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王晓杰:数字政府时代行政程序的结构性变革与价值整合

信息来源:《浙江学刊》2025年第1期 发布日期:2025-08-21


摘  要:数字化转型已深刻改变了当代政府治理模式,而行政程序法的功能是对不断扩张的行政权进行程序控制与引导,促进数字治理有效实现。在数字政府时代,行政程序呈现从串联到并联、从单一程序到多主体多程序套叠、从直线结构到线段组合结构的变革,这种结构性变革带来了与之相应的法律风险,引发价值之间的冲突。通过行政程序价值的整合,实现程序价值的引领作用,对数字政府时代行政程序制度的发展与完善至关重要。

关键词数字政府行政程序结构性变革价值整合


一、问题的提出


随着数字化浪潮的到来,政府治理的方式与流程发生了革命性变革,行政程序的外在表现形式、内在结构等方面发生变革,给程序法治带来新的挑战。无论是行政主体还是行政相对人,都对数字治理有效性的持续增长充满了期待。在积极行政理念下,政府职能不断扩张,更为积极主动调整社会关系,解决社会问题,提供更多的公共服务。而行政程序的功能是对数字治理进程中不断扩张的行政权进行法律控制,确保公平公正的实现。因此,关注程序正义及其价值内涵在数字政府时代的实现,对行政法治的发展尤为重要。

程序正义是法治的核心议题。早期对于数字政府的研究,更多聚焦在数字技术带来的政府管理政策、管理模式的变革以及行政效率的提升等方面。随着数字政府的发展,程序法治建设问题引起了学界的关注。学者们一致认为,数字政府建设应当与法治政府建设一体推进,数字政府改革需要遵循法治的要求。在此基础上,余凌云认为要关注如何规范数字政府的流程、权力运行与模式再造,将其纳入法治的框架。学者们普遍注意到数字政府时代的行政程序有别于传统的行政程序,探讨了其中蕴含的合法性风险。例如在部分数字治理场景中,当事人的知情、参与、抗辩等程序权利被架空,行政机关的证明义务、说明理由义务被虚化。面对这些风险,学界普遍认为,在数字政府时代应当坚持正当程序原则,维护程序正义。有学者提出,人工智能时代需要从算法设计的源头构建“技术性正当程序”。

近年来,学界对数字政府时代程序正当性与合法性风险演变的深层次原因进行了探讨,行政程序价值引起学界较多关注。有学者认为,部分程序问题的核心是数字政府发展中的价值冲突,其解决具有一定的理论难度。数字治理主要是一种关注工具有效性和效率的治理技术,侧重于治理的事实和工具维度而不是价值维度。因此,回应数字政府和法治政府的深度融合、数字行政的法治约束等命题,一方面需要重申和坚持法治的价值系统,另一方面也需要依循协同演化逻辑,从数治的源头控制、过程控制、结果控制、社会控制等维度,改进行政法治控制技术,改善行政法治外部生态。“行政程序正当性蕴含着若干个基本价值,而这些基本价值在相当程度上构成了法治国家立国之基石。”随着数字政府发展,传统正当程序价值受到冲击,对数字技术风险程序控制法理基础的思考需要以人为中心,引入程序正义的“平衡论”,以满足数字技术拓展了的程序权利保护的时空要求。因此,深入研究数字政府时代程序演变的规律,探讨其中蕴含的程序价值冲突的表现与价值整合的方法,以正当程序价值引领程序法治发展,是数字政府时代行政程序法治面临的核心议题。


二、数字政府时代行政程序的结构性变革及其面临的法律风险


在数字政府时代,行政行为的过程被新的数字化方式全方位改造。行政程序已从传统的线性结构转变为更复杂、多维的结构,这要求我们在法律制度设计上进行相应的创新。无论对于行政主体还是行政相对人,多维结构的数字行政程序在辨识上及法律适用上都更为困难。有必要剖析数字政府时代行政程序结构变革的几种典型的类型,并根据不同类型的法律风险特征分析程序价值引领下的应对方法,将程序价值评价引入政府治理有效性的评估中。

