实然与应然：确认无效诉讼的起诉期限辨析
梁君瑜
(武汉大学法学院讲师）
【摘 要】在我国，确认无效诉讼是否受起诉期限所约束，学理及实务上均存在分歧。学理层面上，不受约束之立场与大陆法系传统的无效行政行为理论相契合，受约束之立场则植根于法安定性的考虑。实务层面上，最高人民法院的裁判文书出现矛盾，其对全国人大代表建议的答复、编写的释义书、内部讨论形成的会议纪要等引导实务操作的“官方范本”同样存在分歧。有必要在实然与应然两种语境下探讨确认无效诉讼的起诉期限问题。实然语境下，现行《行政诉讼法》采受约束之立场是明确的，而引起分歧的主要原因在于2018年《行诉法解释》第94条第2款似乎隐含不受约束之立场。但借助诉讼过程的阶段化构造理论与单层阶段诉讼的审理结构展开分析，可知第94条第2款实则无法导出确认无效诉讼不受起诉期限所约束。而应然语境下，通过权利保护与法安定性之权衡，可知未来修法时宜采不受约束之立场，且确认无效诉讼的独立价值亦有赖于对该立场的遵循。
【关键词】确认无效诉讼；起诉期限；诉讼要件；单层阶段诉讼
在我国，确认无效诉讼是否受起诉期限所约束，学界观点呈现二元对立格局，而法规范与司法实务层面同样争议频仍。首先，既有研究基于“追求法安定性”抑或“保障确认无效诉讼的独立价值”之不同，分别选择起诉期限受约束与不受约束两种路径。其次，法规范之间模棱两可、难定一尊。详言之，在2018年《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》（下文简称《行诉法解释》）出台前，因现行《行政诉讼法》未对确认无效诉讼作出“不受起诉期限约束”的特殊规定，故逻辑上似应遵循有关起诉期限的统一要求；但在《行诉法解释》出台后，其第94条第2款有关诉讼请求由“确认无效”向“撤销”转换之规定，又似乎隐含确认无效诉讼不受起诉期限约束的意旨。最后，司法实务中的观点对峙仍在持续。一则最高人民法院支持与反对“确认无效诉讼不受起诉期限所约束”的判例均有出现；二则该院内部在此问题上的分歧也可从其对全国人大代表建议的答复、编写的释义书、内部讨论形成的会议纪要中获知。通过梳理既有研究可以发现，相持不下的学界观点很大程度上缘于对法规范的不同解读，而静态的法规范又往往被动态的实务做法所架空。因此，对法规范的正确理解与严格适用乃当务之急，而对法规范的继续完善则是未来应努力的方向。本文拟从学理及实务层面上的两种立场切入，结合实然（法规范层面）与应然（学理层面）两种语境来探讨我国确认无效诉讼的起诉期限问题。
一、学理及实务层面上的两种立场
在2014年《行政诉讼法》（下文简称“新法”）实施前，我国法规范层面有关行政行为无效的普适性标准尚告阙如。当时有效的《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》（已废止，下文简称《执行解释》）第57条第2款仅对确认无效判决作了原则性规定，而部分单行立法仅就特定行政行为的无效作出个别性的设计。但即便如此，实践中仍涌现出不少确认无效诉讼，且法院在是否受起诉期限约束的问题上意见不一。例如，在“甄国旗诉太康县政府行政登记案”中，法院认为，被诉行为应判决确认无效，“原告对该行为提起行政诉讼不受行政诉讼法规定的起诉期限的限制”。而在“喻子林诉南京市浦口区住建局拆迁行政许可案”中，法院持相反观点：“上诉人认为本案是确认行政行为无效之诉，权利人可以随时请求宣告或确认该行政行为无效，不受诉讼时效限制的主张，系对行政诉讼法定起诉期限的误读。”
