应不断扩大的受案范围及日臻完善的行政诉讼制度。

展望未来，我国行政诉讼起诉期限制度的优化研究应当着重关注以下三个方面：首先，行政诉讼起诉期限的类型化改革。在“统一模式”尚未修正的情况下，行政诉讼法修订及司法解释的颁布，使得起诉期限规则愈加繁杂。大陆法系国家的起诉期限类型化仰赖于其成熟完备的行政诉讼类型理论。而我国仅具有“诉讼请求+判决”类型，且两者不是一一对应关系，行政诉讼类型理论不宜照搬适用于我国行政诉讼制度。此背景下，行政诉讼起诉期限应当进行类型化以适应中国行政诉讼制度的发展。

其次，行政诉讼起诉期限司法审查机制优化。“起诉期限”规定在《行政诉讼法》“起诉与受理”（第六章）中。将起诉期限作为行政诉讼起诉条件之一，存在明显的功能性缺陷，一方面，造成起诉条件高阶化，使行政诉讼陷入“立案难”困境；另一方面，法院对起诉期限的审查具有封闭性，当事人诉讼程序权利保障堪忧。此背景下，起诉期限的司法审查机制应当进行优化才能充分且有效保障当事人行政诉权。

最后，行政诉讼中“过期之诉”现象的治理问题。近年来，实践中存在着一种严重失衡的“过期之诉”现象，悖离了实质性解决行政争议的审判理念，妨碍了行政诉讼法立法目的的实现。所谓“过期之诉”，是指针对当事人解决争议之诉请，人民法院以“起诉期限届满”为由不予立案受理或者不予实体审理。但是，并非所有的“过期之诉”都具备请求人民法院作出实体判断的期限利益，不能以牺牲整体法治为代价，盲目追求个案正义。因此，“过期之诉”现象治理的前提是需要明确其治理的边界和限度。在此基础上，如何通过制度设计，提出充分且有效的“过期之诉”治理方案，这还有待学界进一步研究。