官员为什么出庭？

王敬波

（中国政法大学法治政府研究院院长）

1989年《行政诉讼法》第 29 条规定了行政应诉代理人制度：“当事人、法定代理人可以委托 1 至 2 人代为诉讼”。2014年《行政诉讼法》修订时增加规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人出庭应诉从地方先行先试正式成为法律制度，2020年6月23日最高院发布《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，至此，行政机关负责人出庭应诉作为“最中国”的一项法律制度完成了从实践到制度的全部过程。

在司法实践中，被称为“中国行政诉讼第一案”的“包郑照诉浙江苍南县政府强制拆除案”中苍南县县长黄德全亲自出庭，似乎证明了行政机关负责人出庭应诉是从出生就有的“胎记”。如今各地行政机关负责人出庭应诉越来越多，浙江等地实现百分之百的出庭率。

这一典型的植根于中国土地的最具中国特色的“土生土长”的制度，一直饱受争议。赞同者认为，行政机关负责人可以通过出庭应诉洞察本机关违法行政原因，知晓具体行政过程中的薄弱环节，从而有的放矢去整改，并有效威慑行政机关存在的违法行政行为，提高执法水平。有利于官民之间建立起平等对话的平台，缩短政府与群众之间的距离，缓解原、被告双方的对立抵抗情绪，从而有助于纠纷的解决。反对者则对此嗤之以鼻，认为这一制度是封建思想的产物，完全违背法理，是对法治原则的破坏。所有的讨论都缺少该制度的主角：行政机关负责人，无论是证成该制度的正当性还是解决现实中“出庭不出声”的尴尬，最主要的出发点和落脚点是官员为什么出庭？

一、行政机关负责人出庭应诉常态化

是消除官员心理障碍的关键

无论是从公共选择理论的“经济人”假设还是行为主义行政学者提出的“社会人”“自我实现人”和“复杂人”的人性假设，对大部分官员来说，出庭应诉并不是一件好事。其原因包括但不限于以下方面：

第一，中国自古有之的“厌讼”观念，惹上官司总是“家丑”和麻烦的心理。第二，中国官场文化强调集体主义，过于张扬个性的官员并不是体制内的常态，尤其是出庭这种非常规并且容易引发不确定因素的行政事务，大部分官员会选择回避。第三，败诉的后果既不体面，也不好向单位“一把手”和部下交代。

因此虽然实践中确实有官员出于捍卫法治、亲民勤政的考量而选择主动出庭，但是大部分官员并不期待出庭，更不会将这一风险系数较高的工作作为政绩进行标榜。尤其是对法治相对落后地区的官员来说，出庭仍然是一件吃力不讨好，甚至给自己惹麻烦的事情。因此，只有从制度上实现行政机关负责人出庭应诉是一项和其他行政事务一样的常态工作，泯灭其特殊性，才能消除官员的心理障碍，夯实该制度发挥作用的社会基础。

二、官员出庭有什么用？

行政诉讼和其他诉讼一样，定纷止争，解决争议是其主要目的之一。行政机关负责人出庭应诉作为行政诉讼的程序制度，其发挥作用的空间和实际效果也有赖于此。如果行政机关负责人在庭审中积极应诉，努力去和行政相对人沟通协商解决矛盾，高效地化解纠纷，而不是应付差事被动出庭应诉，则该制度的正当性就可以通过实际效果呈现出来。大部分官员缺少法学专业知识，诉讼又是一项技术性很强的工作，因此在诉讼中诉讼代理人和行政机关负责人发挥各自的专长，协调配合才能将这一制度的效果发挥出来；避免行政机关负责人出庭应诉沦为“美丽的摆设”或者行政机关负责人因为“官大一级压死人”从而影响诉讼代理人依法发表代理意见。最高院在司法解释中规定“行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见”就是试图破解这一难题的努力。对于实质性解决行政争议的“实质”的把握和方式的选择，行政机关相对于法院而言，“办法总比困难多”，而这正是行政机关负责人出庭应诉制度优势所在，即提供的一个原告、被告得以在法官的主持下解决争议的正式路径。

孟德斯鸠明确指出，对于各种法律和宪法实践的任何理解都必须植根于社会的一般状况之中。中国的行政诉讼制度的理论和实践都不能仅仅建立于法理基础之上，而需要将其置于中国特色社会主义的政治制度和社会制度之中。

罗尔斯说，基础性的正义原则应使其符合最劣势者的最大利益。

行政机关负责人出庭应诉制度对作为原告的行政相对人有“百利而无一害”，这也许是法治给予相对于行政机关处于劣势的行政相对人的另一种正义吧。