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王万华:重构公正行政复议程序制度 保障行政复议公正解决行政争议

信息来源:《行政法学研究》 发布日期:2012-12-25

摘 要:反司法化定位下的现行行政复议程序过于简化与内部行政化,欠缺程序公正的基本制度要素,不利于公正解决行政争议。要提升行政复议解决行政争议的有效性,必须开展以提升程序公正性为重心的系列公正程序制度改革,将体现程序公正的基本要素引入行政复议中,在行政复议中确立公正程序的各项基本原则,切实保障申请人的各项程序权利,在此基础上完成正当行政复议程序制度重构,具体包括回避制度、复议案件公开审理制度、言词辩论制度、复议决定说明理由制度等。

关键词:裁决争议;程序公正;公开审理;言词辩论

 

程序改革是我国行政复议制度改革的核心问题之一。[1]对司法化的刻意反其道而行之的制度构建定位,导致当前行政复议程序过于简化与内部行政化,程序理性与程序公正的基本制度要素缺失,复议决定的正当性由此失去基础,难以得到申请人和社会的认同。程序公正既是实体公正的保证,也是实体决定得到程序当事人和社会认同的基础。如要提升行政复议解决行政争议的有效性,必须改变现行反司法化的行政复议程序定位,开展以提升程序公正性为重心的系列公正程序制度改革。

 

一、反司法化定位下的现行行政复议程序的主要特点

 

行政复议程序的特点由立法者对复议制度性质定位而决定。行政复议的性质在理论上曾经存在行政说、行政救济说、行政司法说、司法说四种观点,在《行政复议法》的制定过程中则一直存在是行政机关的内部监督机制还是公民的权利救济机制之争。立法最终确立了行政复议作为行政内部自我纠错的监督机制的性质定位。根据国务院提请全国人大常委会审议《行政复议法》(草案)的立法说明,“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度。”行政复议制度的设计应当“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点,不宜、也不必搬用司法机关办案程序,使行政复议司法化。”。[2]基于反司法化定位建构的行政复议程序呈现出如下主要特点:

 

第一,由于复议不设专门的行政复议机构,由复议机关的法制工作部门作为复议机构承担复议工作,复议案件的办理无异于复议机关内其他部门对普通行政事务的处理,一般需要按照办件的内部流程逐级报批,复议程序没有体现复议活动以解决行政争议为内容的特点。书面审的贯彻进一步排除了申请人和被申请人对复议的参与,复议程序因此呈现出较强的内部行政程序特点。行政复议通常被认为的相对于司法救济所具有的高效、灵活、便捷的行政优势遂递减在层级繁琐的公文旅行途中。

 

第二,没有为申请人参与复议过程作出制度安排,被申请人较之申请人与复议工作人员的接触更为密切,二者在程序中并未得到同等对待。作为一种行政内部自我纠错的监督机制,行政复议的功能更强调维护客观行政法秩序、而非申请人主观权利的维护。在程序构建上体现为较强的复议机关主导色彩,强调通过复议工作人员的努力去查明事实真相,并不重视申请人与被申请人之间的对抗对复议过程的推动。书面审原则的贯彻又使得复议工作人员对事实问题的查明更多依赖于被申请人提交的证据材料,在办案过程中更重视与被申请人之间的沟通,申请人在复议过程中基本处于无所作为的状态。申请人既没有机会向复议工作人员陈述自己的意见,也没有机会与被申请人展开辩论,从而无法有效影响复议决定的作出。在大量复议案件中,申请人将申请书递交给复议机关后就是消极等待复议决定。由于未能参与到复议案件的审理过程中,无法知晓办案人员是如何认定事实的,如果复议决定对其不利,申请人自然会选择提起行政诉讼。参与原则的缺失由此导致复议决定失去申请人的认同基础。

参与原则的缺失,在不利于保护申请人利益的同时,也使得律师代理在复议中发挥作用的空间极其有限,律师作为法律专业人员对于法律争议有效解决所能发挥的积极作用在复议中无法体现,无助于复议专业性的提升和案件审理质量的提高。

 

第三,复议案件原则上实行书面审,不进行言词辩论,只在申请人提出要求或者复议机构认为必要时,听取申请人、被申请人和第三人的意见 。书面审查导致复议排除适用直接言词原则,申请人与被申请人之间没有机会展开辩论,各自意见基本都是单向向复议机关提出,没有体现裁决争议行为应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。实践中由于复议工作人员还同时承担了其他大量行政工作,很难以全部精力投入到复议案件的办理中,很少就事实问题再进行调查,主要通过对被申请人提交的材料进行书面审查来查明事实。[3]而我国目前由于行政决定程序自身并不完善,证据的收集和认定等方面还存在不少的问题,需要当事人双方在复议案件审理过程中就事实问题展开对质。书面审在行政程序自身并不完善的情形下,应当说非常不利于查明事实问题。复议决定的事实基础通常就建立在作出具体行政行为认定的事实基础之上,复议决定中维持决定所占比例较高也就并不奇怪。

 

第四,为突显行政的灵活、便捷,强调简化程序,不对复议程序具体规则作出全面、可操作性的规定,特别是没有对证据制度作出规定,复议决定的理性基础欠缺制度保障。基于对程序规定过细会束缚办案人员的手脚的假设,当前立法对复议程序的规定比较简单,可以说有过度简化之嫌,欠缺必要的基本制度规定,导致办案人员无所适从。如调查取证程序问题:一方面是调查取证工作需要细化规定,需要明确复议机关的调查职权是遵循职权调查原则还是有限调查、复议机关能够采取哪些调查措施等等;另一方面是实际工作中复议工作人员由于难以专职于复议工作,调查取证工作有时没有时间保证,难以落实。再如证据规则的问题,复议证据种类、证据的证明能力与证明力如何认定、举证责任如何分配、证明标准等都没有明确规定。