随着《行诉法解释》的出台，其第162条明确排除就新法实施前所作行政行为诉请确认无效。究其原因，不少观点认为是新法实施前行政行为无效的实体法规则阙如，故基于法不溯及既往原则，唯新法实施后所作行为方可适用该法中的确认无效条款。但笔者认为，上述观点仍有商榷余地，理由有两点：其一，《执行解释》第57条第2款已作出确认无效判决的原则性规定，而在《行诉法解释》出台前，实践中也广泛存在针对新法实施前所作行为的确认无效诉讼，故不存在实体法规则阙如而无法审理的障碍；其二，《行诉法解释》第162条一律采取“不予立案”的做法也不合理，毕竟“确认无效”的诉讼请求存在错列可能，而就新法实施前所作行为提起撤销诉讼亦无障碍，此时，法院应参照《行诉法解释》第94条第2款的规定，若经初步审查即可判断不属于无效情形，则应释明原告转换诉讼请求，再视情况作出相应处理。此外，就新法实施后所作行政行为诉请确认无效是否受起诉期限所约束，尚有下列分歧。
（一）不受起诉期限约束之立场
首先，在学理层面，不受起诉期限约束之立场契合大陆法系德国、日本及我国台湾地区无效行政行为的学理共识。通常认为，无效行政行为自始、当然且确定无效。其中，“当然无效”意味着任何人在任何时候均可主张其无效。在德国，无效行政行为不能通过期限被耽误而获得一种“确定力”。这在程序法上的意义是，公民不必于法定期限内要求撤销无效行政行为，而是“在撤销程序的期限届满之后仍可随时在没有明定期限的确认程序中要求确认，或通过确认之诉予以确认”。而在日本，攻击一个无效行政行为同样不受起诉期限的限制。对此，有种形象的说法：“无效确认诉讼可以说是‘乘坐定期公共汽车’而晚了点的撤销诉讼。”在我国台湾地区，也有学者持类似观点。“在行政处分尚未确定之期间，相对人或利害关系人对于客观上有无效事由之处分，固得选择提起撤销诉讼或确认行政处分无效之诉，若声明不服之期间已过，则只能提无效之诉”。换言之，对无效行政行为，人民无需在法定期限内提起确认无效诉讼。
其次，在实务层面，不受起诉期限约束之立场与最高人民法院及其行政审判庭的意见一致。最高人民法院在2018年9月10日作出的《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》便持该立场：“对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。”而由该院行政审判庭编写的权威释义书也持类似观点：“确认无效诉讼和撤销诉讼的重大差别就在于确认无效诉讼没有起诉期限的限制。”此外，最高人民法院也出现了贯彻该立场的判例。例如，在“张起诉赤峰市松山区政府行政征收案”中，法院认为：“当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的，不受起诉期限的限制。”又如，在“魏修娥诉利川市政府等行政征收案”中，法院虽未明示确认无效诉讼有无起诉期限的要求，但其认为将诉讼请求由“确认无效”向“撤销”转换后，法院作出实体判决的前提是“提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则，提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的‘武器’”。这实则默认了不受起诉期限约束之立场。
此外，在司法实践中，不受起诉期限约束之立场还衍生出一种“变体”，即确认无效诉讼仍应在“适当期间”内进行。例如，在“郭家新等诉淄博市博山区政府解除聘任关系案”中，最高人民法院认为，新法“并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定”。关于如何理解本案在“法定起诉期限”之外创设“适当期间”的提法，有学者认为，“适当期间”因赋予了法院裁量空间而比法定起诉期限更灵活，且“适当期间”不宜低于起诉期限。