构建行政案件繁简分流机制的系统化路径

仝蕾

（最高人民法院行政庭审判员 第四巡回法庭主审法官）

一种制度或机制的诞生都是源于特定环境下超出寻常情形的情况突变，使得常规性的制度体系已无法包容现有情形。突变的情况就如同一头狂暴的小牛被困在了一个狭窄的布袋之中，它不停奔突，不停与布袋抵触，最后终于撑破布袋，走向更广阔的天地，从而诞生了新的制度或机制。近几年，随着我国各级人民法院受理各类案件数量的不断激增，如何在有限的时间内高质量地完成审判任务，日渐成为法院需要解决的难题，这也是催生案件繁简分流机制建立的重要原因之一。对于行政审判工作而言，更需要尽快找到合理的途径予以解决。自行政诉讼法修订之后，全国行政案件数量快速增长，而行政审判人员数量则保持相对稳定，一些基层法院行政审判庭甚至出现了审判人员大量转岗或流失的现象。上述种种，都使得行政审判工作面临着前所未有的挑战和巨大的压力。

为了进一步优化司法资源，提高司法效率，促进司法公正，减少当事人诉讼成本，维护人民群众合法权益，最高人民法院于2016 年发布了《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》，确立了“简案快审、繁案精审”和“努力以较小的司法成本取得较好的法律效果”的目标，从立案、审理以及裁判文书、人案配比、专业化审判和多元化纠纷解决机制等方面提出了宏观的解决方案。

一、建立行政案件繁简分流机制的意义

（一）追求案件审理正义衡平的实现

“一切法律制度都有着两个既相互依存又有所冲突的价值目标——公正与效率。”波斯纳提出，“对于公正正义的追求，决不能无视追求它的代价”，并认为，“正义的第二种含义，简单地说，就是效率”。审判工作所追求的终极价值就是正义，但在案件数量巨大之时，既要求审判人员在法定时间内完成案件的全部审理工作，又要求对案件的审理必须适用法律正确、对案件事实的认定准确无误，且严格遵照法定程序推进各项审理工作等，这本身就是个难题。当超过一定数量的案件涌来时，客观地看，即使是一位具有高度责任心且具备纯熟法律经验的审判人员，要求其必须在固定的时间内毫无瑕疵地完成所有承办案件，也几乎是不可能做到的。

从制度设计的现实要求来看，在法院的宏观层面，是希冀达到投入有限数量的法官和较小的审判资源能处理更多行政争议的目的；在当事人层面，是希望能够承受较小的诉累并通过公正顺畅的法律程序来解决行政争议，实现自身的诉求，还希望能够被分配到更充分的审判资源和得到更多的司法关注力。从上面的分析可看出，尽管法院与当事人追求的目标是一致的，但对法律制度的关注点并不完全一致，甚至会出现一定形式上的矛盾之处。在目前的行政诉讼中，这一矛盾可能体现得更加突出一些，如当事人要求法院审判人员对其案件能够投入更多精力和时间，希望审判人员对每一个再审申请案件都能够进行询问，直接听取当事人的意见，而审判人员很多时候却分身乏术，无法完全满足当事人的期待和要求。因此，建立行政案件繁简分流机制正是有效化解这一矛盾的重要途径。

目标的实现愿望与工具的陈旧或缺乏之间的矛盾往往是催生新工具诞生或者旧工具进化的最大动力。对于行政诉讼而言，各地中级、高级法院甚至最高人民法院的行政审判格局都面临着前所未有的新挑战，一方面，需要保证案件审理的公正合法，为当事人提供最大限度的权益保护和最完善的程序正义；另一方面，又需要在审限内对案件作出裁判，避免让当事人过长时间的等待和忧心。但如果审判人员对每一个案件都平均用力，那可能根本无法在审限内审结案件，势必会影响法院裁判的公信力，因此就有必要通过建立一种符合案件审理规律的机制，让审判人员的精力合理地分配到繁简案件中，以实现公平与效率的最大化结合。

