摘要：行政法律规范中存在大量关于书面形式要求的规定。传统的书面形式通常是以纸质媒介作为载体，以易于阅读的形式体现意思表示，其具有警告、识别、验证、终结、延续等功能。在数字化行政中，基于行政程序的非形式性原则，数据电文形式作为一种替代书面形式，广泛应用于行政活动中，但却与传统的书面形式要求存在冲突。为了纾解存在的张力，行政程序应当以功能等效原则为指引，设计数据电文形式作为替代书面形式的搭桥规则。然而，在数字化行政中，行政机关使用替代书面形式也并非没有限度，一方面，需要坚持自愿原则，避免“仅有数字”问题；另一方面，需要坚持数字平等，消除“数字鸿沟”问题。在行政程序法典的立法设计中，应当规定替代书面形式的原则、条件、形式及例外等内容，以此为“切口”对数字行政程序进行体系性回应，进而推进数字法治政府建设。
关键词：公共数据开放；授权运营；数据要素；数字经济；数字政府
一、问题的提出
数字政府建设正逐步跨入2.0时代，从信息化到数字化的转型已经全面开启，并在新冠疫情的影响下快速发展。数字政府并非是电子政务的简单替代，数字政府建设也并非是简单添置数字设备和搭建系统网络；相反，数字政府是一个全新的概念，它涉及政府治理理念、职责边界、组织形态、履职方式以及治理手段的系统性变革。就公众与政府的互动关系而言，数字化行政主要体现在三个方面：一是数字通信，即公众与政府之间利用信息和通信技术进行沟通互动；二是数字服务，即政府服务由早期的面对面服务逐渐转变为在线服务、移动服务；三是数字行为，即行政行为的部分自动化或者完全自动化。从本质上看，公共行政的数字化转型首先体现为行政程序的数字化，尤其是行政程序形式的转变，即由传统政务中以书面形式为主转变为以电子文件、电子签名（章）、电子邮件、电子数据交换等数据电文形式为主，信息和通信技术的快速发展与广泛应用使重新设计基于纸张媒介的旧行政结构成为可能。由此便引发了一系列亟待厘清的基础性问题：书面形式要求在行政法中的功能定位是什么？在数字化行政中数据电文形式替代书面形式的可能性及可接受性为何？行政法又应当如何回应行政程序中的替代书面形式问题？
从理论位阶的角度看，上述问题本质上涉及行政程序中的形式要求问题。在行政法理论中，非形式性原则（Grundsatz der Nichtförmlichkeit）是行政程序法中的重要原则，其主张行政机关享有相应的程序自由裁量权（Verfahrensermessens），只要没有特殊的形式要求，公民与行政机关之间的互动原则上可以采取任何形式。然而，行政程序的制度设计及形式选择必须以不妨碍公民基本权利的实现为前提条件，这意味着在数字化行政中使用数据电文形式等新形式替代传统的书面形式仍然需要一个明确的法律框架，以便即使对于需要书面形式的行政行为，也能够采用具有法律约束力的电子行为。对此，德国《行政程序法》（VwVfG）第3a条、第35a条、第71e条以及《电子政务法》（EGovG）和《在线访问法》（OZG）对数字化行政中的替代书面形式问题进行了规定。日本则于2019年5月颁布实施《数字程序法》（デジタル手続法），专门对行政数字化的基本原则与具体规则进行规定。我国虽然尚未制定统一的行政程序法，但是一些重要的政策文件已经对上述问题提出了要求与指引。《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称《数字政府指导意见》）明确提出“全面建设数字法治政府，依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新”。党的二十大报告亦明确指出“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。
在此背景下，无论是“依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新”，还是“推进程序法定化”，均需要行政法学从理论及规范层面对数字化行政中的替代书面形式问题给予积极回应。在理论研究方面，已有的研究成果或从宏观视角对数字法治政府进行整体描述，或从中观视角对自动化行政、非现场执法、技术性正当程序等单一制度进行具体探讨，但很少从微观视角对上述基础性问题展开精细分析。相比较而言，书面形式要求在电子政务和数字政府建设中所引发的法治问题引起了德国公法学者的广泛关注和深入探讨，相关理论及实践经验亦值得我国参考借鉴。当前，我国正在着手研究行政法和行政程序法的法典化工作，对上述基础性问题进行深入讨论，并以立法形式予以解决，不仅可以使行政法变得“数字友好”，而且对推进数字法治政府建设亦有积极作用。职是之故，本文主要借鉴国内外已有的理论及实践成果，对数字化行政中书面形式面临的困境及可能的出路展开研究，以期为我国数字法治政府建设提供镜鉴。
二、书面形式要求成为数字化行政的绊脚石？
在法学理论中，形式要求是一个标准的法教义学理论，尤其是与意思表示或者法律行为的效力问题密切相关。德国学者耶林就曾写下著名的格言：“形式之于法律行为，犹如印纹之于钱币。”换言之，形式与法律行为最初属于一个整体，法律行为完全基于形式而存在，只要未遵守形式，就不存在法律行为。一般认为，形式要求通常具有警告功能、咨询与指导功能、澄清与证明功能以及文件功能等。在传统的法学理论及法律规范中，形式要求主要集中体现为书面形式要求。在数字化之前，除了录音之外，书写是通过使用符号和标识来固定语言并以固定形式传输和存储的唯一方式。与录音相比，书写还有一个很大的优势，即无需任何技术辅助即可感知。然而，在数字时代，数字化行政代表着在具象声明（verkörperten Erklärung）的意义上对书写的克服与超越，因为具象、约束和材料本身就代表着一种障碍，由此数字化行政与书面形式要求之间的张力便产生了。
（一）法律中的形式要求
在对数字化行政与书面形式要求之间的冲突展开具体讨论之前，有必要对法学理论中形式要求的一般原理进行简要阐述，明确形式要求在理论与实务中的历史演变、具体样态及功能定位，这有助于认清书面形式要求在整个法学理论体系中所处的位置。
1.历史演变