我国台湾地区也有学者指出，确认无效诉讼须在适当期间内提起，即便立法就此并无规定，但任何权利皆有失权的问题，故基于诚信原则衍生的“禁止权利滥用”之法理，仍应有适当期间之限制。关于如何判断“适当期间”的长短，德国学者胡芬指出，确认无效诉讼并无真正意义上的期限，但若原告耽误了进行法律上澄清的可能性，就有可能丧失法律保护需要。而学者李惠宗主张，应由法院在个案中以该确认之诉有无“即受确认判决之法律上利益”来判断。其中，“法律保护需要”“即受确认判决之法律上利益”均指向行政诉讼中的权利保护必要性（狭义诉的利益）问题，即原告之诉拥有值得保护的利益，故足以令法院动用司法资源为其服务。综上，有别于起诉期限的法定性，“适当期间”只能结合个案并交由法院来裁量。
（二）受起诉期限约束之立场
首先，在学理层面，受起诉期限约束之立场从深层原因看，乃是基于法安定性的考虑。在法国，行政行为无效之理论由行政法院的判例产生，根据违法程度的递增，存在相对无效、绝对无效、“不存在”（nul et non avenu）三种形态。其中，绝对无效之行为仍保留行政行为的外观，且受起诉期限所约束；而“不存在”则意味着行政行为外观丧失，当事人主张或行政法院宣告其无效均不受起诉期限所约束。然而，若细察法国的“不存在”便会发现，与其纳入“无效”范畴，不如说它更接近另一概念——缺乏行政行为构成要件的“假象行政行为”。这可从两个侧面得以佐证：其一，在捍卫完全公定力说的法国，无效行政行为仍遵循公定力之“撤销程序排他性管辖”规则，但该国普通法院却有权审查“不存在”的合法性，亦即此类行为不适用上述规则、不是无效行政行为；其二，法国的无效行政行为仍可产生部分法律效力（如公定力），但该国的“不存在”却是“因严重违法而被视为在法律上根本不存在且不能产生任何法律效力的行为”。至于法国的“绝对无效之行为”，似乎是从结果层面而非违法程度“重大且明显”的层面去把握“无效”二字，它实则包含了德、日行政法理论中无效与可撤销两种情形。关于这一点，可由法国没有确认无效诉讼、而以撤销诉讼处理绝对无效之行为中推知。分析至此，可知在该国诉请确认无效仍受起诉期限所约束，而起诉没有公定力的假象行政行为则因不涉及法安定性之问题，故“不会因为时间的经过而成为不受直接攻击的行为”。在意大利，尽管认识到起诉期限与行政行为无效理论相冲突，但为了避免行政机关随时可能被起诉的风险，立法最终还是为确认无效诉讼规定了起诉期限。详言之，2005年修改后的《意大利行政程序法典》第21-7条规定了无效行政行为的四种情形（缺少实质要素、职权的绝对缺陷、行政行为违反或躲避已决案、法律规定的其他情形），其中，因行政行为违反或躲避已决案而诉请确认无效的起诉期限为10年，因其他三种情形诉请确认无效的起诉期限则为180日。
其次，在实务层面，受起诉期限约束之立场从直观原因看，乃是我国尚未形成行政诉讼的类型化格局所致。我国立法对行政诉讼起诉期限采取一体化设计，确认无效诉讼亦不例外。最高人民法院第一巡回法庭在2018年7月23日形成的《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》便持该立场：“任何类型的行政案件都应当遵守行政诉讼法规定的起诉期限制度，这是行政诉讼法的基本制度规定……《行诉法解释》没有明确规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制，根据第162条和第94条第2款规定也不能得出请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的结论。”此外，最高人民法院也有体现该立场的判例。例如，在“成冬林诉娄底经济技术开发区管委会行政协议纠纷案”中，法院认为：“无论修改前的、还是修改后的《行政诉讼法》及相关司法解释，均未规定确认无效之诉不受起诉期限限制。”