从串联到并联的结构性变化及其法律风险

在传统行政中,程序步骤依照时间轴依次展开,完成一个再进入下一个,呈现串联结构。在数字行政中,两个或两个以上程序步骤往往同时进行,行政程序出现了结构性变化。这种变化在“最多跑一次改革”中表现得尤为突出。传统的审批环节是按照时间轴串联的,一个行政机关办完转交下一个行政机关。改为多机关并联审批后,申请人提交申请资料及“诚信承诺书”,受理窗口一键发送到所有审批机关,各审批机关同时开始办理,如需踏勘现场的,多机关联合同时踏勘。所有的行政行为都应遵循告知、听取陈述与申辩、说明理由、回避等正当程序。而改革后相对人面对的是统一的政府平台,对于哪些行政机关的何种行政程序对最终决定具有决定性的影响,相对人并不知晓,相对人提请回避等程序权利的行使实际上很难实现。另外,特别值得关注的是,多机关并联进行行政程序往往需要以统一的数字化平台与智慧应用为基础,需要算法助力,而算法是服务于算法使用者的需求的,因此算法助力下的自动化行政程序中当事人的程序权利更容易被忽视。因此,在数字治理中,对程序正义与程序价值应当给予更多的关注。

从单一程序到多主体多程序套叠的结构性变革及其法律风险

传统行政大多数时候是单一主体进行一个行政行为,表现为一个行政程序,因此行政程序具有单纯性,程序主体、程序类型易识别。而数字行政中出现多个行政主体在同一时间空间中进行多个行政行为,如“综合查一次”。多个行政程序套叠进行时,行政程序复杂,程序主体、程序类型更难识别。一个相对人面对的行政主体可能有两个以上,同一行政过程中发生多个同一类型或不同类型的行政程序。一个相对人可能存在多个违法行为需要不同行政机关分别作出处理决定,而检查过程中形成的证据所有行政机关可以共享。多机关同时上门进行行政检查的过程中,如对相对人进行询问的时候,相对人并不知道其询问笔录会被哪一个机关适用哪部法律最终作出处罚决定,这一点在检查进行的过程中,行政机关也不能确定。联合执法的不同行政主体需要根据检查结果协商研判,最后确定如何“综合罚一次”。从单一主体单一程序到多主体多程序套叠,单一程序违法的风险发展为聚合性的多种程序违法的风险,其中一个环节的失误可能引发多个主体多个行政行为的违法。对于多程序套叠的数字治理过程,目前没有特别的程序立法进行规制。程序套叠之后,不同主体之间工作衔接导致的程序疏漏,很可能对当事人的实体权利产生不利影响。多主体套叠程序中程序行为识别难,如果行政执法人员对交叉混合状态的程序辨识力不足,相对人程序权利的保障会面临重重困难,行政机关程序违法的风险相较于传统行政程序大大提高。

从直线结构到线段组合结构的变化及其法律风险

传统行政程序是按照时间轴直线推进的,而在数字行政中,行政行为推进的方式可能存在线上线下结合、线上转线下、先触发自动化执法系统后补充立案程序等情形。这些情形中,行政程序的结构不再是传统的直线结构,而是变异为线段组合式的各种不规则结构的程序集。之所以会发生线段结构,是因为本来应按照传统行政程序法完整运行的程序发生缺省,出现程序断裂的端点。程序缺省最早出现在自动化行政——交通行政处罚案件中。交通电子眼抓拍到相对人违法后,系统自动走完全流程,相对人陈述申辩的程序步骤普遍被省略掉了。这样的程序缺省对相对人的实体权利保障是不利的,对于依法行政的原则构成挑战。线下运行的行政程序,需要执法人员推动,而线上流转的数字程序,当事人的程序参与权、知情权、监督权弱化,程序的缺省更难以发现。此外,算法的应用也可能造成程序缺省以及程序变异。传统行政程序穿上了“数字化”外衣后,信息难以真正到达行政相对人,比如通过互联网,以电子邮件、短信发送的告知、通知,当事人可能并没有注意到,因此可能错过在法定时限内行使陈述申辩权利。但按照目前的程序规则,这种情况视为送达成功,由此产生的不利后果由当事人自己承担。数字方式弱化了传统行政程序面对面的沟通性,意见交换、吸收怨恨等程序功能也很难充分实现。