在法律领域，有关“形式”的论题可以一直追溯到罗马法，古罗马在契约的效力上，即采取重形式而轻意思的原则。在罗马法发展的初期，只有具备某些形式的行为才具有法律约束力，“使法律执有制裁武器的，不是一个允约，而是附着一种庄严仪式的允约。仪式不但和允约本身有同样的重要性，仪式并且还比允约更为重要”。如果一个形式被遗漏了或者用错了，则允约就不能强行；相反，如果所有形式经表明已经完全正确进行，则纵使以允约是在威胁或者欺骗之下作出为辩解，也属徒然。
随着的社会的变迁，人们越来越普遍地意识到，法律事务往来受到形式要求的严重阻碍。为了促进商业交易的达成，在现代法学理论中，对于法律行为，大多适用形式自由原则（Grundsatz der Formfreiheit），即法律行为以“不要式”为原则，以“要式”为例外，凡法律未明确规定要式的，于意思表示之外，法律行为无需履行一定的形式。比较各国之立法，《法国民法典》最先确立形式自由原则，但为了弥补单纯形式自由原则的缺陷，在证据规则方面的限制性规定在一定程度上又鼓励了要式主义。《德国民法典》也采用形式自由原则，不过规定了各种例外情形，尤其是在不动产法和家庭及继承法领域。我国《民法典》第135条前半句规定“民事法律行为可以采用书面形式、口头形式或者其他形式”，可视为我国亦采取法律行为形式自由原则。不过，我国《民法典》第135条后半句也规定“法律、行政法规规定或者当事人约定采用特定形式的，应当采用特定形式”，可视为是形式自由原则的例外。总体而言，在现代法学理论中，法律行为虽然适用形式自由原则，但是仍然有大量法律规定要求遵循严格的要式主义。
2.具体样态
比较各国之立法，法律中形式要求的具体样态有不同的类型，且主要规定在民事法律规范中。例如，《德国民法典》在总则编“意思表示”一节中规定了五种法定形式（gesetzlichen Formen）：一是书面形式（Schriftform），由《德国民法典》第126条规定，要求书面文件的亲笔签名；二是电子形式（Elektronische Form），由《德国民法典》第126a条规定，要求签发人必须在电子文件上加上自己的名字，并提供合格的电子签名；三是文本形式（Textform），由《德国民法典》第126b条规定，主要是为了记录的目的而存在；四是公开认证（Öffentliche Beglaubigung），由《德国民法典》第129条规定，公证员按照德国《公证法》第39条及以下规定对签名人的身份进行证明，并不涉及文件的内容；五是作成公证证书（Notarielle Beurkundung），由《德国民法典》第128条规定，是最强的形式，公证人不仅应当审核签名，而且还应审核文件的内容。与《德国民法典》相比，我国《民法典》则在总则编“民事法律行为”的“一般规定”中规定了三种具体形态，即书面形式、口头形式和其他形式。参照《德国民法典》的规定，根据我国《民法典》及其他法律、行政法规的规定，结合本文所关注的问题，笔者重点对书面形式进行分析。
关于书面形式的内涵及外延，理论界与实务界尚存在争议。在比较法中，《德国民法典》第126条第1款规定，书面形式主要是指由行为人亲笔签名的文件，签署的姓名必须处于文件的下方，并且覆盖整个文件，文件的信息载体主要以纸质媒介为主。所谓的亲笔签名是指文件的制作人必须亲自签署姓名。因此，可以将《德国民法典》中的书面形式简要概括为“纸质媒介+亲笔签名”。我国《民法典》第469条第2款延续了原《合同法》第11条的规定，对书面形式作出如下界定：“书面形式是合同书、信件、电报、传真等可以有形地表现所载内容的形式”，同时第469条第3款还规定了书面形式的“拟制形式”，即“以电子数据交换、电子邮件等方式能够有形地表现所载内容，并可以随时调取查用的数据电文，视为书面形式”。从上述规定可知，我国《民法典》第469条对书面形式的定义性规定主要强调“有形地表现所载内容”，其内涵与外延相当宽泛。
在理论上，我国民法学者对书面形式的内涵进行了限缩解释，在“有形地表现所载内容”之外增加了“文字”要素，将书面形式界定为借助有形载体并以文字来呈现法律行为的内容。综上，可以将我国法语境中的书面形式简要概括为“有形地表现所载内容+文字”。不过，从我国《民法典》其他条款以及其他法律领域对书面形式的规定来看，其使用目的似乎更符合“纸质媒介+亲笔签名”这一古典界定。这从侧面也反映出《民法典》本身对书面形式的规定存在内在逻辑矛盾问题，并且与其他特别法对书面形式的规定不相符，鉴于法律统一化的需要，有必要对我国法律体系中书面形式的规定进行整体检视，作出符合逻辑与实践的规定与解释。
3.功能定位
既然在现代法学理论中，法律行为（或者意思表示）形式自由已经成为一项基本原则，那为何各国的立法仍然存在大量有关形式要求的规定呢？除了受到罗马法中严格的形式主义传统的影响外，这还与形式要求的功能或者目的密切相关。正如学者所指出的，“对形式的要求的确存在着一些正当的、实践上的原因。形式使行为具有确定性和清晰性，它们不仅可以指明所做事情的特点，说明该行为完成的时间，还可以让当事人在实施一个行为之前有一个停顿，以便确保他们知道决定性的时刻已经来临”。《德国民法典》的立法理由书也曾对规定形式要求的目的作出如下说明：“遵循某种形式之必要性，可给当事人产生某种交易性质气氛，可唤醒其法律意识，促使其三思，并确保其作出之决定之严肃性。此外，遵守形式可明确行为之法律性质，仿佛银币上之印纹，将完整的法律意思刻印在行为上面，并使法律行为之完成确定无疑。最后，遵守形式还可以永久性保全法律行为存在及内容之证据；并且亦可减少或者缩短、简化诉讼程序。”
根据现有的理论与实践经验，总体而言，法律中的形式要求主要具有以下几项功能：一是警告功能，绝大多数形式要求的目的均在于保护表示者不在重大或者有风险的法律事务往来中仓促行事。二是咨询和指导功能，某些形式要求（如公证证明）除了具有警告功能外，由于有公证员的介入，还具有咨询和指导功能。三是澄清和证明功能，形式要求可以将正式的意思表示或者法律行为与单纯的初步磋商区分开来，确定和澄清法律行为的内容，并促进对其内容的证明。四是文件功能，也可以视为是证据功能的一个基础要素，确保表示通过永久可用性和可检索性的媒介来提供信息是文件功能的首要内容。五是控制功能，某些形式要求具有确保监管监测的目的，有利于监管机构对某些法律行为进行监管。六是阻止功能，某些形式要求（如要求提供公证证明）具有阻止法律行为达成的目的，尤其针对一些游离在违法边缘或者具有极大投机性的行为。