（二）司法资源合理配置的迫切需要

行政案件的审理过程实际上更类似于一种复审程序，多数情况下是在行政机关已经对有关事项或争议作出首次判断及处理之后由司法机关进行的再一次审查。对于一些法律关系明确、案件关键事实基本清楚且类型较为常见的案件来说，由于对此类案件的审理已基本形成相对固定的审理思路或模式，法律适用上没有争议，且各级人民法院的裁判尺度也基本一致，若依然适用普通程序来审理，不仅会耗费过多的司法资源，而且也会加重当事人的诉讼负担。此外，还有部分进入到特定法律程序中的案件，如再审申请案件，由于是当事人对已经发生法律效力的裁判提出质疑，其司法审查程序自然不能再照搬一、二审的审理程序，其立案的审查标准也不应当与一审立案之时完全相同。总之，诉讼程序的设置应当与案件的具体情况、类型以及所处的诉讼阶段等方面相匹配，对于不同类型的案件或者处在不同诉讼阶段的案件应当根据其自身特点，设置不同的审理或审查程序，以优化司法资源配置，达到简单案件快捷办理、疑难复杂案件精细办理。此种目标与我国司法改革的价值取向是不谋而合的，即在司法责任制的背景下实现人员、时间、案件量及其他工作量三者的合理比例，在实现社会公平正义的前提下提高办案效率。另外，提高办案效率并不是盲目、片面地追求结案数量或结案率，而是通过构建行政案件繁简分流机制，将办理简单案件的时间腾挪出来让给疑难复杂案件，或是通过对审判人员的职责进行分工来分别专门审理繁、简行政案件等方式，以达到司法资源的最优配置以及审判工作的高质运行。否则，面对行政案件近几年激增的态势，若依然沿用传统的办案模式，就会出现行政审判人员在办理行政案件时常常捉襟见肘的困境，即由于很多时候无力应对大量的案件，势必最终会导致案件办理质量下降，无法真正实现人民法院审判工作的核心价值。

（三）实现案件办理效率的提升

公平正义固然是审判工作的终极追求和目标，但忽视或缺失了审判效率，也会从根本上动摇公平正义的纯度或根基。正义是具有时效性的，只有在特定时间段内予以实现或彰显才能保持其本色，才能以正义救赎不公。

在行政诉讼中有效地提升办案效率，既可以使当事人受侵害的合法权益及时得到救济，避免造成更大的损失，引发新的矛盾，从而提高司法公信力；也可以使行政法律秩序尽早恢复安定有序的状态，同时，还能够最大限度地缓解司法资源的紧张状况，促进行政审判工作整体有序推进。而提升行政案件的办理效率就需要建立行政案件的繁简分流机制，没有有效的机制和流畅的通道，就很难实现效率的提升。

二、建立行政案件繁简分流机制的价值取向

（一）遵循司法审判规律

建立繁简分流机制固然是出于提高审判效率的需要，但绝不能背离了其本意和最重要的价值（公平正义）。能做到需繁则繁、当简则简、繁简得当的依托和根基就在于始终遵循司法审判规律，不去片面追求审判效率这一单一目标，通过设计科学合理的渠道去分流各类行政案件，使各类案件均能在适当且匹配的流程中得到审理。

近年来，随着行政案件数量不断增多，行政审判人员的工作遇到了较大的考验，客观上确实需要通过对行政案件进行分类分流审理，以保障案件审理质量，同时提高司法效率，顺利完成审判工作任务。但另一方面，我们无法回避的是，目前社会上对人民法院的司法信任危机依然存在，当事人希望人民法院能通过精细的司法程序去审理自己的案件，也希望能有多名审判业务素质较高的法官共同参与到对其案件的审理工作当中等。因而，审判的专业化、精英化以及法律程序的正当化、精细化依然是人民法院必须审慎面对和着力解决的重要问题，也是人民法院审判工作追求的目标之一。而建立行政案件繁简分流机制最重要的就是找到一条合理的路径解决现实的难题，其基础工作就是分析总结当下的行政审判工作规律，从司法审判规律入手去建立与之相匹配的行政案件繁简分流机制。