 

第五,行政复议过程封闭、不透明,不向社会公开,复议决定书不向申请人和被申请人作出详细的理由说明。人民法院审理案件实行公开原则,公民可以到庭旁听,案件审理的过程应向公众公开,接受公众的监督。反过来,庭审过程的公开, 有利于增进当事人和公众对判决的认同。行政复议由于实行书面审原则,不公开举行,公众无法旁听,其公正性难以得到社会认同,更难得到当事人的认同。行政复议过程的不透明无疑是行政复议背上官官相护之名的主要原因之一。

 

第六,制度用语刻意避免司法色彩,造成理解和认同的困难。如以申请人和被申请人替代当事人,不规定回避制度,不使用案件、管辖等典型诉讼概念。

 

二、行政复议程序制度改革的方向是要能够保障公正解决行政争议

 

现行行政复议程序所呈现出来的诸项特点,其实就是其存在的诸多缺陷,而且这些缺陷都属于结构性程序制度缺失。立法当初为突显行政复议与行政诉讼之不同,也为体现行政解决争议所具有的高效、便捷优势,高举反司法化的大旗,却未料程序构建的反司法化制度定位反被指称为造成目前行政复议面临诸多困境的罪魁祸首。究其原因,源于两个背离的发生:

 

第一,行政复议功能定位与行政复议启动机制的背离。行政复议到底是行政的内部监督机制还是公民的权利救济机制?这个问题立法之初就存在、且延续至今。虽然这并非一个非此即彼的问题,而是哪一个是行政复议的首要功能和制度基础的问题,因为这两种功能如一枚硬币之两面可以同时存在,但将何者作为行政复议制度的基础却会形成不同的制度取舍。对这个问题的判断应以行政复议的启动为逻辑前提,因为过程是启动之后的延续。既然行政复议与行政诉讼一样实行不告不理的原则,即行政复议因公民、法人或其他组织的诉求才能启动,那麽,行政复议当然首先应当是公民的权利救济机制,否则,公民来申请行政复议目的何在?因此,权利救济才是行政复议的主要功能,而监督功能则在权利救济过程中得以实现,可谓是行政复议的副产品。[4]比较行政复议与审计、监察等内部监督机制,可以看到后者由行政机关主动启动,而非如行政复议那样应公民之诉求而启动。目前的内部监督机制定位将因申请人的主观诉求而启动的程序演变成维护客观法秩序的过程,且在此过程中过度忽视申请人作用的发挥,于申请人而言极不合理。过于忽视申请人在行政复议过程中的程序权利的制度安排,必然导致申请人选择放弃行政复议。就目前行政复议工作人员的力量和具体行政行为的数量与每年的行政复议案件的数量之间的比值而言,是相当不匹配的。行政复议案件与行政诉讼案件每年的数量基本持平也反映出行政复议被作为解决行政争议的数量主力军的预期并未能出现。可见,没有申请人的诉求,行政复议就成了无源之水,上级监督下级行政机关依法行政的目标也就失去了实现的平台。

 

第二,行政复议程序定位与行政复议行为特性的背离。基于内部监督机制功能定位之下的反司法化的程序定位,背离了行政复议作为一种争议裁决活动的行为特性,复议决定由此失去程序公正与程序理性基础,程序与实体背道而驰。行政复议行为内容客观上体现为裁决争议,是由复议机关对公民、法人或其他组织与行政机关之间产生的行政争议进行裁决的活动,其程序构造涉及三方主体:复议机关、复议申请人、复议被申请人。行政复议程序制度应当为这三方主体各自在行政复议的职能及因此而产生的程序权利义务作出制度安排,忽视哪一方主体,复议程序构造都是有缺陷的,非为完整之程序。目前反司法化的程序定位造成行政复议程序照搬行政决定的二方主体程序构造,由行政复议机关依职权推进程序形成复议决定,欠缺基本的两造对抗程序构造,程序构造存在严重缺陷,与行政复议行为的内容不匹配。

司法化与反司法化之争源于裁决争议本是司法性质的活动,但复议机关性质又归属行政机关,那么,行政复议程序是依机关性质定位为行政程序还是按行为内容定位为司法程序?其实如果采完全司法化,则行政复议同质于行政诉讼,几无存在之制度基础;如果采完全反司法化,则背离裁决争议对公正性的基本要求,几无存在之现实基础。由此可见,如果承认行政复议与行政诉讼是解决行政争议的二元机制,完全司法化与完全反司法化都属极端情形,实则不可能、不理想。正是基于此,尽管学者针对反司法化的大旗祭起司法化的大旗,其实质在于对行政复议呈现出来的过度行政主导的实践性格进行纠偏,[5]更多是对改革方向的强调。学者所言的司法化绝非将司法程序照搬至行政复议中,而是在肯定行政复议制度的行政性的同时,强调引入司法中的程序公正因素来公正解决行政争议。如极力主张行政复议司法化改革的周汉华教授即这样表述他的行政复议司法化内涵:“行政复议制度的司法化,从性质上讲是在保持以行政方式解决争议的效率的同时,尽量引入司法程序所具有的独立性和公正性,使行政复议制度实现公平与效率的有机结合,最大限度保护公众的合法权益。”[6]