（二）书面形式要求在行政法中的重要性
在所有的形式要求中，尽管书面形式是“最弱的”法定形式要求，但却是最为基础和最为常见的形式要求，无论是私法和公法均有大量有关书面形式的法律规定。德国学者托马斯·格罗斯（Thomas Groß）曾对德国公法中有关书面形式要求的规定进行梳理，发现大约有3000条法规包含了形式要求，主要体现为“书面”、“书面形式”、“签名”、“记录”、“表格”等术语的使用。在我国法语境中，书面形式相关的问题主要受到私法学者的关注和讨论，而公共行政或者行政程序中的书面形式问题较少受到公法学者的关注。基于此，笔者结合国内外公法学界的相关理论学说，主要从规范分梳和学理争辩两个方面对行政法中的书面形式要求问题展开分析。
1.规范分梳
为了比较完整且全面地揭示书面形式要求在行政法中的重要性，笔者首先对我国行政法律规范中有关书面形式要求的代表性规定进行梳理，主要以《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》为主，对书面形式要求所涉及的用语表述、行政程序或者行政活动进行分析。从上述法律的具体规定可知，当前我国主要行政法律规范中有关书面形式要求的规定主要具有以下几个特征：第一，从条文数量上看，在我国行政法律规范中，存在大量有关书面形式要求的规定，仅“行政三法”就有30余条有关书面形式要求的条款，这与书面形式要求在民法规范中的现状相似。第二，从术语使用上看，在我国行政法律规范中，有关书面形式要求的术语并不统一，仅有少数条文直接使用“书面形式”，其他条文则更多使用“书面”“笔录”“记录”等术语，并且对这些术语的内涵并未作出明确界定，这与民法存在区别。第三，从适用场景上看，在我国行政法律规范中，有关书面形式要求的规定涵盖了申请、听证、行政决定作出、告知（通知）等重要的程序步骤，既包括内部行政程序，即行政机关内部的互动，也包括外部行政程序，即行政机关与相对人之间的互动。第四，从所涉行政行为类型上看，在我国行政法律规范中，书面形式要求所涉及的行政行为较为多样，既有行政法律行为和行政事实行为，也有内部行政行为和外部行政行为。总体而言，从法规范梳理的情况看，尽管当前我国正在大力推进数字政府建设，将行政程序及行政行为予以数字化，但是书面形式要求的有关规定仍然大量存在于行政法律规范中。
2.学理争辩
尽管书面形式要求在公法中的相关问题却较少获得我国公法学者的青睐，但这并不意味着书面形式要求在公法中不存在任何争议。仔细梳理国内外公法学者已有的研究，有关书面形式要求在公法中的学理争辩主要体现在以下两个方面。
第一，从基本权利保障的角度看，在数字化行政的背景下，公民是否享有基于书面形式要求的基本权利？针对这一问题，国内学者主要以平等权保护为基点，将那些没有或者缺少智能设备而无法融入数字社会的群体概念化为“数字弱势群体”，并提出应当通过“数字人权”来保障数字弱势群体的一系列权利，但并未明确提出公民享有基于书面形式要求的基本权利。国外学者对该问题的讨论则更为深入和具体，尤其是德国公法学界针对书面形式的宪法保护问题进行了深入讨论。在数字化进程早期，一些学者就曾旗帜鲜明地提出，公民应当享有所谓的“防御信息技术基本权”（Grundrecht auf IT-Abwehr）或者“防御数字化的权利（Recht auf Abwehr der Digitalisierung）、“媒体自决基本权”（Grundrecht auf mediale Selbstbestimmung）或者“纸质通信权（Recht auf Papierkommunikation）”，基于上述权利保障要求，书面形式要求受到宪法保护，在行政程序完全数字化的背景下，不能强制公民通过电子方式访问行政机关，也不能以其他方式完全取代书面形式。对此，一些学者认为，书面形式要求本身不受宪法保护，其不是基本权利的承担者，原因在于：宪法保障的原则是，在一个民主法治国家，必须为所有公民创造有效访问国家机关的机会，即便是为了保证公平裁判，也不能过度延伸为媒体自决的基本权利或者公民的纸质通信权。相反，国家与公民之间的互动从根本上对新型传播媒体是开放的，否认可变性就等于否认人类人格、后工业社会和部分宪法现实的可变性。综上所述，不存在基于书面形式要求的基本权利，不过，从防止歧视需要为那些因任何原因被排除在数字技术使用之外的人创建后备解决方案，但是这种社会和宪法义务只有在特殊情况下才会浓缩为主观权利。
第二，从构成性理论的角度看，书面形式要求对行政行为的成立、合法性及有效性是否具有法律意义？长期以来，在我国民法学者的论述中，书面形式要求通常在法律行为或者意思表示的成立或者生效要件中进行讨论。受民法理论的影响，我国公法学者对书面形式的讨论主要涵盖在行政行为基础理论中，不过理论观点并不一致：一种观点认为，以书面形式为主的形式要求对行政行为成立、合法性及有效性等均具有法律意义。胡建淼教授认为，“形式”对行政行为具有四个方面的法律意义：一是影响行政行为的成立；二是影响行政行为的合法性；三是影响行政行为的有效性；四是影响行政相对人权利义务形成变更和消灭。在此基础上，他进一步指出，书面是行政行为最大量、最普遍、最常见的形式，“行政行为必须采取书面形式，除非法律法规另有规定，这应当成为行政行为形式的主要原则”。一种观点认为，以书面形式为主的形式要求属于程序正当的内容，主要影响行政行为的合法性。例如，何海波教授认为，“行政决定没有采用法律规定的书面形式，属于违反行政行为方式的要求”，应定性为程序违法进而导致撤销的后果。还有观点认为，应当对行政行为形式违法与形式瑕疵的界限作出区分，严格限制形式瑕疵及其补正的适用范围。在比较法中，按照德国行政程序法的相关理论及实践，若行政行为不符合法律规的书面形式要求，则该行为通常是无效的，当然若书面形式不符合法律明确性和法律确定性，且仅用于秩序和证明的目的，则并不能构成行政行为无效的理由。综上所述，书面形式要求对行政行为的合法性判断具有法律意义，甚至可能构成行政行为无效或者撤销的理由。
（三）数字化行政与书面形式要求之间的张力