二、实然语境下确认无效诉讼的起诉期限之辨
我国新、旧两部《行政诉讼法》均未实现行政诉讼类型化。新法规定的撤销、变更、履行法定职责、履行给付义务、确认违法、确认无效等判决形式，以及《行诉法解释》第68条第1款对“有具体的诉讼请求”所作解释，仅实现了“诉讼请求+判决形式”的类型化；而在诉前程序、起诉期限、举证责任等方面，并不因诉讼请求而异。其中，起诉期限的一体化设计反映在新法第46条，即直接提起行政诉讼的期限为6个月，但法律另有规定的除外。因此，如无法律特别规定，则确认无效诉讼同样遵循6个月的期限。这意味着至少在立法层面上，确认无效诉讼仍受起诉期限约束之立场是明确的。
然而，在法规范层面引起分歧的最主要原因，是《行诉法解释》第94条第2款似乎隐含了确认无效诉讼不受起诉期限约束之意旨。最高人民法院行政审判庭在其编写的权威释义书中便持此观点。但事实果真如此吗？第94条第2款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”据此，当诉请确认行政行为无效不能成立时，应区分三种情形：（1）原告转换诉讼请求为撤销被诉行为且未超过起诉期限的，由法院在依法审理后作出（不）支持原告之判决；（2）原告转换诉讼请求为撤销被诉行为但超过起诉期限的，由法院裁定驳回起诉；（3）原告坚持请求确认被诉行为无效的，由法院判决驳回诉讼请求。显然，仅第三种情形涉及确认无效诉讼的起诉期限问题，对此需借助诉讼过程的阶段化构造理论、单层阶段诉讼之审理结构加以分析。
诉讼过程的阶段化构造，是指在因起诉而开启并以法院对诉讼请求作出裁判为目标的发展过程中，所呈现的包含审查对象、审查标准、处理方式等差异在内的阶段分化格局。在行政诉讼中，起诉和受理阶段、要件审理阶段、本案审理阶段分别对起诉要件、诉讼要件、本案要件进行相对集中审查，并依次解决诉的成立性、合法性与理由具备性问题。而根据法院对诉的合法性与理由具备性究竟实行“递进审查”抑或“并行审查”的不同，存在单层阶段诉讼与复式平行诉讼两种审理结构。单层阶段诉讼的原初形态可追溯至古罗马时期。彼时的民事诉讼基本上由两阶段构成，即第一阶段审查诉是否具备应在本案程序审理之要件，唯具备者方可进一步确定争点、制定审理计划，并经当事人同意而转入第二阶段。这里第一阶段审理的要件大致对应于诉讼要件，由该要件决定启动的第二阶段则相当于本案审理阶段。直到德国普通法时期，单层阶段诉讼依旧扮演重要角色，作为预备程序的诉讼要件审查与作为主要程序的本案请求审理之间形成先后位序关系。因此，在单层阶段诉讼下，诉的合法性先于诉的理由具备性被审查：当满足前者时，对后者之审查方可启动，也即诉讼要件乃实体“审理”的前提。随着时代的发展，以复式平行诉讼取代单层阶段诉讼之主张渐成气候。诉讼要件不再是实体审理的前提，法院对诉的合法性与理由具备性之审查同时进行。但在复式平行诉讼下，通说认为仍应在查明诉讼要件存在后方可作出实体判决（例如驳回诉讼请求），否则，应采取程序驳回的方式（例如驳回起诉）。据此，诉讼要件乃实体“判决”的前提。然而，单层阶段诉讼先行审查诉讼要件之做法，依然有助于将缺乏该要件者排除在诉的理由具备性之审查大门外，因此，它比复式平行诉讼更契合诉讼经济理念且更能彰显诉讼要件与本案要件相区分的意义。基于此，原则上仍应遵循单层阶段诉讼的审理结构。