（二）围绕案件的公正审理

当事人将行政争议提交人民法院进行审理，其目的是争取一个对其有利的结果，弥补其在行政争议中的损失，尽快恢复正常的生活工作秩序。人民法院审理行政案件的目的主要是解决行政争议，通过审理和裁判能对双方当事人的权利义务予以一个相对公正的安排，从而及时化解社会矛盾。另外，行政审判也还要发挥监督行政机关依法行政的客观功能。无论是当事人还是人民法院，二者追求的共同目标就是公正。行政案件繁简分流机制不管设计多少种路径，均需达到这一价值追求，不能偏离这条主线。纵然是简案的办理也应当有理有据，不能忽略当事人的程序利益，而繁案的办理亦不能陷于无益的琐碎细节中，而拖延了全案的审理工作。“繁”与“简”始终都是一个相对的概念和倾向，都要保持一个合理的弹性和空间，不能舍本逐末。

（三）在法律的框架之内

推进案件繁简分流，优化司法资源配置是司法改革的重要一环，必然会涉及各个层面的创新性制度的出台和试水。在行政案件繁简分流机制的建立过程中，一些法院通过积极探索试行快速审理简单案件的各种方式，严格规范审理复杂案件。对于行政案件繁简分流机制的积极探索值得肯定，但有一条底线需要坚守，那就是所有的尝试都应当在法律规定的框架之内进行，尤其是法律明确规定的诉讼程序。诉讼过程中的每一项程序设计实际上都对应着一种或几种价值追求，此种价值追求并不是浮于形而上的理想迷雾，而是真真切切的权益保障，不可偏废或选择性适用。

在全面构建行政案件繁简分流机制的过程中，首先应当把现有的简易程序利用好，发挥好其潜能。从当前各地人民法院适用简易程序审理行政案件的情况看，存在简易程序适用率较低、适用的案件类型较单一（主要集中在政府信息公开类案件）、上诉率仍然较高、案件审理程序及文书简化程度不太高和当事人对适用简易程序审理案件的接受度尚不高等状况。鉴于此种状况，有必要先从简易程序着手，通过进一步完善其审理各环节的程序规定，不断探索可以适用简易程序审理的行政案件类型（如将简易程序的适用扩展到行政机关适用简易程序作出的行政许可案件；数额在人民币1 万元以下的行政征收案件；诉行政机关不予受理申请等程序性的行政案件等），将简易程序与速裁机制结合起来，一方面可以最大限度地发挥现有法律规定的潜力，不至于让简易程序审理行政案件这一制度虚置；另一方面也可以使部分法院正在开展的采用速裁程序审理行政案件这一尝试具有法律依据和制度依托，从司法实践里求得制度的创新，使得法律设置更能符合审判实际的需要，从而促成法律规定与司法实践的同步发展和更新。

三、构建行政案件繁简分流机制的主要内容

行政案件繁简分流机制的建立不仅仅是优化简易程序审理案件本身，还涵盖了极其丰富的内容，需要各个领域形成合力，才能在更高层次上实现司法公正和司法效率的平衡。行政案件繁简分流机制是一个庞大的体系，几乎涉及行政审判工作的全流程，包括立案（制定简单案件与复杂案件的区分标准和分流规则）、分案（系列性、群体性或关联性案件原则上由同一审判组织审理）、审判程序（创新开庭方式，如远程视频开庭、推进庭审记录方式改革、促进当庭宣判）、送达程序、繁简分流裁判文书的制作、审判管理流程的信息化、审级之间的侧重、提升人案配比科学性（确定专门审理简单案件与复杂案件的审判人员）、推进办案标准化建设、健全案例工作制度、推进审判辅助事务集中管理（安排专门的审判辅助人员集中负责送达、排期开庭、保全、鉴定评估、文书上网等事务）、完善多元化纠纷解决机制等各个方面。