数字化行政的重要内容便是数据电文形式在公民与政府的互动过程中广泛使用，无论是公民向政府提出申请，还是政府作出行政决定及通知，数据电文形式均成为重要的媒介和载体。在此背景下，数字化行政如何满足行政法律规范中的书面形式要求就显得格外重要，因为这涉及行政行为的合法性判断和公民的合法权利保障。基于此，笔者将从实践样态和现实困境两个方面对数字化行政与书面形式要求之间的紧张关系进行探讨。
1.实践样态
自《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）于2016年9月印发以来，国务院陆续发布了一系列文件指导和部署“互联网+政务服务”，各级政府部门也进行了大量实践探索，“最多跑一次”、“一网通办”、“一网统管”、“接诉即办”、“非现场执法”等创新实践不断涌现，数字治理成效不断显现。2019年4月，《国务院关于在线政务服务的若干规定》以行政法规的形式对在线政府服务涉及的重要问题进行了规范，目的是全面提升政务服务规范化、便利化水平，对在线政务服务中行政机关应当承担的主要义务进行了规定。2022年6月，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）发布，为我国数字政府建设进行了顶层设计，这也标志着我国数字政府建设迈入新阶段。为了具体揭示数字化行政的实践面貌及运作机理，笔者分别选取政务服务和监管执法领域的数字化行政创新实践进行说明。
第一，一网通办。《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）曾指出，“互联网+政务服务”的目标是让企业和群众办事“更方便、更快捷、更有效率”，并对“优化再造政务服务”提出了具体举措，要求与居民教育医疗、户籍户政、社会保障、劳动就业等密切相关的事项要做到“应上尽上、全程在线”，推动办事材料的“目录化、标准化、电子化”，开展在线填报、在线提交和在线审查。在此背景下，“一网通办”成为各级政府部门落实“互联网+政务服务”的重要举措。以上海市浦东新区为例，其“一网通办”建设始于2017年4月，主要包括企业审批事项、个人社区事务的“一网通办”和政府政务信息的“全域共享”。其中，企业审批事项“一网通办”主要依托网上政务大厅，实现企业审批事项在网上预审、网上受理、审查、决定和发证。总体而言，从政务服务流程优化的角度看，“一网通办”就是要实现政务服务事项网上申请、受理、审查、决定和送达，缩短办理时限，节约办事成本。
第二，非现场执法。《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）提出深入推进“互联网+监管”，要求探索推进以远程监管、移动监管、预警防控为特征的非现场监管，提高监管精准化、智能化水平。在此背景下，“非现场执法”被广泛应用于城市综合治理、道路交通违法查处、生态环境保护执法等领域，上海市和南京市还分别制定了《上海市浦东新区城市管理领域非现场执法规定》和《南京市非现场执法管理暂行办法》。所谓的非现场执法主要是指“行政机关运用现代信息系统，通过监控、摄像、录像等技术手段，在执法人员不直接接触行政相对人的情况下，采集、记录其违法证据，进而对其作出行政处罚的执法方式”。以上海市浦东新区城市管理非现场执法为例，浦东新区将超出门窗和外墙经营、占道设摊、占道洗车、工程渣土运输车辆未采取密闭或者覆盖措施等作为非现场执法首批事项，实施“全流程、全闭环”式非现场执法，即运用现代信息技术手段收集、固定违法事实，采用信息化等方式完成违法行为告知、调查取证、文书送达、罚款收缴等流程。
上述这些实践样态与传统的行政活动实践存在较大的区别，其中最为明显的就是利用数字技术进行行政流程再造，促进行政程序的部分数字化，甚至是完全数字化。
2.现实困境
作为一种全新的政府运行模式，数字政府对原有的政府架构、行政方式、行政观念、行政程序等提出了挑战，尤其是与传统行政法律体系中的书面形式要求存在张力，甚至引发了诸如数字形式主义等新问题。
第一，以数据电文形式为主的数字化行政运行体系与现有的行政法规范存在紧张关系。一方面是“一网通办”、“最多跑一次”、“非现场执法”等数字化行政创新实践不断涌现，行政活动进一步向无纸化、数字化方向发展；另一方面是现有行政法律规范存在大量有关书面形式要求的规定，尤其适用于申请、行政决定、复议、诉讼和其他重要的程序步骤，如《行政处罚法》第52条规定“行政处罚决定书”应当“由执法人员签名或者盖章”、《行政许可法》第38条规定了“准予行政许可的书面决定”和“不准予行政许可的书面决定”等。
第二，以数据电文形式为主的数字化行政运行体系与公民的程序权利保障之间存在紧张关系。在司法实践中，行政机关未按照法定书面形式作出行政行为经常引发争议。有的行政复议机关认为行政机关“违反法定程序”，并作出撤销处罚、责令重作的决定；有的法官认为行政机关违法；有的法官则认为仅为程序瑕疵，不影响处罚决定。
第三，媒体中断（Medienbrüchen）给行政机关带来巨大成本，引发数字形式主义问题。所谓的媒体中断是指电子文件与具象化文件（materialisierte Dokumente）不能相互“无缝”对接，一方面，电子文件通常需要首先被具象化，即打印出来，这样它们才能被归档到文件夹中；另一方面，书面文件必须被数字化，即扫描转换，这样它们才能作为电子邮件发送和存储。媒体中断不仅需要花费大量的时间和精力，而且还容易伪造和篡改，再加上受到规则约束和惯性思维影响，导致出现数字形式主义现象，各类政务APP或者系统徒有空壳，呈现出空中楼阁特点。
三、数字化行政中替代书面形式的可能性及可接受性
在数字化行政中，数据电文形式的大量使用势必将波及行政法律规范中的书面形式要求。如何处理传统书面形式要求面临的困境呢？从理论与实践发展来看，以数据电文形式为代表的“替代书面形式”（Schriftformersatzes）可以纾解传统的书面形式要求在数字化行政中面临的种种困境，正如“替代性纠纷解决机制”（ADR）可以弥补传统法律纠纷解决模式之不足一样。一方面，承认以数据电文形式为代表的替代书面形式之独立性具备合理性；另一方面，行政程序的非形式性原则和功能等效原则可以确保替代书面形式的可能性及可接受性。
（一）书面形式困境的纾解路径：替代书面形式
