“从1999年起草到现在，行政强制法历时10年没有出来，证明确实有很多问题需要进一步研究。”8月27日，全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚在与网民在线交流时这样表示。

立法初衷:治乱、治滥、治软

2005年12月24日，《行政强制法(草案)》提请十届全国人大常委会第十九次会议进行初次审议。这部被看做是继《行政处罚法》(1996年出台)、《行政许可法》(2003年出台)之后，我国行政法治建设“立法三部曲”“收官”之作的法律草案，当即成为各方关注的焦点。

5天后，参加浙江大学“WTO与司法审查研讨会”时，行政法学界的专家们在发言时纷纷“跑题”，关注起刚刚提请审议的《行政强制法(草案)》。与会的中国政法大学教授马怀德表示，早在1996年行政处罚法出台后不久，学术界就着手研讨行政强制法，上世纪九十年代末，在太原举行的中国行政法学年会上，有学者拿出了行政强制法的“试拟稿”。

1999年3月起，行政强制法的起草工作由全国人大法制工作委员会正式启动。全国人大常委会法工委副主任信春鹰在2005年为常委会委员们作的讲座上透露，2002年，《行政强制法(征求意见稿)》形成，而后经过法工委继续调研和征求意见，最终形成了《行政强制法(草案)》。

信春鹰指出，实践中，行政强制制度存在两方面的问题:一是“乱”，包括“乱”设行政强制和“滥”用行政强制，侵害了公民、法人或者其他组织的合法权益;另一方面是“软”，即行政机关的强制手段不足、执法不力，对有些违法行为不能有效制止，有些行政决定不能得到及时执行，“因此，制定行政强制法，既要治‘乱’和‘滥’，也要治‘软’”。

行政强制“乱”，根源是设定权“乱”。据全国人大常委会法工委办公室所提供的统计数据显示，截至今年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有72部法律和122部行政法规规定了行政强制;而据学者统计，1999年时，我国法律法规规章中规定行政强制措施的多达260多种。

行政强制“滥”，主要体现在执法主体的不规范上，用民间的说法是，“十顶大盖帽管一顶破草帽(作为行政相对人的公民)”。依法行使行政强制权的机关应为公权力机关，或者是由公权力明确授权的机关。而我国的现状是，各地方、各部门自己成立了名目繁多的执行机构和人员，有些执法人员甚至是“临时工”。

据全国人大常委会法工委办公室的统计，仅“查封、扣押”一项权力，根据法律规定，涉及海关、质监部门等26个实施主体;而同时根据相关行政法规的规定，还涉及工商、出版行政部门等41个实施主体!

治“软”，则主要体现了人们对行政执法效率的需求。

实践中，一些环保执法部门不作为，对违法排放污水、黑烟的工厂“装聋作哑”，放任环境恶化。这就是行政强制执法“软”的表现，也将是行政强制法规范的重点内容之一。

两度搁置:行政强制由谁设定

治“乱、滥、软”，是民众、学者、官员的一致呼声。但是，仍然有人质疑:《行政强制法(草案)》能否担当起这一重任?于是，行政强制法有了三次审议、两度搁置，以及至今未能出台的“命途多舛”。

“我们老百姓被强制的还不够吗?”草案提请初次审议之后，很快就有一种不理解的声音出现在网上。实际上，这是对法律名称引发的误解。“确实是，大家一说起来都有点害怕，几次审议过程中都有人提出这样的意见。”张世诚说，其实，《行政强制法》和《行政处罚法》、《行政许可法》一样，目的都在于规范政府的行政行为。草案第一章第一条第一句话就是“为了规范行政强制的设定和实施”，“当然，如果改成《规范行政强制法》会更好理解，但是我们立法时想从历史上保持一致。”

张世诚进一步解释说，《行政强制法(草案)》主要包括两大部分内容:一是“行政强制措施”，即行政机关在管理过程当中，发现有违法行为的情况下，采取的一些即时的强制，如查封、扣押等;二是“行政强制执行”，即行政机关作出决定后，行政相对人应当履行，如果不服决定，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，当相对人既不申请复议、也不提起诉讼，也不履行行政决定的时候，为了公共利益，行政机关所采取的一定的保障性措施，如加处罚款或滞纳金等。