最高人民法院《关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》中关于行政案件的审理如何实现繁简分流，主要提到了一点，即“简化行政案件审理程序”，对于已经立案但不符合起诉条件的行政案件，经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。对于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的案件，探索建立行政速裁工作机制。这尽管是一个概括性的提法，但为今后的司法实践留了充足余地和空间。

就当前行政案件审理工作总体情形而言，迫切需要简案快审，但也绝不能忽略繁案精审，二者追求的价值是一致的。因此，笔者从两个维度对行政案件繁简分流机制的构建予以展开。

（一）实现简案快审目标可以从以下几个方面着手：

1. 合理划分简单案件与复杂案件

在司法实践中，行政争议呈现出不同的样态，行政案件有难易之分，据统计，大概80% 的案件为简单案件，20% 的案件为较疑难复杂案件。因此，从立案之时即开始对案件进行初步区分就显得极其重要，在案件进入到法院后尽快将案件按照繁简标准进行分类分流，从而可与后续相应审判团队和对应审理程序无缝衔接。

划分简单案件与复杂案件最关键的是制定繁简案的划分标准。繁简案的划分标准可综合多种因素来确定，如案件类型、案件特征或案件包含的特殊要素以及案件涉及的程序等。以最高人民法院受理的行政再审申请案件为样本，一审法院裁定不予立案的案件，或者当事人起诉行政主体不履行法定职责的案件，或者当事人起诉主张维护公共利益案件、政府信息公开案件，以及法律关系明确、主要事实清楚的案件等，一般可以划入简单案件。当然，简单案件与复杂案件只是一个相对且较笼统的概念，在司法实践中，很多案件都可能存在粗略一看并无疑难之处，但仔细推敲，案件中也许存在影响作出判断的复杂因素等情况。因此，简单案件与复杂案件在立案阶段的区分仅仅是一个常规性的初步划分，仍需要在后续审理工作开展过程中进一步甄别。

随着我国行政审判工作的不断深入、司法实践经验的持续积累和丰富，人民法院对于各类行政案件的特点已有较多的了解，因此，一般情况下，在立案阶段由专人对案件进行繁简筛选基本上是可行的。在这一阶段最关键的是制定出较为合理的繁简案件的甄别标准。

2. 建立行政案件快审程序和速裁工作机制

在立案阶段对行政案件进行繁简案分类是实现案件审理繁简分流的第一步，紧随其后的是繁简案的去向和如何进行审理的问题。对繁简案进行分类和分流的目的就是要分别适用不同的审理程序，合理配置有限的司法资源，那么建立简案行政审判团队和繁案行政审判团队就是很有必要的。繁简案件行政审判团队接到相应案件后分别按照相应的审理程序进行审理，即繁案行政审判团队按照行政诉讼法中的普通程序进行审理，而简案行政审判团队按照行政快审程序进行审理。

所谓的行政案件快审程序, 是以行政诉讼法中规定的简易程序为基础，且进一步对相关程序予以细化的审理程序，适用于简单行政案件的审理工作。行政案件快审程序可以参考民商事案件相应的速裁规范即最高人民法院《关于民商事案件繁简分流和调解速裁操作规程（试行）》。立案后，对于适宜开展调解工作的，简案行政审判团队可先行调解，调解期间不计入审理期限, 对调解不成的径行裁判。

需要注意的是，设计行政快审程序应当根据实际情况合理配置法官和当事人的权利义务，避免出现先定后审的情形，确保程序公正和实体公正。尽管在传唤或通知当事人、举证及送达程序上和裁判文书格式上等会有一定程度的简化，但仍须严格遵守行政诉讼法及司法解释的相应规定。另外，由于行政快审程序并不是法定程序，对于符合适用简易程序规定的行政案件可以独任审判，其他类型案件即使划入到简单案件之中，仍需遵行合议制。