从国内外的理论与实践来看，面对传统书面形式在数字化行政中遭遇的困境，主要有两种解决方案：一种是通过法律解释或者法律规定将数据电文形式由书面形式所涵盖；另一种是数据电文形式构成新的形式要求，在功能等效条件的情况下可以作为传统书面形式的替代形式。这两种解决方案事实上均涉及一个核心问题：作为替代书面形式的数据电文形式（或者电子形式）能否作为一种独立的形式要求？
关于数据电文形式能否作为一种独立的形式要求，理论界与实务界存在争议。在比较法中，《德国民法典》第126a条将“电子形式”作为一种独立的形式要求，并明确指出法定书面形式可以由电子形式代替，前提条件是作出表示的人必须将其名字附加于该表示，并依《签名法》将合格的电子签名加到电子文件上。欧盟《电子身份识别和信托服务条例》（eIDAS）第3（35）条将“电子文件”界定为“以电子形式存储的任何内容，特别是文本或声音、图像或视听记录”。我国《民法典》并未赋予“数据电文形式”独立的法律地位，而是通过两种方式将其纳入“书面形式”的范畴：一方面，将电报、传真等传统的数据电文形式直接规定为书面形式；另一面，将电子数据交换、电子邮件等新型的数据电文形式拟制为书面形式。我国《电子签名法》第2条第2款将“数据电文”界定为“以电子、光学、磁或者类似手段生成、发送、接收或者储存的信息”。从立法技术上看，《德国民法典》主要采取“单独规定+符合条件替代书面形式”，我国《民法典》则采取“涵盖规定+符合条件拟制为书面形式”。
在理论上，主流观点认为，数据电文形式属于书面形式的特殊样态，原因在于，从表现形式上看，电报、传真等最终都必须将信息附载、体现于书面之上。对此，也有观点认为，数据电文形式与书面形式、口头形式以及行为形式存在明显的区别，不属于上述任何一种形式，应当构成独立的形式要求，与书面形式并列，由法律进行单独规定。笔者赞同后一种观点，主张将数据电文形式作为一种独立形态的形式要求，主要理由如下。
第一，从法律传统和使用习惯来看，传统的书面形式通常是以纸质媒介作为载体，以易于阅读的形式体现思想陈述。数据电文形式主要以数据电文为载体，使用多种类型的信息符号，具有无形性，非为有形、可触摸的实体，且通常需借助技术设备来感知，这与书面形式存在明显区别。
第二，数据电文形式与书面形式在适用规则上存在差异。以生效规则为例，从国内外立法来看，数据电文形式普遍单一地采取到达主义，甚至辅以检索到达、推定检索等规则，而书面形式的生效规则较为多样，也较为复杂。
第三，从功能定位上来看，尽管形式要求通常具有警告功能、咨询与指导功能、澄清与证明功能以及文件功能等，但并非所有形式均具备上述功能。纸式书面形式的一些严格功能是数据电文形式所不具备的，功能上的分野决定了书面形式与数据电文形式之间不是包含与被包含的关系，而是并列关系。
第四，从立法经验来看，将数据电文形式独立于书面形式具备可行性。在比较法中，《法国民法典》《荷兰民法典》和《德国民法典》均将电子形式作为新形式，而我国其他部门法已经存在将二者进行并列的规定，如《商标法》第22条第3款规定商标注册申请等有关文件，可以以书面方式或者数据电文方式提出。
综上所述，将数据电文形式勉强地涵盖在书面形式要求中，在逻辑起点上具有先天缺陷，无法解决规则适用上的差异，表面上的统一也无法掩盖实质上的分离。因此，将数据电文形式作为一种独立的替代书面形式具备合理性，这便为解决数字化行政中传统书面形式要求面临的现实困境提供了先决条件。
（二）非形式性原则为替代书面形式提供可能性
如前所述，在现代私法理论中，法律行为主要适用形式自由原则。与此类似，在行政法理论中，非形式性原则亦是行政程序的重要原则，旨在使行政机关在设计程序方面也具有相对广泛的自由裁量权，维持行政之弹性及效率。从这个意义上看，程序自由裁量权也可以视为是非形式性原则在另一个层面上的相同表达。行政程序应当能够实现有效的行政活动，而不会对行政机关与公民的互动沟通进行过度监管。不过，非形式性原则仅意味着行政机关没有义务以某种形式约束的方式设计行政程序，但这并不妨碍行政机关遵守某些非强制性的程序措施，如举行口头听证会。若上述非强制性程序措施已经在行政活动中多次实施，那么行政机关在某些情况下就可能受其自身义务的约束，非强制性措施亦可能演变为形式要求。尽管行政程序基本上是非形式性的，但对于某些类型的行政程序而言，遵守某些特定手续可能是必要的。如果基本权利在行政程序中受到强烈干预，而某些程序性保障是不可或缺的，更是作为宪法所保障的有效法律保护的最低要求，那么这些基本的程序性保障将被视为是一种不成文的权利，其结果是，违反这些程序性保障与违反法律明确规定的形式要求一样不合法。此外，需要强调的是，“非形式性”并不意味着行政机关可以不与公民进行任何正式的接触，事实上所有关于行政程序的规定都使公民和行政机关之间的互动接触具有结构性和纪律性，从而限制行政权力的行使。
在比较法中，一些国家（地区）的行政程序法已经正式确立了非形式性原则的法律地位。德国《行政程序法》第10条规定：“行政程序不应当受到某些形式之约束，除非有关于程序形式的特殊法律规定。行政程序的实施应当简单、便利和快捷。”从体系定位上看，第10条位于德国《行政程序法》的第二部分，属于“程序原则”的内容，且紧随第9条关于行政程序的定义之后，这使得非形式性原则的特殊意义因其外在的体系位置而得到强调；从规范目的上看，第10条为整个行政程序确立了具有法律约束力的准则，其目的是为了确保在时间和方式上有效地处理行政事务，以维护行政机关和有关各方的利益。在欧盟层面，非形式性原则体现在不同层次的规范中：首先是《欧盟基本权利宪章》第41条关于“良善行政权利”（right to good administration）的规定，它要求行政机关在“合理的时间内”处理其事务；其次是《欧盟良善行政行为守则》（The European Code of Good Administrative Behaviour）第17条关于“作出决定的合理时限”，它要求行政机关在合理的时限内作出决定和采取行动；最后是尚未转化为法律的《欧盟行政程序法示范规则》，其中个别条款强调要避免“不必要的手续”，可以视为是有关行政程序“非形式性”的表现。
