当代中国同时经历着社会转型、市场化和城市化。如此艰巨的挑战带来了社会矛盾的井喷式增长。部分矛盾中的很多通过信访渠道进入政府的视野，为执政党的社会治理带来了巨大的压力。对此，中央通过属地管理、信访排名、一票否决所构成的压力型体制促使地方政府将矛盾化解在基层。{1}(P313-334)然而，这种刚性的手段不仅没能有效遏制上访潮，反而迫使基层政府频繁诉诸截访、销号等法外手段“将矛盾解决在基层”，{2}(P227-247){12}(P11-24)并因此耗费了大量的治理资源。{3}(P156-170)

有鉴于此，中央在近年来开始转换思路，强调要以奋发有为的精神状态，做好新常态下的信访工作；要坚决贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神和习近平总书记系列重要讲话，紧密联系信访工作实际，深入推进信访工作制度改革。实际上，早在上述措施出台之前，各地政府已经在中央的指导下围绕着信访的制度化问题进行了多种有益的尝试。基于笔者在中部某区历时一年之久的田野调查，[1]本文将对地方政府在新时期的信访工作的实践机制做一个全景式的展现，并在此基础上总结实践中存在的问题，以及后续的可能改进方向。

本研究发现当前的信访工作同时受到法制化思路和行政化思路的双重塑造，进而便利了上访人的抗争，约束了基层政府的妄为，但也同时造成了花钱买平安的乱象。为此，信访工作必须既在宏观层面实现指导思想的转变，也要在中观层面完成工作制度的改进。唯有如此，信访工作才能在新时期更好地履行其疏导社会矛盾，维护社会稳定的职能。

一、以各项制度便利群众上访

作为群众路线和社会主义民主的重要构成部分，信访体系一直是中国公民参与政治生活的一个重要渠道。{4}(P71){10}(P230)与诉讼相比，信访成本低、程序简易、对相关知识和相应证据的要求也更为宽松，{5}(P97)因此成为很多人的优先选择。然而，面对大量积压的信访诉求，信访干部的数量却相对短缺。结果，信访体系常常成为一个过滤体系，大量的诉求得不到及时处理，唯有那些善于缠闹的上访人才能得到政府的关注。{6}(P154-160)鉴于此，近年来各地开始推行各项制度以便利群众上访。

(一)提升信访接待的确定性

根据我的调研，Y区政府一共安排了31位包括区委书记、区长在内的各部门主要领导参与接访。他们被要求每月必须有一天在信访局接待群众上访，其姓名、职务、联系方式、接待日期则被放置在信访局的通告栏里以供上访人随时查看。除此之外，主要的区级领导还被要求每月必须亲自带案下访一次，或者重点约访一次。上述“定点接访”、“重点约访”和“带案下访”的制度设计，旨在促使各部门具有解决问题能力的领导倾听群众的诉求，督办解决群众的问题。

实践中，这些规定的落实时常面临困境。比如，个别领导事务繁忙，常常无法按时接访。也不排除个别领导消极对待这个问题，让其秘书代为处理。不过，上级部门也有相应的办法。我就曾两次碰到上级部门下来督查领导接访的落实情况。其中一次省里的巡视人员进到信访接待室见到没有领导，直接拍照就走了人。信访局长连忙给当天接访的政法委书记打电话，而后者在赶去协调的过程中狠狠地挨了批评。虽然上级巡视人员最后没有进一步追究他的责任，但这无疑也对其他试图消极对待接访的领导拉响了警钟。在这个意义上，通过制度规定和上级巡视，Y区的领导接访工作还是取得了一定的成效。

(二)扩宽信访救济的渠道

信访通道的拥堵除了信访干部人手不足的原因，也和信访渠道的单一有关。针对这一问题，近年来地方政府也通过一系列的制度措施积极扩宽信访救济的渠道。在Y区，除了最常用的信访和走访，当地政府还开通了民生热线、视频接访、网上信访等途径。此外，上级部门也定期不定期地组织巡视组下来督查信访工作的落实情况，并且在必要的时候亲自解决落实一些地方的信访疑难问题。在我调研期间，就有两起信访案件是在上级部门的督促下获得了解决。上述信访渠道的多元化，无疑为群众上访提供了更多的机会。