目前，构建行政案件快审程序的最大难题就是，如何在现有法律规定的框架之内寻求程序的优化、如何体现“快审”两个字的价值。若要实现行政案件的快速审理，重要途径就是程序的简化，但简化的度如何把握需要认真研究。一方面，需要通过程序的适当简化来提高审判效率；另一方面，还需要在法律规定的范围之内进行，不能违反法律规定。

3. 逐步建立类案的标准化审理和裁判模型

随着人民法院行政审判经验的逐渐积累，对于不同类型行政案件的审理和裁判也逐渐形成了一定规律和模式。为了及时审理行政案件，统一行政案件裁判尺度，可考虑建立类案审理和裁判说理的标准化模型，类似于编撰一部行政审判词典。通过全面梳理每一类型常见行政案件的审理重点、法律适用以及对应的裁判方式等核心要素，总结出各类行政案件的裁判理由和裁判方式，形成模板，为行政审判人员提供参考和指引，从而大大提升行政案件的审判工作质效。

完成类似于行政审判词典的模板，需要具有丰富审判经验的行政审判人员专门去从事这一项工作，且该模块要尽可能在全国范围内统一适用，而不仅是针对一个省的需要，还需要尽可能在全国范围内予以统一。当然，类案的模板只是一个审判工作的参考，是为了在总结审判规律的基础上减轻审判人员的工作压力，合理配置司法资源，并不会束缚审判人员在类案模板之上继续提炼升华裁判理由和裁判规则，类案模板可以被看作是审理和裁判的基础，是为审判人员提供工作便利，使其能够将更多的时间精力放在审理疑难复杂案件上。

4. 继续推进裁判文书格式改革

目前，行政裁判文书采用的是统一的文书格式，没有根据不同案件类型或者不同审级设计文书格式，而且并未真正达到突出存有争议的事实和法律适用争议的法律效果。面对行政诉讼法修改后出现的新情况，确有必要对现行的行政裁判文书格式、种类等进行相应的改革。

与繁简案件分类相匹配，繁简案件相对应的裁判文书也不能一概而论，尤其是对于简单案件的裁判文书。以最高人民法院审理的行政再审申请案件为例，由于案件处于再审申请的立案审查阶段，因此案件的行政裁定书实际上没有必要再一一地将一、二审裁判文书里论述的查明事实及裁判理由、裁判结果等写进来，仅将当事人基本情况、案件来源、主要的再审申请理由、请求和裁判主文写上即可。裁判文书是人民法院审理案件后作出的结论的载体，不需要长篇铺陈，只要能够把审判结果和审理依据和理由阐述清楚即可。

现在一些地方法院也在积极探索适用要素式裁判文书、令状式裁判文书、表格式裁判文书等简要样式的文书。对于选择适用要素式裁判文书的案件，人民法院应在立案时向各方当事人送达诉讼要素表或应诉要素表，并指导其填写案件相关要素。当事人已于开庭审理前填写要素表的，人民法院应当在开庭审理时对当事人没有争议的要素予以确认并记入庭审笔录；对于双方有争议的要素应当重点审查，引导当事人举证和质证。在令状式裁判文书中，仅写明当事人基本情况、原告诉讼请求、案件基本事实和法院裁判主文，不详细记载被告抗辩主张和法院裁判理由。若是当庭宣判的，法官应当庭对案件基本事实予以认定，对判决理由与依据直接进行阐述，并记录于庭审笔录。表格式裁判文书是用表格列举的方法将各方当事人诉辩主张、法院查明的主要事实、裁判理由和裁判主文在文书中予以列明。上述几种样式的裁判文书不拘泥于传统的面面俱到的文字论述，仅将文书中最重要的元素以简洁明了的方式提炼出来，呈现在当事人面前。