具体到《行诉法解释》第94条第2款的第三种情形，法院判决驳回诉讼请求究竟暗示了什么？学理上，当诉讼要件欠缺时，法院应以不满足诉的合法性为由驳回起诉。而起诉期限属于诉讼要件，故超过起诉期限同样意味着诉的不合法，此时应由法院驳回起诉，而非驳回诉讼请求。如今，第三种情形采取驳回诉讼请求之方式（即实体驳回）处理，似乎在暗示包含“起诉期限”在内的所有诉讼要件皆未欠缺，进而可推出确认无效诉讼不受起诉期限所约束。以上演绎推理看似成立，然而问题在于，若“是否超过起诉期限”尚未查明、但已明确诉没有理由时，能否直接判决驳回诉讼请求？若答案是否定的，则第94条第2款第三种情形所作的一律实体驳回之处理，只能是在铁定不会超过起诉期限（相当于“没有起诉期限”）的前提下作出，故可推出确认无效诉讼不受起诉期限约束之立场；反之，若答案是肯定的，则无法推出上述立场，因为法院有可能回避了对“是否超过起诉期限”的查明。当前，两种答案都有相应的支持者。否定说之代表为中村英郎，其理由有两点：一是诉讼要件乃实体审判的理论前提，此诉讼构造不应动摇；二是实体驳回与程序驳回存在既判力上的差异。可见，在众多诉讼要件里，中村氏未就起诉期限作特殊对待，这种“一棍子打死”的做法并不合理。相比而言，肯定说对旨在保护被告或法院利益的诉讼要件作了特殊对待，而起诉期限恰好位列其中。例如，新堂幸司认为，通常应在确认诉讼要件存在后作出本案判决，但旨在保护被告利益的诉讼要件除外，法院如能更容易地作出本案请求无理由之判断，则可直接驳回诉讼请求。又如，铃木正裕主张应考虑具体诉讼要件的设立目的，若是基于保护被告或法院免受无谓诉讼而设，则当诉明显无理由时，可直接驳回诉讼请求。
笔者认为，肯定说更为合理。归根结底，立法者在设置诉讼要件时，往往作了诉讼要件比本案要件更易被审查的预设，故先行审查诉讼要件以过滤纠纷乃是基于诉讼经济的考量。然而，对于起诉期限等旨在保护被告或法院的诉讼要件而言，若在诉明显无理由时仍纠结于对“是否超过起诉期限”的查明，则反而有悖诉讼经济的制度追求。此时作为一种例外情形，不必拘泥于单层阶段诉讼的审理结构，法院可直接判决驳回诉讼请求。相应地，《行诉法解释》第94条第2款无法导出确认无效诉讼不受起诉期限约束之结论。
或许有人会提出以下质疑：相比于第三种情形，上文谈及的《行诉法解释》第94条第2款的第一、第二种情形都是将诉讼请求转换为撤销被诉行为后，才特别强调对起诉期限的考虑，而一开始诉请确认无效时并未强调起诉期限的问题，这难道不是暗示确认无效诉讼不受起诉期限所约束吗？对此，笔者认为，仅因一开始提出确认无效的诉讼请求便不考虑起诉期限之做法，本就不恰当，而第一、第二种情形亦非对起诉期限作特别强调。因为在第三种情形中，坚持请求确认被诉行为无效并不能掩盖其作为撤销诉讼的事实，故“应考虑起诉期限”这一点自不待言；之所以在法条中未提及第三种情形的“起诉期限”问题且采驳回诉讼请求的方式，并非默认不受起诉期限所约束，而是因为起诉期限乃保护被告及法院利益的诉讼要件，既然已“审查认为行政行为不属于无效情形”（即诉明显无理由），则基于诉讼经济的考虑，反而不必遵循单层阶段诉讼的审理结构。此时直接驳回诉讼请求，乃是绕开起诉期限相关审查的结果。
笔者还注意到，除了最容易与《行政诉讼法》所秉持的确认无效诉讼仍受起诉期限约束之立场产生分歧的《行诉法解释》第94条第2款外，以下两个条款也可能引发分歧。
首先，就《行诉法解释》第162条而言，我们能否从中反推出“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之后作出的行政行为提起确认无效诉讼时，法院应当立案”呢？必须承认，上述反推结论赋予了确认无效诉讼特殊的救济功能，但仅从第162条的表述来看，考虑到实践中完全有可能出现原告错列诉讼请求或不符合起诉条件的情形，此时若一律立案，则势必会抵触《行政诉讼法》有关起诉期限与立案制度的规定。故而，对上述反推结论应持否定的态度。