三、数字政府时代行政程序价值的内在冲突


正因为行政程序在数字政府时代出现了结构性变革,所以依法推进数字治理需要正当程序的价值指引。数字政府建设会产生大量价值冲突,法治是解决这些价值冲突的重要路径。

数字政府时代行政程序价值的内容

正当程序原则是行政法的基本原则之一,在行政法上正当程序原则包含了一系列具体的程序价值:公正、权利保障、沟通理性、效率、效能等。这些价值指引在传统行政程序法中虽已存在,但运用于数字治理过程中需要关注特殊的风险节点及数字时代新的治理需求。数字政府推进到今天,对于程序价值的坚守应引起重视,防止数字化削弱政府治理有效性的风险,预防在解决老问题的同时引发更棘手的新问题。

1.公正。

无论如何发展演化,数字行政程序首先要符合公正价值的要求,越是在积极行政时代越要将程序公正价值置于首位,防止为了片面追求行政效率而牺牲公正。公正程序的主要内涵包括:禁止对自己案件进行审理;非经程序性正当过程不得剥夺公民的生命、健康、自由或财产等基本权利;充分听取对立各方的主张及其论证;应该对行政活动的合法性乃至立法的合宪性进行司法审查。上述内涵代表了司法机关审查行政程序是否合法的标准。传统行政法学中,有关程序公正价值的基本要求采取了严格的法律拘束主义的立场。而在数字政府时代,基于风险应对及治理有效性的考量,程序公正的要件体系的严格程度有所下降。

2.效率。

行政程序中关于时效与期限的规定体现了程序对效率价值的关注,效率价值在数字政府时代重要性更为突出。数字技术对行政效率的提升是显著的。我国数字行政的发展经历了信息化、智慧化、全方位数字化、系统数字化改革等几个阶段,不断发展的数字行政让传统的行政程序出现更多新变革。互联网、物联网、智慧化、电子化装备等促使程序的载体与外在表现形态发生变化,而不间断流转的数据与智慧应用辅助决策与执法使得程序触发、递进的机制也被重新塑造。

3.效能。

数字政府关注政府整体治理效能的提升,行政程序改造的直接目的是提升行政效能,因此效能这一程序价值是数字政府时代行政程序必然追求的目标。“行政效能原则蕴含着丰富的价值内涵,并有其存在的独特功能及现实必要性,但如何明确、实现行政效能原则的具体内容和体系化制度构建才是问题关键所在。”在效能价值引领下数字行政程序的发展趋势不能仅仅体现为统一性与简化性。首先,数字行政程序不能违反最低限度的程序正义的要求。行政程序正当性具有三项最低要求——程序中立性、程序参与性和程序公开性,正当程序原则可具体导出避免偏私、行政参与和行政公开三项基本内容。现代行政法应当不断探索程序正义的基本理念与正当程序原则在数字行政法治中的体现。“效能”这一价值目标使得行政法在保障行政目的的实现与行政合法性之间保持着谨慎的平衡,在保障个案当事人合法权益与公共利益之间也保持同样的谨慎态度。

4.沟通理性。

现代行政程序的一个重要特征是沟通理性贯穿始终,秉持沟通理性价值是行政程序增进政府治理有效性的密码。行政主体在行政法律关系中处于优势地位,因此行政机关应当更加注重沟通的理性,以预防这种不平等的法律关系结构引发问题。相对人是行政法律关系的另一方主体,行政程序的本质不是形式,而是过程。以此过程为基础,行政机关和相对人有了一个意见可以互动的“法空间”。通过程序交换意见,充分沟通,达成对行政行为的合法性以及行政目的的一定程度的共识,是提高行政行为可接受性,从而减少行政争议,实现治理目标的必要的过程。在数字行政中,沟通与交涉的形式发生变化,但行政程序的价值、功能及程序目标不变。