渐渐消除误解的民众，开始热切期待这部法律，并希望借此解决强制“征地、拆迁”，“查抄小摊贩”等社会矛盾。学者们更是乐观，一审后，马怀德教授预测“2006年上半年就通过”。时任十届全国人大内务司法委员会委员、中国法学会行政法研究会会长的应松年和该会执行会长姜明安则表示，在“三大行政单行法”出台之后，制订并出台统一的“行政基本法”———《行政程序法》的条件已经成熟。

但是，信春鹰没有这样乐观。当有记者问十届全国人大是否会通过《行政程序法》时，她说:“现在无法给出确切的答复，在立法问题上，有些事情非常复杂，学理只是其中的一方面。”

2007年10月，十届全国人大常委会第三十次会议再次审议《行政强制法(草案)》;今年8月，十一届全国人大常委会第十次会议第三次审议《行政强制法(草案)》。但直到今天，草案依然还没能提请表决。

按照《立法法》的规定，如果法律草案搁置审议满两年，便成为废案。

“确实到了两年的大限了。”张世诚表示，《行政强制法》之所以10年没有出台、两度搁置，原因就在于草案有关“行政强制由谁设定”等核心问题争议较大。

焦点争议:行政强制设定权“口子开不开”

三次审议中，行政强制措施的设定权都是争议焦点。争议在于:“行政强制措施”是否应赋予行政法规和地方性法规部分设定权?记者了解到，观点大致有三种:一种观点认为，设定权应该统一由全国人大来行使、由法律来规定，不该赋予其他机构设定权;另一种观点认为，全国人大尚未制定法律的，部分设定权可以赋予国务院由行政法规来规定，即“权力收归中央行使”;第三种观点认为，尚未制定法律的，行政法规、地方性法规都可以行使一部分设定权，但是要予以限制。可以看出，立法机关和行政机关，中央和地方，学界和实务各因不同视角而有不同观点。

草案一审稿规定:行政强制由法律设定;尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定……行政强制措施;尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定……行政强制措施。

2005年12月，草案一审时，任茂东等常委会委员对此提出异议，认为草案这一规定，给部门和地方设定行政强制权“开了两个大口子”。以乌日图为代表的多位委员均认为，不应该赋予地方性法规设定行政强制执行的权力，全国人大应当收回行政强制的设定权，由法律予以设定，暂时做不到的，可以由国务院制定行政法规来设定。

列席那次常委会会议的天津市人大常委会主任房凤友持有不同观点，他表示，在一定的条件下，允许行政法规和地方性法规对行政强制方式作出新的设定可能更为有利。

不过，草案二审稿、三审稿对此没有太大变动，依然赋予了行政法规、地方性法规一定的行政强制措施设定权。

2007年10月，草案二审期间，应松年、马怀德、胡建淼等专家再次表示，二审稿赋予行政法规的设定权过大;郑功成等委员表示不赞同地方性法规设立行政强制措施。但是，反对的声音也很明确，来自国务院法制办的赵振华建议，增加行政法规对冻结存款、汇款的设定权;来自上海人大的丁伟、山东省政府法制办的高存山等人则建议，赋予地方立法更大的设定权。

争议持续到今年8月草案三审期间。“行政强制权应当‘高设’，主要由法律设定。”十一届全国人大常委会第十次会议分组审议草案时，朱启等委员认为，行政强制权的设定应该收归中央一级，而不应该下放到地方。陈斯喜委员提醒说，赋予行政法规、地方性法规行政强制权“要有严格的限制”。

“制定行政强制措施应该慎之又慎，在立法过程中，应尽量收窄采取行政强制措施的范围，尽量减弱采取行政强制措施的力度。”十一届全国人大常委会副委员长周铁农的表态，让我们对这部法律的出台充满期待。

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三审稿亮点条文

【1】草案三审稿规定，“行政强制措施权不得委托”;“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施”。这将规范行政强制措施执法主体，“协警”、“协管员”以及一些行使行政管理职能的组织，将丧失主体资格。

【2】草案三审稿对实施行政强制措施的条件，作了“例外”规定:“违法行为情节显著轻微，没有明显社会危害，涉案财物数量较少的，可以不采取行政强制措施。”这都为“流动小摊贩”的生存带来了空间。

【3】草案三审稿规定，除情况紧急或当事人同意外，“行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行”，“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定”。