(三)增加信访决策的透明度

为了增加信访决策的透明度，Y区政府推出了一系列改革措施。首先是针对疑难信访案件的听证制度。该制度要求对信访疑难案件举行听证，通过涉事各方的辩诉，以澄清案件事实，厘清各方责任，寻求解决方案；其次是对涉及群众重大利益事项的决策设立听证制度。这一制度要求基层政府必须在决策前倾听包括专家、相关组织和群众代表等各方的意见。虽然上述规定仍然较为宽泛，并且存在被滥用的风险，但它们也确实成为上访者可以利用的机会。比如，在调研期间，就有一个老上访户因为她聘请的律师没有参与到其案件的听证环节，而以此为理由继续上访；在另一个案件中，一些拆迁户则以某棚户区工程没有事先举行听证而向上级部门上访。

二、以各项规定督促干部化解上访

在通过各项制度便利群众上访的同时，上级政府也在通过各种措施强化基层政府在处理上访过程中的责任，以督促他们更及时有效地解决群众的诉求。

(一)属地原则下的包案制度

在Y区，区委书记和区长每年都必须和上级政府签订目标责任书。以2012年为例，他们的任务包括彻底避免赴京非正常上访和集体上访、将赴京非正常上访和个人上访控制在人口数的十万分之一、办结上级交办的85%的案件等硬指标。毫无疑问，上述指标极大地强化了基层的责任。而两位区主要领导继而又会以“包案”的形式将信访疑难问题分解到每一个基层干部头上。最常见的方式是，针对每一个疑难上访问题成立工作小组，由区领导带队，并且将相关的乡干部、村组干部纳入其中。{7}(P173)这样，通过锁定主要领导的目标责任书，以及落实到个人的包案制，整个基层都被调动了起来。

(二)压力递增的逐级考核制度

在包案工作中，党政领导班子承担“总体责任”，分管领导作为主要负责人承担“主要责任”，承担具体任务的领导负有“直接领导责任”，而工作失职(比如稳控不到位)的个人则是“直接责任人”。而责任追究则视情节及责任程度、性质包括“责成说明情况”、“通报批评和责令书面检查”、“黄牌警告”、“重点管理”、“诫勉谈话”、“一票否决”，乃至接受“党纪国法的处理”。这些追究手段对冲在第一线的村/街道干部的约束力其实有限，因为他们缺少升迁的机会，进而对相关的处罚不敏感。相反，越是具有晋升机会的主要领导，越是害怕这些处罚。虽然不可否认，被处罚的官员还可以在日后东山再起，{8}(P90){11}(P116)但是在一个竞争激烈的官僚体系内，这种对仕途的耽误往往是致命的。此外，上述处罚对于地市及其以上的政府及其主政官员几乎难以产生影响，而他们为了进一步凸显自己的政绩，反而会层层加码把信访责任全部压在县以下的基层政府身上。结果在信访考核的压力型体制内，就出现了冲在第一线的普通干部缺少动力，高高在上的上级领导免于考核，而夹在中间的基层主要官员左右为难的局面。这种导致各级官员利益分化的考核方式，反过来其实便利了上访人的上访。

(三)基层政府的变通做法

在信访工作中，某些基层政府种种迫于无奈采用的变通之举。最常见的一种是销号，也就是通过贿赂国家信访局的官员让他们在电脑上把信访事项的信息删除掉，以避免自上而下的信访排名和考核。其他手段还包括拘留、维控等过滤手段，这些手段可以消耗信访人的耐心，降低他们的预期，但并不能真正有效地阻止那些意志坚定的钉子户。最后，某些基层政府不得不采用各种或明(比如制度内的信访救济)或暗的(比如动用低保、廉租房等手段)手段来花钱买平安，暂时安抚上访人。这进而导致了商品化的国家社会关系，{9}(P1505)也为信访治理埋下了巨大的隐患。