5.权利保障。

权利保障是数字政府时代应当坚守的程序价值,也是确保公民基本权利不受侵犯的关键。对相对人的人格尊严与宪法权利的充分尊重,是数字行政程序发展的权利基础。行政主体与行政相对人双方的行政程序价值取向并不完全相同,这就要求优化行政程序不能只局限于简化程序,还必须考虑行政相对人的程序需求,使优化结果最大限度地服务于行政相对人的权益保障。

数字政府时代行政程序价值的内在冲突

1.权利保障与行政效率、效能的价值冲突。

政府行为的数字化发展带来权利保障与效率、效能之间的价值冲突。在数字政府时代,大量的高频行政管理事项借助互联网、人工智能、大数据、算法完成,提升了行政权回应社会的效率与效能,但人工智能、算法、大数据等辅助治理方式对公权力的赋权大于对私权利的赋权。行政效率、效能价值是行政主体的本能追求,实践中大量出现为追求行政效率、效能价值而放弃权利保障价值或者限缩权利保障范围的行政行为。在数字治理过程中,当事人面对的是统一技术平台,行政程序类型与责任主体的辨识难度提升,相对人维护权利时处于天然不利的状态。此外,机器故障、算法失灵、系统指令错误等数字行政程序中易发生的问题也会使相对人的程序权利遭受侵害。

2.沟通理性与效率、效能的价值冲突。

马克斯·韦伯曾经指出,民主社会中权威正统性的源泉是“理性”,这种理性主要就是民主参与价值的程序理性。通过沟通理性的引领以及程序过程的公开,政府通过行政程序进行社会教化,从而构建起政府与相对人和社会公众良好的沟通与合作的关系,这样的和谐关系是治理有效性的前提。但在数字政府时代行政程序形式灵活多样,线上线下交替进行,带来了沟通理性与行政主体所追求的效率、效能之间的价值冲突。随着数字技术的引入,传统法律制度中用以制约行政权的程序装置和制度屏障亦可能失去效果。例如,不透明的算法行政可能导致说明理由等机制和陈述、申辩等程序性参与权的落空。技术天然追求效率和最大产出,数字技术对传统执法流程的替代范围正不断扩大。在数字政府时代,行政过程中传统的面对面沟通大大减少,远程非接触式的程序增多,这意味着执法人员理性地、自我谦抑地推进程序的机会减少。效率、效能得到加强的同时,沟通理性的价值被削弱。有效沟通有助于提升行政决定的可接受性,但沟通的有效性取决于是否在沟通理性的指引下。沟通理性是建立在社会经验和人类文明基础上的“公民智慧”,这里的“公民智慧”有别于“机器智慧”。现代智能系统具备一定的深度学习的能力,但受制于算法本身的制约。此外,“公民智慧”来自社会文明的长期熏陶和执法经验的反复锤炼,对个案的关注可以及时回应社会及个案当事人对正义的正当需求,而这些恰恰是理性沟通的必要基础。

3.公正与效率、效能的冲突。

公正是最为核心的程序价值,在数字时代也不例外,放弃公正价值追求的程序运行的结果面临行政效能难以实现的危机。但基于行政效率、效能目标的数字政府改革本身面临诸多问题。一是数据共享不充分,部门之间的数据体系垂直建立,数据体系犹如孤岛,共享存在“中梗阻”二是协同机制不完善,跨部门业务协同效率低下;三是综合集成不到位,各行业部门都在自己的体系内开展执法工作,各自为政,合力欠缺。上述问题的存在常常导致程序公正与效率、效能之间的价值冲突。秉持程序公正价值是数字行政程序的底线要求,行政效能原则必须在遵循程序公正、程序民主与程序便民原则的前提下展开,否则行政效率、效能价值将无法真正在数字政府治理中得到实现。