针对不同的繁简案件，应当适用相应格式的裁判文书。同时也要结合不同审级的审理功能，针对一审、二审及再审审查、再审等不同审理阶段，制作相应格式的裁判文书，以突出不同审级的审理重点和作用。如二审裁判文书里可以不再写明一审法院的裁判理由，直接写明一审裁判结果即可；再审审查案件的裁判文书里可以不再写明一、二审法院的事实查明部分、裁判部分，仅写当事人基本情况、再审申请理由和请求及本院裁判理由和判项即可。

5. 继续推进诉调结合工作向纵深发展

在行政诉讼领域，有一些案件是因为当事人对于相关法律、法规不了解或理解角度不同而提起行政诉讼。根据我国行政诉讼法第六十条的规定，对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。为了有效地实现纠纷解决机制关口前移，尽早解决当事人之间的行政争议，可以继续充分发挥诉前调解、诉前释疑工作的积极作用，减少行政争议进入行政诉讼的数量，提高司法救济的有效性。

在加强诉调结合工作方面，可以借鉴民事案件已经建立起来的诉调模式。如上海市浦东新区人民法院建立了诉调对接中心、诉调分中心和诉调对接工作站为主体的三级网络，实现了法院、诉调中心、法庭和街镇协调合作的四层机制。推动简单案件诉前调解解决，使得法官工作不断向后延伸，审判资源得以集中于疑难复杂案件的处理。同时，还与法院外各类专业化调解组织、行业协会等建立协作机制。行政案件可以适用调解的案件类型虽然不多，但诉前调解机制的建立可以使得一部分事实清楚、争议不大的行政案件在诉前得以解决，减少了当事人的诉累，节省了国家的司法资源。另外，诉前调解机制也可以发挥法律咨询的作用，为当事人解决在行政法律关系中遇到的困惑，也能够在诉前化解一部分简单案件。

6. 大力推进司法服务外包工作

案件法律文书送达、案卷整理归档等工作本身可操作性较强，可替代性较高，但却需要法院工作人员花费不少时间和精力才能够完成。为了合理配置司法资源，将有限的司法资源集中在对法律知识、法律技能要求较高的工作上，可以全面推进人民法院的司法服务外包工作，将法律文书送达、案卷整理归档等工作外包给专业机构完成。目前一些地方法院如广东省深圳市中级人民法院等已经有效地利用中国邮政公司等顺利开展司法服务外包工作，也取得了较好的效果。

（二）实现繁案精审目标，可以从以下几方面着手：

1. 构建疑难案件专家咨询机制

由于行政案件涉及行政管理的各个专业领域，案件争议事实不可避免地会深入到不同专业领域的技术层面，人民法院行政审判人员尽管拥有丰富的法律知识和司法实践经验，但对于相关技术层面的问题是不可能做到面面精通，而厘清案件基本事实或进行法律判断有时候是离不开有关专业技术领域知识的，这点也是行政案件本身具有的特性和难题，因此，可在法院中建立各行政管理领域的专家库，与各行政管理领域专家形成较稳定的合作机制。也可以吸收行政管理领域专家作为人民陪审员，直接参与行政案件的审理，发挥其专业优势，辅助法院审理案件。

2. 进一步明确一、二审审理疑难复杂案件的审级职能

我国实行两审终审制，但对于一、二审法院审理案件的侧重和审级功能基本上没有进行明确区分。对于简单案件的审理而言，审级功能的区分意义并不明显，但对于疑难复杂案件，审级之间侧重点的区分价值就显现出来了。一审应当以查明案件基本事实为主，到了二审阶段则需要侧重于审查案件的法律适用问题，实现有限审理和重点审理，努力做到法律适用的一锤定音。而到了再审申请立案审查阶段，法院基本上就不再纠缠于案件基本事实争议了，仅对案件涉及的法律适用问题进行审查。

合理地对一、二审审级功能进行定位，可以将疑难复杂案件的审理工作做得更加充分，使得上级人民法院的审查功能得到更好的发挥，真正实现繁案精审，不至于出现二审仅仅是重复一审的工作，未能发挥上诉审真正作用的情形。