三、进一步改革的几点建议

新时期的信访工作可以说游走在两套改革思路之间。一套是制度化的便利上访的思路，一套是行政化的治理上访的思路。前者强调通过一系列的制度性手段扩展并确保公民参与政治生活的渠道，而后者则是在便利上访局面形成之时，面对稳定以及快速有效地解决信访问题的双重压力而采取的官僚体系内部的政治动员。前者主要受到社会主义法治意识形态的影响，并将之纳入到信访工作已经存在的群众路线的意识形态之中。两者之间的张力，一方面便利了上访人的抗争，一方面约束了部分基层政府的妄为，一方面也造成今日信访工作的异化(即花钱买平安导致的商品化的国家社会关系、对国家权威的侵蚀、甚至是对缠访闹访的鼓励)。可以说，新时期的信访工作就是在上述张力的共同塑造下而演变为现今这样一个毁誉参半的局面。

对此，应该进一步如何改革？笔者认为应采取以下措施。

(一)指导思想的转变信访制度

作为群众路线意识形态下的产物，体现了党和政府密切联系群众，为其排忧解难的优良传统，同时也是上级政府和群众之间绕开基层政府建立信息交流渠道，监督基层政府工作的有效途径。上述功能应该在未来的制度改革过程中继续得以保留。同时，群众路线下全心全意为人民服务所衍生出来的政府兜底思路则需要建立制度的边界，而这需要通过进一步推行信访工作的制度化得以解决。换言之，在宏观的意识形态层面，接下来需要进一步强调制度化或者法制化的核心地位，并同时将群众路线的精髓与之相结合，解决现有信访体系价值层面存在的张力。

(二)工作制度的改进

就事前机制而言，要继续深化两个方面的改革。

第一是进一步建立、健全信访工作的矛盾排查机制、预防机制，以及重大事项的事前论证和社会风险测评机制，从而将不稳定因素化解在萌芽阶段。目前将信访工作的战线前移，打主动仗的思路值得肯定，但相关的制度建设还多流于表面。但制度规定有胜于无，接下来就是需要进一步强化对违规行为的处罚，以巩固制度建设的成绩。

第二是完善各部门间的协调合作，以共同建立信访工作的预防、排查、化解和安抚机制。

一些信访积案的成因往往十分复杂，这也意味着对其妥善解决常常牵涉到多个部门之间的协调配合。而这些部门之间为了避免麻烦，总是相互推诿，将信访矛盾踢来踢去，从而导致问题像雪球一样越滚越大。为此，需要在各部门之上确立一个可以领导并协调他们工作的更高一级的政府机构，从而才能更充分地发挥党委和政府的领导作用，有效调动和协调各级力量，综合运用各种教育、疏导、化解和安抚手段，确保信访矛盾的排查化解机制能够有效运行。这其中，除了各种来自政府部门的正式力量，也需要充分发挥来自社会的各种非正式力量，比如妇联、工会、街道社区的积极分子，以及相关的法律、心理咨询方面的志愿者等等。唯有如此才能更好地解决信访矛盾，体现新时期群众路线工作的优势。

就事中机制而言，同样有两个方面的改革值得重视。

第一是实现信访考核的重心从防堵到解决的转变。

根据我的田野经验，目前的信访考核评价体系将主要的精力放在考核地方各级政府对越级上访，尤其是赴省到京的非正常上访、个人上访和集体上访的控制。而这样的考核定位迫使各级政府将主要的精力放在拦截信访人身上，从而在信访工作中瞻前顾后，甚至不惜采用种种介于合法与非法之间的灰色手段摆平上访人，从而使信访工作偏离了预期的轨道。对此，应该逐渐降低赴京到省集体上访、非正常上访，和个人重复上访在整个考核体系内的分值比重。其次，目前的考核体系更加重视对信访问题的控制而非预防。有鉴于此，应该将具有社会稳定重大隐患问题的事前听证评估机制、矛盾排查机制，以及相关舆情的搜集和应对机制纳入信访考核，并且增加它们在考核中的分值，从而通过这种考核引导各个部门认真对待上述工作，建立健全相关保障措施。最后，要及时有效地解决信访问题，还需要对信访工作的相关配套机制进行考核。比如，各种信访渠道是否畅通；各级各部门领导的接访、包案、下访工作是否有效落实；信访工作人员是否能够参加各类相关的培训、交流活动以及获得转岗和晋升的机会；信访工作的办公经费和业务经费是否能及时到位等问题。要把上述内容的考核从目前的可有可无，变成必须完整的硬指标。哪怕这种考核在实践中仍然碰到某些基层政府的应付，但久而久之必然会产生效果。