四、数字政府时代行政程序价值的整合


前述数字政府治理中程序价值冲突的存在,要求数字行政程序法治必须进行价值判断与选择,进行价值整合。所谓行政程序价值的整合,即在价值冲突的挑战之下,为维护治理有效性而在行政行为的过程中进行价值选择与价值协调的过程。关于秉持正当程序价值引领数字政府不断迈向“善治”的必要性,季卫东教授指出:“我们不能鉴于上述新情况就简单地否定现代法治的制度安排、程序性正当过程原则以及对公民权利的基本保障,恰恰相反,应该固守法律程序正义的底线。甚至可以说,只有通过程序的制度走廊进行风险沟通,具体决策才能摆脱风险恶性循环。”

确立程序公正的价值统领地位

“在受到数字化赋能的新型行政程序面前,正当程序原则并非无法继续彰显其意义,如重点对异议程序和救济制度进行改革,从而使新型行政程序更加符合正当程序原则的要求。”在数字政府时代的诸多程序价值中,应当确立公正价值的统领地位。数字时代的行政权不能为实现效能而逾越程序正义的底线,妨碍程序公正价值的实现。

以公正价值统领程序价值的实现,应当确保行政程序设置与实施符合公平正义的标准,让相对人在程序中获得公正的感受。数字行政程序不能侵害当事人的基本程序权利,也不应当以违反人道主义与人格尊严的方式进行。此外,行政机关在行政程序获得的个人隐私信息受到法律保护,行政机关应当保密,个人隐私受法律保护是程序公正性的价值内容之一。虽然数字时代行政程序的运行方式与载体发生了变化,但不能模糊或弱化程序正义的标准,为此,席特伦等学者以程序性正当程序的内容为基础,提出了技术性正当程序的价值目标及其制度设计。技术性正当程序所追求的价值目标包括透明、准确、负责、参与、公平等,覆盖了自动化决策规则的制定和基于算法预测的个案决定。透明、准确、负责、参与、公平等为数字技术挑战下的程序价值的整合提供了具体的制度发展方向。要通过法律制度防止技术在提高行政效率的同时损害社会公众的知情权、参与权、表达权和监督权,更要防止“算法黑箱”对公开、公平、公正的侵蚀。行政机关在利用技术的同时,要通过立法融入法治价值。

以沟通理性平衡数字时代的公权力与私权利关系

数字政府治理有效性的实现以公权力与私权利之间的平衡为前提,失衡的关系蕴藏着合法性危机与治理失序的风险。行政程序应当在处于优势地位的行政主体与处于弱势地位的相对人之间创造平等沟通的机会,促使行政主体在沟通理性的引领下进一步发现事实与审慎作出行政决定。在沟通理性引领下,程序过程中的充分沟通将提升公权力与私权利之间的平衡程度。数字政府时代行政程序的发展应不断构建数字化沟通平台、增加数字化沟通方式、发展完善沟通机制,强化现代治理的民主性、交互性、合作性的特征,以提高政府治理效果。

数字技术的发展带来了远程在线的非接触式程序流转的新方式,容易导致行政程序中的沟通理性弱化,程序吸收怨恨的功能衰减。而数字治理中,程序的沟通被算法类型化了,行政机关对相对人个性化诉求的回应性降低,这容易错过将行政争议化解在萌芽阶段的机会。沟通理性在行政程序中体现为行政机关对程序裁量的审慎与自我克制,但当前的“机器理性”无法充分进行此类“审慎与自我克制”的裁量。因此,越是数字政府时代,越要关注行政程序的风险防范。德国《行政程序法》在引入全自动具体行政行为时就秉持谨慎态度,排除了不确定法律概念和裁量情形。正因为数字治理中行政程序的表现方式、流转方式、运行流程、载体等均发生了变革,因此,应当更关注沟通理性的实现,确保程序对于个案正义及社会公正的实现真正起到促进作用。“从专家建议稿 2015 10 月版本的内容来看,中国的行政程序法将明确规定正当过程原则,其中特别强调有可能影响行政活动公正性的利害关系者回避、对行政行为的告知和理由说明以及行政相对人的陈述申辩权 8 ”而秉承沟通理性是行政程序“正当过程”的判断标准,“告知、说明理由、陈述与申辩”是沟通理性实现的基本程序制度。