我国虽然尚未制定统一的行政程序法，但是从分散在各行政法律规范中的程序性规定来看，就行政行为而言，除法律有特别规定外，一般无需举行听证，干预性行政行为之作出，虽然原则上应当给予当事人陈述意见的机会，但是又设定了诸多例外情形。因此，从这个意义上看，我国实际上亦是采取行政程序非形式性原则。按照行政程序非形式性原则的一般原理，相对人与行政机关之间的互动沟通不一定需要在固定的角色模式或者固定的行为模式中进行。尽管行政程序与司法程序有或多或少的相似之处，但行政程序绝不能是司法决策过程的翻版。行政相对人与行政机关的沟通（包括申请、决定、通知等）原则上可以通过任何可想象之形式进行，不仅包括传统的书面形式，也可以通过口头直接对话、电话、短信、传真或者传输数据电文，尤其是电子邮件。综上所述，在数字化行政中，行政程序非形式性原则为行政机关使用多种形式提供了可能性，其中当然也包括用以数据电文形式为代表的新形式替代传统的书面形式。
（三）功能等效原则确保替代书面形式的可接受性
从功能主义的角度看，书面形式要求之所以受到立法者的重视，原因在于其具有诸多功能，并且这些功能可能是其他形式无法完全替代的。一般认为，书面形式除了具有形式要求的一般功能外，还有一些特定功能，综合来看，主要包括以下几类：一是警告功能（Warnfunktion），即通过签名或者盖章让表示者意识到表示的法律约束性，并保护其不至于仓促行事。二是识别功能（Identitätsfunktion），即通过签名或者盖章使其他人能够识别表示者的身份。三是终结功能（Abschlussfunktion），即通过书面文件末尾的签名或者盖章来表明表示已经结束。四是延续功能（Perpetuierungsfunktion），即确保表示在文件中的持续复制，并有可能对其进行核查。五是真实性功能（Echtheitsfunktion），即确保表示的内容归属于表示者。六是验证功能（Verifikationsfunktion），即将书面文件用于验证表示的真实性。七是证据功能（Beweisfunktion），即书面文件适合用于证明表示。根据书面形式的使用目的及场景之不同，其所具有的功能也有差异。尽管传统的纸式书面形式在法律事务往来中能够较好地发挥上述功能，但是其却难以适应现代法律事务往来的需求，尤其是电子商务和数字政府的兴起，促使数据电文形式的大量使用。为了使关于书面形式要求的规定适应现代法律事务往来，同时又能够很好地实现传统书面形式的各项功能，各国立法者通常以功能等效原则（Funktionsäquivalenz）为指引来设计书面形式与数据电文形式之间的搭桥规则，即根据不同场景中书面形式的功能要求，设计符合相应条件的数据电文形式。
在比较法中，《德国民法典》一方面将电子形式作为新的形式要求，同时又以功能等效原则为基础设计了电子形式与书面形式之间的搭桥规则。如前所述，为了不使一般的法律事务往来不必要地复杂化，《德国民法典》规定了法律事务往来的形式自由原则，只有个别强制性的形式要求才会打断这一原则，这些强制性的形式要求主要是固定在纸质媒介上的形式，如书面形式、公开证明和公证证明等。为了使这些形式要求的规定适应现代法律事务往来，德国立法者于2001年通过了《关于使私法的形式要求和其他规定适应现代法律事务往来的法案》。以该法案作为基础，《德国民法典》修改了第126条、第127条，并增设了第126a条，将“电子形式”作为新的形式要求，并分为法定的电子形式和约定的电子形式。其中，《德国民法典》第126条第3款规定：“法律不另有规定的，书面形式可以由电子形式代替”，第126a条及第127条则共同规定了电子形式替代书面形式的功能等效条件。作为亲笔签名的替代，电子文件可以根据《签名法》提供合格的签名，即基于服务提供者的合格证书并由安全签名创建设备生成的高级电子签名。这些要求有助于建立电子形式与书面形式之间的功能等效性。电子形式的使用使法律事务往来能够基于完全以电子形式形成的过程，而不必通过手签文件来维持法定的书面形式，也不必接受媒体中断问题。
在我国，《国务院关于在线政务服务的若干规定》第8条规定，使用符合《电子签名法》规定条件的可靠的电子签名，与手写签名或者盖章具有同等法律效力。该条规定可以视为是功能等效原则在我国电子政务立法中的具体化。按照功能等效原则的一般原理，在数字化行政中，数据电文形式若要替代书面形式，则要根据不同的功能要求设计不同的条件及规则。基于此，为了确保替代书面形式的可接受性，对数据电文形式如何实现书面形式的上述功能进行如下分析。
第一，警告功能。在数字化行政中，可以根据所使用的数据电文形式设计相应的机制来实现警告功能。以相对人提交申请为例，若是以行政机关提供的电子表格（表单）来提交，则可以在用户输入结束时设置适当的警示，并且必须在其输入信息被发送到系统之前再次按下“确定”按钮；若是通过互联网门户网站或者手机应用程序来提交，那么输入账号密码以及输入结束时的提示相结合，也可以涵盖警告功能。
第二，识别功能。在数字化行政中，可以通过要求提供电子身份证明（如姓名或者名称、个人身份证号码或者组织统一社会信用代码）来实现书面形式的识别功能。如果行政机关在设计电子表格（表单）或者技术系统时要求必须标明或者输入姓名或者身份证明号码，那么书面形式的识别功能就可以得到满足。《国务院关于在线政务服务的若干规定》第5条便规定，政务服务平台基于自然人身份信息、法人单位信息等建设全国统一的身份认证系统，实现“一次认证、全网通办”。
第三，终结功能。在传统的纸式书面形式中，终结功能主要是通过表示者在书面文件尾部的签名或者盖章来实现，以表明表示已经结束，一旦对已经表示的内容进行修改或者增加新的表示内容，则需要重新签名或者盖章。在数字化行政中，在设计电子表格（表单）或者技术系统时若能排除用户对其所输入内容的后续更改，则终结功能也可以得到实现。只要用户由于系统的原因不能再更改信息，那么电子形式的设计就会清楚地表明，用户的表示已经结束了。
第四，延续功能。在数字化行政中，若电子表格（表单）或者技术系统能够使表示在足够长的时间内以可读和可验证的方式存储在数据载体上，那么延续功能就能得到实现，因为这意味着这些表示可以随时被调用，并且在屏幕上阅读或者打印出来。《国务院关于在线政务服务的若干规定》第12条便规定，政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理。