第二是强化基层政府的治理能力，提高其化解信访问题的效率。

实践中，信访问题往往发生在基层，其诉求对象是基层政府，因此解决问题的关键也在基层政府身上。这需要基层政府具有一定的贯彻其指令和意志的能力。而要强化这种能力首先是从人事制度和财政制度上强化信访机构的建设。其次是必须进一步提高信访干部的素质，必须充分促进信访干部与其他机关部门人员之间的交流、互派、流动，从而更好地激发信访干部的工作热情。[2]再次是积极引入信息化时代的各种网络治理手段，比如网格化管理，网络舆情分析和控制技术，以及网络不满情绪的疏导和安抚办法等等。

就事后机制而言，仍然有两个方面的工作需要特别注意。

第一是区分诉讼和上访，以法律手段解决涉法涉诉信访工作。

当下信访工作的一个缺陷就是行政干预司法，这不仅使政府部门承担了法院应该承担的工作，而且侵蚀了法律的权威。因此，必须明确区分一般性上访和涉法涉诉信访，从而使各级信访部门可以不再受理涉法涉诉上访，尊重法院判决的同时，也可以将更多的精力放在其他上访问题上。这需要在信访考核中不再纳入涉法涉诉问题导致的各类进京到省信访案件。[3]当然，区分两类上访并不意味着政府可以推卸责任，恰恰相反，政府仍然要有效保障合法上访，只是应该杜绝缠访闹访。

第二是强化信访骨头案的解决办法，避免以灰色手段摆平上访人。

信访骨头案往往最消耗基层政府的时间和精力。对此，首先必须确保信访工作的各个环节，包括听证、办理、督查、督办、告知结果等严格依照程序而行。唯有如此，才能有足够的正当性对已经处理完毕的案件不再受理。其次，当信访人对此不满而继续上访时，必须坚持原则，不再考核此类缠访闹访，但同时要求相关部门做好接访、教育、帮扶工作。同时，要严格明确接访主体，最好由公安机关负责，而不能随意由“黑保安”甚至“混混”来承担此类工作，而帮扶工作在坚持法律原则的前提下，要能够做到情理并重，帮扶到位，并且消除信访人思想上的隔阂，对仍然坚持缠访闹访的，符合相关规定，坚决依法进行处理。最后，为了更有效地解决信访骨头案，对于如何更规范地使用特殊疑难信访问题专项资金也必须进行更好的规定。根据我的调研经验，一些信访问题虽然有一定的道理，但缺少相关法律政策的支持，一些信访问题因为无法确定责任主体或者牵涉多个部门，而成为无头案；还有一些问题，当事人属于无理上访，但也确实存在生活困难的问题。对于这些案件，如果可以提供一定的帮扶救助，不仅有利于化解信访人因为长期上访积累的怨气、委屈，也有利于体现我党为人民服务，以人为本的宗旨。在这个意义上，信访救助不失为一个折中的方案，但是我们需要明确其使用的相应的决策、监管等一系列问题，专款专用，防止这些经费被浪费和挪用。[4]

众所周知，信访工作是党和国家的一项重要工作，是和谐社会建构必不可少的稳定器和减压阀。因此，妥善处理信访问题，对维护社会稳定，增进民众权益，巩固良好干群关系都具有十分重要的意义。笔者希望在扎实的田野调查的基础上，为这一问题的进一步推进提供一些可资借鉴的思路。

责任编辑/罗刚