将权利保障原则作为程序正义的底线要求

传统行政法关注的行政权相对于个体权利的不对称优势,在数字治理场景中进一步强化。从行政程序维度看,传统行政程序所强调的公开、参与、程序公正、说明理由等理性化要求,在数字治理场景中遭遇空前的危机。在数字政府时代,权利保障的范围在限缩,但绝不意味着可以牺牲相对人的人格尊严来推进数字政府变革。为保障相对人的合法权益不受不利的影响,要给予其充分的程序机会以预防治理风险。因此,数字治理对公民权利的限缩构成对人格尊严的侵害时,公权力应当止步。如行政机关运用数字化方式获得了公民的隐私信息,而在针对该公民违法行为的处罚时,通过执法公示等程序将该隐私信息公开,则行政机关构成侵权。行政机关对其履行法定职责的过程运用数字化方式获取公民个人信息,应当遵循合理、必要、正当的原则。

兼顾程序过程有效性价值程序结果有效性价值

整合不同的程序价值之间的冲突,必须采取统筹兼顾的原则。在法学研究中,有效性是观察法律程序之于公正的独立价值的一种基本评价方法。对于法律程序的评价,可以有两种基本的态度。第一,根据程序所产生的结果来评价程序;第二,根据程序自身是否体现和保障了某些独立于结果的价值来评价程序。行政程序对行政决定的实体正义具有独立的价值与影响,这是程序价值的结果有效性面向,笔者将其称为“程序的结果有效性价值”,公正、效能偏向总体性评价,结果要素是必要的观察要素。而行政程序自身运行的过程,比如行政过程中的说明理由、听取陈述与申辩,这些程序步骤本身具有充分沟通、化解矛盾与提高行政决定的可接受性等独立价值,笔者将其称为“程序的过程有效性价值”,沟通理性、权利保障、效率更偏向以行政过程为主要观察要素。只有兼顾“行政程序的结果有效性价值”与“行政程序的过程有效性价值”,才能提升政府治理社会的效果。

对程序价值的关注是推动数字行政法治发展的动力,也可以说,法治与数字治理是双向赋能程序制度发展的。在数字政府时代,通过数字平台进行人机对话、算法辅助的行政程序大量出现,“数字治理带来行政案件管辖、 行政程序启动、 证据材料提供与审查判断、 行政决定及公开方式的变化,需要再造行政流程,修改和完善行政程序规则”。如为了实现程序价值,行政机关可根据行政行为类型及其对行政相对人合法权益所造成的影响程度,实行行政程序繁简分流制度。数字行政程序的发展要求兼顾“程序的结果有效性价值”与“程序的过程有效性价值”。



“通过一定的过程实现了什么样的结果才合乎于正义,一直是正义理论的中心问题。”程序正义直接影响结果正义能否实现,过程的正义性是政府治理正当性的根基。随着科学的不断进步,未来的行政程序正义不仅需要关注当前的法律框架,还应预见并适应新兴技术,尤其是数字科技带来的伦理挑战与制度建设的契机。“法治国家所有的行政程序,都应当具有正当性;只有具有正当性的行政程序,才能达成法治国家的目的。”行政程序正当性包含公正、效率、效能、沟通理性、权利保障等基本价值。上述不同类型的程序变革中,不同的程序价值对行政程序发展的功能影响不同。在数字政府时代,行政效率及效能价值引领数字化治理方式不断发展,但程序公正价值依然是数字治理的法治基准线。一方面,程序公正价值的平衡作用让行政效率、效能在法治轨道上推进;另一方面,程序公正价值要求数字政府时代的行政程序体现更多的沟通理性,基于沟通理性与程序公正设置更为完善的相对人程序权利保障制度,从而推动行政程序法律制度随着数字政府的变革而不断发展。