其次，就《行诉法解释》第94条第1款而言，该款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效判决。那么，我们能否得出一个推论：针对上述情形，无论是否超过起诉期限，法院都应作出确认无效判决。例如，原告请求撤销被诉行为，法院审查后认为被诉行为无效且原告起诉时已超过起诉期限，此时按照第94条第1款，似乎法院还是会作出确认无效判决。如此一来，似乎也就坐实了第94条第1款隐含的确认无效诉讼不受起诉期限约束之立场。然而，笔者并不赞同上述推论。之所以产生上述推论，是因为在对比《行诉法解释》第94条第2款后会发现，当原告起诉请求确认行政行为无效，而法院审查认为行政行为不属于无效情形时，将面临法院释明原告转换诉讼请求以及转换后是否超过起诉期限的问题；而第94条第1款既未设定法院的释明义务与原告转换诉讼请求的环节，也未对起诉期限问题予以考虑。厘清第94条的两款内容之逻辑关系，对我们正确认识法规范层面的确认无效诉讼之起诉期限立场亦有裨益。一方面，这两款内容在法院释明义务上的区别设置乃是基于程序正义的考虑，即保障被告有充分举证的权利。详言之，原告请求撤销被诉行为的，被告在举证时会努力证明被诉行为不构成一般违法。根据“举轻以明重”的逻辑，可知被诉行为更不可能构成重大且明显违法。也就是说，即便法院不释明、直接判决确认被诉行为无效，也不会损害被告进行充分举证的权利。但反过来，原告请求确认被诉行为无效的，被告在举证时只会努力证明该行为不构成重大且明显违法，至于其是否构成一般违法，并不在举证考虑之列。此时，如果法院不释明、直接判决撤销被诉行为，就剥夺了被告围绕“被诉行为不构成一般违法”进行举证的权利。另一方面，第94条的两款内容对起诉期限问题的关注程度有别：第2款专门区分了原告同意转换诉讼请求后是否超过起诉期限的两种情形，而第1款没有提及起诉期限。但在笔者看来，对第1款不能作孤立的解读，而应结合《行诉法解释》第69条第1款第2项的规定，即超过起诉期限且无法定之期限延误情形的，若法院已立案，则应裁定驳回起诉。因此，原告请求撤销被诉行为，法院审查后认为被诉行为无效且原告起诉时已超过起诉期限的，应当裁定驳回起诉。
三、应然语境下确认无效诉讼的起诉期限之辨
起诉期限之设置，意在提醒当事人及时起诉而非眠于权利之上。这蕴含权利保护与法安定性两种价值取向，二者分别导向确认无效诉讼不受起诉期限约束与受约束两种立场。
（一）权利保护取向下不受起诉期限约束之立场
起诉期限服务于诉讼之启动，故最终目的乃是权利保护，而无漏洞的权利保护又与诉讼类型之间的相互配合密不可分。与本文论题相关者，即撤销诉讼与确认无效诉讼该如何配合，才能避免后者的独立价值被扼杀，以及“起诉期限”在此过程中又该扮演怎样的角色。在适用对象上，撤销诉讼与确认无效诉讼分别针对一般违法的行政行为与重大且明显违法的行政行为，故就理论层面而言，二者之分工是明确的。但就实践层面而言，“一般违法”与“重大且明显违法”均属不确定法律概念，法院对二者进行违法程度的判断时，势必无法回避“量化”难题。有鉴于此，德国的主流观点认为，被诉行为究竟属无效抑或仅仅违法，在起诉时往往难以确定，故由原告承担诉讼请求错列之风险未免苛刻，而正确的做法应是暂时容忍诉讼请求之错列，待审理核实后再作相应调整。而日本素有“以行政行为无效为前提的诉讼，是在时机上滞后的撤销诉讼”之提法，归根结底，二者在“排除表见性地普遍适用的行政行为效果这一点上是相通的”，故以撤销诉讼处理无效行政行为并无不可。我国台湾地区亦采类似德国之见解，主张在起诉期限内就无效行政行为提起确认无效诉讼或撤销诉讼均可，毕竟在起诉时，行政行为究竟属无效抑或可撤销，纵然交由专家判断也非易事。相应地，法院就针对无效行政行为提起的撤销诉讼，往往不会以诉的不合法为由驳回，而是赋予原告转换诉讼请求之补救机会。甚至有学者认为，提起撤销诉讼后再提起确认无效诉讼，将构成同一诉讼标的之重复起诉。