3. 通过个案确立和提炼裁判规则

随着近些年行政审判实践经验的日渐丰富，对于一些疑难复杂的行政案件，人民法院也逐渐厘清了一些典型案件背后的法律问题以及解决行政争议的思路和方向。这些都是非常宝贵的审判经验，应当及时总结、深化和推广。我国地方人民法院数量众多，不可避免地会出现不同法院对同一类型案件审理的裁判尺度不尽相同的情况，因此，通过个案审理挖掘整理裁判规则就显得极为重要。

近几年，最高人民法院经常发布指导性案例，对统一全国行政审判工作裁判尺度很有裨益。除了指导性案例外，还需要我们不断地从个案中抽取裁判规则，予以发布。统一的裁判规则能够更直接地指导全国各地法院的行政审判工作，减少对于疑难复杂案件审理工作中出现的裁判尺度不一的情况，有效地提升人民法院的司法公信力。

4. 继续强化裁判文书说理工作

最高人民法院已经制定了《关于加强和规范裁判文书释法说理的指导意见》，专门针对加强和规范人民法院裁判文书释法说理工作、提高释法说理水平和裁判文书质量提出了若干指导意见，加强裁判文书说理也是实现繁案精审的重要一环。

对于疑难复杂案件而言，由于案件涉及的法律关系较为复杂或者法律适用的选择上存在争议等，当事人拿到裁判文书，一方面会急于查看裁判结果是否对己有利，另一方面也会仔细阅读裁判文书的说理部分，看看法院的说理是否合法合理，能否说服自己。而裁判文书中的说理部分恰恰是行政审判人员与当事人之间的一种重要交流，也是反映行政审判人员审理案件总体思路、思维过程及对法律利益的权衡等方面的重要体现。充分的说理能够更容易让当事人对裁判结果产生认同感，从而息诉服判。而过于简单或粗糙的说理则会增加当事人对法院的不信任感和对抗感，无法取得应有的裁判效果，还会引发新的矛盾。

5. 有效发挥司法建议作用，从源头上减少行政争议的发生

行政诉讼本身除了解决行政争议外，还担负一定客观诉讼的功能，即监督行政机关依法行政。人民法院通过审理一起行政案件，可能会发现一定地域内某一行政管理领域之中存在的共性问题，而个案的判决辐射作用毕竟有限，因此就需借助向相关行政机关发送司法建议的方式来提示行政机关在执法活动中存在的问题，矫正其后的工作，从而也可以在很大程度上避免类似诉讼案件再次出现。

目前，我国正处在经济社会高速发展阶段，不可避免地会产生各种矛盾。尤其是各地经济急速发展过程中，如为了加快城市建设、城乡一体化等，在行政征收中依然存在地方政府违反法定程序实施征收与人民群众合法利益之间的冲突。解决行政争议的最高境界是寻到争议产生的实质原因，就如同给病人看病一般，切实查明病因，对症下药，一举拔出病根，才能防止疾病反复发作。减少行政争议案件的发生，一个有效的方式就是通过审判案件发现行政机关行政管理行为的错漏，加强与行政机关的及时沟通，为长远计，督促行政机关不断提升依法行政意识，充分保护行政相对人的合法权益，尽可能减少行政争议的发生。

6. 继续发挥好庭前会议等程序的化繁为简功能

对于疑难复杂案件，一次开庭的时间有限，未必能够查清全部事实，因此需要充分利用好庭前会议的功能。在庭前会议中明确原告的诉讼请求和被告的答辩意见；审查处理当事人增加、变更诉讼请求的申请，根据当事人申请决定是否调查收集证据、委托鉴定，根据当事人申请或审理案件需要进行证据保全；组织当事人交换证据；归纳争议焦点；进行调解工作等。通过有效地利用现有的各种程序，充分挖掘其价值，以保障繁案能够得到充分的审理。

如何合法、合理地构建行政案件繁简分流机制，需要继续在司法实践中不断尝试和探索，需要各种制度加以配合一起发力，才能达到预想的效果。

文章来源：《人民司法》2020年第7期。