第五，验证功能。在数字化行政中，验证功能的实现有较大的难度，其需要确认表示者的身份。在相对人与行政机关的数字互动中，可以通过行政机关内部的技术-组织措施来实现上述功能，同时确保相应的安全要求。例如，若是在政务服务大厅使用自助服务一体设备，则可以现场负责导引的工作人员进行身份验证；若是使用公共网络访问门户网站或者客户端，则可以通过输入身份证明号码、人脸识别、输入短信验证码等方式来实现。
第六，真实性功能。即便是传统的纸式书面形式，也很难完全确保书面文件中所载的内容是归属于签名者或者盖章者。在数字化行政中，只能通过技术安全措施（如密匙）来尝试实现真实性功能，电子文件的真实性和完整性主要是通过内容数据和合格电子签名之间的数学逻辑联系来确定。
第七，证据功能。在现有的程序法中，尽管电子证据和书面证据同时并列为法定的证据类型，但是二者在实践中所受到的重视程度以及适用的证据规则却存在差异，以电子数据作为证据的，通常需要提供原件。在司法实践中，一些法院还要求当事人需要先行公证后方可提交电子证据。因此，在数字化行政中，数据电文形式若要实现证据功能，必须通过系统日志或者自动文件生成等机制实现证据留痕，为相关表示内容提供证明。
值得注意的是，尽管按照功能等效原则，数据电文形式可以替代书面形式，但是书面形式的功能在数据电文形式及其背后的系统中仅能进行不同程度的复制。例如，警告和识别功能或许可以很好地实现，但是其他功能却只能在有限的范围内再现，而且需要付出相当大的的努力。
四、数字化行政中替代书面形式的基本原则
尽管非形式性原则和功能等效原则确保了数字化行政中替代书面形式的可能性及可接受性，但这并不意味着替代书面形式不受到其他限制。在数字化行政中，传统的书面形式要求仍然有存在的必要性，行政机关在行使程序自由裁量权时要避免任意性，行政程序的具体设计和形式选择不能妨碍公民基本权利的实现。正如学者所言：“形式是任意性的天敌，是自由的孪生姐妹。”为此，笔者认为，行政机关在使用“替代书面形式”时应当坚持自愿原则和数字平等，避免极端的“仅有数字”问题，同时努力消除“数字鸿沟”问题。
（一）坚持自愿原则，避免“仅有数字”问题
随着数字政府建设的全面推进，“数字优先”（Digital First）已经成为数字化行政转型的新格言，数字化行政不再只是一种额外的提议，而是成为一种常态。《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）便曾指出，推进服务事项网上办理，做到政务服务事项“应上尽上、全程在线”。在新冠疫情的影响下，“数字优先”成为诸多行政活动中的首要原则，在个别行政领域甚至逐渐发展成为“仅有数字”（Digital Only），使用在线政务服务不再只是一种自愿的选择，而逐渐演变为一种强制性的义务，这可能在事实上剥夺了部分相对人有效访问行政机关的权利。
在比较法中，围绕行政活动中的“数字优先”和“仅有数字”也引发了争议。2020年6月，德国巴伐利亚州一名自由商业记者以非电子形式向巴伐利亚州科学和艺术部自由艺术家援助计划申请资金。由于从自由艺术家援助计划申请资金只能在线进行，因此巴伐利亚州科学和艺术部未对其申请作进一步处理。申请人认为，由于其目前没有互联网接入和电子邮件地址，应当允许其通过书面形式进行申请，遂以“技术歧视”为由提起诉讼。维尔茨堡行政法院（VG Würzburg）认为，首先，被告在资助规则中规定电子申请并非任意，而是具有客观理由，因为自由艺术家援助计划的对象非常广泛，所涉及的一个大规模的程序，通过电子方式进行管理将更加容易；其次，申请人不会因被告拒绝提交书面申请而受到违反平等的歧视，原因在于所有潜在申请者的申请都是通过为此目的而提供的电子方式提交，申请人的待遇与所有其他申请人相同；最后，申请人还有其他合理访问互联网的可能性，如使用申请人居住地附近的“WLAN热点”或者通过熟人使用互联网。综上所述，慕尼黑行政法院认为申请人并不享有所谓的书面申请权，遂驳回其起诉。
尽管在上述案例中原告的请求并未获得法院的支持，但从法院的说理中却揭示一个至关重要的问题，即行政机关利用数据电文形式取代书面形式时应当考虑所有行政相对人合理使用数据电文形式的可能性。行政自由裁量权规定通常只能适用于正常情况，必须为考虑非典型情况的特殊性留有余地。若具体事实具有特殊情况，其特殊性未被自由裁量权规定充分涵盖，并且其可能对相对人权利义务产生重大影响，那么就需要偏离通常规定的法律后果进行处理。基于此，在数字化行政中，行政机关在采用数据电文形式的同时，还应当为使用其他形式（如书面形式）留有余地，以应对“非典型情况”，避免“仅有数字”的极端情形。正如学者所言：“如果通信渠道障碍导致公民与行政机关之间难以进行有效沟通互动，那么行政机关就不应当使用新的通信方式。”换言之，只有在公民已经开放访问的情况下，才允许与行政机关进行电子通信，因此，应当适用“自愿原则”（Freiwilligkeitsprinzip），电子政务不是强加给公民的。在我国，《数字政府指导意见》亦明确提出，要“推动政务服务线上线下标准统一、全面融合、服务同质，构建全时在线、渠道多元、全国通办的一体化政务服务体系”，这也为数字化行政中替代书面形式问题提供了纲领性指引。
（二）坚持数字平等，消除“数字鸿沟”问题
随着数字社会的来临，“数字鸿沟”问题广泛存在于社会各领域的数字化转型中，当然也包括数字化行政转型。所谓的“数字鸿沟”通常是指现代信息技术在普及和应用方面的不平衡现象，这种不平衡现象既体现在不同地理区域之间，同时也体现在不同人群之间。造成数字鸿沟的原因是多方面的，既有经济发展或者收入水平、政策环境、教育水平等宏观因素，也有个人习惯、体能或者年龄等微观因素。数字鸿沟可能造成多层次的影响，其可能产生分化效应，导致数字技术的共享程度下降，其还有可能引发放大效应，进一步影响收入分配、就业和发展机会，加大原有的社会脆弱性。