可见，尽管在理论层面上分工明确，但在实践层面上，撤销诉讼与确认无效诉讼的分工却陷于模糊。因此，对二者“起诉期限”之区别设置尤为关键。由于在起诉期限内，无效行政行为可通过撤销诉讼处理，且如此处理的结果非但不逊色于确认无效诉讼，反而在举证责任上更有利于原告。这意味着若采确认无效诉讼仍受起诉期限约束之立场，则此类诉讼的独立价值将被撤销诉讼所掩盖。此外，鉴于起诉者对“无效”的判断未必准确，故于起诉期限内提起撤销诉讼方为良策，而确认无效诉讼仅需扮演起诉期限超过后的补充救济角色。综上，对确认无效诉讼采不受起诉期限约束之立场，方可彰显其独立价值、最大程度发挥其与撤销诉讼的权利保护合力。
（二）法安定性取向下受起诉期限约束之立场
法律乃是“秩序与正义的综合体”，一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，还须致力于创造秩序。并且，一个法律制度也正是通过努力保障在确定限度内被承认的利益（即权利——笔者注）等方法来达致形塑法律秩序之目的的。若将起诉期限所蕴含的“权利保护”之价值取向与“实现正义”相对应的话，则起诉期限所蕴含的另一价值取向——“法安定性”——恰可与“创造秩序”相衔接。通常认为，法安定性具有双重意涵，即“透过法律达成的安定性”与“法律本身的安定性”。其中，前者从外部的、功能性的视角理解法安定性，乃是法律作用于社会后所达致的秩序与安宁；在此意义下，法安定性起到维持既有法律往来关系与法律状态的安定，使其免于恣意的权力运作所侵害。相比而言，后者则从内部的、结构性的视角诠释法安定性，体现为法律条文中有关“权利”“义务”描述的明确性。尽管指向不同，但第二重意涵仍有助于第一重意涵的实现。简言之，法律之构成要件、法律效果、权利义务等须明确，唯有如此，相关之法律状态方可获致“可认识性”。在行政活动中，因行政行为可视为行政机关行使首次判断权、适用法律的结果，故当一个“行政处分享有存续力时，则其所表彰之法律效力或法律关系可得稳定、持续不受妨害地存在，此乃其已具有法安定性之故”。
与本文论题相关者，即无效行政行为仍有行政行为之外观，由其形塑的行政法律秩序是否应基于法安定性的第一重意涵之考虑，从而借助起诉期限的设定而尽快确定下来？持肯定见解的学者认为，行政行为不该无限期地处于可受攻击之状态，因为这既不利于法安定性与社会秩序之稳定，也导致基于行政行为所衍生出来的其他法律关系得不到应有保护。由此推知，若强调法安定性，则应采确认无效诉讼受起诉期限约束之立场。
（三）权利保护与法安定性之权衡
分析至此，确认无效诉讼是否受起诉期限所约束，本质上可归结为权利保护与法安定性之价值权衡问题。如前文所述，权利保护之价值取向契合法律对实质正义的追求。既然无效行政行为具有“重大且明显违法”的情形，那么为相对人提供权利保护（例如确认无效诉讼）便是追求实质正义的应有之意。只是，当实质正义与法安定性发生冲突时，该如何作出权衡呢？
其一，法安定性优位说强调秩序的重要性，否则，在实现个案正义的同时，便可能失却一般意义的、长久的正义。拉德布鲁赫认为，“一个法律秩序的存在较之于法律秩序的公正更为重要”，“正义和合目的性是法律的第二大任务，而第一大任务是所有人共同认可的法的安定性，也就是秩序与安宁”。齐佩利乌斯也认为：“法律的主要目的就是为了法的安定性，由此对处置行为提供可信赖的基础。”