在数字化行政中，就替代书面形式而言，仍然需要妥善处理好数字鸿沟问题。如前所述，数据电文形式与书面形式有一个明显的区别，就是前者无法通过感官进行直接感知，通常需要借助技术设备。这意味对那些缺乏相应技术设备或者媒体使用能力的群体而言，将无法通过数据电文形式与行政机关进行有效互动沟通。从数字平等的角度看，只有在所有相关方通常都具有特定领域的电子通信手段时，行政机关才能要求使用相应的电子访问渠道或者数据电文形式，并且仍然需要为那些因任何原因而被排除在数据电文形式使用之外的人群创建后备解决方案。例如，在使用数据电文形式等新形式时，同时保留允许使用书面形式；在政务服务大厅安排工作人员为使用自助一体设备的人员提供帮助与指引，并且不得收取额外费用。在比较法中，德国《自由汉萨市不来梅州宪法》（BremVerf）第12条第1款规定：“人比技术和机器更重要”，这为公共行政的数字化转型设置了宪法界限。在实践中，《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）将“坚持以人民为中心”作为我国数字政府建设的基本原则，明确提出“消除‘数字鸿沟’，让数字政府建设成果更多更公平惠及全体人民”，要求“围绕老年人、残疾人等特殊群体需求，完善线上线下服务渠道，推进信息无障碍建设，切实解决特殊群体在运用智能技术方面遇到的突出困难”。
五、余论：行政程序法对数字行政程序的体系性回应
从前文的讨论来看，与民法领域相似，数字化行政中的替代书面形式问题所涉范围及领域较广，需要行政法学从法律规范层面进行体系性回应，这也是实现“依法依规推进技术应用、流程优化和制度创新”以及“推进程序法定化”的关键。在行政法律规范体系中，尽管各种特别法具有广泛的优先地位，而且适用范围也有许多例外情形，但是各级行政机关的权力程序在行政活动中已经实现了最低程度的同质性。鉴于仅针对某些行政领域的特殊规定越来越多，以及伴随而来的法律体系的多样化，为了建立或维护统一的结构，具有概括功能且普遍适用的行政活动原则比以往任何时候都更加重要。从国内外行政法治发展经验来看，行政程序法通常扮演了“行政基本法”的角色，这与一般行政程序法的功能有关。一般行政程序法对特别行政法的各种解决模式进行筛选，这些模式面向具体的实体法律问题，具有普遍性，通过抽象化，创制出可适用于所有或者若干实体领域及情形的跨领域监管模式。此外，程序法作为具体化的宪法，既具有保护相关各方主观权利的功能，又能够兼顾数字行政程序的特殊性。因此，从这个意义上看，通过行政程序法对替代书面形式问题进行整体性规范具有必要性和可行性，这也是实现数字行政程序法定化的必然要求。
我国目前尚未制定统一的行政程序法，从学界的相关立法建议来看，对数字行政程序的相关问题呈现出回应不足的问题。党的二十大报告将“程序法定化”作为“依法行政”的重要内容，在此之前，中共中央于2021年印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》曾明确提出“研究制定行政程序法”。在此背景下，我国应当以行政程序法典化为契机，无论是行政程序专门立法还是程序主义进路的行政法典编撰，都应当对数字行政程序的实践与理论问题进行重点关注，其中当然也包括对以替代书面形式问题为代表的数字行政程序的体系性回应。
在比较法中，德国《行政程序法》为了回应数字化行政的发展，对替代书面形式（Schriftformersatz）问题进行了规定，可以为我国行政程序立法提供参考借鉴。2013年7月31日，德国颁布了《促进电子行政和修订其他法规的法律》（EVerwFG），旨在为公民与行政机关之间的电子通信构建一个总体性法律框架。根据该法律，德国《行政程序法》第3a条进行了相应修订。从规范目的上看，德国《行政程序法》第3a条主要是为了实现和促进行政程序的电子化处理，向现代技术开放行政程序，进而简化、加速和更有效地实施行政程序，并且结合其他关于电子申请处理、电子行政行为和电子文件管理的规定，在原则上实现没有媒体中断的电子通信。从规范内容上看，德国《行政程序法》第3a条分别规范了电子通信的不同要素：第1款涉及开放电子文件的传输途径，第2款涉及替代书面形式，第3款涉及技术兼容性问题。其中，第2款进一步对替代书面形式进行了具体规定：一是替代书面形式的原则，即除法律另有规定外，法律规定的书面形式可由电子形式替代；二是替代书面形式的条件，即以带有合格电子签名的电子文件替代；三是替代书面形式的其他方式，主要包括附有电子身份证明的电子表格、具有安全登录功能的邮箱及调度服务和其他安全程序。
结合我国《电子签名法》的规定，参考德国《行政程序法》的立法经验，笔者认为，我国行政程序立法应当在总则中设置关于替代书面形式的条款，重点对替代书面形式的原则、条件、形式及例外等进行原则性规定。值得注意的是，立法者在对特定领域、活动及程序中的替代书面形式进行规定以及行政机关在实施具体的程序规定时，必须对如下问题进行审慎考虑：一是哪些行政领域实际需要书面形式的哪些功能；二是是否需要用数据电文形式来完成所需的书面形式功能；三是如何将其整合到行政机关的内部和外部行政程序中。
此外，在全面推进数字政府建设的背景下，数字行政程序的内容是多层次的，不仅包括电子化（数据电文形式等新形式取代传统的书面形式）和网络化，而且也包括自动化和智能化。因此，行政程序立法除了需要对电子化和网络化进行回应外，也有必要对自动化和智能化进行体系性回应。结合国内外已有的理论与实践经验，笔者认为，行政程序立法可以从以下几个方面对数字行政程序作出规定：一是明确自动化和智能化的基本要求。只有在存在大量统一、重复、不太复杂的行政程序领域，才能考虑一般行政程序的自动化，一旦需要确定的事实或者适用的法律很复杂，那么行政机关就必须进行人工处理。二是与《个人信息保护法》等领域法进行衔接，明确数字数据的收集条件。行政程序自动化和智能化的一个先决条件便是数字数据，若要充分发挥自动化和智能化的优势，行政机关必须拥有完整的数据。为此。不仅需要更有效地利用现有数据，而且也要增加行政机关的数据存量，这就需要与《个人信息保护法》等领域法进行妥善衔接。三是必须将行政程序的基本要求设计成与数字技术相适应的规则，尤其是告知、听证、陈述意见和说明理由等，可以通过算法信息公开、算法的可解释性、算法审计等新的程序机制来实现。四是为行政程序的最低保障划定界限。若数字行政程序无法像传统行政程序那样给予程序性权利，则立法者必须采取适当的保护措施，以避免由于完全自动化或者智能化而导致非法行政决定，同时也可以增强社会公众对行政程序逐步数字化的信任。
总而言之，通过行政程序法实现数字行政程序的法定化，既可以为数字时代公民程序性权利保障建立必要的法律框架，同时也可以为可持续的数字政府建设创造先决条件。