其二，实质正义优位说强调正义的重要性，一个法律制度若不能满足正义的要求，则从长远来看，其也无力为政治实体提供秩序与和平。赫尔曼·海勒认为，“确定性作为一种法律价值会与其他的法律价值发生冲突，最重要的就是实质性正义理念，这是法律的正当性基础”。卡多佐也指出：“法律的不确定性当然需要去纠正，但是它的缺陷也需要补救……过分强调法的确定性，有可能导致一种无法容忍的僵化和刻板。”即便是在早期侧重法安定性的拉德布鲁赫，在后期也强调实质正义。详言之，其在《法律的不法与超越法律的法》一文中，阐释了实质正义与法安定性冲突时的化解之策（即“拉德布鲁赫公式”）：“如果由实证的、透过行政命令或是实力所构建的法，尽管在内容上有不正义或不合乎目的性时，仍具有优先性。但是，如果实证法律与正义的矛盾，达到‘如此的不可忍受的程度’时，使得法律面对正义，已经成为一个不正确的法时，则不再具有此优先性。”
笔者认为，法律的条文表达先天存在挥之不去的模糊性与僵化性，而行政机关通过适用法律、作出行政行为以形成相应的行政法律秩序时，也存在行政裁量以及对不确定法律概念加以具体化的空间。对法安定性的过度执迷可能误入威权国家的歧途，转而漠视无漏洞权利保护等实质正义的诉求。因此，法安定性应肩负起尊让实质正义的必要使命。当然，这种“尊让”仍需满足一定前提，正如“拉德布鲁赫公式”所描述的那样，优先考虑法安定性虽为常态，但在极端情形下仍应打破法安定性的束缚，转向实质正义优位说。如果说一般违法属于常态，那么“重大且明显违法”便属于极端情形之一，故而“基于法律安定之要求，行政处分虽罹有瑕疵，亦先暂时使其存在，相对人如未及时提起行政争讼，请求有权机关予以撤销，则可永久存在。唯行政处分如罹有特别重大而又明显之瑕疵，基于实质正义，则仍应使其自始无效”。综上，在应然语境下，确认无效诉讼不宜受起诉期限所约束。
结语：确认无效诉讼起诉期限的实然面向与应然转向
在我国，确认无效诉讼是否受起诉期限所约束，一直争论不休。就实务层面而言，除最高人民法院的裁判文书出现不同观点外，该院对全国人大代表建议的答复、编写的释义书、内部讨论形成的会议纪要等引导实务操作的“官方范本”也出现了分歧。详言之，该院在2018年9月10日作出的《对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复》，以及由该院行政审判庭编写的针对《行诉法解释》之权威释义书均采不受起诉期限约束之立场，但该院第一巡回法庭在2018年7月23日形成的《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》却持相反观点。就立法层面而言，因我国行政诉讼的起诉期限采取一体化设计，故确认无效诉讼仍受起诉期限所约束是明确的。而最容易引发分歧的《行诉法解释》第94条第2款，实则无法导出确认无效诉讼不受起诉期限约束之结论。该款对于拒绝将诉讼请求由“确认无效”向“撤销”转换时直接驳回诉讼请求之规定，乃是在诉明显无理由时，突破单层阶段诉讼之审理结构的体现。换言之，法院此时绕开了起诉期限的相关审查问题，而非默认不受起诉期限所约束。鉴于司法实务不应突破立法规定，故在实然语境下，确认无效诉讼仍受起诉期限所约束。
与上述实然面向所不同，我国在未来修法时应采确认无效诉讼不受起诉期限约束之立场。具体可以明文规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，请求判决确认行政行为无效的，不受起诉期限所限制。”归根结底，确认无效诉讼是否受起诉期限所约束，取决于两种立场背后的价值权衡，亦即取向于权利保护的不受约束之立场以及取向于法安定性的受约束之立场。考虑到无效行政行为的“重大且明显违法”色彩，此时的法安定性理念应让位于标榜“权利保护”的实质正义理念。此外，若将来我国在立法层面实现了行政诉讼的类型化，则不受约束之立场还具有维护确认无效诉讼的独立价值之意义。
文章来源：《行政法学研究》2021年第1期。
